Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MACIEJ SZPUNAR
presentadas el 12 de junio de 2025 (1)
Asunto C‑540/23 P
Comisión Europea
contra
Covington & Burling,
Bart van Vooren
« Recurso de casación — Acceso a documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Artículo 4, apartado 3, párrafo segundo — Protección del proceso de toma de decisiones — Negativa a divulgar los documentos que contienen los votos de los Estados miembros relativos a la modificación del anexo III del Reglamento (CE) n.º 1925/2006 — Decisión 1999/468/CE — Procedimiento de reglamentación con control »
I. Introducción
1. El presente recurso de casación y la adhesión a la casación tienen por objeto la anulación de la sentencia dictada el 14 de junio de 2023 en el asunto Covington & Burling y van Vooren/Comisión (T‑201/21, EU:T:2023:333; en lo sucesivo «sentencia recurrida»), mediante la cual el Tribunal General de la Unión Europea anuló la Decisión C(2021) 2541 final de la Comisión, de 7 de abril de 2021 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). Mediante esta Decisión, la Comisión Europea denegó el acceso a los documentos que contenían las votaciones de veintidós Estados miembros en la sección denominada «Legislación alimentaria general» del Comité Permanente de Vegetales, Animales, Alimentos y Piensos, (en lo sucesivo «Comité PAFF»). Estos votos se emitieron a favor del proyecto de reglamento de modificación del anexo III del Reglamento (CE) n.º 1925/2006, (2) que establece la lista de sustancias cuyo uso en los alimentos está prohibido, restringido o sujeto a control de la UE, si dicha sustancia representa un riesgo potencial para los consumidores (en lo sucesivo «proyecto de reglamento modificativo»).
2. El presente asunto brinda al Tribunal de Justicia la oportunidad de precisar el alcance del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento (CE) n.º 1049/2001, (3) que establece una excepción al derecho de acceso a los documentos, al objeto de proteger el proceso de toma de decisiones, incluso después de adoptada una decisión. Además, se invita al Tribunal de Justicia a aclarar la relación, en su caso, entre los procedimientos de comitología y de acceso a los documentos.
II. Marco jurídico
A. Reglamento n.º 1049/2001
3. El artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.º 1049/2001 es del siguiente tenor:
«Se denegará el acceso a un documento elaborado por una institución para su uso interno o recibido por ella, relacionado con un asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión, si su divulgación perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.
Se denegará el acceso a un documento que contenga opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución, incluso después de adoptada la decisión, si la divulgación del documento perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior».
B. Reglamento n.º 1925/2006
4. De conformidad con el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.º 1925/2006 «la Comisión […], podrá adoptar una decisión destinada a modificar elementos no esenciales del presente Reglamento después de que la Autoridad evalúe en cada caso la información disponible, con arreglo al procedimiento de reglamentación con control contemplado en el artículo 14, apartado 3, con el fin de incluir, en caso necesario, la sustancia o el ingrediente en el anexo III, con el fin de incluir, en caso necesario, la sustancia o el ingrediente en el anexo III».
5. Con arreglo al artículo 14, apartados 1, y 3 de dicho Reglamento:
«1. La Comisión estará asistida por el Comité permanente de la cadena alimentaria y de sanidad animal […]
[…]
3. En los casos en que se haga referencia al presente apartado, serán de aplicación el artículo 5 bis, apartados 1 a 4, y el artículo 7 de la Decisión 1999/468/CE [ (4)], observando lo dispuesto en su artículo 8.»
C. Decisión 1999/468
6. A tenor del artículo 5 bis, apartados 1 a 4, de la Decisión 1999/468:
«1. La Comisión estará asistida por un Comité de reglamentación con control compuesto por los representantes de los Estados miembros y presidido por el representante de la Comisión.
2. El representante de la Comisión presentará al Comité un proyecto de medidas. El Comité emitirá su dictamen sobre dicho proyecto […].
3. Si las medidas previstas por la Comisión son conformes al dictamen del Comité, se aplicará el siguiente procedimiento:
a) la Comisión presentará sin demora el proyecto de medidas al Parlamento Europeo y al Consejo [de la Unión Europea], para su control;
b) el Parlamento Europeo, pronunciándose por mayoría de los miembros que lo componen, o el Consejo, pronunciándose por mayoría cualificada, podrán oponerse a la adopción de dicho proyecto por la Comisión […]
c) si, en el plazo de tres meses a partir de su consulta, el Parlamento Europeo o el Consejo se oponen al proyecto de medidas, estas no serán adoptadas por la Comisión. En este caso, la Comisión podrá presentar al Comité un proyecto de medidas modificado o presentar una propuesta legislativa sobre la base del Tratado;
d) si, al término de dicho plazo, ni el Parlamento Europeo ni el Consejo se han opuesto al proyecto de medidas, estas serán adoptadas por la Comisión.
4. Si las medidas previstas por la Comisión no son conformes al dictamen del Comité, o en ausencia de dictamen, se aplicará el siguiente procedimiento:
a) la Comisión presentará sin demora al Consejo una propuesta relativa a las medidas que deben adoptarse y la transmitirá al mismo tiempo al Parlamento Europeo;
b) el Consejo decidirá por mayoría cualificada sobre esta propuesta en un plazo de dos meses a partir de su consulta;
c) si, en este plazo, el Consejo se opone por mayoría cualificada a las medidas propuestas, estas no serán aprobadas. […];
d) si el Consejo prevé adoptar las medidas propuestas, las presentará sin demora al Parlamento Europeo. Si el Consejo no se pronuncia en el plazo de dos meses antes citado, la Comisión presentará sin demora las medidas al Parlamento Europeo;
e) el Parlamento Europeo, pronunciándose por mayoría de los miembros que lo componen, en un plazo de cuatro meses a partir de la transmisión de la propuesta con arreglo a la letra a), podrá oponerse a la aprobación de las medidas de que se trate […];
f) si, dentro de ese plazo, el Parlamento Europeo se opone a las medidas propuestas, estas no serán aprobadas. […];
g) si, transcurrido el mencionado plazo, el Parlamento Europeo no se hubiere opuesto a las medidas propuestas, estas serán aprobadas por el Consejo o por la Comisión según proceda».
D. Reglamento (UE) n.º 182/2011
7. Con arreglo al artículo 3, apartado 5, del Reglamento (UE) n.º 182/2011, (5) «en casos debidamente justificados, el presidente podrá obtener el dictamen del comité mediante un procedimiento escrito. […] Se considerará que los miembros del comité que no se hayan opuesto al proyecto de acto de ejecución ni abstenido expresamente de votarlo antes de la expiración de dicho plazo han otorgado su acuerdo tácito al proyecto de acto de ejecución».
8. El artículo 9 de dicho Reglamento establece:
«1. Cada comité aprobará su reglamento interno, por mayoría simple de sus miembros y a propuesta de su presidente, basándose en las normas estándar que la Comisión elaborará previa consulta con los Estados miembros. La Comisión publicará estas normas estándar en el Diario Oficial de la Unión Europea.
[…]
2. Serán aplicables a los comités los principios y las condiciones referentes al acceso público a los documentos […] aplicables a la Comisión.»
9. A tenor del artículo 10, apartado 1, de ese Reglamento:
«1. La Comisión llevará un registro de las deliberaciones de los Comités, que contendrá:
[…]
e) los resultados de las votaciones;
[…]»
E. El Reglamento interno estándar para los comités
10. El artículo 10, apartado 2, del Reglamento interno estándar para los comités (6) dispone:
«[…] En el resumen no se mencionará la posición individual de cada uno de los miembros del Comité en sus deliberaciones.»
11. El artículo 13, apartados 1 a 3, del Reglamento, es del siguiente tenor:
«1. Las solicitudes de acceso a los documentos del Comité se tratarán de conformidad con lo dispuesto en el [Reglamento n.º 1049/2001] […].
2. Las deliberaciones del Comité serán confidenciales.
3. Los documentos enviados a los miembros del Comité, a los expertos y a los representantes de terceras partes serán confidenciales, salvo que se conceda acceso a ellos con arreglo al apartado 1 o sean hechos públicos de otro modo por la Comisión».
III. Antecedentes del litigio
12. Los antecedentes del litigio, tal como se exponen detalladamente en los apartados 2 a 7 de la sentencia recurrida, pueden resumirse como sigue.
13. El 4 de diciembre de 2020, Covington & Burling LLP y el Sr. Bart van Vooren (en lo sucesivo, «demandantes en primera instancia») presentaron una solicitud de acceso a documentos que contenían los votos de veintidós Estados miembros en el seno del Comité PAFF. Estos votos se emitieron a favor de un proyecto de reglamento por el que se modifica el anexo III del Reglamento n.º 1925/2006, que dio lugar a la adopción del Reglamento (UE) 2021/468 (7) (en lo sucesivo, «Reglamento controvertido»).
14. El 11 de enero de 2021 la Comisión respondió a la citada solicitud de acceso a los documentos. Tras indicar que veintiún documentos (en lo sucesivo, «documentos solicitados») habían sido identificados como comprendidos en el ámbito de aplicación de la solicitud, la Comisión denegó el acceso a tales documentos sobre la base del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1049/2001.
15. El 29 de enero de 2021, el Sr. van Vooren presentó una solicitud confirmatoria, con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º 1049/2001, en respuesta a la negativa inicial.
16. Tras haber prorrogado hasta el 12 de marzo de 2021 el plazo para la adopción de la decisión confirmatoria, el 10 de marzo de 2021 la Comisión informó a las demandantes de que no podía respetar dicho plazo.
IV. El procedimiento ante el Tribunal General y la sentencia recurrida
17. Mediante escrito de 6 de abril de 2021, las demandantes en primera instancia interpusieron recurso ante el Tribunal General contra la decisión denegatoria presunta, de 12 de marzo de 2021.
18. El 7 de abril de 2021, la Comisión adoptó la Decisión impugnada, que confirmaba su denegación de acceso a los documentos solicitados, basándose, en particular, en la excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones, de conformidad con el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1049/2001.
19. Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal General el 12 de abril de 2021, las demandantes adaptaron su demanda teniendo en consideración la adopción de la Decisión impugnada.
20. En apoyo de su recurso, las demandantes en primera instancia invocaron cinco motivos relativos a la aplicación de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1049/2001. El primer motivo se refiere a la inaplicabilidad de dicha disposición a los documentos solicitados. Los demás motivos se invocaron con carácter subsidiario. El segundo motivo se basa en que la Comisión no demostró que la divulgación de los documentos solicitados perjudicaría gravemente el proceso de toma de decisiones. En los motivos tercero y cuarto se alega que la Comisión incurrió en un error al basarse en el Reglamento n.º 182/2011 y en el Reglamento interno estándar para fundamentar su denegación de acceso a los documentos solicitados. El quinto motivo se basa en la violación del principio de transparencia y en el menoscabo de la legitimidad democrática de los actos de ejecución adoptados con arreglo al procedimiento establecido en el Reglamento n.º 182/2011.
21. En la sentencia recurrida, el Tribunal General desestimó el primer motivo por considerar que los documentos solicitados estaban comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1049/2001 y estimó los motivos segundo, tercero y cuarto. En consecuencia, anuló la Decisión impugnada y condenó en costas a la Comisión.
V. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
22. Mediante su recurso de casación, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida, desestime la totalidad de los motivos que en ella se invocan y resuelva él mismo definitivamente el litigio o, con carácter subsidiario, que devuelva el asunto al Tribunal General y reserve la decisión sobre las costas del presente procedimiento o condene en costas a las demandantes en primera instancia.
23. Las demandantes en primera instancia solicitan al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación, confirme íntegramente la sentencia recurrida y condene en costas a la Comisión. (8)
24. Las demandantes en primera instancia se adhirieron a la casación solicitando al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida en la medida en que desestima su primer motivo y que resuelva definitivamente el litigio o, con carácter subsidiario, que devuelva el asunto al Tribunal General y reserve la decisión sobre las costas del presente procedimiento o condene en costas a la Comisión.
25. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que desestime la adhesión a la casación y condene en costas a las demandantes en primera instancia.
26. Mediante auto de 9 de febrero de 2024, el Presidente del Tribunal de Justicia admitió la intervención del Reino de los Países Bajos en apoyo de las pretensiones de las demandantes en primera instancia en su escrito de contestación al recurso de casación. El Reino de los Países Bajos no apoya las pretensiones de la adhesión a la casación.
VI. Análisis
27. Mediante su adhesión a la casación, las demandantes en primera instancia solicitan al Tribunal de Justicia que anule la sentencia del Tribunal General en la medida en que considera que la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1049/2001 es aplicable a los documentos solicitados. Si el Tribunal de Justicia estima la adhesión a la casación, el recurso de casación pierde su objeto, ya que se basa en la premisa de que los documentos que contienen los votos individuales de los Estados miembros en el seno del Comité PAFF están comprendidos en el ámbito de aplicación de dicha disposición. Por tanto, en primer lugar, procede analizar la adhesión a la casación.
A. Sobre la adhesión a la casación
1. Alegaciones de las partes
28. En apoyo de su adhesión a la casación, las demandantes en primera instancia invocan un motivo único, basado en que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al declarar que los votos individuales de los Estados miembros, emitidos en el seno del Comité PAFF, deben considerarse «opiniones para uso interno en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución», en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1049/2001.
29. En su opinión, el Tribunal General declaró erróneamente, en los apartados 42 y 44 de la sentencia recurrida, que los votos en cuestión influyeron en el proceso interno de toma de decisiones de la Comisión. Según las demandantes en primera instancia, debe establecerse una distinción entre las deliberaciones (discusiones que conducen a las votaciones) y su resultado (los votos como tales); en su opinión, solo las primeras están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1049/2001.
30. Las demandantes en primera instancia alegan que el Tribunal General hizo una interpretación demasiado amplia del alcance del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1049/2001, vulnerando, así, el principio según el cual las excepciones al acceso más amplio posible a los documentos deben interpretarse en sentido estricto.
31. Sobre la base de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (9) las demandantes en primera instancia ponen de relieve el alcance más limitado del artículo 4, apartado 3, segundo párrafo, del Reglamento n.º 1049/2001, en comparación con su párrafo primero. A este respecto, subrayan que los votos de los Estados miembros son expresión de su soberanía y que un dictamen favorable del Comité PAFF sobre un proyecto de acto de ejecución al que no se oponen ni el Consejo ni el Parlamento conduce a la adopción de un reglamento.
32. Las demandantes en primera instancia sostienen que interpretar los votos individuales de los Estados miembros en el marco de un procedimiento de comitología en el sentido de que están comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1049/2001 socava la legitimidad de los actos de ejecución de la Unión. Añaden que esto es tanto más cierto cuanto que la inexistencia de oposición o de abstención expresa se considerarán acuerdos tácitos que, a su vez, pueden considerarse votos a favor del proyecto de reglamento modificativo (artículo 3, apartado 5, del Reglamento n.º 182/2011).
33. La Comisión sostiene que el Tribunal General desestimó acertadamente el primer motivo.
34. Alega que el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1049/2001, está redactado de manera amplia y abarca cualquier tipo de opinión dada a la institución. Por ello, hacer una distinción entre los votos y la expresión de las opiniones en las que se basan es artificial. En virtud del Reglamento n.º 182/2011, los comités tienen la responsabilidad de emitir «dictámenes» sobre los proyectos de actos de ejecución propuestos por la Comisión.
35. La Comisión sostiene que los votos de los Estados miembros no determinan el resultado del proceso de toma de decisiones en el seno de la institución, sino que constituyen una etapa de dicho proceso. A este respecto, la Comisión recuerda que, con arreglo al artículo 14 del Reglamento n.º 1925/2006, el Comité PAFF le asiste en el ejercicio de sus competencias de ejecución.
36. La Comisión alega que la razón de ser del artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.º 1049/2001 consiste en proteger el proceso de toma de decisiones de la institución, que los votos de los Estados miembros forman parte de dicho proceso y, por tanto, están comprendidos en el ámbito de aplicación del párrafo segundo de dicha disposición.
2. Apreciación
37. ¿Constituyen los documentos que contienen los votos de los Estados miembros a favor de un proyecto de Reglamento modificativo «opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución»?
38. Esta cuestión no puede examinarse de forma aislada. Por el contrario, en primer lugar depende del tipo de procedimiento de comitología aplicable a ese proceso de toma de decisiones. Explicaré que la aplicación, en el presente asunto, del procedimiento de reglamentación con control aboga en favor de una respuesta afirmativa a dicha cuestión.
39. A continuación, examinaré el tenor, el contexto y los objetivos del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1049/2001, lo cual me llevará a concluir que los documentos solicitados están comprendidos en el ámbito de aplicación de esta disposición.
a) Sobre el procedimiento de comitología aplicado para adoptar el Reglamento controvertido
40. En virtud de los artículos 8, apartado 2, y 14, apartado 3, del Reglamento n.º 1925/2006, la Comisión puede modificar el anexo III de dicho Reglamento mediante el procedimiento de reglamentación con control. (10)
41. Este procedimiento fue introducido mediante la Decisión 2006/512 del Consejo como nuevo artículo 5 bis de la Decisión 1999/468. (11) Se aplica a la adopción de «medidas de alcance general» cuyo objeto sea modificar o completar un acto de base mediante la adición de elementos no esenciales, cuando ese acto haya sido adoptado mediante el denominado procedimiento de codecisión. (12)
42. Como establece el considerando 7 bis de la Decisión 1999/468, este procedimiento se introdujo para ofrecer a las dos ramas de la autoridad legislativa la posibilidad de efectuar un control previo a la adopción de tales medidas.
43. Por tanto, el procedimiento funciona del siguiente modo. (13) Si el Comité vota a favor del proyecto de medidas por mayoría cualificada, la Comisión lo presentará al Parlamento Europeo y al Consejo, para su control. (14) Tanto el Parlamento Europeo como el Consejo pueden oponerse a las medidas, en cuyo caso, no serán adoptadas por la Comisión. (15) Si ninguno de los colegisladores se opone, la Comisión deberá adoptar las medidas. (16)
44. Si el Comité emite un dictamen negativo, la Comisión presentará una propuesta al Consejo y la transmitirá al mismo tiempo al Parlamento. (17) Si el Consejo se opone a las medidas propuestas, la Comisión no las adoptará. (18) Si el Consejo aprueba las medidas y el Parlamento Europeo no se opone a ellas, estas deberán adoptarse. (19) Si el Parlamento Europeo se opone a las medidas, no serán aprobadas. (20)
45. Como muestra la descripción anterior, el elemento decisivo en el marco de este procedimiento es la capacidad de los colegisladores de impedir que se adopte el proyecto de medidas, a pesar del dictamen favorable del Comité. Del mismo modo, los proyectos de medidas que sean objeto de un dictamen negativo podrán adoptarse si el Consejo los aprueba y el Parlamento no se opone. (21)
46. Así pues, en mi opinión, los votos de los Estados miembros y el correspondiente dictamen del Comité constituyen tan solo una etapa del proceso de toma de decisiones que conduce a la adopción de los proyectos de medidas por parte de la Comisión.
47. Habida cuenta de sus particularidades y de las razones de su introducción, el uso del procedimiento de reglamentación con control muestra que los votos de los representantes de los Estados miembros forman parte de las deliberaciones y consultas previas en el seno de la Comisión y, por tanto, están comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1049/2001.
48. No obstante, las demandantes en primera instancia alegan que, una vez que el Comité ha emitido un dictamen favorable, la Comisión está obligada a remitir el proyecto de medidas al Consejo y al Parlamento. Por tanto, sostienen que los votos emitidos en el seno del Comité son el resultado del proceso de toma de decisiones.
49. Este razonamiento no me convence.
50. En primer lugar, dado que el elemento central de este procedimiento de comitología es el control ejercido por el Parlamento y el Consejo, resulta inadecuado distinguir el proceso de toma de decisiones que se desarrolla en el seno del Comité del que tiene lugar en el seno del Consejo y del Parlamento. (22)
51. En segundo lugar, si el Consejo o el Parlamento rechazan las medidas, la supuesta falta de una facultad de apreciación de la Comisión carece de sentido. Además, en tal caso, la Comisión podrá presentar al Comité un proyecto de medidas modificado. (23) Esto significa que el proceso de toma de decisiones continúa efectivamente en el seno del Comité.
52. En tercer lugar, aunque el Comité emita un dictamen negativo, la Comisión presentará, no obstante, su proyecto al Consejo y lo transmitirá al Parlamento.
53. Las demandantes en primera instancia alegan, asimismo, que, en el caso de autos, el dictamen favorable del propio Comité PAFF condujo a la adopción de un reglamento.
54. No me parece que esta circunstancia sea determinante. Considerar que el alcance del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1049/2001, depende del resultado del dictamen del Comité y del control del Parlamento y del Consejo implicaría que los ciudadanos que solicitan el acceso al mismo tipo de documentos comprendidos en el mismo procedimiento de comitología reciben, potencialmente, un trato diferente. Además, tal constatación resulta difícilmente conciliable con el principio de seguridad jurídica.
55. Habida cuenta de lo anterior, mi conclusión preliminar es que la aplicación al presente asunto del procedimiento de reglamentación con control demuestra que los votos de los Estados miembros emitidos a favor del Reglamento controvertido están comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1049/2001. A continuación, examinaré si el tenor, el contexto y los objetivos de esta disposición, tal como han sido interpretados por el Tribunal de Justicia, respaldan mi conclusión preliminar.
b) Sobre el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1049/2001
56. La sentencia del Tribunal de Justicia dictada en el asunto Suecia/MyTravel y Comisión ofrece algunas orientaciones para determinar el ámbito de aplicación del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1049/2001. No obstante, debo señalar que el Tribunal de Justicia nunca se ha pronunciado sobre la cuestión de si los votos de los Estados miembros emitidos en el seno de un comité de comitología están comprendidos en dicho ámbito de aplicación. (24)
57. En la citada sentencia, el Tribunal de Justicia señaló que el artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.º 1049/2001, establece una distinción clara en función de la circunstancia de que el procedimiento haya o no concluido. Con arreglo al párrafo primero de esa disposición, estará comprendido en el ámbito de aplicación de la excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones cualquier documento elaborado por una institución para su uso interno o recibido por ella, relacionado con un asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión. En virtud del párrafo segundo, después de adoptada la decisión, esta excepción es aplicable solo a los documentos que contengan opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución de que se trate. (25)
58. El Tribunal de Justicia también declaró que del tenor del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1049/2001 resulta que este es aplicable a cualquier documento que contenga opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución. (26)
59. Así, por una parte, el ámbito de aplicación del párrafo segundo del artículo 4, apartado 3, es sin duda más restringido que el del párrafo primero. Por otra parte, el tenor del párrafo segundo del artículo 4, apartado 3, es, no obstante, suficientemente amplio para incluir cualquier opinión para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución.
