Edición provisional
CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SR. JULIANE KOKOTT
presentadas el 6 de junio de 2024 (1)
Asunto C‑350/23
Vorstand für den Geschäftsbereich II der Agrarmarkt Austria (Consejo Superior del Sector II del Mercado Agrícola Austriaco),
con intervención de:
TF
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Austria)]
«Procedimiento prejudicial — Agricultura — Política agrícola común — Reglamento (CE) n.º 1760/2000 — Artículo 7 — Registro de animales de la especie bovina — Decisión 2001/672/CE — Artículo 2, apartados 2 y 4 — Traslado de animales de la especie bovina a los pastos de verano de las zonas de montaña — Comunicación tardía — Reglamento (UE) n.º 1307/2013 — Artículo 52 — Reglamento Delegado (UE) n.º 639/2014 — Artículo 53, apartado 4 — Requisitos para la concesión de medidas de ayuda asociada para animales de la especie bovina — Reglamento Delegado (UE) n.º 640/2014 — Artículo 2, apartado 1, párrafo segundo, puntos 2, 15, 16 y 18 — Artículo 30, apartado 4, letra c) — Solicitud de ayuda para animales — Animal determinado — Reducción de la ayuda asociada — Artículo 15, apartado 1 — Artículo 31 — Artículo 34 — Inadmisibilidad de las sanciones administrativas»
I. Introducción
1. La presente petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Austria) versa sobre la demanda presentada por un agricultor contra la autoridad competente, que, a causa de una infracción de las disposiciones aplicables en materia de comunicación, no solo redujo el importe de la ayuda solicitada, la llamada «ayuda asociada voluntaria», (2) por la tenencia de animales de la especie bovina, sino que también impuso una sanción administrativa. (3)
2. En el procedimiento principal se debate, en particular, si es lícito y proporcionado imponer una sanción administrativa adicional cuando la comunicación tardía que se reprocha al agricultor (en este caso, de traslado de doce animales de la especie bovina a los pastos de verano de las zonas de montaña) se refiere a animales que, por lo demás, cumplían los requisitos para la concesión de dicha ayuda. Por otro lado, procede aclarar si la comunicación tardía, pero posteriormente subsanada, puede dar lugar a la reducción del derecho a la ayuda.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
3. Constituyen el marco jurídico del Derecho de la Unión en el presente asunto el Reglamento (CE) n.º 1760/2000, relativo a la identificación y al registro de los animales de la especie bovina, (4) la Decisión de la Comisión 2001/672/CE, (5) adoptada sobre la base del artículo 7 de dicho Reglamento, y el Reglamento (UE) n.º 1307/2013, (6) en relación con los Reglamentos Delegados (UE) n.º 639/2014 (7) y n.º 640/2014. (8)
1. Reglamento n.º 1760/2000 y Decisión 2001/672
4. El artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.º 1760/2000 (9) describe del siguiente modo el sistema de identificación y registro de animales de la especie bovina:
«El sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina incluirá los siguientes elementos:
a) los medios de identificación destinados a identificar a cada animal individualmente;
b) bases de datos informatizadas;
c) pasaportes para animales;
d) registros individuales llevados en cada explotación.»
5. El artículo 7 del Reglamento n.º 1760/2000 regula de la siguiente manera las obligaciones del poseedor de animales dentro del sistema de identificación y registro de animales de la especie bovina:
«1. Cada poseedor de animales, con excepción de los transportistas, deberá:
– llevar un registro actualizado,
– informar a la autoridad competente, en el plazo que determine el Estado miembro de que se trate, de todos los desplazamientos de entrada y salida de los animales en dicha explotación con sus fechas, y de todos los nacimientos y muertes de animales de la explotación también con sus fechas; dicho plazo será como mínimo de tres días y como máximo de siete días a partir de la fecha en que se produzca el hecho del que se haya de informar; los Estados miembros podrán solicitar a la Comisión la ampliación del plazo de siete días.
A fin de tener en cuenta dificultades prácticas en casos excepcionales, se otorgan a la Comisión los poderes para adoptar actos delegados con arreglo al artículo 22 ter para determinar las circunstancias excepcionales en las que los Estados miembros podrán ampliar el plazo de siete días fijado en el segundo guion del párrafo primero, así como la máxima duración de dicha ampliación, que no será superior a [catorce] días, transcurrido el plazo de siete días a que se refiere el segundo guion del párrafo primero.
2. A fin de garantizar una trazabilidad adecuada y eficaz de los animales de la especie bovina desplazados a los pastos estacionales, se otorgan a la Comisión los poderes para adoptar actos delegados con arreglo al artículo 22 ter, en lo referente a aquellos Estados miembros o regiones de Estados miembros en los que se apliquen normas especiales para los pastos estacionales, incluido el período, las obligaciones específicas de los poseedores y normas sobre el registro de las explotaciones y el registro de los desplazamientos de tales animales de la especie bovina, incluidas las medidas transitorias necesarias para su introducción.»
6. Sobre la base del artículo 7 del Reglamento n.º 1760/2000, la Comisión adoptó la Decisión 2001/672, por la que se establecen normas específicas aplicables al traslado a los pastos de verano.
7. El considerando 3 de dicha Decisión tiene el siguiente tenor:
«Las normas específicas deben establecerse de forma que sea posible localizar en cualquier momento [ (10)] a cualquier animal de la especie bovina.»
8. El artículo 2, apartados 1 y 2, de la Decisión 2001/672 dispone lo siguiente:
«1. A cada pasto mencionado en el artículo 1 se le asignará un código específico de registro que deberá estar inscrito en la base de datos nacional de animales de la especie bovina.
2. La persona responsable del pasto elaborará una lista de los animales de la especie bovina que sean objeto del desplazamiento mencionado en el artículo 1. En dicha lista se deberá especificar al menos:
– el código de registro del pasto,
y por cada animal de la especie bovina:
– el número de identificación individual,
– el número de identificación de la explotación de origen,
– la fecha de llegada al pasto,
– la fecha estimada de abandono del pasto.»
9. El artículo 2, apartado 4, de la Decisión 2001/672, en su versión modificada por la Decisión 2010/300, tiene el siguiente tenor:
«La información recogida en la lista establecida en el apartado 2 se comunicará a la autoridad competente de conformidad con el artículo 7, apartado 1, del Reglamento […] n.º 1760/2000 a más tardar quince días después de la fecha en la que los animales se hayan desplazado al pasto.»
10. Conforme al considerando 5 de dicha Decisión, la modificación del artículo 2, apartado 4, de la Decisión 2001/672 obedece a la siguiente reflexión:
«En determinadas condiciones, los animales, desplazados desde distintas explotaciones a los mismos pastos de verano situados en zonas de montaña, tardan en llegar allí más de siete días. Con objeto de reducir las cargas administrativas innecesarias, es necesario entonces adaptar los plazos en la Decisión 2001/672/CE para tener en cuenta esta realidad sin comprometer la trazabilidad.»
2. Reglamento n.º 1307/2013
11. Las «Normas generales» recogidas en el artículo 52 del Reglamento n.º 1307/2013, que pertenece al capítulo 1, titulado «Ayuda asociada voluntaria», [del título IV] de dicho Reglamento, disponen, en particular:
«1. Los Estados miembros podrán conceder ayuda asociada a los agricultores en las condiciones establecidas en el presente capítulo […].
[…]
6. La ayuda asociada es un régimen de limitación de la producción que adoptará la forma de un pago anual en función de superficies y rendimientos fijos o de un número fijo de animales […].
[…]
9. Con el fin de garantizar una utilización eficiente y selectiva de los fondos de la Unión y evitar la doble financiación en virtud de otros instrumentos de apoyo similares, la Comisión estará facultada para adoptar actos delegados de conformidad con el artículo 70 para establecer:
a) las condiciones para la concesión de la ayuda asociada;
[…]».
3. Reglamento Delegado n.º 639/2014
12. El considerando 74 del Reglamento Delegado n.º 639/2014 dispone:
«En lo que se refiere, más concretamente, a la ayuda asociada voluntaria, es necesario especificar de manera más precisa el contenido de la información que deben notificar los Estados miembros al objeto de garantizar la correcta aplicación de las normas que regulan esa ayuda y la eficacia de tales notificaciones, de modo que la Comisión pueda comprobar que los Estados miembros cumplen los requisitos sobre coherencia y no acumulación de ayudas, así como los porcentajes máximos de los límites máximos nacionales mencionados en el artículo 53 del Reglamento […] n.º 1307/2013 y los correspondientes importes totales a la hora de elaborar las medidas de ayuda.»
