1.

Las presentes peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación de la Directiva 2013/36/UE ( 2 ) y del Reglamento (UE) n.o 575/2013, ( 3 ) en particular de la expresión «entidad financiera» que figura en estos dos actos legislativos en su versión aplicable a los hechos de los litigios principales.

2.

Dichas peticiones se han planteado en el marco de los litigios entre, por una parte, Lineas – Concessões de Transportes SGPS (asunto C‑207/22), Global Roads Investimentos SGPS (asunto C‑267/22) y NOS SGPS (asunto C‑290/22) y, por otra parte, la Autoridade Tributária e Aduaneira (Administración Tributaria y Aduanera, Portugal), en relación con la aplicación del impuesto sobre actos jurídicos documentados que prevé el Derecho nacional portugués.

3.

En estos tres asuntos, se solicita al Tribunal de Justicia que dilucide si una sociedad de cartera que tiene por objeto exclusivo la gestión de participaciones en empresas que no ejercen actividades bancarias o financieras, y que, por tanto, no están sujetas a los requisitos de supervisión y prudenciales aplicables a tales actividades, puede considerarse una «entidad financiera» en el sentido del artículo 3, apartado 1, punto 22, de la Directiva 2013/36 y del artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento n.o 575/2013.

4.

A tenor de los considerandos 2, 20 y 54 de la Directiva 2013/36:

[…]

[…]

5.

El artículo 1 de la Directiva 2013/36, titulado «Objeto», dispone:

«La presente Directiva establece normas sobre:

6.

El artículo 3 de la Directiva 2013/36, bajo el epígrafe «Definiciones», establece:

«1.   A efectos de la presente Directiva se entenderá por:

[…]

[…]»

7.

De conformidad con el artículo 34 de la Directiva 2013/36:

«1.   Los Estados miembros dispondrán que las actividades enumeradas en el anexo [I] puedan ser ejercidas en su territorio […], tanto mediante el establecimiento de una sucursal como mediante la prestación de servicios, por cualquier entidad financiera de otro Estado miembro, ya sea filial de una entidad de crédito o filial común de varias entidades de crédito, cuyos estatutos permitan el ejercicio de tales actividades y que cumpla todas las condiciones siguientes:

[…]»

8.

El anexo I de la Directiva 2013/36 establece la lista de las actividades que se benefician del reconocimiento mutuo.

9.

El artículo 1 del Reglamento n.o 575/2013, titulado «Ámbito de aplicación», dispone:

«El presente Reglamento establece normas uniformes sobre los requisitos prudenciales generales que las entidades supervisadas conforme a la [Directiva 2013/36] deberán cumplir en relación con lo siguiente:

El presente Reglamento no regula los requisitos de publicidad aplicables a las autoridades competentes en el ámbito de la regulación y la supervisión prudencial de las entidades y que establece la [Directiva 2013/36].»

10.

Con arreglo al artículo 4 del Reglamento n.o 575/2013, titulado «Definiciones»:

«1.   A efectos del presente Reglamento se entenderá por:

[…]

3) “Entidad”: una entidad de crédito o una empresa de inversión.

[…]

[…]»

11.

El Reglamento (UE) 2019/876 ( 5 ) modificó el Reglamento n.o 575/2013.

12.

En particular, el artículo 1, punto 2, del Reglamento 2019/876 dispone:

«El artículo 4 [del Reglamento n.o 575/2013] se modifica como sigue:

[…]

[…]»

13.

El Decreto‑Lei n. 495/88 (Decreto‑ley n.o 495/88), de 30 de diciembre, ( 6 ) establece el régimen jurídico aplicable a las sociedades de cartera portuguesas.

14.

El artículo 1 del Decreto‑ley n.o 495/88, con la rúbrica «Sociedades gestoras de participações sociais» (Sociedades de cartera; en lo sucesivo, «SGPS»), prevé:

«1.   Las [SGPS] tienen como objeto social único la gestión de participaciones en otras empresas, como forma indirecta de ejercer actividades económicas.

2.   A los efectos del presente Decreto‑ley, la participación en una sociedad será considerada como una forma indirecta de ejercer la actividad económica de esta, siempre que no sea meramente ocasional y abarque, como mínimo, el 10 % del capital social, con derecho de voto, ya sea directamente, ya sea a través de las participaciones en otras sociedades en las que la SGPS ocupe una posición de dominio.

3.   A efectos del apartado anterior, se considerará que la participación no es meramente ocasional cuando la SGPS la mantenga por un período de más de un año.

4.   Las SGPS podrán adquirir y poseer participaciones por un importe inferior al referido en el apartado 2, según lo dispuesto en los apartados 3 a 5 del artículo 3.»

15.

El Código do Imposto do Selo (Código del Impuesto sobre Actos Jurídicos Documentados; en lo sucesivo, «CIS») ( 7 ) establece las normas que regulan la tributación de actos, contratos, documentos, títulos, escrituras y otros hechos o situaciones jurídicas.

16.

A tenor del artículo 7, apartado 1, letra e), del CIS:

«1.   Estarán también exentos del impuesto:

[…]

(e) los intereses y comisiones cobrados, las garantías prestadas y la utilización del crédito concedido por entidades de crédito, sociedades financieras y entidades financieras a sociedades de capital riesgo, así como a sociedades o entidades cuya forma y objeto se ajusten a los tipos de entidades de crédito, sociedades financieras y entidades financieras previstos en la legislación comunitaria, tanto unas como otras domiciliadas en los Estados miembros de la Unión Europea o en otro Estado, con excepción de las domiciliadas en territorios con un régimen fiscal privilegiado, que se definirá mediante decreto del Ministerio de Hacienda;

[…]».

17.

Las demandantes en los litigios principales —Lineas — Concessões de Transportes SGPS (asunto C‑207/22), Global Roads Investimentos SGPS (asunto C‑267/22) y NOS SGPS (asunto C‑290/22)— son sociedades de cartera domiciliadas en Portugal, cuyo objeto social es gestionar participaciones en otras empresas, como forma indirecta de ejercer actividades económicas. Ninguna de las actividades de las sociedades en las que participan pertenece a los sectores bancario o financiero.

18.

Las demandantes, en el desarrollo de sus respectivos negocios entre 2014 y 2017, efectuaron operaciones de intermediación financiera y de crédito con varias entidades de crédito —en particular, mediante contratos de préstamo o a través de efectos comerciales y la emisión de bonos—, en virtud de las cuales solicitaron y obtuvieron financiación. Estas operaciones estaban sujetas al impuesto sobre actos jurídicos documentados con arreglo al artículo 1, apartados 1 y 2, del CIS, por lo que las entidades de crédito, como sujetos pasivos, abonaron dicho impuesto al Estado y, posteriormente, lo repercutieron a las demandantes.

19.

Las demandantes se mostraron en desacuerdo con sus respectivas liquidaciones del impuesto sobre actos jurídicos documentados y presentaron cada una de ellas, primero, una solicitud de revisión de la legalidad de que se les hubiera repercutido el impuesto y, segundo, un recurso administrativo. En estos procedimientos administrativos, las demandantes invocaron la exención prevista en el artículo 7, apartado 1, letra e), del CIS basándose en que eran sociedades de cartera que podían ser consideradas entidades financieras con arreglo al Derecho de la Unión pertinente al que se remite el citado precepto nacional. Sin embargo, la Administración tributaria desestimó sus pretensiones.

20.

En lo que se refiere, en primer lugar, a Lineas — Concessões de Transportes SGPS y Global Roads Investimentos SGPS, estas empresas acudieron al Centro de Arbitragem Administrativa (Centro de Arbitraje Administrativo) solicitando la constitución de un tribunal arbitral y la anulación de las decisiones de la Administración tributaria y, en consecuencia, la devolución de los tributos abonados.

21.

El Tribunal Arbitral Tributário (Centro de Arbitragem Administrativa) [Tribunal Arbitral Tributario (Centro de Arbitraje Administrativo), Portugal], que es el órgano jurisdiccional remitente en los asuntos C‑207/22 y C‑267/22, considera que de la legislación portuguesa se desprende que el impuesto sobre actos jurídicos documentados no es aplicable a las entidades financieras en el sentido del Derecho de la Unión. Sin embargo, existen discrepancias en la jurisprudencia nacional en torno a la interpretación de la expresión «entidad financiera». Por tanto, dicho órgano jurisdiccional estima necesario dilucidar si tal expresión comprende únicamente a las sociedades de cartera que posean participaciones en empresas que sean entidades de crédito o empresas de inversión y que, en consecuencia, estén sujetas a los requisitos de supervisión y prudenciales aplicables a las actividades bancarias o financieras.

22.

En estas circunstancias, el Tribunal Arbitral Tributário (Centro de Arbitragem Administrativa) [Tribunal Arbitral Tributario (Centro de Arbitraje Administrativo)] decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

(Asunto C‑207/22) «¿Puede tener la consideración de “entidad financiera”, en el sentido de la Directiva [2013/36] y del Reglamento [n.o 575/2013], una sociedad de cartera que tiene por objeto exclusivo la gestión de [participaciones en] otras sociedades, como forma indirecta de ejercicio de actividades económicas, y que, en este ámbito, adquiere y posee con carácter duradero esas participaciones, que, en general, no son inferiores al 10 % del capital social de las sociedades participadas, sociedades estas cuya actividad se enmarca en la gestión de infraestructuras de transportes, incluyendo el diseño, la construcción y la gestión de carreteras y/o autopistas?»

(Asunto C‑267/22) «¿Está comprendida en el concepto de “entidad financiera”, en el sentido del artículo 3, apartado 1, punto 22, de la Directiva [2013/36] y del artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento [n.o 575/2013], una sociedad de cartera domiciliada en Portugal, regulada por lo dispuesto en el Decreto-ley [n.o 495/88] que tiene por único objeto la gestión de [participaciones en] otras sociedades, como forma indirecta de ejercicio de actividades económicas, y que, en este ámbito, adquiere y posee con carácter duradero esas participaciones, que, en general, no son inferiores al 10 % del capital social de las sociedades participadas, que no operan en el sector de los seguros ni en el sector financiero?»

23.

En segundo lugar, NOS SGPS presentó una demanda de arbitraje que fue desestimada por el Centro de Arbitragem Administrativa (Centro de Arbitraje Administrativo). En particular, el Centro consideró que una sociedad de cartera no es una entidad financiera a efectos de la exención prevista en el CIS, contradiciendo, según NOS SGPS, lo que declaró en un procedimiento anterior sobre la misma cuestión.

24.

Por considerar que se habían adoptado decisiones opuestas en respuesta a una misma cuestión jurídica fundamental y en un marco legislativo idéntico, NOS SGPS interpuso un recurso para la unificación de doctrina ante el Supremo Tribunal Administrativo (Tribunal Supremo de lo Contencioso‑Administrativo, Portugal), que es el órgano jurisdiccional remitente en el asunto C‑290/22. Dicho órgano jurisdiccional observa asimismo que el legislador portugués, al delimitar el ámbito de la exención del impuesto controvertido en el litigio principal, decidió remitirse expresamente al tipo y forma de entidad financiera a que se refiere la legislación de la Unión. Por esta razón, ese órgano jurisdiccional estima necesario determinar si tal expresión comprende únicamente a las sociedades de cartera que posean participaciones en empresas que estén sujetas a los requisitos de supervisión y prudenciales aplicables a las actividades bancarias o financieras.

25.

En tales circunstancias, el Supremo Tribunal Administrativo (Tribunal Supremo de lo Contencioso‑Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Está comprendida en el concepto de “entidad financiera”, en el sentido del artículo 3, apartado 1, punto 22, de la Directiva [2013/36] y del artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento [n.o 575/2013], una sociedad de cartera domiciliada en Portugal, regulada por lo dispuesto en el Decreto‑ley [n.o 495/88], que tiene por único objeto la gestión de [participaciones en] otras sociedades que no operan en el sector de los seguros?»

26.

Mediante las tres cuestiones prejudiciales planteadas en los asuntos C‑207/22, C‑267/22 y C‑290/22, los órganos jurisdiccionales remitentes solicitan, en esencia, que se dilucide si una sociedad de cartera que tiene por objeto exclusivo la gestión de participaciones en empresas y cuyas filiales o sociedades participadas no ejercen actividades bancarias o financieras puede ser considerada una «entidad financiera» en el sentido del artículo 3, apartado 1, punto 22, de la Directiva 2013/36 y del artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento n.o 575/2013 en la versión aplicable a los hechos de los litigios principales.

27.

Como observación preliminar, en cuanto a la admisibilidad de estas cuestiones, procede señalar brevemente que el impuesto sobre actos jurídicos documentados controvertido en los tres asuntos es un impuesto indirecto establecido por la legislación portuguesa. De dicha legislación resulta que, para acogerse a la exención del pago de ese impuesto, una empresa debe tener la condición de entidad financiera. El impuesto sobre actos jurídicos documentados no ha sido objeto de armonización en el Derecho de la Unión. No obstante, la legislación portuguesa se remite de forma directa e incondicional al Derecho de la Unión para definir la expresión «entidad financiera», en concreto a la Directiva 2013/36 y al Reglamento n.o 575/2013, que es el motivo por el que los órganos jurisdiccionales remitentes solicitan al Tribunal de Justicia precisiones adicionales acerca de la interpretación de esa expresión.

28.

El Tribunal de Justicia se ha declarado en reiteradas ocasiones competente para pronunciarse sobre las peticiones de decisión prejudicial relativas a disposiciones del Derecho de la Unión incluso en situaciones en las que los hechos del litigio principal se sitúan fuera del ámbito de aplicación de ese Derecho, si las disposiciones del Derecho de la Unión han sido declaradas aplicables por el Derecho nacional. ( 8 ) Por consiguiente, no debe quedar ningún margen de duda respecto a la competencia del Tribunal de Justicia para pronunciarse sobre las presentes peticiones de decisión prejudicial y para declarar su admisibilidad.

29.

En lo que atañe al fondo, la Directiva 2013/36 persigue coordinar las disposiciones nacionales relativas al acceso a la actividad de las entidades de crédito y las empresas de inversión, sus mecanismos de gobierno y su marco de supervisión. Dicha Directiva ha de leerse en relación con el Reglamento n.o 575/2013, ( 9 ) que establece requisitos prudenciales uniformes y directamente aplicables para entidades de crédito y empresas de inversión. Ambos actos legislativos constituyen el marco jurídico que regula las actividades bancarias y financieras y establece las normas prudenciales y de supervisión aplicables a las entidades de crédito y empresas de inversión.

30.

Según reiterada jurisprudencia, de las exigencias tanto de la aplicación uniforme del Derecho de la Unión como del principio de igualdad se desprende que el tenor de una disposición del Derecho de la Unión que no contenga una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance normalmente debe ser objeto en toda la Unión Europea de una interpretación autónoma y uniforme. ( 10 )

31.

Habida cuenta de que el concepto de «entidad financiera» se define en el artículo 3, apartado 1, punto 22, de la Directiva 2013/36 y en el artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento n.o 575/2013, sin que ninguna de estas dos disposiciones haga referencia al Derecho de los Estados miembros a fin de determinar su significado y alcance, ese concepto ha de considerarse un concepto autónomo del Derecho de la Unión, que debe interpretarse y aplicarse del mismo modo en todos los Estados miembros. En consecuencia, corresponde al Tribunal de Justicia dar a este concepto una interpretación uniforme en el ordenamiento jurídico de la Unión. ( 11 )

32.

Por otra parte, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión, procede tener en cuenta no solo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos que persigue la normativa de la que forma parte. ( 12 ) Por consiguiente, analizaré la definición de la expresión «entidad financiera», en el sentido del artículo 3, apartado 1, punto 22, de la Directiva 2013/36 y del artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento n.o 575/2013, siguiendo una interpretación literal, contextual y teleológica.

33.

Procede comenzar señalando que el tenor literal del artículo 3, apartado 1, punto 22, de la Directiva 2013/36 se remite directamente, para la definición de la expresión «entidad financiera», al artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento n.o 575/2013. Esta última disposición, por su parte, define la expresión «entidad financiera» como una empresa distinta de una «entidad», cuya actividad principal consista en adquirir participaciones o ejercer una o varias actividades enumeradas en los puntos 2 a 12 y en el punto 15 del anexo I de la Directiva 2013/36. El artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento n.o 575/2013 contiene una mención adicional al incluir expresamente, dentro del ámbito del concepto de «entidad financiera», a las sociedades financieras de cartera, las sociedades financieras mixtas de cartera, las entidades de pago en el sentido de la Directiva 2007/64/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de noviembre de 2007, sobre servicios de pago en el mercado interior, por la que se modifican las Directivas 97/7/CE, 2002/65/CE, 2005/60/CE y 2006/48/CE y por la que se deroga la Directiva 97/5/CE (DO 2007, L 319, p. 1), y las sociedades de gestión de activos. En cambio, las sociedades de cartera de seguros y las sociedades mixtas de cartera de seguros, tal como se definen en el artículo 212, apartado 1, letras f) y g), de la Directiva 2009/138, quedan excluidas expresamente del concepto de entidades financieras.

34.

A este respecto, es importante señalar, en primer lugar, que la referencia al término «entidad» en el artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento n.o 575/2013 debe leerse conjuntamente con el artículo 4, apartado 1, punto 3, del Reglamento n.o 575/2013, que define «entidad» como una entidad de crédito o una empresa de inversión. De ello se deduce que las entidades de crédito, que, conforme al artículo 4, apartado 1, punto 1, del Reglamento n.o 575/2013, son empresas cuya actividad consiste en recibir del público depósitos u otros fondos reembolsables y en conceder créditos por cuenta propia, están excluidas del concepto de entidades financieras. Lo mismo ocurre con las empresas de inversión, definidas en el artículo 4, apartado 1, punto 2, del Reglamento n.o 575/2013, que se remite al artículo 4, apartado 1, punto 1, de la Directiva 2014/65/UE. ( 13 ) Las empresas de inversión se definen en este último precepto como toda persona jurídica cuya profesión o actividad habituales consistan en prestar uno o más servicios de inversión o en realizar una o más actividades de inversión con carácter profesional a terceros.

35.

En segundo lugar, para que sea considerada una «entidad financiera» en el sentido del artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento n.o 575/2013, la actividad principal de una empresa ha de consistir en adquirir participaciones o en ejercer una o varias actividades enumeradas en los puntos 2 a 12 y en el punto 15 del anexo I de la Directiva 2013/36. El tenor literal apunta a que se trata de requisitos alternativos, lo que significaría que basta con cumplir uno solo de ellos para quedar comprendida en esa definición.

36.

En tercer lugar, están excluidas del concepto de «entidad financiera» tanto las sociedades de cartera de seguros como las sociedades mixtas de cartera de seguros, tal como se definen en el artículo 212, apartado 1, letras f) y g), de la Directiva 2009/138. En consecuencia, una empresa comprendida en estas definiciones no reuniría los requisitos para ser una «entidad financiera».

37.

En cuarto lugar, el artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento n.o 575/2013 no establece una lista de las sociedades de cartera que han de ser consideradas entidades financieras. Son entidades financieras, entre otras, las «sociedades financieras de cartera» y las «sociedades financieras mixtas de cartera». ( 14 )

38.

A este respecto, el artículo 4, apartado 1, punto 20, del Reglamento n.o 575/2013 define «sociedad financiera de cartera» como una entidad financiera cuyas filiales sean, exclusiva o principalmente, entidades o entidades financieras, que cuente al menos con una entidad entre sus filiales y que no sea una sociedad financiera mixta de cartera.

39.

El artículo 4, apartado 1, punto 21, del Reglamento n.o 575/2013 establece además la definición de «sociedad financiera mixta de cartera». Este precepto se remite a la definición recogida en el artículo 2, punto 15, de la Directiva 2002/87/CE, ( 15 ) según el cual una sociedad financiera mixta de cartera es una empresa matriz que no sea una entidad regulada y que, junto con sus filiales, de las cuales por lo menos una será una entidad regulada con sede en la Comunidad, y otras entidades, constituya un conglomerado financiero. El término «entidad regulada» se define, en la Directiva 2002/87, como una entidad de crédito, una empresa de seguros o una empresa de inversión. ( 16 )

40.

Si bien los dos tipos de sociedades de cartera incluidos en la definición del artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento n.o 575/2013 han de tener «entidades» como filiales, es necesario determinar, a la luz de la redacción de esa disposición, si deben considerarse ejemplos de carácter no exhaustivo o, por el contrario, una lista numerus clausus, de la que no cabe apartarse a la hora de determinar si una sociedad de cartera ha de considerarse una «entidad financiera».

41.

En mi opinión, las menciones contenidas en el artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento n.o 575/2013 no deben interpretarse de manera exhaustiva. Esta conclusión, que se deriva del examen de la versión inglesa del Reglamento n.o 575/2013 —en particular, del uso de la palabra «including» (incluyendo)—, parece verse corroborada también por la redacción de otras versiones lingüísticas del artículo 4, apartado 1, punto 26, del citado Reglamento. Por ejemplo, las versiones francesa y alemana del artículo 4, apartado 1, punto 26, utilizan respectivamente las palabras «en ce compris» y «schließt», que concuerdan con una interpretación no exhaustiva. Además, en la versión letona, la palabra «tostarp» se utiliza, una vez más, indicando que la lista que contiene las sociedades financieras de cartera y las sociedades financieras mixtas de cartera no debe entenderse en sentido numerus clausus.

42.

Dicho esto, el hecho de que la lista no sea exhaustiva no significa que no deba quedar circunscrita por los ejemplos que recoge. En efecto, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, esos ejemplos sirven como términos orientativos, que restringen la interpretación únicamente a los elementos que se mencionan expresamente en la lista o que pueden incluirse en la misma categoría. ( 17 ) En el presente asunto, los tipos de sociedades de cartera que contempla el artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento n.o 575/2013 tienen por objeto delimitar el ámbito de la definición que se establece en esta disposición, de modo que tal definición solo se aplique a las sociedades de cartera mencionadas expresamente o que puedan incluirse en la misma categoría (ejusdem generis).

43.

Por tanto, en relación con el artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento n.o 575/2013, es necesario señalar, primero, que la lista no exhaustiva se refiere únicamente a las sociedades de cartera y, segundo, que dichas sociedades de cartera han de tener «entidades» como filiales o sociedades participadas. A su vez, las «entidades» deben presentar, por sus actividades principales, una vinculación con el sector bancario o financiero. Así pues, aun tomando en consideración la principal alegación que formularon las demandantes en la vista acerca de la necesidad de interpretar la definición dicho término de forma aislada, las consideraciones precedentes implican que cualquier otra sociedad de cartera no incluida en estos ejemplos ha de estar relacionada con los sectores bancario o financiero.

44.

Cabe observar que esta interpretación del tenor del artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.o 575/2013 se ve respaldada también por la respuesta de la Comisión a una pregunta que formuló en 2014 la Autoridad Bancaria Europea, ( 18 ) en la que aquella declaró que, habida cuenta de la estructura de las definiciones del artículo 4, apartado 1, puntos 26 y 27, del citado Reglamento y de la finalidad de las deducciones previstas en el artículo 36 de este, la parte de la definición de «entidad financiera» que se refiere a la actividad principal de adquirir participaciones no incluye a las meras sociedades de participación industrial. En consonancia con esta misma interpretación, el Reglamento 2019/876 modificó recientemente la definición del artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento n.o 575/2013 para excluir expresamente las «meras sociedades de participación industrial» del concepto de «entidad financiera». Aunque no resulta aplicable ratione temporis ( 19 ) a los presentes asuntos, explicaré más adelante que esa modificación puede ilustrar el espíritu que subyace a la definición inicial de esa expresión.

45.

De las consideraciones anteriores se deduce que la interpretación literal del artículo 3, apartado 1, punto 22, de la Directiva 2013/36 y del artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento n.o 575/2013 indica que, para que una sociedad de cartera sea considerada una entidad financiera en el sentido de esta última disposición, dicha sociedad ha de adquirir participaciones en sociedades que ejerzan actividades bancarias o financieras. En cambio, las sociedades de cartera cuyo objeto exclusivo es la gestión de participaciones en sociedades que no ejercen actividades bancarias o financieras parecen no estar comprendidas en el concepto de «entidad financiera» en el sentido de estas dos disposiciones.

46.

Como se ha indicado antes, al interpretar una disposición del Derecho de la Unión debe tenerse en cuenta su contexto. En los presentes asuntos, las entidades financieras están sometidas a normas, requisitos y beneficios específicos que son útiles para efectuar una interpretación contextual de la expresión «entidad financiera» del artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento n.o 575/2013.

47.

A este respecto, ya he indicado que el Reglamento n.o 575/2013 establece normas uniformes relativas a los requisitos prudenciales generales que deben cumplir las entidades financieras supervisadas con arreglo a la Directiva 2013/36. De conformidad con el artículo 1 del citado Reglamento, tales normas se refieren a requisitos de fondos propios, requisitos de liquidez, obligaciones de información y requisitos de divulgación pública.

48.

En primer lugar, los requisitos de fondos propios, como el establecido en el artículo 93 del Reglamento n.o 575/2013, exigen que las empresas sujetas a dicho Reglamento solo asuman riesgos que estén respaldados por unos niveles de capital adecuados. ( 20 ) Estos requisitos garantizan que las empresas dispongan del nivel de capital necesario para poder soportar las pérdidas que puedan derivarse de los riesgos que han asumido, por ejemplo, en caso de que el prestatario de un préstamo incurra en impago. ( 21 )

49.

En segundo lugar, los requisitos de liquidez, previstos en los artículos 412 a 414 del Reglamento n.o 575/2013, complementan los requisitos de adecuación del capital exigiendo que las entidades vendan activos cuando necesiten obtener liquidez para satisfacer pasivos o hacer frente a cualquier posible desequilibrio entre flujos de entrada y de salida de liquidez en situaciones de graves tensiones. ( 22 )

50.

En tercer lugar, los requisitos relativos a las grandes exposiciones, que se establecen en los artículos 111 y siguientes del Reglamento n.o 575/2013, restringen la concesión de créditos significativos a un cliente o a un grupo de clientes vinculados entre sí. Estas normas versan sobre la regulación del riesgo de crédito asociado a los préstamos a determinados clientes, ya que la materialización de dicho riesgo podría perjudicar los intereses financieros de la Unión.

51.

En esencia, las normas de supervisión prudencial, tal como se han descrito antes, imponen a las empresas requisitos regulatorios adicionales y gravosos que van más allá de cuestiones generales como la fiscalidad y la consolidación financiera. Estas disposiciones están intrínsecamente vinculadas a las actividades bancarias y financieras, y constituyen en conjunto un sistema de gestión dirigido a garantizar la seguridad de los intereses financieros de la Unión.

52.

Además, si bien en virtud del artículo 11 del Reglamento n.o 575/2013 las entidades financieras están sujetas a los requisitos de supervisión prudencial, tales requisitos regulan, en esencia, a las entidades financieras en su condición de filiales de entidades o entidades financieras que tengan participaciones en entidades, en el sentido del artículo 4, apartado 1, punto 3, del Reglamento n.o 575/2013. Esto significa que una sociedad de cartera que no esté relacionada con los sectores bancario o financiero no está sujeta en realidad a ninguno de los requisitos antes mencionados.

53.

Se plantea una situación similar en relación con los beneficios que el marco normativo de que se trata confiere a las entidades financieras. Uno de los principales beneficios es la posibilidad de ejercer las actividades bancarias o financieras contempladas en el anexo I de la Directiva 2013/36 en el territorio de otro Estado miembro, una vez que la entidad financiera esté autorizada en el Estado miembro de origen. En efecto, con arreglo al artículo 34 de la Directiva 2013/36, las entidades financieras deben disfrutar de reconocimiento mutuo en las actividades bancarias o financieras cuando sean filiales de entidades de crédito. Este precepto, leído a la luz del considerando 20 de la referida Directiva, permite a las entidades financieras abrir sucursales en otros Estados miembros y realizar las actividades transfronterizas mencionadas en el anexo I de la Directiva 2013/36. Los beneficios de los que disfrutan las entidades financieras en virtud del reconocimiento mutuo están relacionados intrínsecamente con los sectores financiero o bancario, debido a su vinculación con las actividades del anexo I de la Directiva 2013/36.

54.

De estas consideraciones se desprende que las sociedades de cartera que tienen por objeto exclusivo la gestión de participaciones y cuyas filiales o sociedades participadas no ejercen actividades bancarias o financieras no están sujetas a ninguno de los requisitos antes mencionados, en particular en materia de supervisión prudencial. Además, tales sociedades de cartera no tienen la posibilidad de acogerse al reconocimiento mutuo previsto en la Directiva 2013/36. En efecto, esas disposiciones no se refieren a dichas sociedades de cartera porque no tienen tales participaciones, ni son filiales ni ejercen ninguna de las actividades enumeradas en el anexo I de la Directiva 2013/36.

55.

Por consiguiente, la interpretación propuesta por las demandantes en estos tres asuntos socavaría la coherencia de la Directiva 2013/36, ya que algunas entidades financieras tendrían que cumplir las normas de supervisión prudencial y otras no. Desde el punto de vista contextual, no parece adecuado considerar a las sociedades de cartera como entidades financieras cuando (i) no desempeñen las responsabilidades de una entidad financiera, (ii) no puedan disfrutar de los beneficios que se ofrecen a las entidades financieras, y (iii) no lleven a cabo las tareas que normalmente incumben a las entidades financieras. Si esto se permitiera, se crearía una estructura jurídica sin ninguna finalidad práctica.

56.

Procede destacar otro aspecto problemático de la interpretación seguida por las demandantes. En efecto, si las sociedades de cartera, como las que son objeto de los litigios principales, fueran consideradas entidades financieras, la definición de esta expresión sería innecesariamente amplia. Muchas empresas podrían utilizar la estructura de una sociedad de cartera para gestionar sus actividades e inversiones, aun cuando sus filiales o sociedades participadas no fueran entidades.

57.

El Gobierno portugués mencionó en la vista un ejemplo ilustrativo de las consecuencias de esa interpretación amplia del concepto de «entidad financiera». De todas las SGPS registradas en Portugal, el 94 % estaban registradas como entidades no financieras, lo que significa que solo el 6 % de las SGPS estaban reguladas y supervisadas por las autoridades competentes. Si se aplicara la interpretación de «entidad financiera» propuesta por las demandantes, tal porcentaje se elevaría al 100 %.

58.

Si todas las sociedades de cartera fueran tratadas como entidades financieras con arreglo al artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento n.o 575/2013, se crearía una situación peculiar. Las responsabilidades de las sociedades de cartera no cambiarían sustancialmente a menos que optaran por adquirir participaciones en entidades o por convertirse en filiales de entidades. No tendrían, en esencia, cargas adicionales, pero podrían disfrutar de los beneficios previstos en el Derecho nacional, como, en el caso de Portugal, la exención del impuesto sobre actos jurídicos documentados. La consecuencia sería que las sociedades participadas gestionadas por SGPS disfrutarían de una ventaja competitiva con respecto a otras sociedades de un mercado similar no gestionadas por una SGPS.

59.

Además, se plantea una situación semejante en relación con las responsabilidades de las autoridades nacionales. Si todas las sociedades de cartera fueran tratadas como entidades financieras, las autoridades nacionales soportarían una carga indebida, por las funciones que han de desempeñar en materia de supervisión prudencial, tal como dispone, entre otros, el artículo 4 de la Directiva 2013/36.

60.

Habida cuenta de lo anterior, cabe trazar una distinción entre dos tipos de sociedades de cartera: por una parte, aquellas que desempeñan funciones de gestión para sus filiales industriales, como el tipo de sociedades de cartera que es objeto de los litigios principales, y, por otra parte, las que adquieren participaciones en el ámbito de los sectores bancario o financiero. A la luz de la interpretación contextual, solo esta última categoría es objeto del Reglamento n.o 575/2013 y de la Directiva 2013/36.

61.

Esta interpretación más restrictiva del concepto de «entidad financiera» parece atenerse también a la modificación del artículo 4, apartado 1, punto 26, introducida por el Reglamento 2019/876, que, como se ha indicado en el punto 44 de las presentes conclusiones, excluye de esa definición a las «meras sociedades de participación industrial».

62.

Es importante indicar que la expresión «mera sociedad de participación industrial» no ha sido definida y el Reglamento 2019/876 no ofrece orientaciones sobre su definición. Además, los trabajos preparatorios del Reglamento 2019/876 no contienen tampoco ninguna indicación sobre su interpretación.

63.

Sin embargo, más recientemente, en una propuesta de la Comisión de 2021, ( 23 ) se ha formulado una definición de «mera sociedad de cartera». El artículo 1, letra f), de dicha propuesta, que introduce un nuevo punto 26 bis en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.o 575/2013, establece que una mera sociedad de cartera industrial será la empresa que cumpla tres condiciones, en primer lugar, que su actividad principal consista en adquirir o poseer participaciones; en segundo lugar, que ni la empresa ni ninguna de las empresas en las que esta posea participaciones se mencionen en el artículo 4, apartado 1, punto 27, letras a), d), e), f), g), h), k) y l), del Reglamento n.o 575/2013; en tercer lugar, que ni la empresa ni ninguna de las empresas en las que esta posea participaciones realicen como actividad principal alguna de las actividades enumeradas en el anexo I de la Directiva 2013/36 o alguna de las actividades enumeradas en el anexo I, secciones A o B, de la Directiva 2014/65 en relación con los instrumentos financieros enumerados en la sección C del citado anexo de dicha Directiva, o sean empresas de servicios de inversión, proveedores de servicios de pago en el sentido de la Directiva (UE) 2015/2366, ( 24 ) sociedades de gestión de activos o empresas de servicios auxiliares.

64.

La definición propuesta, si bien carece de efectos jurídicos, está en consonancia con mi análisis anterior. Establece que las meras sociedades de participación industrial no están relacionadas con los sectores financiero o bancario, puesto que no son empresas que ejerzan como actividad principal alguna de las actividades enumeradas en el artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento n.o 575/2013 ni poseen participaciones en empresas que lleven a cabo tales actividades como actividad principal. De ello se sigue que es preciso que exista una vinculación con los sectores bancario o financiero incluso para las empresas que adquieren participaciones.

65.

A la luz de las consideraciones anteriores, concluyo que la referencia a una «empresa cuya actividad principal consista en adquirir participaciones», cuando se considera en el contexto del Reglamento n.o 575/2013 y de la Directiva 2013/36, debe interpretarse de manera restrictiva. Esta interpretación del artículo 3, apartado 1, punto 22, de la Directiva 2013/36 y del artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento n.o 575/2013 implica que una sociedad de cartera cuyo objeto consista en la gestión de participaciones en sociedades no sujetas a requisitos prudenciales o de supervisión, y que, por tanto, no están comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva y del Reglamento, no se considera una «entidad financiera».

66.

En lo que respecta a la interpretación teleológica del artículo 3, apartado 1, punto 22, de la Directiva 2013/36 y del artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento n.o 575/2013, no se discute que ambos actos legislativos fueron adoptados con el fin de reforzar los requisitos de gobernanza aplicables a las entidades financieras. La crisis financiera que comenzó en 2008 puso de manifiesto la necesidad de incrementar la confianza en el sistema financiero de la Unión y su fiabilidad. Antes de esa crisis, la falta de controles y contrapesos efectivos en estas instituciones dio lugar a una supervisión defectuosa del proceso de toma de decisiones de gestión. Ello propició unas estrategias de gestión orientadas al corto plazo y excesivamente arriesgadas. ( 25 ) No obstante, las buenas prácticas de gobierno interno ayudaron a algunas empresas a gestionar la crisis financiera de una forma mucho mejor que otras. ( 26 )

67.

En este contexto, resulta evidente que la falta de sistemas de gobierno interno puede tener posibles efectos perjudiciales en los intereses financieros de la Unión, tal como ponen de relieve los considerandos 53 y 54 de la Directiva 2013/36 y los considerandos 113 y 114 del Reglamento n.o 575/2013. Por consiguiente, el objetivo que la Directiva 2013/36 y el Reglamento n.o 575/2013 pretendían alcanzar era poner remedio al sistema de gobierno preexistente.

68.

En consecuencia, la expresión «entidad financiera» recogida en el artículo 3, apartado 1, punto 22, de la Directiva 2013/36 y en el artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento n.o 575/2013 debe ser coherente con este objetivo y tener en cuenta esa base lógica. En particular, la función del artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento n.o 575/2013 ha de entenderse en el sentido de que indica qué entidades requieren unos sistemas de gobierno interno más estrictos y qué entidades plantean una amenaza a los intereses financieros de la Unión. Por tanto, la definición de la expresión «entidad financiera» debe ofrecer la posibilidad de diferenciar entre, por un lado, las empresas que pueden plantear tal amenaza y, por otro, las empresas que no tengan ese impacto. De este modo, las autoridades competentes pueden utilizar de forma efectiva la Directiva 2013/36 y el Reglamento n.o 575/2013 y alcanzar el objetivo que estos actos persiguen.

69.

En este contexto, una interpretación de la expresión «entidad financiera» que incluya a todas las sociedades de cartera resulta en cierto modo alejada del ámbito de la definición que el legislador de la Unión pretendía delimitar. Los requisitos de fondos propios, los requisitos de liquidez y los requisitos relativos a las grandes exposiciones, descritos en los puntos 47 a 50 de las presentes conclusiones, constituyen normas aplicables a las entidades financieras que pretenden garantizar un gobierno interno sólido y unas prácticas de gestión de riesgos adecuadas. Ello se debe a que tales requisitos tienen un efecto preventivo sobre el impacto potencialmente negativo en los intereses financieros de la Unión y en las personas físicas y jurídicas que se relacionan con dichas entidades financieras. Sin embargo, las sociedades de cartera que gestionan participaciones no pertenecientes a entidades no plantean el mismo riesgo. De ello se deduce que su inclusión en el ámbito de la expresión «entidad financiera» no contribuiría a alcanzar el objetivo de poner remedio a la falta de sistemas de gobierno interno de las empresas que suponen un riesgo para la seguridad financiera y los intereses financieros de la Unión.

70.

Por otra parte, el anexo I de la Directiva 2013/36 enumera las actividades que, como ya he indicado, están sujetas a reconocimiento mutuo. El artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento n.o 575/2013 dispone que una empresa, cuya actividad principal consista en ejercer cualquiera de las actividades que se recogen en los puntos 2 a 12 y 15 de dicho anexo, será considerada una entidad financiera siempre que cumpla los demás requisitos derivados de la definición establecida en ese artículo. Cabe citar como ejemplos de actividades incluidas, en particular, el arrendamiento financiero, los préstamos, la intermediación en los mercados interbancarios y la emisión de dinero electrónico.

71.

Del examen de estas actividades es posible extraer dos conclusiones provisionales. En primer lugar, la lista de las actividades respectivas, que se recoge en el anexo I de dicha Directiva, es amplia. En segundo lugar, están muy claramente vinculadas a los sectores bancario o financiero. A mi juicio, el legislador de la Unión pretendió ampliar lo más posible el ámbito de la expresión «entidad financiera» a fin de evitar lagunas que incitaran a ciertas empresas a intentar retirar activos del ámbito de la supervisión prudencial, pese a estar claramente relacionadas con los sectores bancario o financiero.

72.

Es evidente que, si este razonamiento se aplica a una interpretación según la cual todas las sociedades de cartera están comprendidas en el concepto de «entidad financiera», tal razonamiento solo se ajustaría a una de las dos conclusiones antes mencionadas. Aunque el ámbito de las empresas incluidas sería efectivamente amplio, no mostraría, sin embargo, una conexión con los sectores bancario o financiero. En consecuencia, creo que es necesario proceder a una reducción teleológica a fin de garantizar que tal interpretación no amplíe excesivamente el ámbito de la definición del concepto de «entidad financiera».

73.

A la luz del análisis anterior, no resulta adecuado considerar que sociedades de cartera como las del litigio principal son «entidades financieras» en el sentido de la Directiva 2013/36 y del Reglamento n.o 575/2013. Por otra parte, esta interpretación del artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento n.o 575/2013 está en consonancia con el análisis de la interpretación contextual antes expuesto y lo confirma.

74.

A la luz de las consideraciones precedentes, es evidente que todos los métodos de interpretación conducen a una interpretación restrictiva del artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento n.o 575/2013. Por este motivo, concluyo que el artículo 3, apartado 1, punto 22, de la Directiva 2013/36 y el artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento n.o 575/2013 deben interpretarse en el sentido de que una sociedad de cartera cuyo objeto exclusivo sea la gestión de participaciones en empresas y cuyas filiales o sociedades participadas no ejerzan actividades en los sectores bancario o financiero no puede ser considerada una entidad financiera a efectos de dichas disposiciones.

75.

Sobre la base del análisis expuesto, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunal Arbitral Tributário (Centro de Arbitragem Administrativa) [Tribunal Arbitral Tributario (Centro de Arbitraje Administrativo), Portugal)] y por el Supremo Tribunal Administrativo (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Portugal) del siguiente modo:

«El artículo 3, apartado 1, punto 22, de la Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión, por la que se modifica la Directiva 2002/87/CE y se derogan las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE, y el artículo 4, apartado 1, punto 26, del Reglamento (UE) n.o 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los requisitos prudenciales de las entidades de crédito y las empresas de inversión, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.o 648/2012,

deben interpretarse en el sentido de que

una sociedad de cartera que tiene por objeto exclusivo la gestión de participaciones en empresas y cuyas filiales o sociedades participadas no ejercen actividades bancarias o financieras no puede ser considerada una entidad financiera a efectos de dichas disposiciones en su versión aplicable a los hechos de los litigios principales».