60. Mencionaré también la sentencia del Tribunal General dictada en el asunto British American Tobacco International (Investments)/Comisión. (27) La cuestión que se planteaba en dicho asunto era si la Comisión estaba facultada para conceder solo un acceso parcial a las actas de las reuniones del Comité de impuestos especiales, ocultando la identidad de los Estados miembros que expresaron su postura en dichas reuniones. (28) El Tribunal de General consideró (29) que las deliberaciones de dicho Comité estaban comprendidas en el ámbito de aplicación de la excepción relativa a la protección de la confidencialidad de los procedimientos de la Comisión, con arreglo a la Decisión de la Comisión 94/90/CECA. (30) Sin embargo, en virtud de dicha Decisión, no había distinción entre un procedimiento en curso y uno ya concluido. No obstante, al dictaminar que el interés de la Comisión en mantener el secreto de sus deliberaciones no podía prevalecer sobre el interés de la demandante en acceder a las actas, el Tribunal General señaló que las deliberaciones en el seno del Comité ya habían concluido cuando la demandante presentó su solicitud. (31)
61. La jurisprudencia citada apoya la tesis de que los documentos controvertidos en el presente asunto están comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1049/2001. A continuación, retomaré el análisis del tenor, el contexto y los objetivos de dicha disposición.
62. Por lo que respecta a su tenor, la Comisión alega que, con arreglo a las normas de comitología aplicables, la misión del Comité consiste, precisamente, en emitir un «dictamen». (32) Este hecho no es necesariamente decisivo. El Reglamento n.º 1049/2001 se aplica a todos los documentos que obren en poder de una institución, en todos los ámbitos de actividad de la Unión (artículo 2, apartado 3). Por consiguiente, si bien el término «opiniones» utilizado en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, puede incluir los «dictámenes» emitidos por un comité de comitología, puede englobar asimismo otros documentos. (33)
63. Con independencia de ello, el sentido habitual, en el lenguaje cotidiano, de la expresión «consultas previas» describe correctamente la asistencia prestada a la Comisión por el Comité PAFF (artículo 14 del Reglamento n.º 1925/2006), combinada con el control del Parlamento y del Consejo, con arreglo a la Decisión 1999/468.
64. Dicho esto, también admito que el tenor de la disposición aquí examinada dista mucho de ser claro.
65. Aunque en un contexto diferente, el Abogado General Cruz Villalón identificó esta cuestión en sus conclusiones presentadas en el asunto Consejo/Access Info Europe. (34) Reconoció que el lenguaje utilizado por el Reglamento cuando se refiere a «opiniones para uso interno» resulta «escasamente apropiado» a la hora de referirse a las propuestas de modificación de un reglamento presentadas por los Estados miembros. En su opinión, aunque esto no significa que la excepción sea a priori inaplicable, puede revelar posteriormente que el interés público superior de acceder a los documentos solicitados prevalece sobre la protección del proceso de toma de decisiones. (35)
66. La interpretación teleológica del Reglamento n.º 1049/2001 respalda este punto de vista.
67. Como se desprende de su considerando 4 y de su artículo 1, el Reglamento n.º 1049/2001 tiene por objeto garantizar de la manera más completa posible el derecho de acceso del público a los documentos. (36) Admitir que los documentos solicitados están comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, de dicho Reglamento no contradice este objetivo. Para denegar el acceso a los documentos, la institución de que se trate también debe demostrar que su divulgación perjudicaría gravemente el proceso de toma de decisiones. (37)
68. Por lo que respecta específicamente al artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.º 1049/2001, sus dos párrafos tienen por objeto proteger el proceso de toma de decisiones en el seno de la institución de que se trate. (38) No obstante, el legislador de la Unión consideró que, una vez adoptada la decisión, las exigencias de protección del proceso de toma de decisiones son menos elevadas, por lo que la divulgación de cualquier documento distinto de los indicados en el párrafo segundo de dicha disposición no puede perjudicar nunca dicho proceso, y que la negativa a divulgar dicho documento no puede permitirse ni siquiera cuando su divulgación habría perjudicado gravemente dicho proceso si se hubiera producido antes de la adopción de la decisión correspondiente. (39)
69. En relación con la protección del proceso de toma de decisiones, de su génesis se desprende que ambos párrafos pretenden dejar a la institución de que se trate un cierto «espacio de reflexión». (40)
70. A este respecto, las demandantes en primera instancia sostienen que la divulgación de los votos individuales de los Estados miembros nunca puede afectar a ese «espacio de reflexión». En su opinión, para proteger ese interés, solo las «deliberaciones» o las «opiniones» (posiciones), (41) expresadas durante un procedimiento de comitología, pueden ser confidenciales, pero no su resultado.
71. Dicha postura es insostenible.
72. Siempre hay una opinión detrás de cualquier comportamiento de voto. Por tanto, los votos individuales de los Estados miembros reflejan las posiciones individuales en las que se basan. Así, distinguir entre los votos y las opiniones privaría de sentido la aplicación a estas últimas del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1049/2001. (42)
c) Conclusión sobre la adhesión a la casación
73. Habida cuenta de todo lo anterior, propongo que la adhesión a la casación sea desestimada.
B. Sobre el recurso de casación
74. En apoyo de su recurso de casación, la Comisión invoca dos motivos. Mediante su primer motivo, sostiene que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al rechazar la pertinencia del marco jurídico aplicable a la comitología a la hora de valorar si la divulgación perjudica gravemente el proceso de toma de decisiones. Mediante su segundo motivo de casación, la Comisión sostiene que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al desestimar otros factores pertinentes y al no apreciar todos los factores de forma global.
1. Sobre el primer motivo de casación
a) Alegaciones de las partes
75. El primer motivo de casación se divide en dos partes. En la primera de ellas, la Comisión sostiene que el Tribunal General aplicó erróneamente el principio de interpretación conforme del Reglamento n.º 1049/2001 con normas sectoriales que no se refieren directamente al acceso a los documentos y, por tanto, incumplió la obligación de motivación. En la segunda parte, la Comisión alega que el Tribunal General interpretó erróneamente el Reglamento interno estándar. Dado que ambas partes se refieren, en esencia, a la interacción entre el Reglamento n.º 1049/2001 y el marco jurídico aplicable a la comitología, propongo examinarlas conjuntamente.
76. Según la Comisión, al concluir que el artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.º 182/2011, así como los artículos 10, apartado 2, y 13 del Reglamento interno estándar no tienen un peso específico en la apreciación de las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento n.º 1049/2001, la interpretación del Tribunal General es contraria al tenor y a la finalidad de las primeras disposiciones citadas. Mediante esas disposiciones el legislador quiso ofrecer una mayor protección, en términos de confidencialidad, a las posiciones individuales de los Estados miembros en los procedimientos de comitología.
77. Las demandantes en primera instancia, apoyadas por el Gobierno neerlandés, alegan que el Reglamento interno estándar no puede ampliar el ámbito de aplicación de una excepción prevista por un reglamento, que es de rango superior. Sostienen, asimismo, que la jurisprudencia citada por la Comisión no modifica este análisis, ya que se inscribe en un contexto diferente y no se refiere a la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1049/2001.
78. En cualquier caso, las demandantes en primera instancia alegan que las disposiciones de comitología que invoca la Comisión no se oponen al acceso a los documentos solicitados. El artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.º 182/2011 y el artículo 10, apartado 2, del Reglamento interno estándar se refieren, respectivamente, al contenido del registro y del resumen, y no al acceso a los documentos. El artículo 13 de este último Reglamento puede interpretarse en el sentido de que permite el acceso a los votos de los miembros de los comités.
79. El Gobierno de los Países Bajos aboga por una distinción entre el acceso directo a los documentos y la divulgación pasiva. En su opinión, el Tribunal General distinguió, acertadamente, entre, por una parte, las disposiciones relativas al carácter potencialmente sensible de los documentos que contienen las posiciones individuales de los Estados miembros con arreglo al marco jurídico aplicable a la comitología y, por otra parte, las normas aplicables a una solicitud de divulgación, reguladas por el Reglamento n.º 1049/2001. (43) Según el Gobierno neerlandés, este planteamiento ya se desprende de la sentencia dictada por el Tribunal General en el asunto Access Info Europe/Consejo, (44) confirmada en casación por el Tribunal de Justicia.
b) Apreciación
80. Mediante su primer motivo, la Comisión solicita, en esencia, al Tribunal de Justicia, que aplique al caso de autos su jurisprudencia que permite a determinados documentos beneficiarse de una presunción general de confidencialidad. (45) Esta jurisprudencia se basa en el reconocimiento por el Tribunal de Justicia de que el Reglamento n.º 1049/2001 debe interpretarse en relación con determinadas normas sectoriales que contienen disposiciones específicas en materia de acceso a los documentos.
81. Por tanto, recordaré, en primer lugar, la jurisprudencia invocada por la Comisión y, a continuación, examinaré si pueden aplicarse consideraciones similares a las circunstancias del presente recurso de casación.
1) Jurisprudencia relativa a la interpretación conforme entre el Reglamento n.º 1049/2001 y otras normas sectoriales que justifican una presunción general de confidencialidad
82. Cuando una institución de la Unión decide denegar el acceso a un documento sobre la base de una de las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento n.º 1049/2001, deberá explicar las razones por las que el acceso a dicho documento puede menoscabar concreta y efectivamente el interés protegido por esa excepción. Asimismo, el riesgo de perjuicio de ese interés debe ser razonablemente previsible y no meramente hipotético. (46) Sin embargo, en algunos casos, las instituciones de la Unión pudieron invocar una presunción general de no divulgación. (47)
83. Hasta la fecha, el Tribunal de Justicia ha admitido presunciones generales de confidencialidad para cinco categorías de documentos, a saber, los documentos de un expediente administrativo relativos a un procedimiento de control de ayudas de Estado, los escritos de alegaciones presentados por una institución en un procedimiento judicial, los documentos intercambiados entre la Comisión y las partes notificantes o terceros en el marco de un procedimiento de control de las operaciones de concentración entre empresas, los documentos correspondientes a un procedimiento administrativo previo por incumplimiento, y los documentos correspondientes a un procedimiento de aplicación del artículo 101 TFUE. (48)
84. No obstante, el reconocimiento de una presunción general con respecto a una categoría de documentos requiere que primero se haya demostrado que es razonablemente previsible que la divulgación de la clase de documentos comprendidos en esa categoría puede efectivamente perjudicar el interés protegido por la excepción en cuestión. Además, las instituciones de la Unión deben interpretar y aplicar de forma estricta estas presunciones generales, puesto que constituyen una excepción (i) a la obligación de examen concreto e individual por la institución interesada de cada documento solicitado y, asimismo, (ii) al principio del acceso más amplio posible del público a los documentos en poder de las instituciones de la Unión. (49)
85. Por lo que respecta a los procedimientos de control de las operaciones de concentración entre empresas, cárteles y ayudas de Estado, el Tribunal de Justicia ha hecho hincapié en que se trata de ámbitos materiales específicos del Derecho de la Unión sujetos a normas estrictas relativas al derecho a consultar el expediente administrativo. (50) Sin embargo, no contienen ninguna disposición que establezca expresamente qué normas han de prevalecer (las normas sectoriales o el Reglamento n.º 1049/2001). En consecuencia, procede garantizar una aplicación coherente de esas normas. (51)
86. Por lo que respecta a la fase administrativa previa de los procedimientos por incumplimiento y de los procedimientos ante los órganos jurisdiccionales de la Unión, el Tribunal de Justicia recordó que, con arreglo al Derecho de la Unión, los terceros ajenos a tales procedimientos no tienen acceso a los autos del asunto. En particular, el Tribunal de Justicia ha hecho hincapié en las particularidades de las responsabilidades judiciales y en la necesidad de respetar los principios de igualdad de armas y de buena administración de la justicia. (52) El Tribunal de Justicia también ha subrayado que la divulgación de documentos relativos a la fase administrativa previa de un procedimiento por incumplimiento podría dar lugar a que se modificara la naturaleza y el desarrollo de dicho procedimiento. (53)
87. Este razonamiento no puede aplicarse al marco jurídico relativo a los procedimientos de comitología. (54)En primer lugar, ese marco jurídico se refiere específicamente al Reglamento n.º 1049/2001. En segundo lugar, los procedimientos de comitología se refieren a la adopción de actos vinculantes de aplicación general. Por tanto, no pueden compararse con los procedimientos administrativos y judiciales que han sido analizados en la jurisprudencia citada en los puntos 82 a 86.
2) Tanto el Reglamento n.º 182/2011 como el Reglamento interno estándar hacen referencia al Reglamento n.º 1049/2001
88. El artículo 9, apartado 2, del Reglamento n.º 182/2011, en relación con su considerando 19, precisa que el derecho de acceso a los documentos se ejerce en el marco del Reglamento n.º 1049/2001. Lo mismo sucede con el artículo 13, apartados 1 y 3, del Reglamento interno estándar. (55)
89. Por consiguiente, el artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.º 182/2011, que se refiere al registro de los comités y determina que contendrá, en particular, «los resultados de las votaciones», no puede interpretarse en el sentido de que los ciudadanos no pueden solicitar el acceso a los votos individuales de los Estados miembros con arreglo al Reglamento n.º 1049/2001. (56) Consideraciones similares son aplicables al artículo 10, apartado 2, del Reglamento interno estándar. Así, en mi opinión, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al declarar, en el apartado 64 de la sentencia recurrida, que el hecho de que el resumen no mencione la posición individual de los Estados miembros no prejuzga el acceso público, previa solicitud, a documentos en los que se reflejen tales posiciones individuales.
90. Por lo que respecta al artículo 13, apartado 2, del Reglamento interno estándar, y con independencia de su tenor, (57) no puede interpretarse en el sentido de que otorga a los documentos una protección que va más allá de lo previsto en el Reglamento n.º 1049/2001. (58)
91. De conformidad con el artículo 9, apartado 1, del Reglamento n.º 182/2011, la Comisión adoptará el reglamento interno estándar previa consulta con los Estados miembros. Por consiguiente, a diferencia de las normas que son objeto de la jurisprudencia citada por la Comisión, el artículo 13 no es el resultado de un equilibrio establecido por el legislador con el fin de proteger los trabajos de los comités de comitología. (59)
92. Ciertamente, como señala la Comisión, nada se opone a que un documento no vinculante, (60) como el Reglamento interno estándar, tenga valor interpretativo. Sin embargo, cuando, como en el presente asunto, ninguna disposición del Reglamento n.º 182/2011 se opone a la divulgación, considero que estas normas, por sí solas, no pueden tener tal efecto. (61)
93. La interpretación contextual confirma mi planteamiento. En el artículo 9 del Reglamento n.º 182/2011, el legislador optó por abordar en la misma disposición la adopción del Reglamento interno estándar por parte de la Comisión y la adopción del reglamento interno de cada comité —ambos en el apartado 1 de ese artículo— y el acceso público a los documentos de los comités —apartado 2 del referido artículo—. Esta opción refleja la intención de evitar que el Reglamento interno estándar infrinja el Reglamento n.º 1049/2001.
94. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, en mi opinión, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al declarar, en los apartados 59 y 68 de la sentencia recurrida, que el marco jurídico aplicable a la comitología no puede, por sí solo, oponerse al derecho de acceso a documentos que contempla el Reglamento n.º 1049/2001. Además, aunque el Tribunal General no se refiere específicamente a la jurisprudencia analizada en los puntos 82 a 86 de las presentes conclusiones, explica detalladamente, en los apartados 63 a 67 de la sentencia recurrida, por qué no puede denegarse por principio el acceso a los documentos solicitados. De ello se desprende, en mi opinión, que el Tribunal General no incumplió su obligación de motivación. (62)
3) Sobre las particularidades de la comitología
95. Los comités de comitología asisten a la Comisión en el ejercicio de sus tareas de ejecución, es decir, en la fase de proyecto de los actos de ejecución de alcance general. (63) Esta función no es comparable con las que se mencionan en la jurisprudencia que invoca la Comisión. Las actividades de los comités de comitología requieren un mayor nivel de transparencia.
96. A este respecto, la alegación de la Comisión de que el Reglamento controvertido no es un acto legislativo en el sentido del artículo 289 TFUE no es determinante.
97. En general, la comitología prevé un mecanismo de control por los Estados miembros de la adopción por la Comisión de actos de ejecución (64) jurídicamente vinculantes. (65)
98. Por otra parte, como se desprende del considerando 7 bis, de la Decisión 1999/468, el procedimiento de reglamentación con control se aplica a la adopción de actos «cuasi legislativos». (66)
99. El Tribunal de Justicia ha declarado que es necesario ampliar el acceso a los documentos relacionados con la actividad legislativa, como condición del ejercicio efectivo de los derechos democráticos. El mismo razonamiento debe aplicarse a los procedimientos de comitología y, en cualquier caso, al procedimiento de reglamentación con control. (67)
100. Al igual que sucede en el caso de los actos legislativos, los ciudadanos de toda la Unión pueden verse afectados por actos de ejecución sujetos a comitología. (68)
101. Las excepciones al principio del acceso más amplio posible a los documentos se aplican con arreglo a las estrictas condiciones previstas en el artículo 4 del Reglamento n.º 1049/2001. Esta disposición, en relación con el artículo 12, apartado 2, del mismo Reglamento y con el artículo 15 TFUE, no establece restricciones al derecho de acceso a documentos basadas en la definición formal de los actos legislativos y de ejecución. (69)
102. En efecto, el artículo 12, apartado 2, del Reglamento n.º 1049/2001 define los «documentos legislativos» en relación con su contenido como «documentos elaborados o recibidos en el marco de los procedimientos de adopción de actos jurídicamente vinculantes para o en los Estados miembros». (70) Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 4 y 9 de dicho Reglamento, también establece que los documentos legislativos deben ser directamente accesibles. Además, según el considerando 6 de dicho Reglamento, la actuación [de las instituciones] en su capacidad legislativa incluye el ejercicio de poderes delegados. (71)
103. En mi opinión, la aplicación al caso de autos del procedimiento de votación por escrito, previsto en el artículo 3, apartado 5, del Reglamento n.º 182/2011, según el cual debe considerarse que los miembros del comité que no se opongan al proyecto de acto de ejecución ni se abstengan expresamente de votarlo, otorgan su acuerdo tácito, refuerza la importancia del acceso a los documentos solicitados. En efecto, a la luz del principio de apertura, inherente a todo sistema democrático, los ciudadanos tienen derecho a saber exactamente cómo se ha alcanzado la mayoría requerida en el comité.
4) Conclusión sobre el primer motivo de casación
104. Habida cuenta de todo lo anterior, el marco jurídico aplicable a la comitología no justifica la denegación de acceso a los documentos solicitados. Por consiguiente, propongo que se desestime el primer motivo de casación.
2. Sobre el segundo motivo de casación
a) Alegaciones de las partes
105. El segundo motivo de casación se divide en dos partes. Dado que ambas se refieren al principio de cooperación leal (artículo 4 TUE, apartado 3), las examinaré conjuntamente.
106. La Comisión sostiene, en esencia, que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al negar la pertinencia del principio de cooperación leal para determinar si la divulgación de los documentos solicitados perjudicaba gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución. Según la Comisión, el Tribunal General omitió examinarla como una alegación distinta, en la medida en que, en los apartados 73 y 74 de la sentencia recurrida, se remitió a su análisis de la cuestión de si el marco jurídico aplicable a la comitología justificaba la denegación de la divulgación de los documentos solicitados. En opinión de la Comisión, el Tribunal General, al actuar de este modo, incumplió su obligación de motivación. Al mismo tiempo, la Comisión alega que tal razonamiento implica una falta de apreciación global del conjunto de circunstancias expuestas en la Decisión impugnada.
107. Las demandantes en primera instancia solicitan que se desestime el segundo motivo de casación. (72)
b) Apreciación
108. Como declaró el Tribunal General en el apartado 72 de la sentencia recurrida, la Comisión sostuvo en la Decisión controvertida que, habida cuenta de las exigencias de confidencialidad aplicables a los votos de los Estados miembros en virtud del marco jurídico de la comitología, la divulgación vulneraría los principios de confianza mutua y de cooperación leal (entre los Estados miembros y con la Comisión).
109. De ello se desprende que el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al desestimar la alegación de la Comisión relativa al principio de cooperación leal, remitiéndose al apartado 68 de la sentencia recurrida, en el que declaró que los procedimientos de comitología no protegen la confidencialidad de los votos de los Estados miembros.
110. En mi opinión, el razonamiento del Tribunal General descrito en el punto anterior muestra precisamente que también llevó a cabo una apreciación global de todas las circunstancias pertinentes. Por estos motivos, considero, asimismo, que el Tribunal General cumplió su obligación de motivación. (73)
111. Además, cabe recordar que los documentos relativos a los procedimientos de comitología no deben gozar de la presunción de confidencialidad. (74) Por consiguiente, la Comisión estaba obligada a efectuar un examen individual y específico de cada uno de los documentos solicitados y a dar explicaciones concretas sobre el riesgo de que se causara un perjuicio grave al proceso de toma de decisiones. (75)
112. Sin embargo, como declaró, en esencia, el Tribunal General en el apartado 73 de la sentencia recurrida, la motivación de la Comisión relativa al mantenimiento de la cooperación leal y de la confianza mutua en los procedimientos de comitología es más bien abstracta y, por tanto, insuficiente para cumplir este requisito.
113. La Comisión alega, asimismo, que el Tribunal General no tuvo en cuenta que el procedimiento para adoptar el Reglamento controvertido no había concluido. (76) Esta alegación también debe desestimarse.
114. La fase del proceso de toma de decisiones solo es pertinente para determinar qué párrafo del artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.º 1049/2001 se aplica a un caso concreto. (77) Por el contrario, cuando la institución de que se trate invoca el párrafo segundo de dicho artículo, que se aplica a las situaciones en las que se ha adoptado una decisión, no puede invocar la supuesta falta de conclusión del procedimiento para sostener que la divulgación perjudicaría gravemente el proceso de toma de decisiones. En el presente asunto la Comisión se basó únicamente en el párrafo segundo de dicha disposición.
c) Conclusión sobre el segundo motivo de casación
115. Habida cuenta de lo anterior, propongo que se desestime el segundo motivo de casación.
VII. Conclusión
116. A la luz de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que desestime tanto el recurso de casación como la adhesión a la casación y que condene a cada parte y al Reino de los Países Bajos a cargar con sus propias costas.
1 Lengua original: inglés.
2 Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, sobre la adición de vitaminas, minerales y otras sustancias determinadas a los alimentos (DO 2006, L 404, p. 26), en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.º 108/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008 (DO 2008, L 39, p. 11) (en lo sucesivo, «Reglamento n.º 1925/2006»).
3 Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145, p. 43).
4 Decisión del Consejo, de 28 de junio de 1999, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (DO 1999, L 184, p. 23), en su versión modificada por la Decisión 2006/512/CE del Consejo, de 17 de julio de 2006 (DO 2006, L 200, p. 11) (en lo sucesivo, «Decisión 1999/468»).
5 Reglamento (UE) n.º 182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por el que se establecen las normas y los principios generales relativos a las modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión (DO 2011, L 55, p. 13).
6 DO 2011, C 206, p. 11, en lo sucesivo, «Reglamento interno estándar».
7 Reglamento de la Comisión, de 18 de marzo de 2021, por el que se modifica el anexo III del Reglamento (CE) n.º 1925/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta a las especies botánicas que contengan derivados hidroxiantracénicos (DO 2021, L 96, p. 6).
8 Estas pretensiones se formulan con carácter subsidiario, en caso de que el Tribunal de Justicia desestime la adhesión a la casación (véase el punto 24 de las presentes conclusiones).
9 Sentencia de 21 de julio de 2011, Suecia/MyTravel y Comisión (C‑506/08 P, EU:C:2011:496; en lo sucesivo «sentencia Suecia/MyTravel y Comisión»).
10 Sentencia recurrida, apartados 35 a 37.
11 De conformidad con el artículo 12 del Reglamento n.º 182/2011, a pesar de la derogación de la Decisión 1999/468, su artículo 5 bis seguirá surtiendo efecto con respecto a los actos de base existentes que hagan referencia a dicho artículo.
12 Véase el considerando 7 bis de la Decisión 1999/468. El procedimiento de codecisión (artículo 251 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea) confería al Parlamento Europeo tanto el derecho de proponer enmiendas como el derecho de veto. Se trata del procedimiento que el Tratado de Lisboa pasó a denominar «procedimiento legislativo ordinario» (artículo 289 TFUE).
13 Véase, en ese sentido, Lenaerts, K. y van Nuffel, P.: EU Constitutional Law, Oxford University Press, Oxford, 2021, pp. 580 y 581.
14 Véase el artículo 5 bis, apartado 3, letra a), de la Decisión 1999/468.
15 Artículo 5 bis, apartado 3, letras b) y c), de la Decisión 1999/468.
16 Artículo 5 bis, apartado 3, letra d), de la Decisión 1999/468.
17 Artículo 5 bis, apartado 4, letra a), de la Decisión 1999/468.
18 Artículo 5 bis, apartado 4, letra c), de la Decisión 1999/468.
19 Artículo 5 bis, apartado 4, letras d) y g), de la Decisión 1999/468.
20 Artículo 5 bis, apartado 4, letras e) y f), de la Decisión 1999/468.
21 Sentencia recurrida, apartado 40, in fine.
22 Véase, en este sentido, los apartados 35 y 40, in fine, de la sentencia recurrida.
23 Véase el artículo 5 bis, apartado 3, letra c), de la Decisión 1999/468.
24 Los documentos controvertidos en la sentencia Suecia/MyTravel y Comisión se referían a un informe del asesor de auditoría en materia del procedimiento de control de operaciones de concentración, una nota de la Dirección General de Competencia de la Comisión enviada al Comité consultivo y una nota relativa a una visita a la sede de una empresa. El Tribunal de Justicia concluyó que esos documentos estaban comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1049/2001. Véase el apartado 95 de dicha sentencia.
25 Sentencia Suecia/MyTravel y Comisión, apartados 78 a 80. Véase, asimismo, la sentencia de 28 de junio de 2012, Comisión/Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394), apartado 77. El Tribunal General se refirió a esta jurisprudencia en el apartado 29 de la sentencia recurrida.
26 Véase la sentencia Suecia/MyTravel y Comisión, apartado 93.
27 Sentencia de 10 de octubre de 2001 (T‑111/00, EU:T:2001:250), en lo sucesivo, «sentencia British American Tobacco International (Investments)/Comisión».
28 Sentencia British American Tobacco International (Investments)/Comisión, apartados 24 y 36. Del apartado 7 de dicha sentencia se desprende, asimismo, que la mayoría de las delegaciones de los Estados miembros había manifestado su intención de considerar al tabaco expandido asimilado al «tabaco para fumar» y, por consiguiente, como un producto objeto de impuestos especiales. Posteriormente, el Comité de impuestos especiales adoptó un dictamen en este sentido.
29 Sentencia British American Tobacco International (Investments)/Comisión, apartado 38.
30 Decisión de la Comisión de 8 de febrero de 1994, sobre el acceso del público a los documentos de la Comisión (DO 1994, L 46, p. 58), que ya no está en vigor y es anterior al Reglamento n.º 1049/2001. Véase el considerando 17 del Reglamento n.º 1049/2001.
31 Sentencia British American Tobacco International (Investments)/Comisión, apartados 56 y 57.
32 No todas las versiones lingüísticas del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1049/2001, del artículo 5 bis de la Decisión 1999/468 y del artículo 3, apartado 5, del Reglamento n.º 182/2011, apoyan esta opinión. Así lo hacen las versiones alemana («Stellungnahme/n»), francesa («avis»), polaca («opinia/e»), portuguesa («parecer/es») e inglesa («opinion/s»). Sin embargo, la versión italiana del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1049/2001 se refiere a «riflessioni» (reflexiones) y las disposiciones de comitología antes mencionadas se refieren a «parere» (opinión). Del mismo modo, la versión en lengua española del artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.º 1049/2001 hace referencia a las «opiniones» y las otras disposiciones citadas utilizan el término «dictamen».
33 Véase, asimismo, en este sentido, la definición de «documento» contenida en el artículo 3, letra a), del Reglamento n.º 1049/2001.
34 C‑280/11 P, EU:C:2013:325.
35 Conclusiones del Abogado General Cruz Villalón presentadas en el asunto Consejo/Access Info Europe (C‑280/11 P, EU:C:2013:325), puntos 51 y 52.
36 Sentencia de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión (C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P, EU:C:2010:541), apartado 69 y jurisprudencia citada.
37 Véanse, en este sentido, las conclusiones de la Abogada General Kokott presentadas en el asunto Suecia/MyTravel y Comisión (C‑506/08 P, EU:C:2011:107), punto 44.
38 Durante el proceso legislativo que condujo a la adopción del Reglamento n.º 1049/2001, algunas versiones se referían a la «capacidad de la institución para desempeñar sus funciones». Véase la versión del Consejo de 4 de abril de 2001. A tenor del considerando 11 del Reglamento n.º 1049/2001, «conviene que, cuando sea necesario, las instituciones puedan proteger sus consultas y deliberaciones internas con el fin de salvaguardar su capacidad para ejercer sus funciones».
39 Sentencia Suecia/MyTravel y Comisión, apartado 80.
40 Véase el Informe del Parlamento Europeo de 27 de octubre de 2000 sobre la propuesta de reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión [documento n.º A5‑0318/2000, p. 20, que se refiere al «libre intercambio de ideas (“brain storming”)»]. Véase también la Propuesta modificada de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (COM/2001/0299 final), (DO 2001 E 240, p. 165), que se refiere a la «protección del espacio de reflexión».
41 El término «opiniones», en este contexto, debe entenderse en el sentido de «puntos de vista» o «posiciones». No significa «dictamen» adoptado por un comité de comitología de conformidad con el marco jurídico aplicable a la comitología.
42 En este sentido, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al basarse, en el apartado 45 de la sentencia recurrida, en el apartado 107 de la sentencia de 14 de septiembre de 2022, Pollinis France/Comisión (T‑371/20 y T‑554/20, EU:T:2022:556), que se refiere al acceso a documentos que contienen la posición individual de los Estados miembros. No obstante, en aquel asunto, la Comisión se basó en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001, cuyo ámbito de aplicación es más amplio, como hemos visto. En el marco de un recurso de casación, esa cuestión no fue analizada por el Tribunal de Justicia (sentencia de 16 de enero de 2025, Comisión/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17), apartado 81.
43 Sentencia recurrida en casación, apartado 64.
44 Sentencia de 22 de marzo de 2011 (T‑233/09, EU:T:2011:105).
45 Como señaló el Abogado General Emiliou en sus conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2024:562), punto 108, la Comisión siguió un planteamiento similar en dicho asunto. El Tribunal de Justicia no abordó esta cuestión en su sentencia de 16 de enero de 2025, Comisión/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17).
46 Véase, entre otras, la sentencia de 16 de enero de 2025, Comisión/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17), apartado 63 y jurisprudencia citada.
47 El Tribunal de Justicia aceptó por primera vez esta presunción general en su sentencia de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), apartados 53 y 54. Sin embargo, esta fórmula puede remontarse a la sentencia de 1 de julio de 2008, en el asunto Suecia y Turco/Consejo (C‑39/05 P y C‑52/05 P, EU:C:2008:374), apartados 49 y 50.
48 Véase, para un resumen de estos asuntos, la sentencia de 4 de septiembre de 2018, ClientEarth/Comisión (C‑57/16 P, EU:C:2018:660), apartado 81 y jurisprudencia citada.
49 Sentencia de 4 de septiembre de 2018, ClientEarth/Comisión (C‑57/16 P, EU:C:2018:660), apartado 80.
50 Sentencia de 28 de junio de 2012, Comisión/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393), apartado 109. Véanse, asimismo, las sentencias de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), apartados 55 a 58; de 28 de junio de 2012, Comisión/Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394), apartados 59 a 61, y de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW (C‑365/12 P, EU:C:2014:112), apartado 92.
51 Sentencia de 28 de junio de 2012, Comisión/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393), apartado 110.
52 Sentencia de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión (C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P, EU:C:2010:541), apartados 82 y 85. En dicha sentencia, el Tribunal General admitió la aplicación de la presunción general de confidencialidad a los documentos que contienen los escritos de alegaciones de la Comisión en el marco de recursos de anulación pendientes (véanse los apartados 75 y 94).
53 Sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión (C‑514/11 P y C‑605/11 P, EU:C:2013:738), apartado 63.
54 Véase, en este sentido, la sentencia en el asunto British American Tobacco International (Investments)/Comisión, apartado 52. Véase, asimismo, la sentencia recurrida, apartado 59 y jurisprudencia citada. Véanse también, por analogía, mis conclusiones presentadas en el asunto Saint-Gobain Glass Deutschland/Comisión (C‑60/15 P, EU:C:2016:778), punto 66.
55 Véanse, en el mismo sentido, las conclusiones del Abogado General Emiliou presentadas en el asunto Comisión/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2024:562), punto 111.
56 Sentencia recurrida en casación, apartado 67. Véase, también, la Decisión del Defensor del Pueblo Europeo en el asunto 2142/2018/EWM, de 3 de diciembre de 2019, sobre la negativa de la Comisión Europea a conceder acceso a las posiciones de los Estados miembros sobre un documento de orientación relativo a la evaluación del riesgo de los plaguicidas en las abejas (en lo sucesivo «Decisión del Defensor del Pueblo Europeo en el asunto 2142/2018/EWM», punto 33).
57 Sentencia recurrida en casación, apartado 66.
58 Sentencia recurrida en casación, apartado 63. Véanse, asimismo, las conclusiones del Abogado General Emiliou presentadas en el asunto Comisión/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2024:562), punto 101.
59 Véase, por analogía, la sentencia de 28 de junio de 2012, Comisión/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393), apartado 121 y jurisprudencia citada. Véase también, en este sentido, la Decisión del Defensor del Pueblo Europeo en el asunto 2142/2018/EWM, punto 13.
60 En relación con la prevalencia de las disposiciones de un reglamento sobre las de un documento no vinculante, véase, por analogía, la sentencia de 14 de abril de 2005, Bélgica/Comisión (C‑110/03, EU:C:2005:223), apartado 33 y jurisprudencia citada.
61 Véase, en este sentido, la Decisión del Defensor del Pueblo Europeo en el asunto 2142/2018/EWM, op. cit., puntos 13 y 33.
62 Véase, en este sentido, la sentencia de 10 de febrero de 2021, RFA International/ Comisión (C‑56/19 P, EU:C:2021:102), apartado 33 y jurisprudencia citada.
63 Véase el artículo 2, apartado 2, letra a), del Reglamento n.º 182/2011.
64 Lenaerts, K. y van Nuffel, P., EU Constitutional Law, op. cit., p. 557.
65 Véanse el artículo 291 TFUE, apartado 3, y el artículo 1 del Reglamento n.º 182/2011. De conformidad con el artículo 291 TFUE, apartado 2, cuando se requieran condiciones uniformes de ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión, estos conferirán competencias de ejecución a la Comisión (excepto en el ámbito de la política exterior y de seguridad común, en el que se atribuyen competencias de ejecución al Consejo).
66 Véase Loosen, P., «Comitology, Claims and Addition of Nutrients The New Regulatory Procedure with Scrutiny and its Application to Regulations (EC) No 1924/2006 and 1925/2006», European Food and Feed Law Review, Vol. 2, n.º 2, 2007, p. 95.
67 Sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo (C‑39/05 P y C‑52/05 P, EU:C:2008:374), apartado 46. Véase, asimismo, la sentencia en el asunto British American Tobacco International (Investments)/Comisión, apartado 33, donde la Comisión parece reconocer implícitamente que las normas más estrictas de transparencia exigidas para los procedimientos legislativos se aplican a los procedimientos de comitología.
68 Brandsma, G. J., Curtin, D., y Meijer, A., «How Transparent are EU ‘Comitology’ Committees in Practice?» European Law Journal, Vol. 14, n.º 6, p. 825.
69 Decisión del Defensor del Pueblo Europeo en el asunto 1275/2018/THH, relativa a la negativa de la Comisión Europea a conceder pleno acceso público a las actas de las reuniones del Comité Técnico sobre Vehículos de Motor entre septiembre de 2016 y enero de 2017, punto 32. Véase también Curtin, D. y Rubio, A., «Regulation 1049/2001 on the right of access to documents, inter the digital context» (2024), Policy Department for Citizens’ Rights and Constitutional Affairs, Parlamento Europeo, 2024, p. 13.
70 Sentencia de 4 de septiembre de 2018, ClientEarth/Comisión (C‑57/16 P, EU:C:2018:660), apartado 85.
71 El Tratado de Lisboa introdujo la distinción entre actos de ejecución y actos delegados, estando solo los primeros sujetos a los procedimientos de comitología (artículo 291 TFUE, apartado 3). Dado que el Reglamento n.º 1049/2001 es anterior a la adopción del Tratado de Lisboa, la referencia, en su considerando 6, a la «delegación de poderes» no debe interpretarse en el sentido de que las competencias de ejecución están excluidas del acceso más amplio posible a los documentos que enuncia. Además, en cuanto al fondo, el Reglamento controvertido comparte las características de lo que actualmente es un acto delegado, en la medida en que modifica un elemento no esencial de un reglamento. Véanse, en este sentido, el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.º 1925/2006, el considerando 7 bis de la Decisión 1999/468 y el artículo 290 TFUE, apartado 1.
72 El Gobierno de los Países Bajos centró su intervención en el primer motivo de casación.
73 Véase, a ese respecto, la sentencia de 10 de febrero de 2021, RFA International/Comisión (C‑56/19 P, EU:C:2021:102), apartado 33 y jurisprudencia citada.
74 Véase el punto 87 de las presentes conclusiones.
75 Véase el punto 82 de las presentes conclusiones.
76 En la Decisión impugnada (de 7 de abril de 2021), la Comisión indicó que «el proyecto de Reglamento de la Comisión fue sometido al examen del Parlamento Europeo y del Consejo el 1 de diciembre de 2020. Ambas instituciones dispusieron de tres meses para examinarlo antes de su adopción definitiva por la Comisión. A pesar de que este procedimiento específico está casi concluido, la divulgación solicitada de los correspondientes votos individuales de los Estados miembros en el marco del correspondiente comité permanente sigue protegida por las normas de comitología antes mencionadas». Ha de recordarse que el Reglamento controvertido fue adoptado el 18 de marzo de 2021.
77 Véase, en este sentido, la sentencia de 16 de enero de 2025, Comisión/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17), apartados 68 a 79.