Asunto T‑498/22

(Publicación por extractos)

Melnichenko

contra

Consejo de la Unión Europea

Sentencia del Tribunal General (Sala Primera ampliada) de 26 de febrero de 2025

«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas motivadas por acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania — Inmovilización de fondos — Restricciones a la entrada en el territorio de los Estados miembros — Lista de personas, entidades y organismos a los que se aplica la inmovilización de fondos y de recursos económicos y que son objeto de restricciones a la entrada en el territorio de los Estados miembros — Inclusión y mantenimiento del nombre del demandante en la lista — Concepto de “asociación” — Artículo 2, apartado 1, in fine, de la Decisión 2014/145/PESC — Excepción de ilegalidad — Error de apreciación — Derechos fundamentales — Proporcionalidad»

Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Congelación de fondos de determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Ucrania — Obligación de indicar en la motivación los datos específicos y concretos que justifican tal medida — Decisión que se inscribe en un contexto conocido por el interesado que le permite comprender el alcance de la medida adoptada respecto de él

[Art. 296 TFUE, párr. 2; Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/883, 2022/1530, 2023/572 y 2023/811; Reglamentos del Consejo (UE) n.o 269/2014, y de Ejecución (UE) 2022/878, 2022/1529, 2023/571 y 2023/806]

(véanse los apartados 33 a 41)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Inmovilización de fondos — Derecho de defensa — Comunicación de las pruebas inculpatorias — Decisión inicial por la que se incluyó el nombre del demandante en la lista de personas afectadas por esas medidas — Ausencia de notificación individual — Efecto sorpresa — Vulneración del derecho a ser oído — Inexistencia

[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41; Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/883, 2022/1530, 2023/572 y 2023/811; Reglamentos del Consejo (UE) n.o 269/2014, y de Ejecución (UE) 2022/878, 2022/1529, 2023/571 y 2023/806]

(véanse los apartados 49 a 51)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Criterios para la adopción de medidas restrictivas — Persona, entidad u organismo asociado a una persona incluida en la lista anexa a la Decisión impugnada — Respeto del principio de seguridad jurídica que exige claridad, precisión y previsibilidad de los efectos de las normas jurídicas

[Art. 21 TUE, ap. 2, letra c); Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/883, 2022/1530, 2023/572 y 2023/811, art. 2, ap. 1; Reglamentos del Consejo (UE) n.o 269/ 2014 y de Ejecución (UE) 2022/878, 2022/1529, 2023/571 y 2023/806, art. 3, ap. 1]

(véanse los apartados 60 y 65 a 69)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Criterios para la adopción de medidas restrictivas — Persona, entidad u organismo asociado a una persona incluida en la lista anexa a la Decisión impugnada — Concepto de asociación — Intereses comunes — Derecho de propiedad o de control de los activos de un fideicomiso — Vínculos económicos

Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/883, 2022/1530, 2023/572 y 2023/811, art. 2, ap. 1; Reglamentos del Consejo (UE) n.o 269/2014 y de Ejecución (UE) 2022/878, 2022/1529, 2023/571 y 2023/806, art. 3, ap. 1]

(véanse los apartados 62 a 64 y 97 a 102)
Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Alcance del control — Prueba de la procedencia de la medida — Obligación de la autoridad competente de la Unión de acreditar, en caso de impugnación, que los motivos utilizados en contra de las personas o entidades afectadas son fundados — Error de apreciación — Inexistencia

[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/883, 2022/1530, 2023/572 y 2023/811; art. 2, ap. 1; Reglamentos del Consejo (UE) n.o 269/2014, y de Ejecución (UE) 2022/878, 2022/1529, 2023/571 y 2023/806, art. 3, ap. 1]

(véanse los apartados 72 a 74 y 92 a 96)
Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Alcance del control — Inclusión del demandante en la lista anexa a la Decisión impugnada debido a su asociación con otra persona incluida en dicha lista — Documentos accesibles al público — Valor probatorio — Principio de libre apreciación de la prueba

[Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/883, 2022/1530, 2023/572 y 2023/811; Reglamentos del Consejo (UE) n.o 269/2014, y de Ejecución (UE) 2022/878, 2022/1529, 2023/571 y 2023/806]

(véanse los apartados 78 y 82 a 87)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Prohibición de entrada y tránsito y congelación de fondos de determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Ucrania — Restricción del derecho a la vida privada, el derecho a la propiedad y el derecho a la libre circulación en la Unión — Procedencia — Requisitos

[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 7, 17, ap. 1, y 45; Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/883, 2022/1530, 2023/572 y 2023/811; Reglamentos del Consejo (UE) n.o 269/2014, y de Ejecución (UE) 2022/878, 2022/1529, 2023/571 y 2023/806]

