1.

«Lo que hagamos entre 2020 y 2030 […] será decisivo para el futuro de la Tierra. El futuro no está decidido. Está en nuestras manos». ( 2 )

2.

La Unión Europea participa en la dirección del futuro a través de, en parte, la Directiva sobre los hábitats. ( 3 )

3.

El presente asunto forma parte de la serie de asuntos mediante los cuales la Comisión Europea aplica dicho instrumento. Dicha institución ha iniciado un procedimiento de infracción contra la República Federal de Alemania con arreglo al artículo 258 TFUE por haber incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4, apartado 4, y 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats.

4.

En efecto, este es el cuarto recurso por incumplimiento que se ha interpuesto en este ámbito ante el Tribunal de Justicia, tras las sentencias de 5 de septiembre de 2019, Comisión/Portugal (Designación y protección de las zonas especiales de conservación), ( 4 ) y de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Grecia, ( 5 ) junto con el asunto pendiente C‑444/21, Comisión/Irlanda (Protección de zonas especiales de conservación), en el que he presentado recientemente mis conclusiones. ( 6 ) Además, existe otro recurso similar pendiente ante el Tribunal de Justicia ( 7 ) y está en curso una serie de procedimientos de infracción contra varios otros Estados miembros. ( 8 )

5.

Tras describir brevemente el desarrollo del presente procedimiento de infracción contra Alemania (II), abordaré en primer lugar la Directiva sobre los hábitats y los artículos 4, apartado 4, y 6, apartado 1, de esta (III). A continuación, analizaré, tal como ha solicitado el Tribunal de Justicia, la segunda imputación formulada por la Comisión en el presente asunto, basada en la infracción del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats en relación con los requisitos de los objetivos de conservación (IV).

6.

El presente asunto versa sobre el cumplimiento por Alemania de las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4, apartado 4, y 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats en las regiones biogeográficas alpina, atlántica y continental. ( 9 )

7.

Con respecto a cada una de estas regiones, la Comisión elaboró, mediante Decisiones adoptadas en 2003 y en 2004, una lista de lugares de importancia comunitaria (en lo sucesivo, «LIC») en el territorio de Alemania. ( 10 ) La Comisión actualizó posteriormente esas listas, en particular en virtud de dos Decisiones adoptadas en 2007 y en 2008. ( 11 ) El presente asunto versa sobre un total de 4606 lugares enumerados en estas Decisiones de la Comisión.

8.

Después de las investigaciones realizadas en el marco de un procedimiento EU Pilot, la Comisión remitió a Alemania el 27 de febrero de 2015 un escrito de requerimiento, con arreglo al artículo 258 TFUE, en el que consideró que dicho Estado miembro no había designado una serie de LIC como zonas especiales de conservación (en lo sucesivo, «ZEC») y que no había adoptado las medidas de conservación necesarias, incumpliendo así las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4, apartado 4, y 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats.

9.

El 24 de junio de 2015, Alemania respondió al escrito de requerimiento, indicando los avances realizados en la designación de las ZEC y en la adopción de medidas de conservación. Además, los días 14 de enero de 2016, 7 de abril de 2016, 25 de julio de 2016, 23 de diciembre de 2016, 27 de julio de 2017, 22 de diciembre de 2017 y 3 de agosto de 2018, Alemania envió a la Comisión siete actualizaciones sobre la designación de las ZEC y la adopción de medidas de conservación.

10.

Es importante observar, a efectos de las presentes conclusiones, que, el 26 de enero de 2019, la Comisión envió a Alemania un escrito de requerimiento adicional en el que afirmaba que, al no haber establecido, de manera generalizada y persistente, objetivos de conservación y medidas de conservación que fueran suficientemente detallados y específicos de los lugares en cuestión, dicho Estado miembro había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4, apartado 4, y 6 de la Directiva sobre los hábitats.

11.

Los días 26 de abril y 11 de junio de 2019, Alemania respondió al escrito de requerimiento adicional, indicando los avances realizados en la designación de las ZEC y en la adopción de medidas de conservación. Rebatió la opinión de la Comisión sobre las obligaciones previstas en la Directiva sobre los hábitats en relación con los objetivos de conservación y las medidas de conservación.

12.

El 13 de febrero de 2020, la Comisión remitió un dictamen motivado a Alemania, en el que consideró que las infracciones alegadas de los artículos 4, apartado 4, y 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats persistían. A petición de dicho Estado miembro, la Comisión, mediante escrito de 12 de marzo de 2020, amplió el plazo de respuesta al dictamen motivado hasta el 13 de junio de 2020.

13.

El 12 de junio de 2020, Alemania respondió al dictamen motivado. En particular, expuso los avances realizados para completar la designación de las ZEC y la adopción de medidas de conservación. Mantuvo su desacuerdo con la opinión de la Comisión sobre los requisitos previstos en la Directiva sobre los hábitats en relación con los objetivos de conservación y las medidas de conservación.

14.

Mediante escrito de demanda presentado el 18 de febrero de 2022, la Comisión interpuso el presente recurso ante el Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 258 TFUE, por considerar que, a 13 de junio de 2020, Alemania no había cumplido aún sus obligaciones derivadas de los artículos 4, apartado 4, y 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats.

15.

Mediante su primera imputación, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que Alemania ha infringido el artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats al no haber designado una serie de lugares de su territorio como ZEC (88 de los 4606 LIC).

16.

Mediante su segunda imputación, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que Alemania ha infringido el artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, en primer lugar, al no haber establecido ningún objetivo de conservación para 88 de los 4606 LIC y, en segundo lugar, al haber establecido, de manera generalizada y persistente, objetivos de conservación insuficientemente específicos en las ZEC designadas.

17.

Mediante su tercera imputación, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que Alemania ha infringido el artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, en primer lugar, al no haber fijado ningún tipo de medida de conservación en el caso de 737 de los 4606 LIC y, en segundo lugar, al haber fijado, de manera generalizada y persistente, medidas de conservación que no satisfacen las exigencias de dicha disposición.

18.

En su escrito de contestación de 23 de mayo de 2022, Alemania solicita que el Tribunal de Justicia desestime por infundado el presente recurso en su totalidad.

19.

La Comisión y Alemania presentaron también un escrito de réplica y un escrito de dúplica el 4 de julio y el 16 de agosto de 2022, respectivamente.

20.

Con arreglo al artículo 76, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, no se celebró vista.

21.

Procede recordar ( 12 ) que las ZEC establecidas en virtud de la Directiva sobre los hábitats, ( 13 ) junto con las zonas de protección especial (en lo sucesivo, «ZPE») establecidas en virtud de la Directiva 2009/147/CE, ( 14 ) forman parte de Natura 2000, ( 15 ) una red ecológica europea coherente que persigue la supervivencia a largo plazo de los hábitats y especies más amenazados de la Unión.

22.

Las regiones alpina, atlántica y continental objeto del presente asunto forman parte de Natura 2000, que se divide en cinco regiones biogeográficas marinas y nueve regiones biogeográficas terrestres. ( 16 )

23.

La región biogeográfica alpina, denominada «la cima de Europa», incluye cinco de las cordilleras de mayor altitud y extensión y presenta una biodiversidad muy rica, con casi las dos terceras partes de las plantas del continente europeo representadas en ella. ( 17 ) La región biogeográfica atlántica, conocida como «la franja occidental de Europa», abarca dos de los mares más productivos del mundo (el mar del Norte y el océano Atlántico) y más de la mitad del litoral de la Unión, que también es rico en hábitats y especies. ( 18 ) La región biogeográfica continental, denominada «el corazón de Europa», abarca más de una cuarta parte de la Unión, presenta un alto grado de biodiversidad y es conocida en particular por albergar numerosas especies animales y vegetales raras. ( 19 )

24.

Tal como expuse con detalle en mis conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Irlanda (Protección de zonas especiales de conservación), ( 20 ) los Estados miembros contribuyen a la constitución de Natura 2000 en función de la representación que tengan en su territorio los tipos de hábitats naturales y los hábitats de especies pertinentes enumerados en los anexos de la Directiva sobre los hábitats, que designan como ZEC.

25.

En resumen, la Directiva sobre los hábitats prevé que las ZEC se desarrollen en fases, empezando por la aportación de los Estados miembros, sobre cuya base la Comisión establece la lista de LIC mediante un acto vinculante. Una vez que ese acto vinculante entra en vigor, los Estados miembros disponen de un plazo de seis años para designar formalmente esos LIC como ZEC y para establecer las medidas de conservación necesarias.

26.

El artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats exige a los Estados miembros que designen ZEC. Dicho artículo tiene el siguiente tenor:

«Una vez elegido un lugar de importancia comunitaria con arreglo al procedimiento dispuesto en el apartado 2, el Estado miembro de que se trate dará a dicho lugar la designación de zona especial de conservación lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años, fijando las prioridades en función de la importancia de los lugares [para] el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de un tipo de hábitat natural de los del Anexo I o de una especie de las del Anexo II y para la coherencia de Natura 2000, así como en función de las amenazas de deterioro y destrucción que pesen sobre ellos.»

27.

Al mismo tiempo que se designa una ZEC, un Estado miembro también debe adoptar las medidas de conservación necesarias. Esto se dispone en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, que reza como sigue:

«Con respecto a las zonas especiales de conservación, los Estados miembros fijarán las medidas de conservación necesarias que implicarán, en su caso, adecuados planes de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo, y las apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del Anexo I y de las especies del Anexo II presentes en los lugares.»

28.

Aunque la Directiva sobre los hábitats establece las obligaciones que incumben a los Estados miembros en dos disposiciones distintas, la designación de ZEC y la fijación de las medidas de conservación necesarias constituyen un conjunto indivisible para alcanzar los objetivos de Natura 2000. Procede recordar que el objetivo de la Directiva sobre los hábitats es obtener resultados reales en las partes designadas de la naturaleza. ( 21 )

29.

En relación con los lugares del territorio alemán pertinentes en el presente asunto, el plazo para cumplir las obligaciones derivadas tanto del artículo 4, apartado 4, como del artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats expiró a más tardar en 2014 (véase la nota 11 de las presentes conclusiones).

30.

Ni el artículo 4, apartado 4, ni el artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats mencionan expresamente el establecimiento de objetivos de conservación. El Tribunal de Justicia ha considerado que el requisito de establecer objetivos de conservación era, no obstante, un paso obligatorio y necesario entre la designación de las ZEC, como exige el artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, y la puesta en marcha de medidas de conservación, como exige el artículo 6, apartado 1, de dicha Directiva. ( 22 )

31.

En realidad, los objetivos de conservación por los que un lugar concreto ha sido seleccionado para ser protegido como ZEC ya existían antes de su designación formal, al menos hasta cierto punto. Esto parece reconocerse en la jurisprudencia relativa al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats. ( 23 ) Esta disposición, que es la única que menciona expresamente los objetivos de conservación, ( 24 ) tiene por objeto salvaguardar la posibilidad de alcanzar los objetivos de la futura ZEC desde el momento de su inclusión en la lista de LIC, exigiendo una autorización previa para cualquier proyecto que pueda poner en peligro dichos objetivos. Por lo tanto, como señaló la Abogada General Kokott, «si bien en el momento de su inclusión en la lista comunitaria aún no se establecen expresamente determinados objetivos de conservación, estos se deducen del conjunto de los hábitats y las especies para los que ha sido protegido el lugar […]». ( 25 )

32.

Dado que los objetivos de conservación reflejan las razones por las que el lugar concreto debe designarse como ZEC en primer lugar, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia solo ha exigido lógicamente que dichos objetivos de conservación se expresen en el momento en que se designa formalmente una ZEC. La expresión de objetivos de conservación es, por tanto, parte de la designación formal de una ZEC. En consecuencia, los objetivos de conservación deben establecerse en el mismo plazo de seis años previsto en el artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats. ( 26 )

33.

A la luz de lo anterior, examinaré ahora la segunda imputación formulada por la Comisión en el presente asunto.

34.

Mediante su segunda imputación, la Comisión alega que Alemania ha infringido el artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats al no haber establecido ningún objetivo de conservación para algunos de los 4606 lugares en cuestión.

35.

La Comisión formula, en esencia, dos tipos de alegaciones. En primer término, algunos lugares (88 de los 4606 lugares) no tienen ningún objetivo de conservación. En segundo término, en muchos lugares, los objetivos de conservación no están cuantificados ni son mensurables, no distinguen entre el mantenimiento y el restablecimiento de los intereses protegidos presentes en el lugar y no son vinculantes respecto de terceros. La Comisión alega además que el segundo tipo de infracción tiene carácter generalizado y persistente.

36.

A continuación, examinaré cada una de estas alegaciones por separado.

37.

La Comisión alega que, sobre la base de la información facilitada por Alemania en el marco del procedimiento administrativo previo, existen 88 lugares para los que no se ha establecido ningún tipo de objetivo de conservación. Invoca la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que exige el establecimiento de objetivos de conservación para cada ZEC.

38.

En respuesta a esta alegación, Alemania afirma que, entre la fecha de envío del dictamen motivado y el 31 de marzo de 2022, ha establecido objetivos de conservación específicos para esos lugares, excepto para unos pocos que se prevé que sean retirados de la lista de lugares en la próxima actualización.

39.

Como ya se ha mencionado (véanse los puntos 30 y 32 de las presentes conclusiones), el establecimiento de objetivos de conservación es obligatorio de conformidad con el artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats. Los Estados miembros deben establecer tales objetivos para los lugares designados como ZEC en el plazo de seis años que señala dicho artículo.

40.

Como ha indicado la Comisión, Alemania no niega no haber establecido objetivos de conservación para al menos algunos de los lugares en cuestión antes de la expiración del plazo fijado en el dictamen motivado, que era el 13 de junio de 2020 (véase el punto 12 de las presentes conclusiones). ( 27 )

41.

En estas circunstancias, considero que debe estimarse la alegación de la Comisión de que una serie de lugares carece de objetivos de conservación.

42.

La Comisión alega que, sobre la base de la información facilitada por Alemania en el marco del procedimiento administrativo previo, dicho Estado miembro ha incumplido de forma generalizada y persistente las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats al haber establecido sistemáticamente objetivos de conservación que no cumplen las exigencias de dicha disposición. En primer lugar, no están cuantificados ni son mensurables. En segundo lugar, no distinguen entre el mantenimiento y el restablecimiento de los intereses protegidos presentes en el lugar. En tercer lugar, no son vinculantes respecto de terceros.

43.

Además, la Comisión afirma no solo que algunos objetivos de conservación no son suficientemente específicos, sino también que reflejan una pauta de incumplimiento generalizado y persistente cometido por Alemania.

44.

Alemania sostiene no haber cometido una infracción generalizada y persistente del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats. No se discute que los Estados miembros están obligados a establecer objetivos de conservación específicos para los lugares. No obstante, Alemania niega que la Directiva sobre los hábitats exija que los objetivos de conservación sean cuantificables en todos los casos y que deba distinguirse entre el mantenimiento y el restablecimiento de los intereses protegidos. Por último, Alemania aduce que los objetivos de conservación definidos en su marco jurídico son vinculantes. Alemania considera que el punto de vista de la Comisión no encuentra ningún fundamento ni en las disposiciones de la Directiva sobre los hábitats ni en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y que puede ser contrario a los objetivos de dicha Directiva.

45.

Por lo tanto, la controversia entre las partes relativa a la alegación que figura en este epígrafe es una controversia sobre el Derecho y no sobre los hechos. Alemania no discute los hechos expuestos por la Comisión. Más bien alega que estos hechos no constituyen un incumplimiento de la obligación de establecer objetivos de conservación suficientemente claros. En otras palabras, Alemania se opone a la interpretación que hace la Comisión de lo que se exige para que un objetivo de conservación sea suficientemente específico.

46.

A mi modo de ver, la interpretación de la Comisión según la cual los Estados miembros deben establecer siempre objetivos de conservación que sean cuantificables y que distingan entre metas de mantenimiento y metas de restablecimiento no se infiere de la Directiva sobre los hábitats. Además, no puede sostenerse la posición de la Comisión sobre lo que son los efectos vinculantes de la designación como ZEC. Si el Tribunal de Justicia acepta la interpretación que propongo, debería desestimar la alegación de la Comisión de que Alemania ha incumplido de forma generalizada y persistente la obligación de establecer objetivos de conservación suficientemente específicos que cumplan las exigencias del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats.

47.

La Comisión alega que existen numerosos lugares que no contienen elementos cuantificados y mensurables. ( 28 ) La Comisión afirma que el artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats exige que los objetivos de conservación contengan elementos que indiquen cuantitativamente qué contribución específica debe aportar el lugar protegido para alcanzar un estado de conservación favorable a nivel nacional para los hábitats o las especies (como el aumento de la población de determinadas especies en un número preciso de nuevos individuos).

48.

La Comisión entiende la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que exige que los objetivos de conservación sean suficientemente específicos en el sentido de que deben cuantificarse (a). La Comisión también se basa en los objetivos (b) y en el tenor (c) de la Directiva sobre los hábitats, y cita ejemplos de otros Estados miembros que introdujeron objetivos de conservación cuantificados (d).

49.

Alemania rebate las alegaciones de la Comisión. En particular, este Estado miembro sostiene que los objetivos de conservación específicos, cuantificados o no, deben ser verificables. Si bien es posible un enfoque puramente cuantitativo para determinados tipos de hábitats y especies, no es adecuado como criterio general. En primer lugar, el hecho de que se alcance o no la cifra preestablecida no refleja el estado del lugar de conservación. En segundo lugar, dicho enfoque no es adecuado para los lugares de conservación complejos o dinámicos. En tercer lugar, no tiene en cuenta el carácter coherente de la red Natura 2000 ni la existencia de vínculos ecológicos dentro de dicha red (e).

50.

Contrariamente a las alegaciones de la Comisión, no estoy convencida de que los objetivos de conservación no se ajusten a lo dispuesto en el artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats por el mero hecho de que no están cuantificados. Abordaré, sucesivamente, las alegaciones formuladas por la Comisión y las de Alemania.

51.

En la jurisprudencia invocada por la Comisión, en particular la sentencia Comisión/Grecia, ( 29 ) el Tribunal de Justicia consideró que los objetivos de conservación eran insuficientes porque eran demasiado generales e imprecisos y no se referían a los principales tipos de hábitats y especies presentes en el lugar. No puede deducirse de dicha sentencia que suficientemente específico signifique cuantificado.

52.

Así pues, la jurisprudencia aún no ha respondido a la cuestión de si el requisito de que los objetivos de conservación sean suficientemente específicos implica que siempre deban cuantificarse. Propongo al Tribunal de Justicia que adopte la interpretación de que, para ser suficientemente precisos, los objetivos de conservación no siempre deben cuantificarse.

53.

De la jurisprudencia se desprende que los objetivos de conservación no pueden ser vagos. Deben permitir comprobar si las medidas basadas en esos objetivos permiten alcanzar el estado deseado de conservación del lugar. Sin embargo, estoy de acuerdo con Alemania en que no puede establecerse de manera general si tal especificidad suficiente requiere una cuantificación, sino que depende más bien de las circunstancias del lugar concreto. A veces, los objetivos de conservación deben expresarse en cifras, pero la cuestión de si es así solo puede determinarse caso por caso. ( 30 )

54.

Corresponde a la Comisión demostrar en el caso específico que la protección de los tipos de hábitats y especies en el lugar concreto requiere el establecimiento de objetivos de conservación cuantificados.

55.

La posición que se propone adoptar de que los objetivos de conservación no necesariamente deben cuantificarse se ve respaldada por la doctrina. Se ha señalado que uno de los principales elementos de los objetivos de conservación es la importancia ecológica de los lugares, que se mide con arreglo a los criterios establecidos en el anexo III de la Directiva sobre los hábitats, que son tanto cualitativos como cuantitativos. ( 31 )

56.

La Comisión defiende su postura de que los objetivos de conservación deben cuantificarse basándose en el artículo 1 de la Directiva sobre los hábitats, que define el «estado de conservación favorable» que debe lograrse para los tipos de hábitats y las especies.

57.

Sin embargo, esta alegación no es convincente, puesto que los elementos que permiten evaluar lo que es un estado de conservación favorable son tanto cualitativos como cuantitativos. ( 32 )

58.

La Comisión alega además que los Estados miembros acordaron, en el marco del Comité mencionado en el artículo 20 de la Directiva sobre los hábitats, establecer valores de referencia cuantificados que indiquen el umbral a partir del cual se alcanza un estado de conservación favorable de un tipo de hábitat o especie a efectos de sus obligaciones de información previstas en el artículo 17 de dicha Directiva. La Comisión concluye sobre esta base que los objetivos de conservación deben cuantificarse asimismo con arreglo al artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats.

59.

La Comisión se basa además en datos empíricos que figuran en el informe alemán para el período 2013‑2018 con arreglo al artículo 17 de la Directiva sobre los hábitats, que demuestran que alrededor del 80 % de los tipos de hábitats y especies protegidos en Alemania siguen teniendo un estado de conservación desfavorable. Sostiene que Alemania no ha logrado alcanzar un estado de conservación favorable debido a la falta de objetivos de conservación cuantificados.

60.

Alemania rechaza en primer lugar la relación establecida por la Comisión entre los valores de referencia y los requisitos que deben cumplir los objetivos de conservación con arreglo al artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats. Estos valores de referencia no son más que un medio para cumplir las obligaciones de información previstas en el artículo 17 de dicha Directiva y no se refieren específicamente a la situación en las diferentes ZEC, sino a todo el territorio del Estado miembro de que se trate. Además, si un informe concluye que aún no se ha alcanzado un estado de conservación favorable para determinados hábitats o especies, no cabe deducir de ello que los objetivos de conservación establecidos para ZEC específicas sean insuficientes. Solo es posible concluir que dichos objetivos de conservación no se han alcanzado en su conjunto. Alemania rechaza que las tendencias señaladas, aunque sean desfavorables, se deban a la falta de objetivos de conservación cuantificados.

61.

Estoy de acuerdo con Alemania. No acabo de ver la relación entre los umbrales cuantitativos no alcanzados acordados a efectos de información y la alegación de que los objetivos de conservación deben cuantificarse.

62.

La Comisión invoca además el artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats.

63.

En relación con las alegaciones basadas en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, no consigo ver cómo la falta de objetivos de conservación cuantificados entraría en conflicto con los requisitos de adoptar las medidas de conservación necesarias. En efecto, como he señalado en mis conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Irlanda (Protección de zonas especiales de conservación), ( 33 ) las medidas de conservación deben responder a los objetivos de conservación. Sin embargo, esto no implica que tales objetivos deban cuantificarse siempre.

64.

La Comisión también basa sus alegaciones en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, afirmando que solo los objetivos de conservación determinados cuantitativamente pueden servir de criterio de evaluación de los efectos de un plan o proyecto en el lugar. Los efectos negativos sobre los objetivos de conservación solo pueden excluirse con certeza si están suficientemente especificados mediante elementos cuantitativos. Para fundamentar este punto, la Comisión cita un ejemplo. Explica que una evaluación de los efectos que una central hidroeléctrica propuesta podría tener en una especie de peces protegida en una zona protegida solo puede aportar la certeza exigida por el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats si los objetivos de conservación de la zona proporcionan las cifras sobre el número de especímenes de esa especie de peces y su estructura de edad necesarias para determinar un estado de conservación favorable.

65.

Sin embargo, en un asunto que se asemeja a tal situación, el Tribunal de Justicia se pronunció sobre el cumplimiento del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats sin disponer de tales objetivos de conservación cuantificados.

66.

El asunto que tengo en mente es el asunto Comisión/Alemania. ( 34 ) En dicho asunto, la Comisión había iniciado un procedimiento de infracción contra Alemania basándose, en particular, en que dicho Estado miembro había evaluado erróneamente determinadas medidas con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats. Estas medidas se referían a un paso de migración aguas arriba para peces situado cerca de la central de Moorburg, destinado a compensar las pérdidas de especímenes durante el funcionamiento de la central, que requería la captación de grandes cantidades de agua de un río cercano. Dicho río constituía una vía migratoria para varias especies de peces cubiertas por varias zonas Natura 2000 situadas río arriba cuyos objetivos de conservación incluían a tales especies.

67.

En su sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que el paso de migración aguas arriba permitía un refuerzo de las poblaciones de peces migratorios, al ofrecer a estas especies la posibilidad de alcanzar más rápidamente sus zonas de reproducción, y, por lo tanto, compensaba las pérdidas cerca de la central de Moorburg, de modo que los objetivos de conservación de las zonas Natura 2000 situadas río arriba de dicha central no se verían afectados de manera significativa. El Tribunal de Justicia realizó esta evaluación sin basarse en ningún objetivo de conservación cuantificado. ( 35 )

68.

Además, la jurisprudencia contiene otros ejemplos que ilustran que el Tribunal de Justicia pudo apreciar si se cumplían las obligaciones establecidas en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats sin contar con objetivos de conservación cuantificados. ( 36 )

69.

Por lo tanto, considero que la argumentación de la Comisión basada en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats no respalda la afirmación de que los objetivos de conservación deben cuantificarse siempre.

70.

Por último, la Comisión alega que su insistencia en la cuantificación no es irrazonable porque hay Estados miembros que establecen objetivos de conservación cuantificados, y cita ejemplos procedentes de Bélgica, Bulgaria, Lituania y Rumanía. ( 37 )

71.

Alemania responde a esta argumentación afirmando que los ejemplos elegidos son anecdóticos y no demuestran un enfoque general a la hora de establecer objetivos de conservación. Señala asimismo que los Estados miembros afectados se encuentran entre aquellos contra los que la Comisión ha incoado procedimientos de infracción por supuesta infracción de los artículos 4, apartado 4, y 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats.

72.

En mi opinión, no es posible llegar a una conclusión acerca de los requisitos establecidos en la Directiva sobre los hábitats basada en la práctica de los Estados miembros. En consecuencia, la argumentación de la Comisión carece de pertinencia.

73.

Según Alemania, aunque es posible efectuar una determinación cuantitativa de los objetivos de conservación para ciertos tipos de hábitats y especies, esta determinación no es adecuada como criterio general. Este Estado miembro aduce tres razones de por qué esto es así.

74.

En primer lugar, un enfoque puramente cuantitativo, basado en el área de los tipos de hábitats, no puede reflejar el estado de estas áreas. Por ejemplo, Alemania explica que un aumento del 10 % en la zona cubierta por el tipo de hábitat (6510) Prados pobres de siega de baja altitud, invocado por la Comisión, puede revelar una mejora del estado de conservación, pero, al mismo tiempo, podría estar deteriorándose la situación de las zonas existentes. En consecuencia, el objetivo de conservación cuantificado no demuestra como tal si se ha alcanzado el estado favorable del lugar.

75.

En segundo lugar, un enfoque cuantitativo no es adecuado para tipos de hábitats complejos o zonas de conservación de carácter dinámico (donde algunos elementos de los hábitats complejos o diferentes tipos de hábitats dentro de una zona de conservación cambian constantemente de naturaleza e interactúan entre sí). Los objetivos de conservación cuantitativos no pueden reflejar adecuadamente esta evolución deseada y no son compatibles con el estado de conservación de los lugares en su conjunto, dado que esta evolución y su impacto en el estado de conservación no pueden calcularse, sino que deben considerarse cualitativamente.

76.

En tercer lugar, los objetivos de conservación cuantitativos relativos a ZEC individuales pueden no ajustarse al carácter coherente de la red Natura 2000 y pueden no tener en cuenta la existencia de vínculos ecológicos dentro de dicha red.

77.

A este respecto, Alemania cita un ejemplo. Oenanthe conioides, la especie vegetal endémica del estuario del Elba —que es un hábitat complejo altamente dinámico— es una planta pionera que coloniza zonas abiertas dependiendo de las mareas. Esto da lugar a fluctuaciones significativas de la población en la evolución natural de la especie, sin poner en peligro su estado de conservación, de modo que el hecho de no alcanzar los valores de referencia para los lugares no implica necesariamente que deban adoptarse medidas en favor de la especie. Además, la gama de esta especie está cubierta por una pluralidad de ZEC que están interconectadas y cuyas poblaciones interactúan. La evolución de la especie es dinámica no solo dentro de una ZEC, sino también entre las diferentes ZEC para las que esta especie es de interés. La contribución cuantitativa de cada ZEC a la conservación de la especie en su conjunto también está sujeta a una variación considerable, sin que el estado de conservación varíe globalmente. Por lo tanto, la contribución de cada ZEC a la conservación de la especie solo puede determinarse a largo plazo de forma cualitativa.

78.

Las alegaciones formuladas por Alemania me parecen convincentes. Las diferencias existentes entre los hábitats y las especies protegidos por la Directiva sobre los hábitats exigen un planteamiento flexible y una elección caso por caso de unos objetivos de conservación adecuados que se ajusten a las necesidades del lugar de que se trate. Los objetivos de conservación a veces deben cuantificarse, pero otras veces solo pueden establecerse en términos cualitativos. En consecuencia, propongo que el Tribunal de Justicia rechace la postura de la Comisión según la cual los objetivos de conservación deben cuantificarse para todos los tipos de hábitats y especies.

79.

En conclusión, considero que la alegación de la Comisión de que Alemania ha infringido el artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats al haber establecido objetivos de conservación que no están cuantificados es infundada, porque la Directiva sobre los hábitats no exige que los objetivos de conservación estén siempre cuantificados.

80.

La Comisión alega que existen numerosos lugares en relación con los cuales los objetivos de conservación no distinguen entre el mantenimiento y el restablecimiento de los intereses protegidos presentes en el lugar. ( 38 )

81.

En opinión de la Comisión, a fin de ajustarse a la Directiva sobre los hábitats, los objetivos de conservación deben diferenciar según tengan por objeto el mantenimiento o el restablecimiento de un estado de conservación favorable de los hábitats y especies incluidos en una ZEC.

82.

La Comisión invoca la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual los objetivos de conservación deben ser suficientemente específicos, y concluye así que tal especificidad hace necesario diferenciar entre mantenimiento y restablecimiento. Se basa asimismo en el texto de la Directiva sobre los hábitats. A este respecto, la Comisión subraya que tal distinción se repite a lo largo de la Directiva sobre los hábitats y es crucial para fijar las medidas de conservación necesarias que deben ponerse en marcha sobre la base de dichos objetivos con arreglo al artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats y para evaluar si un plan o proyecto puede afectar de manera significativa a un lugar de conformidad con el artículo 6, apartado 3, de la citada Directiva. Por último, la Comisión cita un ejemplo procedente de otro Estado miembro. ( 39 )

83.

Sobre la base de su interpretación de que los objetivos de conservación deben diferenciar claramente entre mantenimiento y restablecimiento, la Comisión concluye que los objetivos de conservación que no establecen tal distinción, lo que sucede sistemáticamente en Alemania, no están en consonancia con la Directiva sobre los hábitats.

84.

Alemania se opone a la interpretación de la Comisión. Aunque este Estado miembro está de acuerdo en que deben establecerse objetivos de conservación claros e inequívocos para cada ZEC, alega que el hecho de que dichos objetivos se alcancen mediante el mantenimiento o el restablecimiento de los intereses protegidos depende del estado real de la ZEC. Las medidas de mantenimiento o de restablecimiento deben aplicarse en función de cómo evolucione el estado real de un tipo de hábitat o especie en cada caso.

85.

Alemania considera que no hay ninguna razón para distinguir entre el mantenimiento y el restablecimiento al establecer objetivos de conservación, sino que más bien debe definirse una meta cualitativa o cuantitativa, de modo que el objetivo de conservación persiga el restablecimiento mientras no se haya alcanzado dicha meta y el mantenimiento de esa meta tan pronto como se alcance.

86.

Dicho Estado miembro añade que si, según la Comisión, los objetivos de conservación deben distinguirse en función de si deben alcanzarse manteniendo o restableciendo los intereses protegidos, sería necesario entonces, con cada cambio en el grado de conservación de una ZEC, modificar el objetivo de conservación correspondiente para cada tipo de hábitat y especie. En particular, en los hábitats dinámicos, como el estuario del Elba, en el que está presente la especie vegetal Oenanthe conioides, mencionada por la Comisión, los objetivos de conservación podrían tener que adaptarse en varias ocasiones a unas condiciones ambientales cambiantes. Esto podría dar lugar a una situación en la que, mientras tanto, no se estableciera ningún objetivo de conservación orientado al mantenimiento, sino únicamente objetivos de conservación dirigidos al restablecimiento, o viceversa. En consecuencia, la postura adoptada por la Comisión podría dar lugar a deficiencias en el nivel de protección.

87.

Alemania rechaza asimismo la argumentación de la Comisión basada en el tenor de la Directiva sobre los hábitats. En particular, el hecho de que exista una dicotomía entre el objetivo de mantenimiento y el objetivo de restablecimiento, que se repite a lo largo de todo el texto de dicha Directiva, no se opone a la práctica alemana, puesto que el estado que se fija como meta obligatoria debe o bien mantenerse, o bien restablecerse en todo momento. Tampoco parece que el mantenimiento y el restablecimiento deban distinguirse el uno del otro; una interpretación del octavo considerando de la Directiva sobre los hábitats en relación con su artículo 3, apartado 1, muestra que existe un único criterio variable: el objetivo es generalmente un estado de conservación favorable y las medidas de mantenimiento o de restablecimiento se basan en circunstancias que cambian de manera dinámica en cada caso concreto.

88.

Por lo que respecta al artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, Alemania está de acuerdo en que las medidas de conservación destinadas a mantener el estado del interés protegido son diferentes de las destinadas a restablecerlo. Sin embargo, no puede extraerse ninguna conclusión de ello sobre los requisitos que deben cumplir los objetivos de conservación. En cuanto a las alegaciones basadas en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, la cuestión de si un plan o proyecto puede afectar de manera significativa a un lugar depende de las condiciones concretas existentes en el lugar en el momento de la evaluación, y no de la elección formal realizada en el pasado, atribuyendo a los objetivos de conservación del lugar la finalidad de mantenimiento o de restablecimiento. De hecho, Alemania sostiene además, en este contexto, que el Tribunal de Justicia no encontró nada erróneo en el hecho de que un objetivo de conservación se formulara sin trazar tal distinción. ( 40 )

89.

¿Exige la Directiva sobre los hábitats que los Estados miembros diferencien entre la necesidad de mantenimiento y la necesidad de restablecimiento al establecer los objetivos de conservación de una ZEC?

90.

Para empezar, de manera similar a lo que he dicho en relación con la cuestión de si los objetivos de conservación deben cuantificarse (véanse los puntos 51 y 52 de las presentes conclusiones), la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual los objetivos de conservación deben ser suficientemente específicos no ha abordado la cuestión de si ello significa que tales objetivos deben diferenciar entre mantenimiento y restablecimiento. En consecuencia, la Comisión no puede basarse en dicha jurisprudencia para fundamentar su postura sobre la necesidad de trazar tal diferencia. Además, las alegaciones basadas en la práctica en un Estado miembro, como ya se ha explicado en el punto 72 de las presentes conclusiones, carecen de pertinencia.

91.

Dicho esto, me gustaría destacar que, como se establece en su artículo 2, apartado 1, el objetivo general de la Directiva sobre los hábitats es el mantenimiento de la biodiversidad. Esto se expresa también en su exposición de motivos:

«Considerando que, dado que su objetivo principal es favorecer el mantenimiento de la biodiversidad al tiempo que se tienen en cuenta las exigencias económicas, sociales, culturales y regionales, la presente Directiva contribuirá a alcanzar el objetivo general de un desarrollo duradero; que el mantenimiento de esta biodiversidad podrá en determinados casos requerir el mantenimiento, e incluso el estímulo, de actividades humanas.» ( 41 )

92.

Así, la preservación de la biodiversidad requerirá acciones diferentes, dependiendo de si el estado de conservación de determinados hábitats o especies es favorable o no. En resumen, el estado de un hábitat o de una especie es favorable cuando no necesita de la acción humana para sobrevivir en un futuro previsible. ( 42 ) Al establecer las ZEC, los Estados miembros deben ser claros sobre su objetivo en el esfuerzo más general de preservación de la biodiversidad y sobre el estado (favorable o no favorable) de los hábitats y especies que hayan motivado la elección de esa zona concreta para participar en Natura 2000. En consecuencia, puedo estar de acuerdo con Alemania en que los objetivos de conservación de una ZEC deben expresar metas (cualitativas o cuantitativas) que expresen el estado de conservación favorable del hábitat y de las especies que abarca.

93.

Si el estado de conservación es favorable, alcanzar esas metas a menudo no requerirá ninguna acción humana (salvo un seguimiento para asegurarse de que la tendencia positiva continúa). Sin embargo, parece que muchas ZEC no alcanzan un estado de conservación favorable en relación con los hábitats y especies que abarcan. ( 43 ) Al mismo tiempo, un estado de conservación favorable podría cambiar debido a un acontecimiento (natural o provocado por el hombre) que cause su deterioro (por ejemplo, una sequía grave durante un período prolongado o un vertido de petróleo en un río). Alcanzar las metas exigirá en ese caso medidas activas por parte del ser humano. Así, las medidas de conservación necesarias para alcanzar la misma meta pueden tener por objeto, en algunos casos, el mantenimiento y, en otros, el restablecimiento. Establecer las metas que, una vez alcanzadas, demuestren que el estado de conservación es favorable permite la adopción de las medidas necesarias para alcanzar esas metas.

94.

Mientras que las metas permanecen inalteradas (o pueden tener que modificarse ligeramente con el paso del tiempo), las medidas deben adaptarse constantemente y deben tener por objeto o bien el mantenimiento, o bien el restablecimiento. Desde mi punto de vista, lo que se expresa con el término «objetivos de conservación» son las metas que deben alcanzarse dentro de una ZEC. Por lo tanto, los objetivos de conservación no tienen por qué establecerse en términos de mantenimiento o de restablecimiento.

95.

Las autoridades encargadas de la gestión de una ZEC deben ser conscientes en todo momento de si la consecución de los objetivos de conservación requiere medidas de mantenimiento o medidas de restablecimiento más activas, y ajustar las medidas de conservación en consecuencia. En mi opinión, es importante establecer una distinción entre el mantenimiento y el restablecimiento en el ámbito de las medidas de conservación, y no en el de los objetivos de conservación. Tal interpretación permite distinguir entre los conceptos de objetivos de conservación y de medidas de conservación. Los objetivos de conservación son, desde este punto de vista, metas estables que se establecen para los hábitats y las especies de una ZEC, y las medidas de conservación constituyen una categoría dinámica, que debe ajustarse constantemente en función del estado real de conservación de una ZEC. De no ser así, la diferencia entre los objetivos de conservación y las medidas de conservación no se convierte más que en una de grado, lo que hace innecesario el uso de ambos conceptos.

96.

La práctica alemana que fija como meta un estado de un hábitat o de una especie y que obliga a las autoridades a alcanzar dicho estado caso por caso mediante medidas de mantenimiento o de restablecimiento se ajusta a lo dispuesto en la Directiva sobre los hábitats y, en particular, al objetivo previsto en su artículo 2, apartado 2, de garantizar el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats y de las especies.

97.

En conclusión, considero que la alegación de la Comisión de que Alemania ha infringido el artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats al haber establecido objetivos de conservación que no distinguen entre el mantenimiento y el restablecimiento de los intereses protegidos presentes en el lugar es infundada, porque la Directiva sobre los hábitats no obliga a los Estados miembros a establecer tal diferenciación en relación con los objetivos de conservación.

98.

La Comisión alega que existen lugares en relación con los cuales los objetivos de conservación que se especifican en el ámbito de los planes de gestión no son vinculantes respecto de terceros. ( 44 )

99.

La Comisión considera que el artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats exige que los objetivos de conservación se definan en actos que no solo sean vinculantes para las autoridades nacionales competentes en el ámbito interno, sino también respecto de terceros.

100.

Alemania se opone a esta postura. A su modo de ver, los objetivos de conservación, en virtud de su propia naturaleza de «objetivos», no están concebidos para ser impuestos a terceros, sino para ser aplicados por las autoridades competentes.

101.

Sin embargo, dicho Estado miembro explica que, en un primer momento, los objetivos de conservación específicos para los lugares se establecen en las leyes o decretos en los que se designan las ZEC y, por lo tanto, son indiscutiblemente vinculantes respecto de terceros. A continuación, en un segundo momento, las medidas de conservación y, en su caso, los objetivos de conservación más específicos se establecen con más detalle en el marco de planes de gestión y desarrollo, que también son indirectamente vinculantes respecto de terceros.

102.

La Comisión no rebate las alegaciones de Alemania de que los objetivos de conservación específicos para los lugares se establecen en actos jurídicos que generalmente son vinculantes respecto de terceros. No obstante, la Comisión considera que los objetivos de conservación más detallados que se recogen en los planes de gestión no son jurídicamente vinculantes, aunque deberían serlo.

103.

Según Alemania, las medidas de mantenimiento o de restablecimiento desarrolladas de conformidad con el artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats como necesarias para alcanzar los objetivos de conservación podrían tener que ser aplicadas por terceros. En ese caso, los planes de gestión y desarrollo no contienen en sí mismos las disposiciones necesarias, sino que requieren otros instrumentos, como, por ejemplo, la celebración de contratos o la adopción de medidas reglamentarias adicionales. Solo esos contratos o reglamentos ulteriores crearán entonces la obligación para los terceros contratantes de ejecutar tales medidas.

104.

No obstante, como aduce Alemania, los objetivos de conservación especificados de manera más detallada en los planes de gestión y desarrollo son indirectamente vinculantes respecto de terceros en la medida en que, en primer lugar, esas partes no pueden ejecutar ningún plan o proyecto u otra acción que pueda comprometer los objetivos de conservación ( 45 ) y, en segundo lugar, los propietarios de la superficie de una ZEC deben tolerar las medidas de mantenimiento y restablecimiento. ( 46 )

105.

Desde mi punto de vista, los objetivos de conservación, debido, en efecto, a su propia naturaleza de «objetivos», están concebidos para seguir aplicándose, tarea que debe ser garantizada por las autoridades competentes. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual la designación de los lugares debe ser vinculante ( 47 ) no puede entenderse como una exigencia de que tal acto de designación deba imponer obligaciones activas concretas a terceros. Sin embargo, como ha explicado Alemania, los objetivos de conservación limitan la libertad de los terceros para tomar medidas privadas que sean contrarias a dichos objetivos y exigen que los terceros toleren medidas activas adoptadas con el fin de alcanzar esos objetivos. Una vez que los objetivos de conservación se aplican a través de medidas, esas medidas pueden crear obligaciones concretas para terceros (por ejemplo, la prohibición de entrar en determinadas partes de un bosque), cuando esto sea necesario para alcanzar la meta que refleja el estado de conservación favorable.

106.

En conclusión, considero que la Comisión no ha demostrado que Alemania haya infringido el artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats al no haber establecido objetivos de conservación en actos que sean vinculantes respecto de terceros.

107.

Por las razones expuestas, no puede estimarse la segunda imputación formulada por la Comisión según la cual Alemania ha infringido el artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats de manera generalizada y persistente al haber establecido objetivos de conservación que no satisfacen las exigencias jurídicas de dicha disposición. ( 48 )

108.

Habida cuenta de las consideraciones anteriores y sin perjuicio del examen de las demás imputaciones formuladas en el presente asunto, propongo al Tribunal de Justicia que: