1

Mediante su recurso, la demandante, la Sra. Shahla Makhlouf, solicita, por una parte, sobre la base del artículo 263 TFUE, la anulación, en primer lugar, de la Decisión de Ejecución (PESC) 2022/242 del Consejo, de 21 de febrero de 2022, por la que se aplica la Decisión 2013/255/PESC relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Siria (DO 2022, L 40, p. 26), y del Reglamento de Ejecución (UE) 2022/237 del Consejo, de 21 de febrero de 2022, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.o 36/2012, relativo a las medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Siria (DO 2022, L 40, p. 6) (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos iniciales»), y, en segundo lugar, de la Decisión (PESC) 2023/1035 del Consejo, de 25 de mayo de 2023, por la que se modifica la Decisión 2013/255/PESC relativa a la adopción de medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Siria (DO 2023, L 139, p. 49), y del Reglamento de Ejecución (UE) 2023/1027 del Consejo, de 25 de mayo de 2023, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.o 36/2012 relativo a las medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Siria (DO 2023, L 139, p. 1) (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos de mantenimiento»), en la medida en que dichos actos la afectan (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos impugnados»), y, por otra parte, sobre la base del artículo 268 TFUE, la reparación del perjuicio que supuestamente sufrió como consecuencia de la adopción de los actos impugnados.

2

La demandante es una de las hijas del Sr. Mohammed Makhlouf, un empresario de nacionalidad siria.

3

El presente asunto se inscribe en el marco de las medidas restrictivas adoptadas, a partir de 2011, por el Consejo de la Unión Europea contra Siria y contra las personas responsables de la represión violenta ejercida contra la población civil de Siria.

4

El 9 de mayo de 2011, el Consejo adoptó la Decisión 2011/273/PESC, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Siria (DO 2011, L 121, p. 11), «[por la que se] condenó con vigor la violenta represión […] contra protestas pacíficas en diversas localidades de toda Siria». En particular, estableció restricciones a la entrada en el territorio de la Unión Europea y la inmovilización de los fondos y recursos económicos de determinadas personas y entidades «responsables de la represión violenta ejercida contra la población civil de Siria». Al considerar que era necesario un acto reglamentario de la Unión para garantizar la aplicación de la Decisión 2011/273, el Consejo adoptó también el Reglamento (UE) n.o 442/2011, de 9 de mayo de 2011, relativo a las medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Siria (DO 2011, L 121, p. 1).

5

Los nombres de las personas «responsables de la represión violenta contra la población civil en Siria», así como los de las personas físicas o jurídicas y entidades asociadas con aquellas, se incluyeron en el anexo de la Decisión 2011/273 y en el anexo II del Reglamento n.o 442/2011.

6

El 1 de agosto de 2011, el Consejo adoptó la Decisión de Ejecución 2011/488/PESC, por la que se aplica la Decisión 2011/273 (DO 2011, L 199, p. 74), y el Reglamento de Ejecución (UE) n.o 755/2011, por el que se aplica el Reglamento n.o 442/2011 (DO 2011, L 199, p. 33), con el fin de incluir, en particular, el nombre del Sr. Mohammed Makhlouf en los respectivos anexos que enumeran las personas y entidades a las que se aplican las medidas restrictivas (véase el apartado 5 anterior).

7

El 18 de enero de 2012, el Consejo adoptó el Reglamento (UE) n.o 36/2012, relativo a las medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Siria y por el que se deroga el Reglamento n.o 442/2011 (DO 2012, L 16, p. 1), y, el 31 de mayo de 2013, la Decisión 2013/255/PESC, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Siria (DO 2013, L 147, p. 14) (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos de base»), en particular, para imponer medidas restrictivas a las personas que se beneficiaban del régimen sirio o lo apoyaban y a las personas asociadas con aquellas. Sus nombres figuran a partir de ese momento en el anexo II del Reglamento n.o 36/2012 y en el anexo de la Decisión 2013/255 (en lo sucesivo, «listas controvertidas»).

8

En vista de la grave situación en Siria, como se desprende del considerando 5 del primero de ambos actos, el Consejo adoptó, el 12 de octubre de 2015, la Decisión (PESC) 2015/1836, por la que se modifica la Decisión 2013/255 (DO 2015, L 266, p. 75), y el Reglamento (UE) 2015/1828, por el que se modifica el Reglamento n.o 36/2012 (DO 2015, L 266, p. 1) (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos de 2015»).

9

A este respecto, al estimar que las medidas restrictivas adoptadas inicialmente por la Decisión 2011/273 no habían permitido poner fin a la represión violenta ejercida por el régimen sirio contra la población civil, el Consejo decidió, como se colige del considerando 5 de la Decisión 2015/1836, que era «necesario mantener las medidas restrictivas impuestas y garantizar su eficacia, desarrollándolas más, aunque manteniendo su planteamiento específico y diferenciado y teniendo en cuenta las condiciones humanitarias de la población siria», estimando que «determinadas categorías de personas y entidades [tenían] particular importancia para la eficacia de estas medidas restrictivas, dado el contexto específico imperante en Siria».