(véanse los apartados 107 a 111)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Congelación de fondos de determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Ucrania — Restricción del derecho a la vida privada y familiar y del derecho a la propiedad — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia

[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 7, 17 y 52, ap. 1; Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/883, 2022/1530, 2023/572 y 2023/811; Reglamentos del Consejo (UE) n.o 269/2014, y de Ejecución (UE) 2022/878, 2022/1529, 2023/571 y 2023/806]

(véanse los apartados 112 a 119)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Prohibición de entrada y tránsito y congelación de fondos de determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Ucrania — Restricción del derecho a la libre circulación en la Unión — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia

[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 45 y 52, ap. 1; Decisión 2014/145/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/883, 2022/1530, 2023/572 y 2023/811; Reglamentos del Consejo (UE) n.o 269/2014, y de Ejecución (UE) 2022/878, 2022/1529, 2023/571 y 2023/806]

(véanse los apartados 116 y 119)

Resumen

En su sentencia, el Tribunal General desestima el recurso de anulación interpuesto por Aleksandra Melnichenko contra los actos por los que el Consejo de la Unión Europea incluyó en junio de 2022, ( 1 ) y mantuvo posteriormente en septiembre de 2022 ( 2 ) y en marzo y abril de 2023, ( 3 ) el nombre de dicha persona en las listas de personas y entidades sujetas a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania. Dado que la demandante es nacional de un Estado miembro, este asunto permite al Tribunal General precisar los requisitos de limitación del derecho a la libre circulación de los ciudadanos de la Unión aclarando, en particular, la articulación entre las disposiciones del Tratado UE, del Tratado FUE y de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») pertinentes cuando se han adoptado restricciones a dicha libertad en el marco de la política exterior y de seguridad común (PESC).

Esta sentencia se inscribe en el contexto de una serie de medidas restrictivas adoptadas por la Unión a raíz de la agresión militar perpetrada por la Federación de Rusia contra Ucrania el 24 de febrero de 2022. Se impuso a la demandante la inmovilización de sus fondos y recursos económicos debido a que está asociada a una persona cuyo nombre ha sido incluido en la lista de que se trata, como hombre de negocios influyente que opera en sectores económicos que constituyen una fuente sustancial de ingresos para el Gobierno de la Federación de Rusia, responsable de la anexión de Crimea y de la desestabilización de Ucrania. ( 4 )

En apoyo de su recurso, la demandante invoca, en particular, la vulneración de su derecho a circular libremente en el territorio de los Estados miembros, consagrado en el artículo 45, apartado 1, de la Carta.

Apreciación del Tribunal General

El Tribunal General recuerda, ante todo, que, de conformidad con el artículo 52, apartado 2, de la Carta, los derechos reconocidos por esta que son disposiciones de los Tratados se ejercerán en las condiciones y dentro de los límites definidos por estos, en este caso en el artículo 20 TFUE, apartado 2, letra a), y en el artículo 21 TFUE. Así pues, de conformidad con el artículo 21 TFUE, apartado 1, todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y en las disposiciones adoptadas para su aplicación. Dado que esta reserva incluye también el Tratado UE y las disposiciones adoptadas para su aplicación, los actos en el ámbito de la PESC, como los actos impugnados, pueden limitar el ejercicio del derecho de libre circulación y residencia de los ciudadanos de la Unión consagrado en el artículo 45, apartado 1, de la Carta.

No obstante, para ser conformes con el Derecho de la Unión, las limitaciones al ejercicio del derecho consagrado en el artículo 45, apartado 1, de la Carta deben ser establecidas por la ley, respetar el contenido esencial de este derecho, perseguir un objetivo de interés general reconocido como tal por la Unión y no ser desproporcionadas. ( 5 )

En el caso de autos, el Tribunal General observa, en primer lugar, que las limitaciones del derecho de la demandante a circular libremente en el territorio de los Estados miembros derivadas de los actos impugnados están previstas por la ley, ya que se enuncian en actos que tienen alcance general ( 6 ) y disponen de una base jurídica clara en el Derecho de la Unión. ( 7 )

El Tribunal General observa, en segundo lugar, que las limitaciones de que se trata respetan el contenido esencial del derecho de la demandante a circular libremente en el territorio de los Estados miembros. En efecto, con arreglo al artículo 1, apartado 2, de la Decisión 2014/145 modificada, estas limitaciones respetan, antes de nada, el principio de Derecho internacional según el cual un Estado no puede denegar a sus propios nacionales el derecho a entrar en su territorio y a permanecer en él. A continuación, las listas controvertidas son objeto de revisión periódica a fin de excluir de ellas los nombres de las personas que hayan dejado de reunir los requisitos para figurar en las mismas. ( 8 ) Por último, las referidas limitaciones no ponen en entredicho ese derecho como tal, puesto que suponen suspender temporalmente, en determinadas circunstancias y debido a su situación individual, el derecho de ciertas personas a circular libremente en el territorio de los Estados miembros.

En tercer lugar, en el marco del examen de la proporcionalidad, el Tribunal General señala, por una parte, que las limitaciones controvertidas son apropiadas para alcanzar el objetivo de interés general perseguido por la PESC, ( 9 ) a saber, presionar a las autoridades rusas para que pongan término a sus acciones y a sus políticas de desestabilización de Ucrania.

Por otra parte, señala que la demandante no ha demostrado que el Consejo pudiera considerar la posibilidad de adoptar medidas menos rigurosas, pero tan adecuadas como las previstas. Además, recuerda que la aplicación de las medidas restrictivas controvertidas va acompañada de un régimen de excepciones que autoriza a los Estados miembros a establecer excepciones a las medidas impuestas, en particular en los casos en que el desplazamiento de una persona esté justificado por razones humanitarias urgentes. Así pues, habida cuenta de la importancia de los objetivos que se persiguen con las referidas medidas, las limitaciones controvertidas no son manifiestamente desmesuradas. A la luz de lo anterior, el Tribunal General concluye que las limitaciones controvertidas satisfacen los requisitos del artículo 52, apartado 1, de la Carta.

Habida cuenta de esta conclusión, el Tribunal General desestima asimismo la alegación de la demandante por la que esta invoca su derecho derivado de residir en un Estado miembro a fin de garantizar a sus hijos de corta edad disfrutar del derecho de residencia. ( 10 ) No cabe invocar útilmente este argumento, dado que la demandante, como ciudadana de la Unión, dispone del derecho autónomo a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros y se considera que la limitación de dicho derecho autónomo está justificada.

Por último, en la medida en que la demandante invoca la precariedad de la situación de sus hijos para demostrar el supuesto carácter desproporcionado de la limitación de su propio derecho a circular libremente en la Unión, el Tribunal desestima esta alegación por infundada, recordando al mismo tiempo la obligación de las autoridades nacionales de interpretar las disposiciones de la Decisión 2014/145 relativas a las excepciones humanitarias, a la luz del artículo 24, apartado 2, de la Carta y teniendo en cuenta el interés superior del menor.

( 1 ) Decisión (PESC) 2022/883 del Consejo, de 3 de junio de 2022, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2022, L 153, p. 92), y Reglamento de Ejecución (UE) 2022/878 del Consejo, de 3 de junio de 2022, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.o 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2022, L 153, p. 15) (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos iniciales»).

( 2 ) Decisión (PESC) 2022/1530 del Consejo, de 14 de septiembre de 2022, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2022, L 239, p. 149), y Reglamento de Ejecución (UE) 2022/1529 del Consejo, de 14 de septiembre de 2022, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.o 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2022, L 239, p. 1) (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos de septiembre de 2022»).

( 3 ) Decisión (PESC) 2023/572 del Consejo, de 13 de marzo de 2023, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 75 I, p. 134), y Reglamento de Ejecución (UE) 2023/571 del Consejo, de 13 de marzo de 2023, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.o 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 75 I, p. 1; en lo sucesivo, «actos de marzo de 2023»); Decisión (PESC) 2023/811 del Consejo, de 13 de abril de 2023, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 101, p. 67), y Reglamento de Ejecución (UE) 2023/806 del Consejo, de 13 de abril de 2023, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.o 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 101, p. 1) (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos de marzo y abril de 2023»).

( 4 ) Véanse el artículo 2, apartado 1, letras a) y g), de la Decisión 2014/145/PESC del Consejo, de 17 de marzo de 2014, relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2014, L 78, p. 16), en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2022/329 del Consejo, de 25 de febrero de 2022, relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2022, L 50, p. 1), y el artículo 3, apartado 1, letras a) y g), del Reglamento (UE) n.o 269/2014 del Consejo, de 17 de marzo de 2014, relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2014, L 78, p. 6), en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2022/330 del Consejo, de 25 de febrero de 2022, relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2022, L 51, p. 1).

( 5 ) Artículo 52, apartado 1, de la Carta.

( 6 ) Decisión 2014/145 modificada y Reglamento n.o 269/2014 modificado.

( 7 ) Artículo 29 TUE y artículo 215 TFUE.

( 8 ) Artículo 6 de la Decisión (UE) 2014/145 modificada.

( 9 ) Artículo 21 TUE, apartado 2, letras b) y c).

( 10 ) Sentencia de 19 de octubre de 2004, Zhu y Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639), apartado 46.