13. El artículo 53, apartados 1 y 4, del Reglamento Delegado n.º 639/2014, titulado «Condiciones de concesión de la ayuda», dispone, en particular:
«1. Los Estados miembros establecerán criterios de admisibilidad con respecto a las medidas de ayuda asociada ateniéndose al marco establecido en el Reglamento […] n.º 1307/2013 y a las condiciones previstas en el presente Reglamento.
[…]
4. [ (11)] En caso de que la medida de ayuda asociada tenga por objeto el ganado vacuno […], los Estados miembros incluirán entre las condiciones para poder optar a la ayuda los requisitos de identificación y registro de los animales previstos en el Reglamento […] n.º 1760/2000 […].
No obstante, sin perjuicio de otras condiciones de admisibilidad, se considerará que un animal también puede optar a la ayuda cuando se cumplan los requisitos de identificación y registro contemplados en el párrafo primero en una fecha que será fijada por el Estado miembro, la cual no será posterior:
a) al primer día del período de retención del animal, cuando se aplique un período de retención;
b) a una fecha seleccionada sobre la base de criterios objetivos y coherente con la correspondiente medida notificada con arreglo al anexo I, cuando no se aplique el período de retención.
A más tardar el 15 de septiembre de 2015, los Estados miembros notificarán a la Comisión las fechas a las que se hace referencia en el párrafo segundo.».
4. Reglamento Delegado n.º 640/2014
14. Los considerandos 27, 28, 30 y 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014 disponen, en particular, lo siguiente:
«(27) Deben establecerse sanciones administrativas para los regímenes de ayuda por animales y las medidas de ayuda relacionada con los animales habida cuenta de los principios de disuasión y proporcionalidad y de los problemas especiales relacionados con circunstancias naturales. […]
(28) En lo que respecta a las solicitudes de ayuda en virtud de regímenes de ayuda por animales o las solicitudes de pago en el marco de medidas de ayuda relacionadas con los animales, cualquier incumplimiento es también causa de inadmisibilidad del animal de que se trate. […][…]
(30) Conviene que la posibilidad de efectuar correcciones sin que ello implique una sanción administrativa, que está prevista en el caso de las solicitudes de ayuda y de pago, se aplique también a la información incorrecta que haya en la base de datos informatizada sobre los animales de la especie bovina declarados, respecto de los cuales esos incumplimientos constituyen una infracción de un criterio de admisibilidad, a menos que el beneficiario haya sido informado de la intención de la autoridad competente de llevar a cabo un control sobre el terreno o de que la autoridad no haya informado ya al beneficiario de la existencia de irregularidades en la solicitud de ayuda o de pago.
(31) Las denegaciones y retiradas de ayuda y las sanciones administrativas deben establecerse, en el caso de las medidas de ayuda al desarrollo rural, teniendo en cuenta los principios de disuasión y proporcionalidad. Las denegaciones y retiradas de ayuda deben ser objeto de una gradación basada en la gravedad, alcance, duración y reiteración del incumplimiento comprobado. […] En caso de incumplimiento grave o de que el beneficiario facilite pruebas falsas con el fin de recibir la ayuda, se debe denegar esta e imponer una sanción. […]»
15. El artículo 2, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento Delegado n.º 640/2014 establece, entre otras, las definiciones siguientes:
«[…]
2) “Incumplimiento”:
a) en lo que atañe a los criterios de admisibilidad, compromisos u otras obligaciones relativos a las condiciones de concesión de la ayuda a que se refiere el artículo 67, apartado 2, del Reglamento (UE) n.º 1306/2013, el incumplimiento de dichos criterios de admisibilidad, compromisos u otras obligaciones […]
[…]
13) “Régimen de ayuda por animales”: una medida de ayuda asociada voluntaria prevista en el título IV, capítulo 1, del Reglamento […] n.º 1307/2013 en la cual el pago anual que debe concederse dentro de límites cuantitativos definidos se basa en un número fijo de animales.
[…]
15) “Solicitud de ayuda por ganado”: las solicitudes para el pago de la ayuda en las cuales el pago anual que debe concederse dentro de límites cuantitativos definidos se basa en un número fijo de animales en virtud de la ayuda asociada voluntaria prevista en el título IV, capítulo 1, del Reglamento […] n.º 1307/2013.
16) “Animales declarados”: los animales por los que se haya presentado una solicitud de ayuda por ganado con arreglo al régimen de ayuda por animales o por los que se haya presentado una solicitud de pago para una medida de ayuda relacionada con los animales.
[…]
18) “Animal determinado”:
a) en un régimen de ayuda por animales, un animal que cumple todas las condiciones establecidas en las normas para la concesión de la ayuda, o
b) en una medida de ayuda relacionada con los animales, un animal identificado mediante controles administrativos o sobre el terreno. […]»
16. El artículo 15 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, que lleva por epígrafe «Supuestos de inaplicación de las sanciones administrativas», dispone lo siguiente:
«1. Las sanciones administrativas establecidas en el presente capítulo no se aplicarán a aquellas partes de las solicitudes de ayuda o de pago respecto de las cuales el beneficiario comunique por escrito a la autoridad competente que la solicitud de ayuda o de pago es incorrecta o ha adquirido semejante carácter después de su presentación, siempre que el beneficiario no haya sido informado de la intención de la autoridad competente de efectuar un control sobre el terreno, y que esta autoridad no le haya informado ya de la existencia de incumplimientos en la solicitud de ayuda o de pago.
2. La comunicación del beneficiario mencionada en el apartado 1 tendrá por efecto la adaptación de la solicitud de ayuda o de pago a la situación real.»
17. El artículo 30 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, titulado «Base de cálculo», dispone, en particular:
«[…]
2. Los animales presentes en la explotación solo se considerarán determinados si están identificados en la solicitud de ayuda o de pago. […]
[…]
4. [ (12)] Cuando se detecten incumplimientos en relación con el sistema de identificación y registro de animales de la especie bovina, se aplicarán las disposiciones siguientes:
[…]
c) cuando los incumplimientos detectados consistan en anotaciones incorrectas en el registro, en los pasaportes animales o en la base de datos informatizada para animales, pero no sean importantes para la verificación del cumplimiento de las condiciones de admisibilidad distintas de las mencionadas en el artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado […] n.º 639/2014 en virtud del régimen de ayudas o medida de apoyo de que se trate, los animales afectados solo dejarán de considerarse determinados si esas anotaciones incorrectas se descubren en al menos dos controles realizados en un período de veinticuatro meses. En todos los demás casos, los animales dejarán de considerarse determinados desde la primera irregularidad.
[…]
Las anotaciones en el sistema y las notificaciones al mismo para la identificación y registro de los bovinos podrán ajustarse en cualquier momento en los casos en que la autoridad competente reconozca errores obvios.
[…]»
18. El artículo 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014 regula las «Sanciones administrativas respecto de los animales declarados al amparo de los regímenes de ayuda por animales o de medidas de ayuda relacionadas con los animales».
19. El artículo 34 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, titulado «Modificaciones y correcciones de las anotaciones de la base de datos informatizada de animales», dispone:
«Respecto de los animales declarados, el artículo 15 se aplicará a los errores y omisiones relativos a las anotaciones en la base de datos informatizada sobre animales efectuadas a partir del momento en que se presente la solicitud de ayuda o de pago.»
B. Derecho nacional
1. Marktordnungsgesetz 2007
20. El artículo 8, apartado 1, de la Marktordnungsgesetz 2007 (13) (Ley de Organización de Mercados de 2007), titulado «Pagos directos», reza, en extracto:
«En la tramitación de los pagos directos en el sentido del artículo 1, letra a), del Reglamento n.º 1307/2013 […], se atenderá a los siguientes principios:
[…]
6) Para el aprovechamiento de los pastos de montaña, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8f, se concederá una ayuda asociada con arreglo al artículo 52 del Reglamento […] n.º 1307/2013. En virtud del artículo 53, apartado 1, del Reglamento […] n.º 1307/2013, los fondos disponibles para los pagos directos se establecen en el 2,1 % del límite máximo nacional.
[…]»
21. El artículo 8f, apartado 1, de la Ley de Organización de Mercados de 2007, bajo el epígrafe «Ayuda asociada voluntaria», dispone, en particular:
«La ayuda directa prevista en el artículo 8, apartado 1, punto 6, se concederá para animales de las especies bovina, ovina y caprina por cada unidad desplazada de ganado mayor consumidora de forraje grosero […].»
2. Direktzahlungs-Verordnung 2015
22. El artículo 13 del Direktzahlungs-Verordnung 2015 (14) (Reglamento sobre Pagos Directos de 2015), con el título «Ayuda asociada voluntaria», dispone, en particular:
«(1) La ayuda asociada voluntaria solo podrá concederse para el ganado vacuno, ovino o caprino desplazado a un pasto de montaña que esté identificado y registrado con arreglo al Reglamento […] n.º 1760/2000. No obstante, un animal también se considerará admisible cuando la información a que se refiere el artículo 7, apartado 1, segundo guion, del Reglamento […] n.º 1760/2000 haya sido comunicada el primer día tras su llegada al pasto de montaña.
(2) El agricultor solicitará la ayuda asociada voluntaria presentando la solicitud múltiple por superficie y la lista de desplazamientos a los pastos de montaña, de conformidad con el artículo 22, apartado 5, del [Reglamento Horizontal de la PAC], y además, para los animales de la especie bovina, la información contenida en la base de datos informatizada de dichos animales relativa a las comunicaciones de pastos de montaña/pastos, de conformidad con el artículo 2 de la Decisión 2001/672[…].
(3) El número que deberá tenerse en cuenta para la concesión de la ayuda asociada voluntaria se determinará sobre la base de los animales del agricultor de que se trate que hayan sido desplazados a los pastos de montaña en la fecha límite del 15 de julio.
(4) Los animales deberán permanecer al menos sesenta días en el pasto de montaña. El período de permanencia en el pasto comenzará en la fecha de desplazamiento, pero como máximo quince días antes de la remisión de la comunicación de pastos de montaña/pastos para animales de la especie bovina o la lista de desplazamientos a los pastos de montaña. […]»
3. Horizontale GAP-Verordnung
23. El artículo 21 de la Horizontale GAP-Verordnung (15) (Reglamento Horizontal de la PAC), bajo el título «Presentación», dispone, en particular:
«(1) La solicitud única (solicitud múltiple por superficie) con arreglo al artículo 11 del Reglamento […] n.º 640/2014 se deberá presentar, a más tardar, el 15 de mayo del año de solicitud correspondiente, a excepción de lo dispuesto en el artículo 3, apartado 1.
(1b) No obstante lo dispuesto en el apartado 1, para el año de solicitud 2020, la solicitud única se presentará, a más tardar, el 15 de junio de 2020. Las modificaciones contempladas en el artículo 15, apartado 1, del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 809/2014 [ (16)] podrán comunicarse, respecto al año de solicitud 2020, a más tardar, el 30 de junio de 2020.»
24. El artículo 22 del Reglamento Horizontal de la PAC, que lleva por título «Solicitud única», dispone, en extracto:
«(1) Deberán presentar la solicitud única, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 21, todos los agricultores que soliciten pagos directos o […].
[…]
(5) En caso de desplazamiento de animales a pastos de montaña y pastos comunales, la lista de desplazamientos deberá presentarse, a más tardar, el 15 de julio del año de solicitud.»
4. Rinderkennzeichnungs-Verordnung 2008
25. El artículo 6 de la Rinderkennzeichnungs-Verordnung 2008 (17) (Reglamento sobre la Identificación y Registro de Animales de la Especie Bovina de 2008) dispone, en particular:
«(1) En el plazo de siete días, se deberán comunicar:
[…]
(2) los desplazamientos de animales entre explotaciones de un mismo poseedor situadas en distintos municipios, facilitando los datos complementarios necesarios para el pasaporte de animales.
(1a) En el plazo de quince días, se deberán comunicar:
1) el traslado a pastos o pastos de montaña, cuando produzca una mezcla de animales de la especie bovina de distintos poseedores […]».
III. Hechos del litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
26. Para el año 2020, TF presentó una solicitud única (solicitud múltiple por superficie) en la que pedía, entre otras cosas, la concesión de una ayuda asociada para animales de la especie bovina desplazados a pastos de montaña (pastos).
27. El 28 de mayo de 2020, TF ordenó el traslado de dos vacas y otros dos bovinos a los pastos de montaña. El 1 de junio de ese mismo año, dentro de plazo, se lo comunicó a la autoridad competente, el Agrarmarkt Austria (Mercado Agrícola Austriaco; en lo sucesivo, «AMA») demandado, con arreglo al artículo 6, apartado 1a, del Reglamento sobre la Identificación y Registro de Animales de la Especie Bovina de 2008. También dentro de plazo, el 1 de julio de 2020, comunicó el nacimiento de un ternero en el pasto de montaña.
28. El 9 de mayo de 2020 ya habían sido desplazados otros doce bovinos de TF (junto con bovinos de otros agricultores) a un pasto de montaña identificado con su número de registro. Sin embargo, la correspondiente comunicación por escrito no se efectuó hasta el 15 de junio de 2020. En ella se indicaban los números de identificación individuales de los animales desplazados y de la explotación de TF, así como la fecha estimada de abandono del pasto, el 31 de octubre de 2020.
29. Mediante resolución de 11 de enero de 2021, el AMA concedió a TF pagos directos por importe de 17 086,71 euros para el año 2020. Estos pagos estaban compuestos por una prima básica (11 735,71 euros), una prima ecológica (5 231,56 euros) y una ayuda asociada (119,44 euros). Respecto a la solicitud de concesión de una ayuda asociada, el AMA expuso que, si bien se había cumplido el requisito de sesenta días de estancia en el pasto respecto a todos los bovinos de TF, con arreglo al artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.º 1760/2000, solo se había informado en plazo de los animales desplazados el 28 de mayo de 2020 y del ternero nacido el 1 de julio de 2020. En cuanto a los otros doce bovinos, desplazados el 9 de mayo de 2020, no se informó hasta después de expirado el plazo de quince días establecido en el artículo 6, apartado 1a, del Reglamento sobre la Identificación y Registro de Animales de la Especie Bovina de 2008. Por lo tanto, en virtud de los artículos 30 y 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, los doce animales respecto de los cuales se habían producido irregularidades debían compararse con los animales de la especie bovina que cumplían las condiciones para la concesión de la ayuda. Ello daba lugar a una reducción del 100 % para esos doce animales, de modo que en 2020 no podía concederse ninguna ayuda asociada. Por otro lado, el AMA impuso una sanción con arreglo al artículo 31, apartado 3, párrafo tercero, de dicho Reglamento, en forma de retención de un importe de 235,60 euros, que se compensaría con los pagos de los tres años naturales siguientes.
30. Mediante su recurso contencioso-administrativo interpuesto el 9 de febrero de 2021 ante el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo, Austria), TF impugnó la denegación de la ayuda asociada y la sanción impuesta. Señaló que, sin su conocimiento, un tercero había remitido tardíamente la comunicación relativa al desplazamiento a los pastos de montaña de los animales de la especie bovina.
31. El 16 de noviembre de 2021, el Bundesverwaltungsgericht estimó el recurso. Anuló tanto la reducción de la ayuda asociada como la sanción administrativa y condenó al AMA a repetir el cálculo y a resolver de nuevo sobre la solicitud de ayuda de TF. Asimismo, admitió a trámite el recurso de casación interpuesto ante el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo, Austria).
32. En la motivación de su sentencia, el Bundesverwaltungsgericht declaró, en esencia, que, con arreglo al artículo 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, los incumplimientos de la obligación de comunicación conllevan una reducción de la ayuda y una sanción. No obstante, recordó que, de conformidad con el artículo 15 de dicho Reglamento, no se impondrá una sanción administrativa si el beneficiario comunica por escrito a la autoridad competente que la solicitud de ayuda o de pago es incorrecta o ha adquirido semejante carácter. Una comunicación fuera de plazo con arreglo al Reglamento sobre la Identificación y Registro de Animales de la Especie Bovina de 2008 constituye también una comunicación por escrito del carácter incorrecto de la solicitud en el sentido de dicha disposición, interpretación que se ve corroborada igualmente por el principio de proporcionalidad. Dado que la irregularidad no se descubrió con motivo de un control sobre el terreno, control que tampoco se había anunciado a TF, quien había avisado de la irregularidad en su posterior comunicación, la imposición de una sanción no era imprescindible para garantizar la adecuada aplicación del Derecho de la Unión.
33. Ante el recurso de casación interpuesto por el AMA, el Verwaltungsgerichtshof es favorable a confirmar la resolución del Bundesverwaltungsgericht, al menos, en cuanto a la aplicación del artículo 15 del Reglamento Delegado n.º 640/2014 y a la inadmisibilidad de la imposición de una sanción administrativa. (18) No obstante, dado que las cuestiones jurídicas de las que depende la resolución no han sido aún suficientemente aclaradas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ha decidido plantear las siguientes cuestiones prejudiciales en virtud del artículo 267 TFUE:
1) En el caso de una solicitud de ayuda por ganado, en el sentido del artículo 2, párrafo segundo, punto 15, del Reglamento Delegado (UE) n.º 640/2014, para el año 2020 en relación con la concesión de una ayuda asociada, respecto de la cual se utiliza la información contenida en la base de datos informatizada para animales de la especie bovina, en el sentido del artículo 21, apartado 4, del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 809/2014, y se ha efectuado una comunicación una vez expirado el plazo de quince días desde que los animales (bovinos) se desplazaron al pasto con arreglo al artículo 2, apartados 2 y 4, de la Decisión 2001/672/CE de la Comisión, de 20 de agosto de 2001, en relación con el artículo 7, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 1760/2000, ¿se trata de una anotación incorrecta en la base de datos informatizada para animales de la especie bovina, que, de conformidad con el artículo 30, apartado 4, letra c), del Reglamento Delegado (UE) n.º 640/2014, no es importante para la verificación del cumplimiento de las condiciones de admisibilidad distintas de las mencionadas en el artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado (UE) n.º 639/2014 en virtud del régimen de ayudas o de la medida de apoyo de que se trate, de modo que los animales afectados solo dejarán de considerarse determinados si esas anotaciones incorrectas se descubren en al menos dos controles realizados en un período de veinticuatro meses?
2) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión prejudicial:
A los efectos de los artículos 15, apartado 1, y 34 del Reglamento Delegado (UE) n.º 640/2014, ¿se aplican las sanciones administrativas previstas en el capítulo IV de este Reglamento a la solicitud de ayuda asociada a que se refiere la primera cuestión prejudicial cuando el agricultor presenta a la autoridad competente una comunicación por escrito de conformidad con el artículo 2, apartados 2 y 4, de la Decisión 2001/672/CE de la Comisión, de 20 de agosto de 2001, en relación con el artículo 7, apartados 1 y 2, del Reglamento (CE) n.º 1760/2000, relativa al desplazamiento de animales a un pasto, cuando se pone de manifiesto un retraso en la comunicación con respecto al plazo de quince días previsto en dichas disposiciones, siempre que el solicitante no haya sido informado previamente de la intención de la autoridad competente de efectuar un control sobre el terreno y no se le haya informado ya de la existencia de incumplimientos en la solicitud de ayuda?
34. Han presentado observaciones escritas sobre estas cuestiones en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia el AMA, el Gobierno austriaco y la Comisión Europea. El Tribunal de Justicia ha prescindido de la celebración de una vista oral con arreglo al artículo 76, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
IV. Apreciación
35. Mediante la primera cuestión prejudicial, el tribunal remitente desea saber, en esencia, si un incumplimiento de la obligación de comunicar en plazo el traslado a los pastos de montaña de animales de la especie bovina que son objeto de su solicitud de ayuda asociada implica que dichos animales no sean considerados «determinados» en el sentido del artículo 2, apartado 1, párrafo segundo, punto 18, en relación con el artículo 30, apartado 4, letra c), del Reglamento Delegado n.º 640/2014 y, por consiguiente, no sean admisibles para ayuda, aunque la comunicación se efectuase con posterioridad y los animales cumplan las demás condiciones para la concesión de dicha ayuda (véase la sección A).
36. En caso de que los animales no sean considerados «determinados» ni sean admisibles para ayuda, el tribunal remitente desea aclarar, con su segunda cuestión prejudicial, si la autoridad competente puede imponer, además de la reducción de la ayuda asociada, una sanción administrativa (pecuniaria) (sección B).
A. Primera cuestión prejudicial: admisibilidad para ayuda de los animales de la especie bovina cuyo traslado a los pastos de montaña se ha comunicado fuera de plazo
37. A primera vista puede sorprender que no sean admisibles para ayuda los animales de la especie bovina cuyo traslado a los pastos de montaña no fue comunicado en plazo a la autoridad competente, pero que han sido objeto de una comunicación posterior y cumplen las condiciones para la concesión de una ayuda asociada. Con todo, el claro tenor de las disposiciones aplicables en materia de ayudas así lo exige, tal como expongo a continuación (punto 1). Esta conclusión, a mi parecer, se ve corroborada por la interpretación sistemática (punto 2) y teleológica (punto 3) de dichas disposiciones.
1. Incumplimiento del deber de comunicación
38. Se ha acreditado que el traslado de los doce animales de la especie bovina que el 9 de mayo de 2020 ya habían sido desplazados a los pastos de montaña no fue comunicado hasta después de expirado el plazo de quince días establecido en el artículo 2, apartado 4, de la Decisión 2001/672. Asimismo, es pacífico que dichos animales cumplían las condiciones para la concesión de una ayuda asociada, en particular la permanencia de sesenta días en dicho pasto con arreglo al artículo 13, apartado 4, del Reglamento sobre Pagos Directos de 2015, sin que se hubiesen anunciado ni llevado a cabo controles sobre el terreno a este respecto.
39. En consecuencia, el tribunal remitente pregunta si los mencionados animales, pese a la comunicación tardía, pueden ser considerados «determinados» y, por ende, admisibles para ayuda en el sentido de la definición que contiene el artículo 2, apartado 1, párrafo segundo, punto 18, en relación con el artículo 30, apartado 4, letra c), del Reglamento Delegado n.º 640/2014.
40. Según el claro tenor de estas disposiciones, no es así.
41. Con arreglo al artículo 2, apartado 1, párrafo segundo, punto 18, del Reglamento Delegado n.º 640/2014, se considera «animal determinado» solamente aquel que cumple todas las condiciones establecidas en las normas para la concesión de la ayuda.
42. A este respecto, el artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado n.º 639/2014 exige a los Estados miembros que, en el caso de medidas de ayuda para bovinos, incluyan entre las condiciones para poder optar a la ayuda los requisitos de identificación y registro de los animales con arreglo al Reglamento n.º 1760/2000. El artículo 13, apartado 1, del Reglamento sobre Pagos Directos de 2015 establece, en consecuencia, que la ayuda asociada voluntaria solo podrá concederse para el ganado vacuno desplazado a un pasto de montaña que esté identificado y registrado con arreglo al Reglamento n.º 1760/2000. No obstante, a tenor del apartado 2 del mismo artículo, esto solo es coherente con los preceptos del Derecho de la Unión si el desplazamiento de los bovinos a los pastos de verano de las zonas de montaña con arreglo al artículo 2, apartado 4, de la Decisión 2001/672, en relación con el artículo 6, apartado 1a, del Reglamento sobre la Identificación y Registro de Animales de la Especie Bovina de 2008, ha sido comunicado en plazo a la base de datos informatizada sobre los animales de la especie bovina.
43. Por otro lado, con arreglo al artículo 2, apartado 1, párrafo segundo, punto 2, letra a), del Reglamento Delegado n.º 640/2014, todo incumplimiento de los criterios de admisibilidad relativos a las condiciones de concesión de la ayuda se debe considerar como incumplimiento. Este es el caso de la inobservancia de la condición de admisibilidad (19) relativa al registro (en particular, informar en plazo), de conformidad con el artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.º 1760/2000. Esto es así, con mayor motivo, teniendo en cuenta que, con arreglo al artículo 2, apartado 2, de la Decisión 2001/672, la lista de animales de la especie bovina debe contener, entre otros datos, «la fecha de llegada al pasto» de cada animal.
44. Esta idea subyace también al artículo 30, apartado 4, letra c), del Reglamento Delegado n.º 640/2014, con arreglo al cual las anotaciones incorrectas en el registro, los pasaportes animales o la base de datos informatizada para animales constituyen incumplimientos en relación con el sistema de identificación y registro de animales de la especie bovina. El considerando 11 del Reglamento 2016/1393, (20) que explica esta disposición (modificada), pone como ejemplos de anotaciones incorrectas expresamente las relativas al sexo, la raza, la capa o la fecha. No obstante, la calificación de las comunicaciones tardías y las anotaciones incorrectas como incumplimientos en el sentido del artículo 2, apartado 1, párrafo segundo, punto 2, letra a), del Reglamento Delegado n.º 640/2014 no significa que sean totalmente equiparables en sus consecuencias jurídicas, en particular, en la imposición de sanciones administrativas (véanse los puntos 47 y siguientes de las presentes conclusiones).
45. En consecuencia, los animales de la especie bovina de los que se haya informado fuera de plazo (incumpliendo el deber de comunicación) se consideran, en principio, no determinados a efectos del artículo 2, apartado 1, párrafo segundo, punto 18, del Reglamento Delegado n.º 640/2014 y, por tanto, no admisibles para ayuda.
46. Ante las dudas expresadas por el tribunal remitente respecto a dicha interpretación, me propongo examinar ahora si esta se ve confirmada por el contexto normativo, particularmente en relación con las excepciones previstas. Procede atender al efecto, en especial, al artículo 30, apartado 4, letra c), del Reglamento Delegado n.º 640/2014.
2. Posible irrelevancia o subsanación del incumplimiento del deber de comunicación
47. Los animales declarados fuera de plazo podrían considerarse, sin embargo, excepcionalmente como «determinados» y, por tanto, acceder a la ayuda, si una comunicación tardía en incumplimiento del artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.º 1760/2000, en relación con el artículo 2, apartados 2 y 4, de la Decisión 2001/672, fuera totalmente equiparable a una anotación incorrecta en el sentido del artículo 30, apartado 4, letra c), del Reglamento n.º 640/2014.
48. En efecto, con arreglo al artículo 30, apartado 4, letra c), del Reglamento Delegado n.º 640/2014, las anotaciones incorrectas en el registro, en los pasaportes animales o en la base de datos informatizada para animales que, no obstante, no sean importantes para la verificación del cumplimiento de las condiciones de admisibilidad en virtud del régimen de ayudas o medida de apoyo de que se trate tienen como consecuencia que los animales afectados solo dejarán de considerarse determinados si esas anotaciones incorrectas se descubren en al menos dos controles realizados en un período de veinticuatro meses.
49. Así pues, un incumplimiento que se base en una anotación (sustancialmente) incorrecta en el sentido del artículo 30, apartado 4, letra c), del Reglamento Delegado n.º 640/2014 puede ser subsanada posteriormente por el solicitante, cuando se cumplan los demás criterios de admisibilidad, siempre que el incumplimiento no se haya descubierto en al menos dos controles realizados en el mencionado período.
50. A este respecto, el tribunal remitente desea saber si una comunicación tardía del movimiento de animales de la especie bovina que cumplen los demás criterios de admisibilidad puede ser subsanada en las mismas condiciones que cualquier otra anotación incorrecta.
51. A favor de una respuesta afirmativa cabría aducir que la comunicación tardía, pero sustancialmente correcta, de un animal constituye un incumplimiento menos grave que la anotación sustancialmente incorrecta del sexo, la raza o el color del animal, mencionada en el considerando 11 del Reglamento 2016/1393. (21) Por otro lado, como ya he expuesto en el punto 44 de las presentes conclusiones, la inscripción incorrecta también puede afectar a la fecha. Sin embargo, el considerando 11 no precisa si esta fecha también puede ser la del traslado de animales de la especie bovina a un lugar diferente. Como ya he mencionado en el punto 43 de las presentes conclusiones, la lista de datos de cada animal que se ha de elaborar, con arreglo al artículo 2, apartado 2, de la Decisión 2001/672, debe incluir, a su vez, «la fecha de llegada al pasto».
52. No obstante, tal como también argumenta la Comisión, a mí no me parecen legalmente equiparables, a efectos del artículo 30, apartado 4, letra c), del Reglamento Delegado n.º 640/2014, una anotación sustancialmente incorrecta respecto a los animales y la comunicación tardía de su traslado. Así se deduce de la razón de ser y de la finalidad del deber de comunicación en plazo, que pretende garantizar la trazabilidad completa del paradero de los animales (véanse, para más detalle, los puntos 58 y siguientes de las presentes conclusiones).
53. Por un lado, la comunicación tardía, es decir, totalmente omitida al principio, del desplazamiento de animales a un lugar diferente no se puede equiparar, sin más, a una anotación efectuada en plazo, pero de contenido incorrecto. Lo mismo sucede también, en principio, con la anotación incorrecta de una fecha como, por ejemplo, la del momento exacto de nacimiento de un ternero, máxime teniendo en cuenta que dicho nacimiento no afecta necesariamente al paradero del animal ni cuestiona su efectiva supervisión. Si bien el artículo 2, apartado 2, de la Decisión 2001/672 menciona la «fecha de llegada al pasto» como uno de los datos que se han de comunicar por cada animal, en principio de ello no se extrae una conclusión diferente. En contra de lo que sucede con la anotación en plazo de este dato, aunque incorrecta, la comunicación tardía del desplazamiento de un bovino, cuando ya ha expirado el plazo, significa que no se ha efectuado anotación alguna de la fecha y del lugar de llegada en el registro, con la cual se garantizaría la trazabilidad que exige el considerando 3 de la Decisión 2001/672. (22)
54. Por otro lado, una comunicación tardía solo subsana la deficiencia con efectos ex nunc, sin posibilidad de corregir ya realmente sus efectos desde el punto de vista temporal y en cuanto a la constante trazabilidad que se pretende del paradero de cada animal. En efecto, no se puede cambiar retroactivamente el hecho de que las autoridades competentes no conocieron o no pudieron localizar exactamente al animal desde el momento de su traslado hasta el de la comunicación, aun cuando hubieran debido estar en condiciones de hacerlo al expirar el plazo de comunicación. En consecuencia, esta omisión también puede afectar al control efectivo del tiempo mínimo de estancia del animal en un determinado pasto.
55. Por lo tanto, el hecho de que los doce animales afectados y la explotación de TF —a excepción de la comunicación en plazo de su desplazamiento— cumpliesen todos los demás criterios de admisibilidad en nada cambia la realidad de que, desde el incumplimiento del deber de comunicación en plazo, las autoridades no pudieron determinar y comprobar el paradero de dichos animales, como hubieran debido. Tal como ponen de relieve el considerando 30 y el artículo 34 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, en tal supuesto, el legislador de la Unión únicamente prescinde de la sanción administrativa, pero no de la reducción de la ayuda asociada: solo a este respecto se tratan por igual la anotación errónea y la omitida (para más detalle, véanse los puntos 69 y siguientes de las presentes conclusiones).
56. Por consiguiente, el incumplimiento del deber de comunicación en plazo no se puede equiparar a una «anotación incorrecta», posteriormente subsanable, en el sentido del artículo 30, apartado 4, letra c), del Reglamento Delegado n.º 640/2014. En consecuencia, los animales afectados se consideran no determinados a efectos del artículo 2, apartado 1, párrafo segundo, punto 18 de dicho Reglamento.
57. Resulta irrelevante la excepción del artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado n.º 639/2014, (23) que se menciona también en el artículo 30, apartado 4, letra c), del Reglamento Delegado n.º 640/2014. Es cierto que en ella se permite a los Estados miembros, en principio, considerar también como admisible para ayuda a un animal que cumpla los requisitos de identificación y registro en un momento posterior (es decir, después de expirado el plazo de comunicación), que establezcan los propios Estados miembros y que estos deben haber comunicado a la Comisión antes del 15 de septiembre de 2015. (24) Sin embargo, el tribunal remitente solo alude a dicha disposición, sin aclarar si el legislador austriaco ha hecho uso de tal facultad y sin solicitar su interpretación. En cualquier caso, si existiese tal norma nacional (lo cual le corresponde comprobar al tribunal remitente), no podría descartarse que la comunicación tardía pudiese subsanar el incumplimiento del deber de comunicación.
3. Objetivos del Reglamento n.º 1760/2000 y de la Decisión 2001/672, así como de los Reglamentos Delegados n.º 639/2014 y n.º 640/2014
58. Los objetivos de las normas aplicables confirman que, en principio, los animales declarados fuera de plazo no pueden ser considerados ni determinados ni admisibles para ayuda. En efecto, los estrictos requisitos para la comunicación en plazo del paradero de los animales tienen por objeto, de una parte, garantizar un elevado nivel de protección de la salud pública y, de otra, salvaguardar los intereses financieros de la Unión.
59. El Reglamento n.º 1760/2000 persigue la finalidad de aumentar la confianza de los consumidores en la calidad de la carne de vacuno, mantener un alto nivel de protección de la salud y reforzar la estabilidad sostenible del mercado de carne de vacuno. (25) El sistema de identificación y registro previsto a tal fin se basa, en particular, en que los Estados miembros creen bases de datos nacionales para animales de la especie bovina, donde se registren la identidad de los animales, todas las explotaciones del territorio nacional y todos los traslados de animales. Este sistema debe ser totalmente eficaz y fiable en cualquier momento, de manera que permita a las autoridades competentes localizar a la mayor brevedad posible, en caso de epizootia, la procedencia de un animal y tomar inmediatamente las disposiciones necesarias para evitar cualquier riesgo para la salud pública. (26) A tal fin, al poseedor de animales le incumbe, en virtud del artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.º 1760/2000, en relación con el artículo 2, apartado 4, de la Decisión 2001/672, en particular, la obligación de informar a las autoridades competentes de todos los traslados. (27) El artículo 13 del Reglamento sobre Pagos Directos de 2015, los artículos 21 y 22 del Reglamento Horizontal de la PAC y el artículo 6 del Reglamento sobre la Identificación y Registro de Animales de la Especie Bovina de 2008 son concreción de esta exigencia en el Derecho interno.
60. En relación con estos objetivos, el Tribunal de Justicia ya ha sentenciado que el artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.º 1760/2000 está concebido como una disposición imperativa donde se detalla el alcance del deber de comunicación que incumbe a los poseedores y se precisa el plazo en que se debe cumplir este deber. De ello deduce que los poseedores deben respetar (necesariamente) este plazo. (28) Por último, el Tribunal de Justicia ha declarado que la inobservancia del plazo de notificación a la base de datos informatizada del traslado de un bovino, establecido en el artículo 7, apartado 1, segundo guion, del Reglamento n.º 1760/2000, hace que dicho bovino no pueda optar a la concesión de la prima por sacrificio. (29)
61. El carácter imperativo de los plazos de comunicación también se sustenta en la finalidad de garantizar la efectividad del sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina y, sobre todo, de permitir a las autoridades competentes localizar en todo momento cada animal. (30)
62. Por otro lado, como ya he señalado en los puntos 12 y 42 de las presentes conclusiones, con arreglo al artículo 53, apartados 1 y 4, del Reglamento Delegado n.º 639/2014, los Estados miembros deben establecer criterios de admisibilidad ateniéndose al marco establecido en el Reglamento n.º 1307/2013 y a las condiciones previstas en el propio Reglamento Delegado. Entre estos criterios se cuentan, en el caso de las medidas de ayuda asociada para animales de la especie bovina, los requisitos de identificación y registro de animales establecidos en el Reglamento n.º 1760/2000. Según se desprende del considerando 74 del Reglamento Delegado n.º 639/2014, esta obligación persigue el objetivo (cuya comprobación incumbe a la Comisión) de que los Estados miembros cumplan los requisitos sobre coherencia y no acumulación de ayudas, así como los porcentajes máximos de los límites máximos nacionales mencionados en el artículo 53 del Reglamento n.º 1307/2013 y los correspondientes importes totales a la hora de elaborar las medidas de ayuda. Dicho de otra manera, se trata también de evitar que por un mismo bovino se pueda solicitar y conceder varias veces la ayuda asociada en el año de solicitud. (31) También por esta razón es necesario que, en todo momento, las autoridades competentes puedan determinar la identidad y el paradero de los bovinos. Esto es así al margen de las posibles excepciones que pueda disponer el Estado miembro en virtud del artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado n.º 639/2014 para la comunicación tardía de un suceso relativo a un animal. (32)
63. Los mencionados objetivos exigen interpretar en sentido estricto las disposiciones relativas al registro y, por tanto, también los plazos de declaración de animales. Por lo tanto, no es posible subsanar el incumplimiento del deber de comunicación en plazo del desplazamiento de animales a un lugar diferente.
64. Por consiguiente, los bovinos declarados fuera de plazo se consideran no determinados y, en principio, no son admisibles para ayuda. En consecuencia, procede dar una respuesta negativa a la primera cuestión prejudicial, así como a la segunda.
B. Segunda cuestión prejudicial: admisibilidad de una sanción administrativa por la comunicación tardía de animales que, en lo demás, son admisibles para ayuda
65. Con la segunda cuestión prejudicial, el tribunal remitente pretende dilucidar si la autoridad competente puede imponer una sanción administrativa (pecuniaria), además de denegar la ayuda asociada.
66. En el presente asunto no se debaten ni los requisitos ni el cálculo de la sanción administrativa impuesta por el AMA en virtud del artículo 31 del Reglamento Delegado n.º 640/2014.
67. No obstante, el tribunal remitente alberga dudas respecto a la admisibilidad de la imposición de una sanción administrativa o a su proporcionalidad, habida cuenta de la comunicación presentada fuera de plazo por TF del desplazamiento de doce animales de la especie bovina a los pastos de montaña.
68. Tal inadmisibilidad podría derivarse del artículo 15, apartado 1, en relación con el artículo 34 del Reglamento Delegado n.º 640/2014.
69. Con arreglo al artículo 15, apartado 1, de dicho Reglamento, las sanciones administrativas no se aplicarán a aquellas partes de las solicitudes de ayuda o de pago respecto de las cuales el beneficiario comunique por escrito a la autoridad competente que la solicitud de ayuda o de pago es incorrecta o ha adquirido semejante carácter después de su presentación, siempre que el beneficiario no haya sido informado de la intención de la autoridad competente de efectuar un control sobre el terreno, y que esta autoridad no le haya informado ya de la existencia de incumplimientos en la solicitud de ayuda o de pago.
70. El artículo 34 del Reglamento Delegado n.º 640/2014 declara aplicable el artículo 15 de dicho Reglamento a los errores y omisiones relativos a las anotaciones en la base de datos informatizada sobre animales efectuadas a partir del momento en que se presente la solicitud de ayuda o de pago, siempre que se trate de animales declarados.
71. De los hechos expuestos en la resolución de remisión parece desprenderse que los doce bovinos cuyo desplazamiento fue comunicado fuera de plazo ya habían sido identificados en la solicitud única de ayuda asociada, es decir, que se trataba de «animales declarados» en el sentido del artículo 2, apartado 1, párrafo segundo, punto 16, del Reglamento Delegado n.º 640/2014. (33) En consecuencia, desde la fecha de presentación de dicha solicitud única, en virtud de la ampliación del período de aplicación del artículo 15, apartado 1, del Reglamento que se dispone en su artículo 34, el resto de sus condiciones y consecuencias jurídicas también son aplicables a las omisiones relativas a las anotaciones en la base de datos informatizada sobre animales. (34) La comunicación tardía del traslado de animales de la especie bovina a los pastos de montaña con arreglo al artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.º 1760/2000, en relación con el artículo 2, apartado 4, de la Decisión 2001/672, es, sin duda, una omisión de este tipo.
72. Carece de relevancia también el hecho de que el artículo 15, apartado 1, del Reglamento Delegado n.º 640/2014, según su tenor literal, solo comprenda la información presentada por escrito en un momento posterior acerca de los datos incorrectos u obsoletos en la solicitud de ayuda o de pago. En efecto, tal como da por cierto el propio tribunal remitente, el artículo 34 de dicho Reglamento extiende el ámbito de aplicación de esta excepción a la corrección posterior de la omisión de datos relativos a los animales en la base de datos informatizada sobre animales. En ello se incluye también la comunicación tardía del traslado a los pastos de montaña de animales de la especie bovina.
73. Por otro lado, la posibilidad de subsanación que contempla el artículo 15, apartado 1, del Reglamento Delegado n.º 640/2014 requiere que la autoridad competente aún no haya comunicado al beneficiario su intención de realizar un control sobre el terreno ni le haya informado de un incumplimiento en la solicitud de ayuda o de pago. Con ello se pretende garantizar que el poseedor efectúe la corrección posterior por su propia iniciativa y de manera voluntaria. En el caso de autos es pacífico que no se ha producido tal comunicación o información por parte de las autoridades que haga dudar del carácter voluntario de la corrección.
74. En consecuencia, en el presente asunto no procede imponer una sanción administrativa en virtud del artículo 34, en relación con el artículo 15, apartado 1, del Reglamento Delegado n.º 640/2014 por la comunicación tardía, pero subsanada, del traslado de los bovinos de que se trata a los pastos de montaña. Por consiguiente, no es preciso responder a la cuestión de la proporcionalidad de tal sanción administrativa.
75. La conclusión anterior no entra en contradicción con la respuesta que propongo a la primera cuestión prejudicial.
76. En efecto, por un lado, en el artículo 34 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, el legislador de la Unión decidió deliberadamente que, a efectos de la aplicación de la excepción a la imposición de sanciones administrativas en virtud del artículo 15, apartado 1, de dicho Reglamento, las omisiones en la anotación de datos relativos a los animales en la base de datos informatizada sobre animales sean equiparables a las anotaciones (sustancialmente) incorrectas («errores y omisiones»), y que, en caso de corrección voluntaria posterior por el poseedor, no debieran ser sancionadas. Por otro lado, en ambos casos se trata de incumplimientos de los criterios de admisibilidad, que en principio implican la reducción de la ayuda asociada que se solicita; sin embargo, no han de ser objeto también de una sanción administrativa.
77. Esta afirmación se basa en la idea de que la exclusión o la reducción del derecho a la ayuda asociada para animales de la especie bovina cuyo desplazamiento se haya comunicado fuera de plazo ya constituyen un estímulo suficiente para que los solicitantes observen los criterios de admisibilidad, incluido el deber de comunicación, sin que sea preciso imponer adicionalmente una sanción administrativa, especialmente si la comunicación tardía es sustancialmente correcta (35) y se cumplen los demás criterios de admisibilidad.
V. Conclusión
78. A la vista de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales del Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Austria) del modo siguiente:
«1) Los artículos 2, apartado 1, párrafo segundo, puntos 2, letra a), y 18, y 30, apartado 4, letra c), del Reglamento Delegado n.º 640/2014 deben interpretarse en el sentido de que, en caso de comunicación tardía del traslado a los pastos de montaña de animales de la especie bovina, incumpliendo el artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.º 1760/2000, en relación con el artículo 2, apartado 4, de la Decisión 2001/672, los animales de que se trate no se consideran determinados ni son admisibles para ayuda.
2) Los artículos 15, apartado 1, y 34 del Reglamento Delegado n.º 640/2014 deben interpretarse en el sentido de que es inadmisible una sanción administrativa cuando tal comunicación tardía del traslado a los pastos de montaña de animales de la especie bovina que han sido declarados o identificados en la solicitud de ayuda con arreglo al artículo 2, apartado 1, párrafo segundo, punto 16, de dicho Reglamento Delegado haya sido posteriormente corregida por el beneficiario, siempre que la autoridad competente no le haya comunicado su intención de realizar un control sobre el terreno ni le haya informado de un incumplimiento en la solicitud de ayuda o de pago.»
1 Lengua original: alemán.
2 De conformidad con las Explicaciones de la Comisión (https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/income-upport/additional-optional-schemes/voluntary-coupled-support_es), la política agrícola común (PAC) ha ido eliminando gradualmente («disociando») el vínculo entre la percepción por los agricultores de ayudas a la renta y la producción de determinados productos. Con ello se pretende evitar el exceso de producción de algunos productos y garantizar que los agricultores respondan a una auténtica demanda del mercado. Sin embargo, para algunos sectores agrícolas que atraviesan dificultades pueden ser necesarias ayudas específicas. Con la «ayuda asociada voluntaria» se quiere evitar la multiplicación de estas dificultades, que pueden derivar en el abandono de la producción. Con ello se verían también indirectamente afectadas otras partes de la cadena de suministro o los mercados asociados. De ahí que los Estados miembros puedan seguir vinculando (asociando) a determinados sectores o productos un importe limitado de ayudas a la renta. Para paliar el riesgo de falseamiento del mercado o de distorsiones de la competencia, su pago se supedita a una serie de condiciones y está estrictamente limitado.
3 Véanse también, respecto a asuntos similares, mis conclusiones presentadas en los asuntos EP Agrarhandel (C‑554/16, EU:C:2017:956) y Agrárminiszter (Tasa de partos) (C‑538/22, EU:C:2023:938).
4 Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de julio de 2000, que establece un sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina y relativo al etiquetado de la carne de vacuno y de los productos a base de carne de vacuno y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 820/97 del Consejo (DO 2000, L 204, p. 1), en la versión modificada por el Reglamento (UE) n.º 653/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 1760/2000 en lo referente a la identificación electrónica de los animales de la especie bovina y al etiquetado de la carne de vacuno (DO 2014, L 189, p. 33).
5 Decisión de la Comisión, de 20 de agosto de 2001, por la que se establecen normas específicas aplicables a los desplazamientos de animales de la especie bovina con ocasión del traslado a los pastos de verano de las zonas de montaña (DO 2001, L 235, p. 23), en la versión modificada por la Decisión de la Comisión, de 25 de mayo de 2010, por la que se modifica la Decisión 2001/672/CE en lo que respecta a los plazos para los desplazamientos de animales de la especie bovina a zonas de pastos de verano (DO 2010, L 127, p. 19). Entretanto, esta Decisión ha sido derogada posteriormente por el artículo 84 del Reglamento Delegado (UE) 2019/2035 de la Comisión, de 28 de junio de 2019, por el que se completa el Reglamento (UE) 2016/429 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo referente a las normas sobre los establecimientos que tengan animales terrestres y las plantas de incubación, y a la trazabilidad de determinados animales terrestres en cautividad y de los huevos para incubar (DO 2019, L 314, p. 115).
6 Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la Política Agrícola Común y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 637/2008 y (CE) n.º 73/2009 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 608).
7 Reglamento Delegado de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, que completa el Reglamento n.º 1307/2013 y que modifica el anexo X de dicho Reglamento (DO 2014, L 181, p. 1), en la versión modificada por el Reglamento Delegado (UE) 2018/1784 de la Comisión, de 9 de julio de 2018 (DO 2018, L 293, p. 1).
8 Reglamento Delegado de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, por el que se completa el Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al sistema integrado de gestión y control y a las condiciones sobre la denegación o retirada de los pagos y sobre las sanciones administrativas aplicables a los pagos directos, a la ayuda al desarrollo rural y a la condicionalidad (DO 2014, L 181, p. 48), en la versión modificada por el Reglamento Delegado (UE) 2017/723 de la Comisión, de 16 de febrero de 2017 (DO 2017, L 107, p. 1).
9 Los artículos 1 a 10 del Reglamento n.º 1760/2000 fueron suprimidos mediante el artículo 278 del Reglamento (UE) 2016/429 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, relativo a las enfermedades transmisibles de los animales y por el que se modifican o derogan algunos actos en materia de sanidad animal («Legislación sobre sanidad animal») (DO 2016, L 84, p. 1). No obstante, con arreglo al artículo 271, en relación con el artículo 283 del Reglamento 2016/429, dichas disposiciones seguirán aplicándose hasta tres años después de la aplicación de este último, es decir, hasta el 21 de abril de 2021.
10 En mis conclusiones presentadas en el asunto EP Agrarhandel (C‑554/16, EU:C:2017:956), punto 55, nota 22, señalé que la expresión «en cualquier momento» figura en la mayoría de las versiones lingüísticas de este considerando y que su ausencia en la versión francesa se debe probablemente a un error de transcripción.
11 El apartado 4, párrafo segundo, fue añadido por el Reglamento Delegado (UE) 2015/1383 de la Comisión, de 28 de mayo de 2015, que modifica el Reglamento Delegado n.º 639/2014 en lo que atañe a las condiciones de admisibilidad vinculadas a los requisitos de identificación y registro de los animales, a los efectos de las ayudas asociadas previstas en el Reglamento n.º 1307/2013 (DO 2015, L 214, p. 1).
El considerando 3 del Reglamento Delegado (UE) 2021/841 de la Comisión, de 19 de febrero de 2021, por el que se modifica el Reglamento Delegado n.º 640/2014 en lo que respecta a las normas sobre incumplimientos en relación con el sistema de identificación y registro de animales de las especies bovina, ovina y caprina, y sobre el cálculo del nivel de las sanciones administrativas con respecto a los animales declarados en virtud de regímenes de ayuda por animales o medidas de apoyo relacionadas con los animales (DO 2021, L 186, p. 12), observa lo siguiente acerca de dicha disposición:
«Con arreglo al artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado […] n.º 639/2014 de la Comisión […], en caso de que la medida de ayuda asociada tenga por objeto el ganado vacuno o el ganado ovino y caprino, los Estados miembros deben incluir entre las condiciones para poder optar a la ayuda los requisitos de identificación y registro de los animales previstos en los Reglamentos […] n.º 1760/2000 o (CE) n.º 21/2004, respectivamente. Además, de conformidad con dichos Reglamentos, las incidencias relacionadas con los animales, como los nacimientos, las muertes y los desplazamientos, deben notificarse a la base de datos informatizada dentro de determinados plazos. El incumplimiento de dichos plazos se considera un incumplimiento con respecto al animal en cuestión. No obstante, a fin de garantizar la proporcionalidad y sin perjuicio de otras condiciones de admisibilidad establecidas por el Estado miembro, los animales de las especies bovina, ovina y caprina deben considerarse admisibles para ayuda o apoyo sin aplicación de sanciones administrativas en la medida en que se haya producido una notificación tardía del suceso relativo al animal antes del inicio de un período de retención o antes de una fecha de referencia determinada, según lo establecido por el Estado miembro de conformidad con el artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado […] n.º 639/2014.»
12 El considerando 11 del Reglamento Delegado (UE) 2016/1393 de la Comisión, de 4 de mayo de 2016, que modifica el Reglamento Delegado n.º 640/2014 (DO 2016, L 225, p. 41), explica de esta manera la modificación de dicha disposición:
«Según el artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado […] n.º 639/2014 de la Comisión […], los Estados miembros deben incluir entre las condiciones para poder optar a la ayuda los requisitos de identificación y registro de los animales de la especie bovina previstos en el Reglamento […] n.º 1760/2000 […]. La referencia a dicho Reglamento como condición sistemática para poder optar a la ayuda tiene como finalidad garantizar una identificación inequívoca de los animales con derecho a la ayuda o el apoyo. A este respecto, debe aclararse en el artículo 30, apartado 4, letra c), del Reglamento Delegado […] n.º 640/2014 que las anotaciones incorrectas en el registro, en los pasaportes animales y/o en la base de datos informatizada de bovinos de elementos tales como el género, la raza, la capa o la fecha, deben ser consideradas incumplimientos desde la primera constatación si la información es esencial para la valoración de la admisibilidad de los animales en virtud del régimen de ayudas o de la medida de apoyo de que se trate. En caso contrario, los animales de que se trate deben dejar de considerarse determinados si esas anotaciones incorrectas se descubren en al menos dos controles realizados en un período de veinticuatro meses.»
13 BGBl. I n.º 55/2007, en la versión de BGBl. I n.º 46/2018.
14 BGBl. II n.º 368/2014, en la versión de BGBl. II n.º 57/2018.
15 BGBl. II n.º 100/2015, en la versión de BGBl. II n.º 165/2020.
16 Reglamento de Ejecución de la Comisión, de 17 de julio de 2014, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n.º 1306/2013 en lo que se refiere al sistema integrado de gestión y control, las medidas de desarrollo rural y la condicionalidad (DO 2014, L 227, p. 69), en la versión modificada por el Reglamento de Ejecución (UE) 2019/1804 de la Comisión, de 28 de octubre de 2019 (DO 2019, L 276, p. 12).
17 BGBl. II n.º 201/2008, en la versión de BGBl. II n.º 285/2019.
18 No está tan claro en cuanto a la «anulación» de la reducción de la ayuda asociada que se dispone en el fallo de la sentencia del Bundesverwaltungsgericht. La inadmisibilidad de esta reducción también parece haberla deducido dicho tribunal del artículo 15 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, aunque esta disposición solo contempla una excepción a la imposición de sanciones administrativas. De las consideraciones que contiene la resolución de remisión respecto a la relación que existe entre las dos cuestiones prejudiciales se desprende que, en cualquier caso, el Verwaltungsgerichtshof no excluye la posibilidad de que TF tenga derecho a la concesión de una ayuda asociada por los animales declarados con retraso.
19 Las expresiones «condiciones de admisibilidad» y «criterios de admisibilidad» deben considerarse equivalentes a este respecto. Así lo confirman, por ejemplo, las versiones inglesas («eligibility conditions» y «eligibility criteria») y francesa («conditions d’admissibilité» y «conditions d’octroi») de estas disposiciones.
20 Véase la nota 12 de las presentes conclusiones.
21 Véase la nota 10 de las presentes conclusiones.
22 Véase el considerando 5, in fine, de la Decisión 2010/300: «para tener en cuenta esta realidad sin comprometer la trazabilidad».
23 Véase, a este respecto, la sentencia del Tribunal General de 20 de septiembre de 2023, España/Comisión (T‑450/21, EU:T:2023:571), apartados 43 y ss., así como el recurso de casación interpuesto contra ella por España en el asunto C‑729/23 P.
24 Véase también el considerando 3 del Reglamento Delegado 2021/841 (nota 11 de las presentes conclusiones), según el cual la comunicación tardía se considera un incumplimiento con respecto al animal en cuestión. No obstante, a fin de garantizar la proporcionalidad, y sin perjuicio de otras condiciones de admisibilidad establecidas por el Estado miembro, los animales de la especie bovina, entre otras, deben considerarse admisibles para ayuda o apoyo sin aplicación de sanciones administrativas en la medida en que se haya producido una notificación tardía del suceso relativo al animal antes del inicio de un período de retención o antes de una fecha de referencia determinada, según lo establecido por el Estado miembro de conformidad con el artículo 53, apartado 4, del Reglamento Delegado n.º 639/2014.
25 Véase, en particular, el considerando 7 del Reglamento n.º 1760/2000.
26 Véanse el considerando 3 de la Decisión 2001/672, la sentencia de 24 de mayo de 2007, Maatschap Schonewille-Prins (C‑45/05, EU:C:2007:296), apartado 41, y mis conclusiones presentadas en el asunto EP Agrarhandel (C‑554/16, EU:C:2017:956), puntos 34 y 58.
27 Véase la sentencia de 24 de mayo de 2007, Maatschap Schonewille-Prins (C‑45/05, EU:C:2007:296), apartado 35, así como mis conclusiones presentadas en el asunto EP Agrarhandel (C‑554/16, EU:C:2017:956), punto 35.
28 En este sentido, sentencia de 24 de mayo de 2007, Maatschap Schonewille-Prins (C‑45/05, EU:C:2007:296), apartados 35 a 41, en particular los apartados 36 a 38; véase también la sentencia de 7 de junio de 2018, EP Agrarhandel (C‑554/16, EU:C:2018:406), apartado 38.
29 Sentencia de 24 de mayo de 2007, Maatschap Schonewille-Prins (C‑45/05, EU:C:2007:296), apartado 43.
30 Sobre la inobservancia del plazo de comunicación en relación con otras disposiciones similares relativas a la concesión de las primas por vaca nodriza, véanse mis conclusiones presentadas en el asunto EP Agrarhandel (C‑554/16, EU:C:2017:956), puntos 71 a 73.
31 En consecuencia, las definiciones del artículo 2, apartado 1, párrafo segundo, puntos 15 («solicitud de ayuda por ganado»), 16 («animales declarados») y 18 («animal determinado») del Reglamento Delegado n.º 640/2014 se basan en el principio de que solo cabe conceder la ayuda asociada por los animales que estén identificados con exactitud en la solicitud correspondiente.
32 Véase el punto 57 de las presentes conclusiones, así como el considerando 3 del Reglamento Delegado 2021/841 (notas 11 y 24 de las presentes conclusiones),
33 La expresión ligeramente diferente «angemeldete Tiere» en la versión alemana del artículo 34 del Reglamento Delegado n.º 640/2014 no parece tener relevancia a este respecto. Así lo confirman, por ejemplo, las versiones francesa e inglesa, que en las citadas disposiciones utilizan invariablemente las expresiones «animaux déclarés» y «declared animals», respectivamente.
34 Véase también el considerando 30 del Reglamento Delegado n.º 640/2014, según el cual, «conviene que la posibilidad de efectuar correcciones sin que ello implique una sanción administrativa se aplique también a la información incorrecta que haya en la base de datos informatizada sobre los animales de la especie bovina declarados».
35 En cuanto a la similar situación de la comunicación tardía de los datos para la obtención de una prima por vaca nodriza, véanse mis conclusiones presentadas en el asunto EP Agrarhandel (C‑554/16, EU:C:2017:956), punto 94.