10

En consecuencia, la redacción de los artículos 27 y 28 de la Decisión 2013/255 fue modificada por la Decisión 2015/1836. Estos artículos prevén ahora restricciones a la entrada en el territorio de los Estados miembros o al tránsito por los mismos y la inmovilización de fondos y recursos económicos de las personas incluidas en las categorías de personas mencionadas en el apartado 2, letras a) a g), cuya lista figura en el anexo I, excepto, con arreglo a su apartado 3, «si existe información suficiente que indique que [dichas personas] no están vinculadas al régimen o han dejado de estarlo, ni ejercen influencia alguna sobre este ni plantean un riesgo real de elusión».

11

En particular, en la medida en que, como se desprende del considerando 7 de la Decisión 2015/1836, el «poder en Siria […] tradicionalmente es ejercido por familias [y] el poder en el régimen sirio actual se concentra en miembros influyentes de las familias Assad y Makhlouf», procedía establecer medidas restrictivas contra determinados miembros de dichas familias, tanto para influir directamente en el régimen sirio a través de los miembros de esas familias para que este modificara su política de represión como para evitar el riesgo de elusión de las medidas restrictivas por parte de miembros de tales familias.

12

Así, a raíz de la adopción de los actos de 2015, los artículos 27, apartado 2, letra b), y 28, apartado 2, letra b), de la Decisión 2013/255 someten ahora también a las medidas restrictivas a los «miembros de las familias Assad [y] Makhlouf» (en lo sucesivo, «criterio de la pertenencia familiar»). Paralelamente, el artículo 15 del Reglamento n.o 36/2012 se completó con un apartado 1 bis, letra b), que prevé la inmovilización de los activos de los miembros de esas familias [en lo sucesivo, conjuntamente con los artículos 27, apartado 2, letra b), y 28, apartado 2, letra b), de la Decisión 2013/255, «disposiciones que establecen el criterio de la pertenencia familiar»].

13

El 12 de septiembre de 2020, falleció el Sr. Mohammed Makhlouf (en lo sucesivo, «causante»). En esa fecha, su nombre seguía figurando en las listas controvertidas.

14

El 21 de febrero de 2022, mediante los actos iniciales, el Consejo incluyó el nombre de la demandante en la línea 320 de las listas controvertidas por el siguiente motivo:

«Hija de Mohammed Makhlouf. Miembro de la familia Makhlouf.»

15

Para justificar la inclusión del nombre de la demandante en las listas controvertidas, el Consejo se basó en la decisión de apertura de la sucesión del causante procedente de un juez sirio, de fecha 27 de septiembre de 2020 (en lo sucesivo, «decisión de apertura de la sucesión»).

16

Tres días después de la adopción de los actos iniciales, a saber, el 24 de febrero de 2022, el Consejo adoptó la Decisión de Ejecución (PESC) 2022/306, por la que se aplica la Decisión 2013/255 (DO 2022, L 46, p. 95), y el Reglamento de Ejecución (UE) 2022/299, por el que se aplica el Reglamento n.o 36/2012 (DO 2022, L 46, p. 1), para suprimir el nombre del causante de las listas controvertidas.

17

El 12 de abril de 2022, la demandante dirigió al Consejo una solicitud de supresión de su nombre de las listas controvertidas.

18

El Consejo denegó dicha solicitud de reconsideración mediante escrito del 31 de mayo siguiente (en lo sucesivo, «respuesta del Consejo»), basándose en que existían razones suficientes para mantener el nombre de la demandante en las listas controvertidas como miembro de la familia Makhlouf y heredera del causante. En esa ocasión, notificó a esta última que la decisión de apertura de la sucesión apoyaba el motivo de inclusión de su nombre en dichas listas.

19

En su respuesta, el Consejo informó a la demandante de la adopción de la Decisión (PESC) 2022/849 del Consejo, de 30 de mayo de 2022, por la que se modifica la Decisión 2013/255 (DO 2022, L 148, p. 52), y del Reglamento de Ejecución (UE) 2022/840 del Consejo, de 30 de mayo de 2022, por el que se aplica el Reglamento n.o 36/2012 (DO 2022, L 148, p. 8), mediante los cuales había mantenido su nombre en las listas controvertidas hasta el 1 de junio de 2023.

20

El 25 de mayo de 2023, el Consejo adoptó los actos de mantenimiento, que prorrogaban, en esencia, la aplicación de los actos de base y de las listas controvertidas, en particular por lo que respecta a la demandante, hasta el 1 de junio de 2024.

21

A raíz de la adaptación de la demanda con arreglo al artículo 86 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la demandante solicita al Tribunal General que:

22

El Consejo solicita al Tribunal General que:

23

Mediante su escrito de adaptación de la demanda, la demandante solicita que se amplíe el alcance de su recurso, sobre la base del artículo 86 del Reglamento de Procedimiento, para que tenga por objeto la anulación de los actos de mantenimiento en la medida en que la afectan.

24

En la vista, el Consejo impugnó la admisibilidad de la adaptación de la demanda alegando que la demandante no había impugnado la Decisión 2022/849 ni el Reglamento de Ejecución 2022/840, mediante los cuales se había mantenido en vigor la inclusión de su nombre en las listas controvertidas antes de la adopción de los actos de mantenimiento.

25

A este respecto, es preciso recordar que, con arreglo al artículo 86, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, «cuando el acto cuya anulación se ha solicitado sea sustituido o modificado por otro acto que tenga el mismo objeto, el demandante podrá adaptar su demanda antes de la declaración de terminación de la fase oral del procedimiento […], a fin de tener en cuenta esta novedad».

26

En el presente asunto, en primer lugar, es preciso observar que tanto los actos iniciales como los actos de mantenimiento, en la medida en que afectan a la demandante, tienen por objeto imponerle medidas restrictivas individuales consistentes en restricciones a la entrada y en una inmovilización de todos sus fondos y recursos económicos.

27

En segundo lugar, en el marco del régimen por el que se establecen medidas restrictivas contra Siria, las medidas restrictivas individuales adoptan la forma de una inclusión del nombre de las personas, entidades u organismos objeto de las medidas en las listas controvertidas que figuran en los anexos de la Decisión 2013/255 y del Reglamento n.o 36/2012.

28

En este contexto, los actos iniciales modificaron los anexos de la Decisión 2013/255 y del Reglamento n.o 36/2012 para incluir, en particular, el nombre de la demandante en las listas controvertidas. En cuanto a los actos de mantenimiento, procede señalar, por una parte, que la Decisión 2023/1035 prorrogó hasta el 1 de junio de 2024 la aplicabilidad de la Decisión 2013/255, cuyo anexo I, en su versión modificada por la Decisión de Ejecución 2022/242, menciona dicho nombre, y, por otra parte, que el Reglamento de Ejecución 2023/1027 modificó el anexo II del Reglamento n.o 36/2012, manteniendo, al menos implícitamente, la inclusión de ese nombre en este último anexo. Por lo tanto, debe entenderse que los actos de mantenimiento sustituyeron a los actos iniciales en el sentido del artículo 86, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento.

29

De ello se deduce que, de conformidad con el objetivo de economía procesal que subyace al artículo 86 del Reglamento de Procedimiento (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de septiembre de 2018, Almaz-Antey/Consejo, T‑515/15, no publicada, EU:T:2018:545, apartados 43 y 44), la demandante, al haber solicitado la anulación de los actos iniciales en la demanda, tenía derecho, en el marco del presente procedimiento, a adaptar la demanda con el fin de solicitar también la anulación de los actos de mantenimiento, aun cuando no hubiera adaptado previamente la demanda para solicitar la anulación de la Decisión 2022/849 y del Reglamento de Ejecución 2022/840.

30

Por lo tanto, procede concluir que la adaptación de la demanda es admisible.

31

En apoyo de sus pretensiones de anulación, la demandante invoca cuatro motivos, basados, en esencia:

32

El Tribunal General considera útil comenzar el examen del recurso con el análisis del segundo motivo.

33

En el marco del presente motivo, basado formalmente en un error manifiesto de apreciación, la demandante cuestiona la legalidad de los actos impugnados y, en consecuencia, el fundamento de la inclusión de su nombre en las listas controvertidas. Según ella, el mero hecho de pertenecer a la familia Makhlouf no puede justificar la adopción de medidas restrictivas contra ella.

34

El Consejo rebate las alegaciones de la demandante.

35

Es preciso señalar, antes de nada, que el presente motivo debe considerarse basado en un error de apreciación, y no en un error manifiesto de apreciación. En efecto, si bien es cierto que el Consejo dispone de cierto margen de apreciación para determinar caso por caso si se cumplen los criterios jurídicos en que se basan las medidas restrictivas controvertidas, no es menos cierto que los órganos jurisdiccionales de la Unión deben garantizar un control, en principio pleno, de la legalidad de todos los actos de la Unión (véase la sentencia de 26 de octubre de 2022, Ovsyannikov/Consejo, T‑714/20, no publicada, EU:T:2022:674, apartado 61 y jurisprudencia citada).

36

La efectividad del control jurisdiccional garantizado por el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea exige que el juez de la Unión se asegure de que la decisión mediante la cual se adoptaron o mantuvieron medidas restrictivas, que constituye un acto de alcance individual para la persona o entidad afectada, dispone de unos fundamentos de hecho suficientemente sólidos. Ello implica verificar los hechos alegados en el resumen de motivos en que se basa dicha decisión, de modo que el control jurisdiccional no quede limitado a una apreciación de la verosimilitud abstracta de los motivos invocados, sino que examine la cuestión de si tales motivos, o al menos uno de ellos que se considere suficiente, por sí solo, para fundamentar tal decisión, están o no respaldados por hechos (sentencia de 18 de julio de 2013, Comisión y otros/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P y C‑595/10 P, EU:C:2013:518, apartado 119).

37

Incumbe al juez de la Unión proceder a ese examen solicitando, en su caso, a la autoridad competente de la Unión que presente los datos o pruebas, confidenciales o no, pertinentes para ese examen (sentencia de 18 de julio de 2013, Comisión y otros/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P y C‑595/10 P, EU:C:2013:518, apartado 120).

38

Es la autoridad competente de la Unión quien debe acreditar, en caso de impugnación, que los motivos invocados contra la persona son fundados, y no es dicha persona quien debe aportar la prueba negativa de la carencia de fundamento de tales motivos (sentencia de 18 de julio de 2013, Comisión y otros/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P y C‑595/10 P, EU:C:2013:518, apartado 121).

