Asunto T‑644/22

Gennady Nikolayevich Timchenko
y
Elena Petrovna Timchenko

contra

Consejo de la Unión Europea

Sentencia (Gran Sala) de 11 de septiembre de 2024

«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania — Inmovilización de fondos — Lista de personas, entidades y organismos a los que se aplica la inmovilización de fondos y de recursos económicos — Inclusión del nombre de los demandantes en la lista — Obligación de notificar los fondos o recursos económicos cuya propiedad, posesión, tenencia o control corresponda a los demandantes — Obligación de cooperar con las autoridades nacionales competentes — Participación en acciones cuyo objeto o efecto sea eludir las medidas restrictivas — Artículo 9, apartados 2 y 3, del Reglamento (UE) n.o 269/2014 — Recurso de anulación — Legitimación activa — Afectación directa — Acto reglamentario que no incluye ninguna medida de ejecución — Interés en ejercitar la acción — Admisibilidad — Desviación de poder — Competencia del Consejo de la Unión Europea — Proporcionalidad — Seguridad jurídica»

Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos que las afectan directa e individualmente — Afectación directa — Criterios — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Reglamento que obliga a las personas incluidas en las listas de personas afectadas por las medidas restrictivas a notificar sus fondos o recursos económicos y a cooperar con las autoridades nacionales competentes — Recurso interpuesto por personas que figuran en esas listas — Admisibilidad

[Art. 263 TFUE, párr. 4; Decisión 2014/145/PESC del Consejo, anexo; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014, art. 9, aps. 2 y 3, y anexo I, y 2022/1273, art. 1, punto 4]

(véanse los apartados 25, 31, 32 y 34)
Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Interés en ejercitar la acción — Necesidad de un interés existente y efectivo — Apreciación en el momento de interponer el recurso — Recurso contra un acto que obliga a las personas incluidas en las listas de personas afectadas por las medidas restrictivas a notificar sus fondos o recursos económicos y a cooperar con las autoridades nacionales competentes — Recurso interpuesto por personas que figuran en esas listas — Existencia de un interés de dichas personas en ejercitar la acción, sin necesidad de demostrar el incumplimiento de las obligaciones de notificación y de cooperación

[Art. 263 TFUE, párr. 4; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014, art. 9, aps. 2 y 3, y 2022/1273]

(véanse los apartados 38 a 41)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Inmovilización de fondos — Obligaciones de notificar los fondos y de cooperar con las autoridades nacionales competentes — Disposiciones que establecen que tales obligaciones pueden garantizar la aplicación efectiva y uniforme de las medidas restrictivas previstas en la Decisión 2014/145/PESC — Base jurídica — Artículo 215 TFUE — Procedencia

[Arts. 24 TUE, ap. 2, 29 TUE y 40 TUE; art. 215 TFUE, ap. 2; Decisión 2014/145/PESC del Consejo; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014, art. 9, ap. 2, y 2022/1273]

(véanse los apartados 53 a 55, 59 a 63 y 65)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Inmovilización de fondos — Obligaciones de notificar los fondos y de cooperar con las autoridades nacionales competentes — Infracción — Asimilación a la elusión de las medidas restrictivas — Ausencia de calificación de infracción penal — Base jurídica — Artículo 215 TFUE — Procedencia

[Art. 40 TUE; arts. 83 TFUE, ap. 1, y 215 TFUE, ap. 2; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014, arts. 9, ap. 3, y 15, ap. 1, 2022/880 y 2022/1273]

(véanse los apartados 76 a 81, 84 y 85)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Inmovilización de fondos — Obligaciones de notificar los fondos y de cooperar con las autoridades nacionales competentes — Idoneidad — Incumplimiento de dichas obligaciones — Sanciones — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia

[Decisión 2014/145/PESC del Consejo; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014, art. 9, aps. 2 y 3, y 2022/1273]

(véanse los apartados 101 a 104)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Inmovilización de fondos — Obligaciones de notificar los fondos y de cooperar con las autoridades nacionales competentes — Conceptos de propiedad, tenencia o control de los fondos — Conceptos suficientemente claros y precisos — Respeto del principio de seguridad jurídica que exige claridad, precisión y previsibilidad de los efectos de las normas jurídicas

[Reglamentos (UE) del Consejo n.o 269/2014, art. 9, ap. 2, y 2022/1273]

(véanse los apartados 114 y 117 a 122)

Resumen

En esta sentencia, el Tribunal General, reunido en Gran Sala, confirma la competencia del Consejo de la Unión Europea para adoptar obligaciones de notificación de fondos y de cooperación con las autoridades nacionales competentes por parte de las personas afectadas por medidas restrictivas, por un lado, y para asimilar el incumplimiento de tales obligaciones a la elusión de las medidas de inmovilización de fondos, por otro.

Esta sentencia se enmarca en el contexto de una serie de medidas restrictivas adoptadas por la Unión Europea a raíz de las operaciones bélicas perpetradas por la Federación de Rusia contra Ucrania desde marzo de 2014. En 2022, el Sr. Timchenko, un hombre de negocios de nacionalidades rusa y finlandesa, y su esposa fueron incluidos en las listas de personas, entidades y organismos sujetos a medidas restrictivas que figuran en el anexo de la Decisión 2014/145 ( 1 ) y en el anexo I del Reglamento n.o 269/2014. ( 2 )

En el caso de autos, solicitan al Tribunal General la anulación del artículo 9, apartados 2 y 3, del Reglamento n.o 269/2014, en la versión modificada por el artículo 1, punto 4, del Reglamento 2022/1273. ( 3 ) Estos apartados establecen, respectivamente, obligaciones de notificación de fondos y de cooperación con las autoridades nacionales competentes, y la asimilación del incumplimiento de tales obligaciones a la participación en la elusión de las medidas de inmovilización de fondos.

Según los demandantes, al adoptar estas disposiciones, el Consejo rebasó las competencias que le atribuye el artículo 215 TFUE, apartado 2, y sustituyó a los Estados miembros en la decisión de cómo se aplicarían las medidas restrictivas y se sancionaría su incumplimiento en el territorio de los Estados miembros. También alegan que esta obligación de notificación viola el principio de seguridad jurídica en la medida en que se basa en conceptos imprecisos.

El Tribunal General desestima el recurso.

Apreciación del Tribunal General

En primer lugar, por lo que respecta a la competencia del Consejo para adoptar las disposiciones controvertidas sobre la base del artículo 215 TFUE, apartado 2, el Tribunal General recuerda, por una parte, que, en virtud de los artículos 24 TUE y 29 TUE, el Consejo define con gran libertad, en las decisiones adoptadas por unanimidad en materia de PESC, el objeto de las medidas restrictivas que adoptará la Unión en este ámbito. Por su parte, el artículo 215 TFUE permite que el Consejo adopte reglamentos para aplicar o dar efecto a medidas restrictivas y para garantizar la aplicación uniforme de las mismas en todos los Estados miembros. Tales medidas no se limitan a las obligaciones de no hacer.

De este modo, las decisiones adoptadas sobre la base del artículo 29 TUE determinan la posición de la Unión por lo que atañe a las medidas restrictivas que hayan de adoptarse, mientras que los reglamentos aprobados con arreglo al artículo 215 TFUE responden a dichas decisiones y constituyen el instrumento para darles efecto en toda la Unión.

En el caso de autos, las obligaciones de notificación y de cooperación previstas en el artículo 9, apartado 2, del Reglamento n.o 269/2014, en su versión modificada, se establecieron para garantizar la aplicación uniforme de dicho Reglamento en el territorio de la Unión y frustrar las estrategias de elusión de las medidas restrictivas, posibilitadas, en particular, mediante el recurso a mecanismos jurídicos y financieros complejos. Consecuentemente, pueden garantizar la aplicación efectiva y uniforme de las medidas restrictivas de inmovilización de fondos previstas en la Decisión 2014/145, a la que responden.

Por estos motivos, el Consejo podía adoptar, sobre la base del artículo 215 TFUE, apartado 2, y sin infringir el artículo 29 TUE, tales obligaciones mediante un reglamento de la Unión, con independencia de que esas obligaciones no estuvieran expresamente previstas en la Decisión a la que se refieren.

Por otra parte, el Tribunal General estima que el Consejo podía adoptar tanto el artículo 9, apartado 3, del Reglamento n.o 269/2014, en su versión modificada, como el artículo 15, apartado 1, de dicho Reglamento, en su versión modificada por el Reglamento 2022/880, ( 4 ) sobre la base del artículo 215 TFUE, apartado 2, sin que se le pueda reprochar haber sustituido indebidamente a los Estados miembros en el ejercicio de su competencia legislativa. No cabe considerar que estas disposiciones constituyan una tipificación penal ni que hayan sido adoptadas, por tanto, infringiendo el artículo 83 TFUE.

En efecto, no cabe considerar que, como tal, la calificación de participación en acciones de elusión constituya una tipificación penal. Además, la formulación del artículo 15, apartado 1, del Reglamento n.o 269/2014, en su versión modificada, al igual que la última frase del quinto considerando del Reglamento 2022/880 implican que la determinación de la naturaleza civil, administrativa o penal de las sanciones aplicables a las infracciones del Reglamento n.o 269/2014 resulta de la competencia atribuida a los Estados miembros, incluso cuando se aplique la sanción de decomiso del producto de las infracciones.

Dado que el régimen jurídico aplicable a las obligaciones de notificación y de cooperación y a las sanciones previstas en caso de incumplimiento de dichas obligaciones no está comprendido en la materia penal, de modo que no se infringió el artículo 83 TFUE, el Consejo tampoco infringió el artículo 40 TUE.

En segundo lugar, el Tribunal General precisa el concepto de medidas restrictivas diferenciándolo del de sanción de decomiso del producto de las infracciones en caso de incumplimiento de las obligaciones de notificación y de cooperación prevista en el artículo 15, apartado 1, del Reglamento n.o 269/2014. En efecto, esa sanción se aplica únicamente al «producto de [las] infracciones», mientras que el objeto de las medidas restrictivas, que conservan su carácter cautelar y temporal, recae sobre los fondos y recursos económicos tal como los determina el artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.o 269/2014. Por tanto, las sanciones impuestas a la elusión mencionada en el artículo 9, apartado 3, del Reglamento n.o 269/2014, en su versión modificada, no alteran la naturaleza de las medidas restrictivas.

En tercer lugar, por lo que respecta a la precisión de los conceptos utilizados para fundamentar la obligación de notificación controvertida, el Tribunal General recuerda que el principio de seguridad jurídica exige que la normativa de la Unión sea clara y precisa y que su aplicación sea previsible para todos los interesados.

En el caso de autos, los términos utilizados por el artículo 9, apartado 2, del Reglamento n.o 269/2014, en su versión modificada, remiten a los conceptos de «propiedad», «tenencia», o «control», que son conceptos autónomos del Derecho de la Unión, que han de interpretarse, por tanto, de manera uniforme en el territorio que la integra, teniendo en cuenta la literalidad y el contexto de dicha disposición, así como los objetivos que persigue la normativa de la que forma parte.

A este respecto, cuando se adoptó el artículo 9, apartado 2, del Reglamento n.o 269/2014, en su versión modificada, el objetivo del Consejo era ejercer sobre las personas y entidades sometidas a medidas restrictivas una presión que repercutiera en las autoridades rusas con la finalidad, en particular, de aumentar el coste de las acciones de la Federación de Rusia dirigidas a menoscabar la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania. En este contexto, procede considerar que, al emplear los conceptos de «propiedad», «tenencia», o «control», el Consejo se refirió, en particular, al derecho a disponer de fondos o recursos económicos, tal como se definen en el artículo 1, letras d) y g), del Reglamento n.o 269/2014, o a utilizarlos.

Así pues, estos conceptos no adolecen de ambigüedad alguna que pueda acreditar la existencia de una incertidumbre jurídica en cuanto a su alcance o a su sentido en lo relativo a las personas sometidas a medidas de inmovilización de fondos. A este respecto, el hecho de que el Consejo organizara una conferencia o elaborara una guía de buenas prácticas destinada a las autoridades nacionales con el fin de precisar los conceptos utilizados en el ámbito de las medidas restrictivas no permite por sí solo acreditar la existencia de esa incertidumbre jurídica.

( 1 ) Decisión 2014/145/PESC del Consejo, de 17 de marzo de 2014, relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2014, L 78, p. 16), en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2022/337 del Consejo, de 28 de febrero de 2022 (DO 2022, L 59, p. 1), y por la Decisión (PESC) 2022/582 del Consejo, de 8 de abril de 2022 (DO 2022, L 110, p. 55).

( 2 ) Reglamento (UE) n.o 269/2014 del Consejo, de 17 de marzo de 2014, relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2014, L 78, p. 6), en su versión modificada por el Reglamento de Ejecución (UE) 2022/336 del Consejo, de 28 de febrero de 2022 (DO 2022, L 58, p. 1), y por el Reglamento de Ejecución (UE) 2022/581 del Consejo, de 8 de abril de 2022 (DO 2022, L 110, p. 3).

( 3 ) Reglamento (UE) 2022/1273 del Consejo, de 21 de julio de 2022, por el que se modifica el Reglamento n.o 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2022, L 194, p. 1).

( 4 ) Reglamento (UE) 2022/880 del Consejo, de 3 de junio de 2022, por el que se modifica el Reglamento n.o 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2022, L 153, p. 75). El artículo 15, apartado 1, del Reglamento n.o 269/2014 dispone en la actualidad que «los Estados miembros establecerán el régimen de sanciones, incluidas las sanciones penales, aplicables a cualquier infracción de lo dispuesto en el presente Reglamento y adoptarán todas las medidas necesarias para garantizar su aplicación». Añade que «los Estados miembros establecerán asimismo medidas adecuadas de decomiso del producto de dichas infracciones.»