39

No se exige para ello que dicha autoridad presente ante el juez de la Unión todos los datos y pruebas inherentes a los motivos expuestos en el acto cuya anulación se solicita. Sin embargo, es preciso que los datos o pruebas presentados respalden los motivos invocados contra la persona o entidad afectada (sentencia de 18 de julio de 2013, Comisión y otros/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P y C‑595/10 P, EU:C:2013:518, apartado 122).

40

Si la autoridad competente de la Unión presenta datos o pruebas pertinentes, el juez de la Unión deberá verificar la exactitud material de los hechos alegados a la vista de tales datos o pruebas y evaluar la fuerza probatoria de estos últimos en función de las circunstancias del caso y teniendo en cuenta las eventuales observaciones presentadas sobre los mismos por la persona o entidad afectada (sentencia de 18 de julio de 2013, Comisión y otros/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P y C‑595/10 P, EU:C:2013:518, apartado 124).

41

La apreciación del fundamento de una inclusión en una lista debe llevarse a cabo examinando los medios de prueba no de forma aislada, sino en el contexto en el que se integran (véase la sentencia de 16 de marzo de 2022, Sabra/Consejo,T‑249/20, EU:T:2022:140, apartado 41 y jurisprudencia citada).

42

Por último, en la apreciación de la importancia de los intereses en juego, que forma parte del control de la proporcionalidad de las medidas restrictivas discutidas, se pueden tener en cuenta el contexto en el que estas se integran, el hecho de que era urgente adoptarlas para ejercer presión sobre el régimen sirio a fin de que cesara la represión violenta contra la población y la dificultad de obtener pruebas más concretas en un Estado en situación de guerra civil dirigido por un régimen de naturaleza autoritaria (véase la sentencia de 16 de marzo de 2022, Sabra/Consejo,T‑249/20, EU:T:2022:140, apartado 42 y jurisprudencia citada).

43

Así, según la jurisprudencia, al carecer de competencias de investigación en países terceros, la apreciación de las autoridades de la Unión debe basarse, por ello, en fuentes de información accesibles al público, informes, artículos de prensa u otras fuentes de información similares (véase la sentencia de 16 de diciembre de 2020, Haswani/Consejo, T‑521/19, no publicada, EU:T:2020:608, apartado 142 y jurisprudencia citada).

44

Procede analizar el presente motivo a la luz de estos principios.

45

El nombre de la demandante fue incluido en las listas controvertidas por ser «hija de Mohammed Makhlouf[;] miembro de la familia Makhlouf» (véase el apartado 10 anterior). Así pues, el Consejo se basó en el criterio de la pertenencia familiar para justificar la adopción de medidas restrictivas contra la demandante en los actos impugnados, apoyándose en la decisión de apertura de la sucesión (véase el apartado 17 anterior), de la que se desprende que la demandante era una de las herederas del causante.

46

Procede señalar que, por una parte, la demandante no cuestiona ni la autenticidad ni el valor probatorio de la decisión de apertura de la sucesión. Por otra parte, tampoco niega su vínculo de filiación con el causante y, por lo tanto, su pertenencia a la familia Makhlouf.

47

En estas circunstancias, el Consejo podía basarse en la decisión de apertura de la sucesión para fundamentar el motivo de inclusión del nombre de la demandante en las listas controvertidas.

48

No obstante, la demandante alega que las disposiciones que establecen el criterio de la pertenencia familiar se oponen a toda inclusión sistemática basada en el mero hecho de pertenecer a la familia Makhlouf. Recuerda que, en virtud de la Decisión 2015/1836, solo los miembros influyentes de dicha familia pueden ser objeto de medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Siria.

49

A este respecto, conviene recordar antes de nada que el criterio general de inclusión consistente en la asociación con el régimen sirio, tal como se establece en los artículos 27, apartado 1, y 28, apartado 1, de la Decisión 2013/255, en su versión modificada por la Decisión 2015/1836, y que corresponde, por lo que respecta a la inmovilización de fondos, al artículo 15, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 36/2012, en su versión modificada por el Reglamento 2015/1828, permite incluir en las listas controvertidas a una persona o entidad que se beneficie del régimen sirio o lo apoye y a las personas asociadas con aquella.

50

A continuación, en 2015, determinados criterios específicos de inclusión completaron el criterio general de asociación con el régimen sirio. Estos criterios figuran actualmente en los artículos 27, apartado 2, y 28, apartado 2, de la Decisión 2013/255, en su versión modificada por la Decisión 2015/1836, y en el artículo 15, apartado 1 bis, letra b), del Reglamento n.o 36/2012, en su versión modificada por el Reglamento 2015/1828. Según la jurisprudencia, estas disposiciones establecen una presunción iuris tantum de vinculación con el régimen sirio con respecto a siete categorías de personas que pertenecen a determinados grupos. Entre estas categorías figuran, en particular, los «miembros de las familias Assad o Makhlouf» (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de octubre de 2020, Makhlouf/Consejo, C‑157/19 P, no publicada, EU:C:2020:777, apartado 98).

51

Por último, se ha declarado que los criterios específicos de inclusión con respecto a las siete categorías de personas mencionadas en el apartado 50 anterior son autónomos respecto del criterio general de asociación con el régimen sirio, de modo que el mero hecho de pertenecer a una de esas siete categorías de personas basta para permitir adoptar las medidas restrictivas previstas en dichos artículos, sin que sea necesario aportar prueba del apoyo que las personas afectadas pudieran prestar al régimen sirio en el poder o del beneficio que pudieran extraer de dicho régimen (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de octubre de 2020, Makhlouf/Consejo, C‑157/19 P, no publicada, EU:C:2020:777, apartado 83).

52

Debe deducirse de ello que el criterio de la pertenencia familiar, introducido por los actos de 2015, establece un criterio objetivo, autónomo y suficiente en sí mismo para justificar la adopción de medidas restrictivas contra los «miembros de [la] familia […] Makhlouf» mediante la inclusión de sus nombres en las listas de personas sujetas a tales medidas por el mero hecho de pertenecer a dicha familia. Contrariamente a lo que alega la demandante en el apartado 48 anterior, el criterio no se limita a los miembros «influyentes» de esa familia.

53

No es menos cierto que los artículos 27, apartado 3, y 28, apartado 3, de la Decisión 2013/255, en su versión modificada por la Decisión 2015/1836, y el artículo 15, apartado 1 ter, del Reglamento n.o 36/2012, en su versión modificada por el Reglamento 2015/1828, disponen, en esencia, que las personas afectadas por las disposiciones que establecen los criterios de inclusión no serán incluidas en las listas controvertidas si existe información suficiente que indique que no están vinculadas al régimen sirio, no ejercen influencia alguna sobre este ni representan un riesgo real de eludir las medidas restrictivas.

54

Así pues, a la vista de las consideraciones expuestas en los apartados 50 a 52 anteriores, el Consejo podía a priori, habida cuenta de la decisión de apertura de la sucesión, incluir el nombre de la demandante en las listas controvertidas sobre la base de la presunción iuris tantum de vinculación con el régimen sirio derivada del criterio de la pertenencia familiar.

55

A continuación, correspondía a la demandante, en el marco de la oposición a los actos impugnados, aportar pruebas que refutaran la presunción de vinculación con el régimen sirio en la que se había basado el Consejo.

56

A este respecto, la jurisprudencia ha declarado, como se ha recordado en el apartado 38 anterior, que, en la medida en que la carga de la prueba del fundamento de los motivos en los que se basan las medidas restrictivas incumbe, en principio, al Consejo, no se puede imponer a la parte demandante un nivel de prueba excesivo para refutar la presunción de existencia de un vínculo con el régimen sirio (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de marzo de 2022, Sabra/Consejo,T‑249/20, EU:T:2022:140, apartados 132 y 133 y jurisprudencia citada).

57

Así, debe considerarse que la parte demandante logra desvirtuar la presunción de vínculo con el régimen, instaurada, en particular, por las disposiciones que establecen el criterio de la pertenencia familiar, si presenta argumentos o datos que puedan cuestionar seriamente la fiabilidad de los elementos de prueba presentados por el Consejo o su apreciación, o si presenta ante el juez de la Unión un conjunto de indicios concretos, precisos y concordantes sobre la inexistencia o la desaparición del vínculo con el régimen sirio, sobre la nula influencia sobre dicho régimen o sobre la imposibilidad de que plantee un riesgo real de elusión de las medidas restrictivas, conforme a los artículos 27, apartado 3, y 28, apartado 3, de la Decisión 2013/255, en su versión modificada por la Decisión 2015/1836, y al artículo 15, apartado 1 ter, del Reglamento n.o 36/2012, en su versión modificada por el Reglamento 2015/1828 (véase la sentencia de 16 de marzo de 2022, Sabra/Consejo,T‑249/20, EU:T:2022:140, apartado 133 y jurisprudencia citada).

58

Para refutar la presunción de vínculo con el régimen sirio, la demandante alega que pasó su infancia y su adolescencia junto a su madre en el Líbano y que nunca ha vivido en Siria. A este respecto, precisa que es fruto de un matrimonio que solo duró algunos meses entre el causante y la exesposa de este, la Sra. Nawal Jazaeri, y añade que no conoció a su padre hasta que tenía once años de edad y que, después de eso, solo se encontró con él de manera muy puntual. Por último, indica poseer la nacionalidad siria, pero que emigró en 1990 con su madre a los Estados Unidos, donde adquirió la nacionalidad estadounidense y cursó estudios de enseñanza superior. Sostiene que vive en los Estados Unidos con su esposo, de nacionalidad saudí, con el que contrajo matrimonio en 1999, y con sus dos hijos, que poseen, al igual que ella, la nacionalidad estadounidense.

59

En apoyo de su argumentación, la demandante presenta las siguientes pruebas:

60

Con carácter preliminar, procede señalar que las pruebas presentadas por la demandante, algunas de las cuales proceden de autoridades gubernamentales y administrativas y de empresas privadas sobre las que la demandante, en principio, no puede ejercer ningún tipo de manipulación o influencia, fueron establecidas in tempore non suspecto sin perspectivas de ser utilizadas en el marco del presente procedimiento o del procedimiento administrativo que lo precedió.

61

Además, la afirmación de la demandante de que nunca ha vivido en Siria se ve corroborada por la copia de su pasaporte que indica el Líbano como lugar de nacimiento y por un título de enseñanza secundaria expedido por un centro escolar libanés.

62

Las demás pruebas demuestran que la demandante vive desde hace décadas en los Estados Unidos, que está casada con un nacional de Arabia Saudí y que sus hijos son ciudadanos de los Estados Unidos, donde están escolarizados.

63

Según la jurisprudencia, el mero hecho de vivir fuera de Siria no constituye, en sí mismo, una circunstancia suficiente para poder afirmar que no se está vinculado al régimen sirio (sentencias de 12 de marzo de 2014, Al Assad/Consejo,T‑202/12, EU:T:2014:113, apartado 104, y de 14 de abril de 2021, Al-Tarazi/Consejo, T‑260/19, no publicada, EU:T:2021:187, apartado 149), y el Consejo, que no rebate ninguna de las pruebas aportadas por la demandante, estima que estas no pueden refutar la presunción de vinculación al régimen que establece el criterio de la pertenencia familiar.

64

Sin embargo, en la fase de réplica, la demandante presentó la esquela de su padre publicada en árabe (en lo sucesivo, «esquela»), de cuyo fallecimiento declara no haber tenido conocimiento hasta que fue comunicado a terceros en el curso de otro procedimiento judicial. Afirma que no disponía de ella en el momento de la interposición del recurso, dado que vivía completamente alejada del contexto sirio y no tuvo ninguna participación en el funeral del causante.

65

Por una parte, esta declaración se ve corroborada por el hecho de que en la esquela se mencionan los nombres de los cinco hijos y de dos hijas del causante, pero no el de la demandante.

66

Por otra parte, en la esquela figuran los nombres de dos esposas del causante, a saber, las Sras. Ghada Mhana y Hala Tarif Almaghout, pero no se hace ninguna referencia a la madre de la demandante, la Sra. Nawal Jazaeri. Esta omisión es tanto más llamativa cuanto que dicha esquela menciona a otros familiares del causante que fallecieron antes que él.

67

Así pues, el hecho de que no se mencione el nombre de la madre de la demandante en la esquela puede corroborar la afirmación de la demandante en cuanto a la corta duración de la relación entre su madre y el causante.

68

En este contexto, es preciso señalar que la demandante nació en 1967, mientras que las listas controvertidas ponen de relieve que el Sr. Rami Makhlouf, hijo mayor del causante y de su segunda esposa, nació en 1969, lo que puede confirmar también la corta duración de la unión entre los padres de la demandante.

69

En términos más generales, esa información contenida en la esquela puede corroborar la afirmación de la demandante en cuanto a su alejamiento, desde su infancia, no solo del contexto sirio, sino también de la familia del causante, a la que parece ser ajena.

70

Esta conclusión se impone con mayor razón habida cuenta de las pruebas presentadas por la demandante que acreditan que, desde que se trasladó a los Estados Unidos en 1990, el centro de sus intereses se encuentra en dicho país. Por una parte, ello se ve confirmado por dos títulos expedidos por instituciones universitarias estadounidenses, el primero obtenido en 1992 y el segundo en 2016.

71

Por otra parte, la demandante aporta también diversos justificantes relativos al establecimiento de su hogar en Fairfax.

72

A la luz de las consideraciones que figuran en el apartado 60 anterior, procede declarar que las pruebas aportadas por la demandante presentan un carácter concordante y creíble y que, examinadas en su conjunto, respaldan de modo suficiente con arreglo a Derecho sus afirmaciones sobre su alejamiento de la familia Makhlouf.

73

Así pues, las pruebas aportadas por la demandante constituyen un conjunto de indicios concretos, precisos y concordantes sobre la inexistencia o la desaparición del vínculo con el régimen sirio, sobre la nula influencia sobre dicho régimen o sobre la imposibilidad de que plantee un riesgo real de elusión de las medidas restrictivas en el sentido de la jurisprudencia recordada en el apartado 57 anterior, de modo que debe considerarse que la demandante ha refutado válidamente la presunción de vinculación con el régimen sirio derivada del criterio de la pertenencia familiar.

74

A este respecto, en sus escritos procesales, el Consejo se limita a alegar que los actos impugnados no solo tenían por objeto evitar la transmisión de la masa hereditaria del causante a sus herederos, entre los que se encuentra la demandante, como se desprende del considerando 3 de los actos iniciales, sino también impedir que los cuatro hijos varones del causante, que ya eran objeto de las medidas restrictivas, se pusieran de acuerdo con la demandante para que la parte de la herencia que les correspondía evadiera la inmovilización de fondos. A continuación, en la vista, adujo que el alejamiento físico de la demandante, a saber, su residencia en los Estados Unidos, no implica que la demandante se hubiera distanciado del régimen sirio ni del resto de la familia Makhlouf.

75

Sin embargo, una argumentación de carácter tan general, e incluso hipotético, en modo alguno fundada en datos, no pone en cuestión la credibilidad de los indicios aportados por la demandante para refutar la presunción de vinculación con el régimen sirio.

76

De ello se deduce que el Consejo no ha satisfecho la carga de la prueba que le incumbe para demostrar la fundamentación de los actos impugnados a raíz de la oposición a tales actos formulada por la demandante, aportando pruebas para ello, en el sentido de la jurisprudencia citada en los apartados 38 a 40 anteriores.

77

En estas circunstancias, los actos impugnados adolecen de un error de apreciación.

78

Habida cuenta del conjunto de consideraciones anteriores, ha de estimarse el segundo motivo y, en consecuencia, anular los actos impugnados, sin que sea necesario analizar los motivos primero, tercero y cuarto.

79

Por lo que respecta a la pretensión formulada por el Consejo con carácter subsidiario en su escrito de contestación, por la que pretendía que se mantuvieran los efectos de la Decisión de Ejecución 2022/242 hasta que surtiera efecto la anulación parcial del Reglamento de Ejecución 2022/237 en lo que atañe a la demandante, ha de recordarse que, mediante dicha Decisión, el Consejo había incluido, a partir del 21 de febrero de 2022, el nombre de la demandante en la lista de personas a las que se aplican las medidas restrictivas que figura en el anexo I de la Decisión 2013/255. A raíz de la adopción de la Decisión 2022/849 (véase el apartado 19 anterior), la inclusión de la demandante en las listas controvertidas se prorrogó hasta el 1 de junio de 2023.

80

Además, mediante la Decisión 2023/1035, el Consejo actualizó el anexo I de la Decisión 2013/255, manteniendo el nombre de la demandante en dicho anexo hasta el 1 de junio de 2024 (véase el apartado 20 anterior).

81

Pues bien, mediante la Decisión (PESC) 2024/1510 del Consejo, de 27 de mayo de 2024, por la que se modifica la Decisión 2013/255 (DO L, 2024/1510), el Consejo actualizó la lista de personas a las que se aplican las medidas restrictivas que figura en el anexo I de la Decisión 2013/255, manteniendo el nombre de la demandante en dicho anexo hasta el 1 de junio de 2025.

82

Por consiguiente, si bien la anulación de la Decisión de Ejecución 2022/242 y de la Decisión 2023/1035, en la medida en que afectan a la demandante, implica la anulación de la inclusión de su nombre en la lista que figura en el anexo I de la Decisión 2013/255 para el período comprendido entre el 21 de febrero de 2022 y el 1 de junio de 2024, dicha anulación no se extiende, en cambio, a la Decisión 2024/1510, que no es objeto del presente recurso.

83

En consecuencia, dado que, a día de hoy, la demandante es objeto de nuevas medidas restrictivas, la pretensión subsidiaria del Consejo relativa a los efectos en el tiempo de la anulación parcial de la Decisión de Ejecución 2022/242, que se ha recordado en el apartado 80 anterior, ha quedado sin objeto.

84

La demandante alega que el error de apreciación en que incurrió el Consejo, que vicia los actos impugnados, constituye una infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tiene por objeto conferir derechos a los particulares. Añade que los actos impugnados perjudican gravemente su reputación.

85

El Consejo rebate las alegaciones de la demandante, sosteniendo, entre otras cosas, que los actos impugnados no adolecen de ilegalidad alguna y que, por lo tanto, las pretensiones de indemnización deben desestimarse de entrada.

86

El Consejo señala asimismo que la demandante no ha presentado ninguna prueba que permita determinar con la precisión requerida el carácter, la realidad y el alcance del perjuicio moral que invoca. Por consiguiente, duda de la admisibilidad de las pretensiones de indemnización.

87

A este respecto, procede recordar que, para que pueda declararse la responsabilidad extracontractual de la Unión por el comportamiento ilícito de sus órganos, en el sentido del artículo 340 TFUE, párrafo segundo, es necesario que se reúna un conjunto de requisitos acumulativos, a saber, la ilegalidad del comportamiento imputado a las instituciones, la realidad del perjuicio y la existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento alegado y el perjuicio que se alega. Además, toda vez que esos tres requisitos para que exista responsabilidad son acumulativos, la falta de uno de ellos basta para que se desestime el recurso de indemnización, sin que sea necesario examinar los demás requisitos (sentencia de 22 de junio de 2022, Haswani/Consejo, T‑479/21, no publicada, EU:T:2022:383, apartado 155).

88

En apoyo de sus pretensiones de indemnización, la demandante invoca, en esencia, el hecho de que, al no disponer de información ni de pruebas que acreditasen el fundamento de las medidas restrictivas adoptadas en su contra, el Consejo incurrió en una infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tiene por objeto conferir derechos a los particulares en el sentido de la jurisprudencia basada en el artículo 340 TFUE, párrafo segundo.

89

Así pues, debe determinarse si el error de apreciación constatado en el marco del segundo motivo constituye una ilegalidad que pueda generar la responsabilidad extracontractual de la Unión.

90

A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, la declaración de la ilegalidad de un acto jurídico de la Unión no basta, por lamentable que sea, para considerar que genera automáticamente la responsabilidad extracontractual de esta derivada de la ilegalidad del comportamiento de una de sus instituciones. Para admitir que se cumple este requisito, la jurisprudencia exige, en efecto, que la parte demandante demuestre que la institución de que se trata no ha cometido una mera ilegalidad, sino una infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares (véase la sentencia de 7 de julio de 2021, HTTS/Consejo, T‑692/15 RENV, EU:T:2021:410, apartado 53 y jurisprudencia citada).

91

Pues bien, según la jurisprudencia, para valorar si una infracción de una norma de Derecho de la Unión es suficientemente caracterizada, el juez de la Unión tiene en cuenta, entre otros aspectos, la complejidad de las situaciones que deben ser reguladas, las dificultades de aplicación o de interpretación de los textos y, más particularmente, el margen de apreciación de que dispone el autor del acto controvertido (sentencia de 10 de septiembre de 2019, HTTS/Consejo,C‑123/18 P, EU:C:2019:694, apartado 42).

92

Así, únicamente la comprobación de una irregularidad que, en circunstancias análogas, no habría cometido una Administración normalmente prudente y diligente permite que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión (sentencia de 10 de septiembre de 2019, HTTS/Consejo,C‑123/18 P, EU:C:2019:694, apartado 43).

93

La prueba de la violación suficientemente caracterizada pretende evitar —en particular en el ámbito de las medidas restrictivas— que la misión que la institución de que se trata debe cumplir en interés general de la Unión y de sus Estados miembros se vea menoscabada por el riesgo de que dicha institución deba soportar finalmente los daños que pudieran sufrir, en su caso, las personas afectadas por sus actos, sin que recaigan sobre esas personas, no obstante, las consecuencias patrimoniales o morales de incumplimientos cometidos flagrante e inexcusablemente por la institución en cuestión (véase la sentencia de 7 de julio de 2021, Bateni/Consejo,T‑455/17, EU:T:2021:411, apartado 87 y jurisprudencia citada).

94

En el presente asunto, como se ha mencionado en el apartado 15 anterior, en el momento de la inclusión del nombre de la demandante en las listas controvertidas, el Consejo tenía en su poder la decisión de apertura de la sucesión del causante, en la que se indicaba, en particular, la pertenencia de la demandante a la familia Makhlouf. La demandante no discute ni la exactitud ni la veracidad de los datos fácticos ni el valor probatorio de dicha decisión. Así pues, este documento, emitido por un juez sirio, constituye una prueba suficiente que permite al Consejo fundamentar, a priori, el motivo de inclusión de la demandante en las listas controvertidas sobre la base del criterio de la pertenencia familiar.

95

A este respecto, debe recordarse que el criterio de la pertenencia familiar constituye un criterio de inclusión objetivo, autónomo y suficiente, de modo que el Consejo no estaba obligado a demostrar la existencia de un vínculo entre la demandante, miembro de la familia Makhlouf, y el régimen sirio (véase el apartado 52 anterior).

96

Así pues, en el momento de la adopción de los actos impugnados, el Consejo disponía de una prueba suficiente para considerar que se cumplían los requisitos de la presunción de vinculación con el régimen sirio, de modo que no puede prosperar la alegación de la demandante según la cual, en esencia, el error de apreciación en que incurrió el Consejo constituye una infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tiene por objeto conferir derechos a los particulares.

97

En efecto, el error de apreciación como motivo formulado en apoyo de un recurso de anulación debe distinguirse de la inobservancia manifiesta y grave de los límites impuestos a la facultad de apreciación alegada para declarar la infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares en el marco de un recurso de indemnización (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de julio de 2021, Bateni/Consejo,T‑455/17, EU:T:2021:411, apartado 113).

98

A este respecto, debe señalarse que la demandante no desarrolla ninguna argumentación específica que permita comprender cómo el hecho de que el Consejo incurriera en un error de apreciación constituye una infracción lo suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tiene por objeto conferir derechos a los particulares como para generar la responsabilidad extracontractual de la Unión. Se limita a mencionar la incapacidad del Consejo para aportar pruebas que demuestren la fundamentación de los actos impugnados.

99

Pues bien, la existencia de un error de apreciación no permite concluir, de manera automática y como sugiere la demandante, que el Consejo cometiera un incumplimiento suficientemente caracterizado de los requisitos materiales de inclusión del nombre de la demandante en las listas controvertidas.

100

Por consiguiente, a pesar de la ilegalidad de que adolecen los actos impugnados, habida cuenta de la decisión de apertura de la sucesión apreciada a la luz de la presunción de vinculación con el régimen sirio derivada del criterio de la pertenencia familiar, no puede considerarse que el Consejo rebasara manifiesta y gravemente los límites impuestos a su facultad de apreciación para generar así la responsabilidad extracontractual de la Unión.

101

En estas circunstancias, aun cuando el Consejo no haya satisfecho la carga de la prueba que le incumbía para demostrar la fundamentación de los actos impugnados en el marco de su oposición, no puede considerarse que este error de apreciación fuera de naturaleza tan flagrante e inexcusable, en el sentido de la jurisprudencia citada en los apartados 95 y 96 anteriores, que no habría sido cometido por una Administración normalmente prudente y diligente en circunstancias análogas.

102

Dado que los requisitos para que pueda declararse la responsabilidad de la Unión son acumulativos, procede desestimar las pretensiones de indemnización, sin que sea necesario examinar los demás requisitos mencionados en el apartado 89 anterior ni, con mayor motivo, la admisibilidad de dichas pretensiones.

103

A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones del Consejo, procede condenarlo en costas, conforme a lo solicitado por la demandante.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena ampliada)

decide: