1.

Los presentes asuntos acumulados tienen por objeto los recursos de casación mediante los que las empresas recurrentes solicitan la anulación de los autos del Tribunal General de la Unión Europea de 29 de noviembre de 2021, Grupa Azoty y otros/Comisión (T‑726/20, no publicado), y de 29 de noviembre de 2021, Advansa Manufacturing y otros/Comisión (T‑741/20, no publicado) (en lo sucesivo, «autos recurridos»), mediante los cuales el Tribunal General declaró la inadmisibilidad de sus recursos de anulación parcial de la Comunicación de la Comisión de 25 de septiembre de 2020 titulada «Directrices relativas a determinadas medidas de ayuda estatal en el contexto del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero después de 2021» (en lo sucesivo, «Directrices controvertidas»). ( 2 )

2.

Así pues, el Tribunal de Justicia tendrá la oportunidad de facilitar aclaraciones de gran importancia sobre la interpretación de determinados requisitos de admisibilidad de los recursos interpuestos por los particulares ante el Tribunal General, a saber, sobre el concepto de «acto impugnable» y sobre el requisito de la afectación directa, así como sobre la relación entre ambos.

3.

La Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (DO 2003, L 275, p. 32), estableció un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el interior de la Unión Europea (en lo sucesivo, «RCDE de la Unión») a fin de fomentar la reducción de las emisiones de estos gases de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente. Esta Directiva fue modificada, entre otras, por la Directiva (UE) 2018/410 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2003/87 (DO 2018, L 76, p. 3), destinada, en particular, a perfeccionar y ampliar el RCDE de la Unión durante el período comprendido entre 2021 y 2030.

4.

El artículo 10 bis, apartado 6, de la Directiva 2003/87, en su versión modificada por la Directiva 2018/410, está redactado en los siguientes términos:

«Los Estados miembros deberán adoptar medidas financieras de conformidad con los párrafos segundo y cuarto en favor de sectores o subsectores que están expuestos a un riesgo real de fuga de carbono debido a los costes indirectos significativos sufragados efectivamente con cargo a los costes de las emisiones de gases de efecto invernadero repercutidos en los precios de la electricidad, siempre que esas medidas financieras estén en conformidad con las normas sobre ayudas estatales y, en concreto, no provoquen distorsiones indebidas de la competencia en el mercado interior […]».

5.

Las Directrices controvertidas sustituyen, desde el 1 de enero de 2021, a la Comunicación de 5 de junio de 2012 titulada «Directrices relativas a determinadas medidas de ayuda estatal en el contexto del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero» (DO 2012, C 158, p. 4).

6.

En el punto 7 de las Directrices controvertidas, la Comisión afirma definir, en dicho acto, las condiciones en las que las medidas de ayuda en el contexto del RCDE de la Unión podrán ser consideradas compatibles con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c).

7.

En el punto 9 de las Directrices controvertidas, la Comisión precisa que los principios expuestos en ellas «solo se aplican a las medidas de ayuda específicas contempladas en los artículos 10 bis, apartado 6, y 10 ter, de la Directiva 2003/87/CE».

8.

A tenor del punto 21 de las Directrices controvertidas:

«Para limitar el riesgo de falseamiento de la competencia dentro del mercado interior, la ayuda debe limitarse a aquellos sectores que están expuestos a un riesgo real de fuga de carbono debido a los costes indirectos significativos sufragados efectivamente como consecuencia de los costes de las emisiones de gases de efecto invernadero repercutidos en los precios de la electricidad. A efectos de las presentes Directrices, solo se considera que existe un riesgo real de fuga de carbono si el beneficiario opera en uno de los sectores enumerados en el anexo I.»

9.

Las recurrentes, Grupa Azoty S.A., Azomureș SA y Lipasmata Kavalas LTD Ypokatastima Allodapis, son empresas que desarrollan su actividad en el sector de la fabricación de fertilizantes y compuestos nitrogenados, actualmente comprendidos en el código NACE 20.15.

10.

Este sector no figura en la lista del anexo I de las Directrices controvertidas, si bien sí estaba incluido en la lista del anexo II de las Directrices de 2012, aplicables hasta el 31 de diciembre de 2020.

11.

Mediante demandas presentadas en la Secretaría del Tribunal General los días 15 y 16 de diciembre de 2020, las recurrentes interpusieron, en virtud del artículo 263 TFUE, sendos recursos de anulación del anexo I de las Directrices controvertidas.

12.

Mediante los autos recurridos, el Tribunal General declaró la inadmisibilidad de dichos recursos.

13.

El Tribunal General recordó, en el apartado 26 de dichos autos, que la admisibilidad de un recurso interpuesto por una persona física o jurídica contra un acto del que no es destinataria, con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, está subordinada al requisito de que se le reconozca la legitimación activa, lo que ocurre en dos supuestos. Por una parte, esa persona puede interponer tal recurso a condición de que dicho acto la afecte directa e individualmente. Por otra parte, tal persona puede interponer un recurso contra un acto reglamentario que no conlleve medidas de ejecución si este la afecta directamente.

14.

De lo anterior el Tribunal General dedujo, en el apartado 27 de los citados autos, que procedía examinar si las recurrentes, que no son destinatarias de las Directrices controvertidas, se hallan, a la luz de estas, en uno de los dos supuestos. Dado que en ambos se exige que el acto impugnado afecte directamente al demandante, el Tribunal General estimó que debía comenzar con el examen de este requisito.

15.

A este respecto, en el apartado 29 de los mismos autos, el Tribunal General recordó que el requisito de que el acto que es objeto de recurso afecte directamente a una persona física o jurídica exige que se reúnan dos criterios acumuladamente, a saber, que el acto impugnado, por un lado, surta efectos directamente en la situación jurídica del particular y, por otro, que no deje ningún margen de apreciación a los destinatarios encargados de su aplicación, por tener esta carácter meramente automático y derivarse únicamente de la normativa de la Unión, sin aplicación de otras normas intermedias.

16.

En opinión del Tribunal General, las Directrices controvertidas no producen efectos directamente en la situación jurídica de las recurrentes.

17.

En apoyo de esta apreciación, el Tribunal General declaró, en particular, en los apartados 40 a 42 de los autos recurridos, que la consideración, recogida en las Directrices controvertidas, según la cual solo existe un riesgo real de fuga de carbono si el beneficiario de la ayuda opera en uno de los sectores enumerados en el anexo I no excluye, desde un punto de vista jurídico, aun cuando por motivos de oportunidad sea poco probable que suceda, que los Estados miembros puedan notificar a la Comisión medidas de ayuda en favor de empresas que desarrollan su actividad en sectores distintos de los enumerados en dicho anexo y puedan tratar de demostrar que, pese a no reunir alguno de los criterios previstos en las citadas Directrices, las ayudas otorgadas a tales empresas se ajustan a lo dispuesto en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c). Tras reconocer que, en tal caso, es muy probable que la Comisión adopte, con arreglo al Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 [TFUE] (DO 2015, L 248, p. 9), una decisión por la que se declare que la ayuda prevista es incompatible con el mercado interior, el Tribunal General indicó que solo esta decisión podría producir efectos jurídicos directos para las empresas que hubieran debido beneficiarse de la ayuda y, en la medida en que las afectaría directamente, esas empresas podrían interponer un recurso de anulación contra la citada decisión.

18.

Por otra parte, el Tribunal General declaró, en el apartado 38 de los autos recurridos, que, cuando un Estado miembro decide no adoptar ninguna medida de ayuda comprendida en el ámbito de aplicación de las Directrices controvertidas, la Comisión no tomará ninguna decisión con arreglo al Reglamento 2015/1589. Por tanto, en opinión de dicho Tribunal, en ese supuesto las Directrices tampoco surtirían efectos directamente en la situación jurídica de las recurrentes.

19.

Mediante sus recursos de casación, las recurrentes solicitan al Tribunal de Justicia que:

20.

La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:

21.

Mediante resolución del Presidente del Tribunal de Justicia de 16 de septiembre de 2022, se ordenó acumular los asuntos C‑73/22 P y C‑77/22 P a efectos de una eventual fase oral y de la sentencia.

22.

En el presente recurso de casación se invocan dos motivos. El primero se basa en una motivación insuficiente de los autos recurridos, mientras que, mediante el segundo, las recurrentes alegan, con carácter principal, que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar que no estaban directamente afectadas por las Directrices controvertidas y, con carácter subsidiario, que el Tribunal General hubiera debido examinar los recursos en cuanto al fondo antes de pronunciarse sobre su admisibilidad.

23.

A petición del Tribunal de Justicia, las presentes conclusiones se referirán únicamente al segundo motivo.

24.

Según las recurrentes, la apreciación de la afectación directa contenida en los autos recurridos se basa en tres premisas no pertinentes, o incluso erróneas.

25.

En primer término, estiman que el Tribunal General partió de la premisa de que, a efectos del artículo 263 TFUE, todas las directrices de la Comisión deben calificarse de la misma manera, lo que revela un enfoque incorrecto. A este respecto, en su opinión, el Tribunal General se basó erróneamente en precedentes relativos a directrices que dejan un margen de apreciación o establecen excepciones que los Estados miembros pueden invocar. Además, afirman que el Tribunal General declaró que las Directrices controvertidas solo vinculan a la Comisión. De este modo, según las recurrentes, ocultó que tales Directrices fueron publicadas en el Diario Oficial de la Unión Europea, serie C, que se dirigen directamente a los Estados miembros y no dejan a estos ningún margen de apreciación ni les permiten establecer excepciones por lo que respecta a los sectores económicos que pueden optar a las ayudas que pueden otorgarse con arreglo al artículo 10 bis, apartado 6, de la Directiva 2003/87, en su versión modificada por la Directiva 2018/410, y que, al estar redactadas en términos imperativos, pretenden desempeñar una función normativa.

26.

En segundo término, las recurrentes afirman que el Tribunal General se basó erróneamente en la posibilidad de que un Estado miembro notifique a la Comisión medidas de ayuda en favor de empresas que operan en sectores distintos de los enumerados en el anexo I de las Directrices controvertidas y trate de demostrar que dichas medidas son, no obstante, compatibles con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c). A este respecto, señalan que, si bien es cierto que jurídicamente existe tal posibilidad, ello no cambia en modo alguno el hecho de que las Directrices controvertidas excluyen la concesión de las ayudas previstas en el artículo 10 bis, apartado 6, de la Directiva 2003/87, en su versión modificada por la Directiva 2018/410, a los operadores económicos que desarrollen actividades en sectores no mencionados en su anexo I. Estiman que la posibilidad general de conceder ayudas estatales con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), tampoco compensa esta exclusión. En efecto, cualquier previsión relativa a la concesión de tales ayudas es, a su juicio, puramente especulativa, mientras que el referido artículo 10 bis, apartado 6, prevé y promueve las ayudas a que se refiere dicha disposición.

27.

En tercer término, las recurrentes sostienen que el Tribunal General se basó en la premisa errónea de que un operador económico solo puede estar directamente afectado si la Comisión adopta una decisión de conformidad con el Reglamento 2015/1589. En consecuencia, entienden que se hallan privadas de toda vía recurso. Aducen, en este sentido, que, dado que los Estados miembros no están obligados a establecer un régimen de ayudas en virtud del artículo 10 bis, apartado 6, de la Directiva 2003/87, en su versión modificada por la Directiva 2018/410, es plausible que no se realice ninguna notificación y que, por tanto, la Comisión no adopte ninguna decisión. Tal situación, en la que no se otorgaría ayuda alguna a las recurrentes, es idéntica, a su parecer, a aquella en la que un régimen de ayudas que incluya el sector de la fabricación de fertilizantes y compuestos nitrogenados, establecido en virtud de dicho artículo 10 bis, apartado 6, y notificado a la Comisión, sea objeto de una decisión desfavorable de esta. Ahora bien, en opinión de las recurrentes, la diferencia reside en que en la primera situación no disponen de ninguna vía de recurso, pero sí en la segunda, lo que consideran inadmisible, puesto que, en ambos casos, resultan afectadas del mismo modo.

28.

Con carácter subsidiario, las recurrentes solicitan al Tribunal de Justicia que anule los autos recurridos por considerar que el Tribunal General hubiera debido examinar el recurso en cuanto al fondo antes de pronunciarse sobre su admisibilidad.

29.

La Comisión rechaza todas estas alegaciones.

30.

El razonamiento de las presentes conclusiones se estructurará del siguiente modo: tras formular algunas observaciones preliminares, expondré, en primer lugar, las razones por las que considero que las Directrices controvertidas no pueden calificarse de «acto impugnable» y, como tales, ser objeto de recurso con arreglo al artículo 263 TFUE. En segundo lugar, sostendré que el examen destinado a comprobar si se cumple el requisito de la afectación directa no puede llevarse a cabo de manera eficaz respecto de un instrumento como las Directrices controvertidas, lo que refuerza la interpretación según la cual estas no tienen carácter impugnable. En tercer lugar, expondré por qué el razonamiento seguido en la sentencia Deutsche Post y Alemania/Comisión ( 3 ) no es aplicable a las Directrices controvertidas. En cuarto lugar, indicaré que el Tribunal General no estaba obligado en modo alguno a examinar los recursos en cuanto al fondo antes de pronunciarse sobre su admisibilidad.

31.

La cuestión de la admisibilidad de los recursos interpuestos por personas jurídicas en el ámbito del Derecho de las ayudas estatales, tal como ha sido planteada ante el Tribunal de Justicia, solo se ha planteado hasta ahora, a mi entender, en recursos interpuestos contra decisiones de la Comisión, adoptadas tras un examen preliminar (artículo 4 del Reglamento 2015/1589) o por las que se da por concluido el procedimiento de investigación formal (artículo 9 del Reglamento 2015/1589), en el contexto de los cuales se ha determinado si una medida de ayuda prevista y notificada, o concedida sin notificación, constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, y, en su caso, si tal medida es compatible con el mercado interior sobre la base de una de las justificaciones previstas en el artículo 107 TFUE, apartados 2 y 3.

32.

Por tanto, la cuestión jurídica planteada por el presente motivo, que se refiere más concretamente a la posibilidad de impugnar directrices de la Comisión, es nueva para el Tribunal de Justicia, además de indudablemente delicada en lo que atañe al acceso a la justicia de la Unión.

33.

Con los autos recurridos, el Tribunal General se ha pronunciado en tres ocasiones a este respecto. En las dos ocasiones anteriores, ( 4 ) dicho órgano jurisdiccional siguió el mismo razonamiento jurídico que en el presente asunto, lo que hace aún más importante que el Tribunal de Justicia se posicione, en su futura sentencia, sobre la corrección de dicho razonamiento.

34.

Es preciso recordar el contexto pertinente. El artículo 108 TFUE, apartado 3, somete a un control preventivo los proyectos de ayudas nuevas (así como las modificaciones de las ayudas existentes). El mecanismo de prevención así organizado tiene por objeto garantizar que solo se ejecuten medidas compatibles con el mercado interior. La apreciación de la compatibilidad de estas medidas con el mercado interior, en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, es competencia exclusiva de la Comisión, que actúa bajo el control del juez de la Unión. A este respecto, la Comisión dispone de una amplia facultad de apreciación, cuyo ejercicio implica valoraciones de tipo económico y social, y, por tanto, está facultada para establecer los criterios con arreglo a los cuales pretende apreciar la compatibilidad con el mercado interior de las medidas de ayuda previstas por los Estados miembros.

35.

A tal fin, la Comisión utiliza con frecuencia, en su práctica administrativa, instrumentos de Derecho indicativo (soft law), como directrices, marcos y comunicaciones, con el fin de estructurar el ejercicio de su facultad discrecional de apreciación. Como ha reconocido el Tribunal de Justicia, ( 5 ) estos instrumentos contribuyen, en efecto, a garantizar la transparencia, la previsibilidad y la seguridad jurídica de la actuación de la Comisión.

36.

Los instrumentos en cuestión contienen normas horizontales que regulan determinadas categorías de ayudas (en particular, ayudas regionales, ayudas de investigación, desarrollo e innovación, ayudas de salvamento y ayudas de reestructuración de empresas en crisis), normas relativas a instrumentos de ayuda específicos (en materia de garantías, fiscalidad y seguro de crédito a la exportación a corto plazo), normas sectoriales (en particular, de los sectores de la agricultura, la energía y el medio ambiente, las finanzas y los medios de comunicación), así como normas relativas a las ayudas destinadas a apoyar la economía a raíz de la pandemia de COVID‑19 y de la agresión contra Ucrania por parte de la Federación de Rusia. Las Directrices controvertidas prevén normas sectoriales relativas a las ayudas en el contexto del régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.

37.

Como ya se ha mencionado anteriormente, el Tribunal General examinó, en los autos recurridos, únicamente la cuestión de si las recurrentes estaban directamente afectadas por las Directrices controvertidas, al objeto de determinar si poseían la legitimación necesaria para interponer un recurso contra el acto en cuestión. Los escritos intercambiados entre las recurrentes y la Comisión en el presente procedimiento se refieren a esta cuestión jurídica.

38.

Sin embargo, considero que, en su próxima sentencia, el Tribunal de Justicia debería comprobar sobre todo si las Directrices controvertidas constituyen un acto que puede ser objeto de recurso con arreglo al artículo 263 TFUE en el sentido de la jurisprudencia pertinente, es decir, un «acto impugnable». He de recordar, en efecto, que la cuestión de si dichas Directrices tienen carácter impugnable, de modo que el recurso de anulación interpuesto ante el Tribunal General sea admisible, constituye un motivo de orden público que el Tribunal de Justicia está obligado a examinar de oficio cuando conoce de un recurso de casación. ( 6 )

39.

Según reiterada jurisprudencia, se consideran actos impugnables todas las disposiciones adoptadas por las instituciones de la Unión, cualquiera que sea su forma, destinadas a producir efectos jurídicos obligatorios, efectos que deben apreciarse a la luz de criterios objetivos, como el contenido del acto de que se trate, teniendo en cuenta, en su caso, el contexto en el que se adoptó, así como las facultades de la institución de la que emane el acto. ( 7 ) El Tribunal de Justicia también ha declarado en reiteradas ocasiones que, cuando el recurso de anulación se interpone por una persona física o jurídica, únicamente es posible interponer dicho recurso si los efectos jurídicos obligatorios del acto recurrido pueden afectar a los intereses de una persona física o jurídica, modificando de forma caracterizada su situación jurídica. ( 8 ) En otras palabras, en este supuesto, solo se atribuye carácter impugnable a un acto que produzca efectos jurídicos obligatorios en el patrimonio jurídico del recurrente.

40.

Habida cuenta de estos elementos, considero que las recurrentes no están legitimadas para interponer un recurso de anulación contra las Directrices controvertidas al amparo del artículo 263 TFUE.

41.

Con carácter preliminar, cabe precisar que la intensidad normativa derivada del carácter exhaustivo de la lista que figura en el anexo I de las Directrices controvertidas no permite concluir que estas constituyen un acto impugnable. En efecto, si, como trataré de demostrar en las presentes conclusiones, las Directrices controvertidas no pueden producir efectos jurídicos obligatorios en el patrimonio jurídico de las recurrentes, no es preciso pronunciarse, como ya se ha expuesto anteriormente, sobre su contenido (ni sobre el contexto en el que se adoptaron).

42.

A este respecto, procede recordar, antes de nada, que, en su jurisprudencia en materia de ayudas de Estado, el Tribunal de Justicia ya ha definido el efecto de las directrices y ha declarado que, al adoptar reglas de conducta y anunciar mediante su publicación que las aplicará a los casos contemplados en ellas, la Comisión se autolimita en el ejercicio de dicha facultad de apreciación y no puede ya apartarse de tales reglas, so pena de verse sancionada, en su caso, por violación de los principios generales del Derecho, tales como la igualdad de trato o la protección de la confianza legítima. ( 9 ) En otras palabras, el citado efecto se considera una limitación al ejercicio de la facultad de apreciación de la propia Comisión. De este modo, dicha institución está obligada a aceptar medidas de ayuda que cumplan las disposiciones de las directrices y no puede apartarse de ellas a menos que aporte motivos válidos para ello, de conformidad con el mecanismo conocido como «comply or explain». A falta de tales motivos, apartarse de esas normas autoimpuestas puede constituir un incumplimiento de los principios generales antes mencionados.

43.

A continuación, el Tribunal de Justicia precisó, en la sentencia Kotnik y otros, ( 10 ) que el efecto de las directrices se circunscribe a una autolimitación de la Comisión en el ejercicio de su facultad de apreciación, y desestimó la alegación según la cual tales directrices tienen de facto un efecto obligatorio para los Estados miembros, en la medida en que resulta, cuando menos, improbable que un Estado miembro notifique una medida de ayuda que no se ajuste a los criterios previstos por ellas y se exponga de este modo al riesgo de una eventual decisión negativa de la Comisión en cuanto a la aplicación de la medida de ayuda en cuestión. En efecto, el Tribunal de Justicia declaró a este respecto que los Estados miembros conservan la facultad de notificar a la Comisión proyectos de ayuda estatal que no se ajusten a los criterios previstos por las directrices, y que la Comisión puede autorizarlos en circunstancias excepcionales, en virtud de una aplicación directa del artículo 107 TFUE, apartado 3. ( 11 )

44.

Por consiguiente, la fuerza jurídica atribuida a las directrices no constituye, en virtud de la jurisprudencia examinada en los dos puntos anteriores, un atributo intrínseco de estas, sino que está vinculada a su aplicación en el contexto de la práctica decisoria de la Comisión. Dicho de otro modo, solo una decisión de esta última sobre la compatibilidad con el mercado interior de una medida de ayuda puede generar efectos jurídicos obligatorios frente a terceros.

45.

Esta interpretación se ve corroborada, en mi opinión, por la jurisprudencia sobre directrices en materia de competencia. Si bien es cierto que el Tribunal de Justicia señaló, en las sentencias Dansk Rørindustri y otros/Comisión y Ziegler/Comisión, que, «por lo tanto, no cabe excluir que, bajo ciertos requisitos y en función de su contenido, dichas reglas de conducta de alcance general puedan producir efectos jurídicos», ( 12 ) no lo es menos que, en esos asuntos, las demandantes impugnaban la legalidad de una decisión de la Comisión a la luz de las disposiciones de las directrices de que se trataba. En este sentido, el Tribunal de Justicia se pronunció sobre la cuestión de si tales disposiciones formaban parte del marco jurídico que regulaba la adopción de la decisión de la Comisión y, por ello, producían efectos jurídicos frente a dicha institución en el sentido de que no podía apartarse de ellas sin ser sancionada por violación de los principios generales del Derecho de la Unión. ( 13 )

46.

En cambio, una interpretación que reconozca el carácter impugnable de las Directrices controvertidas es poco convincente en la medida en que implicaría que los efectos jurídicos obligatorios frente a terceros podrían preceder a la notificación de la medida de ayuda por parte del Estado miembro interesado y al examen de esta por la Comisión durante el procedimiento administrativo. Así pues, considero que su conformidad con los principios fundamentales a los que está sujeto el control de las ayudas estatales es cuando menos discutible, y ello por dos razones principales.

47.

En primer término, tal interpretación no tiene suficientemente en cuenta el papel central que desempeña la notificación en el control de las ayudas estatales. A este respecto, procede recordar que la obligación de notificación establecida por el artículo 108 TFUE, apartado 3, constituye uno de los elementos fundamentales del sistema de control establecido por el Tratados en este ámbito. Como ya ha precisado el Tribunal de Justicia, ( 14 ) esta obligación de notificación resulta esencial a fin de que la Comisión pueda ejercer plenamente la misión de control que le atribuyen los artículos 107 TFUE y 108 TFUE en materia de ayudas de Estado y, en particular, para que aprecie, en el ejercicio de la competencia exclusiva de que goza a este respecto, la compatibilidad de las medidas de ayuda con el mercado interior con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3.

48.

Pues bien, no me convence el razonamiento según el cual los Estados miembros se ven inducidos a notificar un régimen de ayudas solo en favor de las empresas que operan en los sectores efectivamente enumerados en el anexo I, con exclusión de las recurrentes, en la medida en que, por una parte, se insta a esos Estados, a tenor del artículo 10 bis, apartado 6, de la Directiva 2003/87, en su versión modificada por la Directiva 2018/410, a adoptar medidas financieras en favor de sectores que están expuestos a un riesgo real de fuga de carbono debido a los costes indirectos («deberán») y, por otra parte, el anexo I recoge una lista exhaustiva de tales sectores, en la que no se incluye aquel en el que las recurrentes desarrollan su actividad. En efecto, ha de hacerse constar que el Tribunal de Justicia ha rechazado implícitamente el argumento, expuesto en las conclusiones del Abogado General, según el cual el carácter impugnable de un instrumento de Derecho indicativo depende únicamente de la posibilidad de que dicho instrumento incida en la situación jurídica de sus destinatarios, sin que sea necesario que produzca efectos obligatorios desde un punto de vista formal frente a ellos. ( 15 )

49.

En segundo término, y lo que es más importante, tal interpretación llevaría, en mi opinión, a vaciar de contenido el principio según el cual las directrices no pueden afectar al alcance del Derecho primario. En efecto, consta que la Comisión está vinculada por los marcos y las comunicaciones (así como por las directrices) que adopta en materia de ayudas de Estado únicamente en la medida en que tales textos no se aparten de una correcta aplicación de las normas del Tratado, puesto que dichos textos no pueden interpretarse en un sentido que reduzca el alcance de los artículos 107 TFUE y 108 TFUE o que sea contrario a sus objetivos. ( 16 )

50.

Dicho esto, la correcta determinación del alcance del artículo 107 TFUE en un caso individual no puede garantizarse sin que la Comisión adopte una decisión que ponga fin al procedimiento administrativo (o a una fase de este), mediante la que dicha institución zanje la cuestión de si la situación fáctica y económica que existía cuando la adoptó la obliga a apartarse de lo dispuesto en las directrices con el objetivo de observar los artículos 107 TFUE y 108 TFUE. ( 17 )

51.

A la vista de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que declare que las Directrices controvertidas no constituyen un acto impugnable que, como tal, pueda ser objeto de recurso con arreglo al artículo 263 TFUE.

52.

Si se analiza con rigor el requisito de la «afectación directa» en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, del examen destinado a comprobar si las Directrices controvertidas cumplen dicho requisito resulta, en mi opinión, que la premisa relativa al carácter impugnable del acto en cuestión es errónea, lo que corrobora la interpretación propuesta en la sección anterior de las presentes conclusiones.

53.

Consta que el requisito de la afectación directa exige que se reúnan dos criterios acumuladamente, ( 18 ) a saber, que la medida impugnada, por un lado, surta efectos directamente en la situación jurídica del particular y, por otro, no deje ningún margen de apreciación a los destinatarios encargados de su aplicación, por tener esta carácter meramente automático y derivarse únicamente de la normativa de la Unión, sin aplicación de otras normas intermedias. ( 19 )

54.

El primer criterio exige determinar si el compromiso asumido por la Comisión en las Directrices controvertidas, consistente en considerar compatibles con el mercado interior las ayudas contempladas en el artículo 10 bis, apartado 6, de la Directiva 2003/87, en su versión modificada por la Directiva 2018/410, cuando se conceden a los sectores enumerados taxativamente en el anexo I de dichas Directrices, afecta directamente a la situación jurídica de las recurrentes.

55.

En los apartados 38 a 42 de los autos recurridos, el Tribunal General comenzó por declarar, en esencia, que el hecho de que los Estados miembros dispongan de la facultad de notificar a la Comisión una medida de ayuda que no cumple los requisitos establecidos en las Directrices controvertidas impide que se reconozca dicho carácter directo. En el caso de autos, la existencia de una lista exhaustiva de sectores que pueden optar a la ayuda, incluida en el anexo I de dichas Directrices, no puede excluir «desde un punto de vista jurídico», según el Tribunal General, la posibilidad de que los Estados miembros notifiquen a la Comisión una medida de ayuda en favor de empresas que desarrollan su actividad en sectores distintos de los enumerados en el citado anexo.

56.

A continuación, el Tribunal General señaló, en esencia, que el hecho de que un Estado miembro pueda no estar dispuesto a asumir el riesgo de notificar a la Comisión medidas de ayuda que no se ajustan a las Directrices controvertidas carece de pertinencia en el presente asunto, puesto que el elemento determinante es que, «desde un punto de vista jurídico», un Estado miembro podría estar en condiciones de probar que, aunque no cumpla los requisitos establecidos en dichas Directrices, una ayuda concedida a una empresa que opera en un sector distinto de los enumerados en el anexo I es compatible con el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c). Aunque, ciertamente, es muy probable que la Comisión adoptase, con arreglo a las Directrices controvertidas, una decisión por la que se declare que la ayuda es incompatible con el mercado interior, «solo esta decisión podría producir efectos jurídicos directos respecto de las empresas que hubieran debido beneficiarse de la ayuda». ( 20 )

57.

En mi opinión, el razonamiento del Tribunal General sería correcto si se hubiera desarrollado al examinar si las directrices pueden calificarse de acto impugnable. En efecto, este razonamiento se basa, en realidad, en la ausencia de efectos jurídicos obligatorios para los Estados miembros, lo que lleva a la conclusión, como se ha señalado anteriormente, de que las Directrices controvertidas no producen tales efectos respecto de las recurrentes.

58.

A este respecto, debe señalarse que el núcleo de la argumentación del Tribunal General, a saber, el apartado 41 de los autos recurridos, se limita a reproducir las consideraciones jurídicas expuestas por el Abogado General Wahl en los puntos 43 y 44 de sus conclusiones presentadas en el asunto Kotnik y otros. ( 21 ) Como se ha indicado en las presentes conclusiones, en dicho asunto se examinaba, entre otras cuestiones, si las directrices adoptadas en materia de ayudas estatales podían producir efectos jurídicos obligatorios frente a los Estados miembros.

59.

De este modo, la apreciación del Tribunal General según la cual el hecho de que un Estado miembro no esté dispuesto a asumir el riesgo inherente de notificar una media de ayuda que no se ajuste plenamente a las Directrices controvertidas no influye en la afectación directa de las recurrentes por dicho acto se apoya en que «se trata de consideraciones de rapidez que pueden resultar pertinentes para un Estado miembro a la hora de adoptar decisiones políticas, pero que no pueden afectar a la naturaleza y efectos de un acto de la Unión que se derivan de las normas de los Tratados». ( 22 ) Esta motivación, que reproduce casi palabra por palabra las conclusiones del Abogado General Wahl, muestra de manera particularmente clara, a mi juicio, que el razonamiento del Tribunal General, expuesto en los apartados 38 a 42 de los autos recurridos, no se corresponde con un examen del cumplimiento del requisito de la afectación directa.

60.

En cuanto atañe al segundo criterio relativo a la afectación directa, considero que todo intento de aplicarlo al caso de autos está abocado al fracaso. En efecto, este criterio ha sido establecido por el Tribunal de Justicia para excluir la existencia de afectación directa cuando tal afectación resulta del uso de la facultad de apreciación por los destinatarios encargados de la aplicación del acto de que se trate, que son invariablemente otra institución europea o las autoridades nacionales.

61.

En el ámbito de las ayudas estatales, los «destinatarios» son, por lo general, los Estados miembros, y el procedimiento administrativo aplicado consiste principalmente en un diálogo entre la Comisión y el Estado miembro interesado. Sin embargo, considero que los Estados miembros no pueden ser calificados de «destinatarios encargados de la aplicación» de las directrices. De la sentencia Kotnik se desprende más bien que la Comisión es la única encargada de la aplicación de sus directrices.

62.

Esta constatación me parece reveladora de que el criterio examinado, que pretende detectar si la voluntad autónoma del destinatario puede interponerse entre un acto jurídico de la Unión y sus repercusiones en el demandante, ( 23 ) no puede aplicarse de manera efectiva a un instrumento de Derecho indicativo, como las Directrices controvertidas, que produce un mero efecto autolimitador para la institución que lo adoptó. En tal supuesto, no resulta útil preguntarse, en efecto, sobre la presencia de dicha voluntad autónoma, dado que los efectos de las Directrices controvertidas permanecen en la esfera jurídica de la Comisión, puesto que solo una decisión de esta sobre la compatibilidad con el mercado interior de una medida de ayuda adoptada en el sentido del artículo 10 bis, apartado 6, de la Directiva 2003/87, en su versión modificada por la Directiva 2018/410, puede producir efectos jurídicos obligatorios para las recurrentes.

63.

He de añadir, en aras de la exhaustividad, que la inaplicabilidad del examen de la afectación directa a las Directrices controvertidas entraña, como es lógico, que la solución adoptada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión ( 24 ) no sea pertinente en el presente asunto. Por lo demás, esa solución es plenamente conforme con la interpretación propuesta en las presentes conclusiones en lo que atañe a la ausencia de efectos jurídicos obligatorios frente a terceros de las Directrices controvertidas.

64.

En la sentencia Montessori, el Tribunal de Justicia en esencia adoptó una interpretación del requisito de la afectación directa que permite que la empresa que haya dirigido a la Comisión una reclamación tenga acceso al Tribunal General para que este controle la legalidad de la decisión adoptada por la Comisión sobre la medida objeto de dicha reclamación, siempre que esa empresa exponga de manera pertinente ante el Tribunal General que corre el riesgo de sufrir una desventaja competitiva como consecuencia de la mencionada decisión. ( 25 ) En mi opinión, el derecho de todo operador económico a no verse sometido a una competencia falseada por una medida nacional, sobre el que se asienta tal interpretación, no puede justificar que dicho criterio se extrapole a un caso, como el de autos, que no tiene por objeto una decisión de la Comisión, sino unas directrices de esta institución que no producen efectos jurídicos obligatorios para las empresas recurrentes.

65.

En este punto, he de precisar que el razonamiento adoptado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Deutsche Post no es aplicable en el presente asunto. En esa sentencia, el Tribunal de Justicia observó, antes de nada, que la jurisprudencia según la cual un acto solo es impugnable si los efectos jurídicos obligatorios que produce pueden afectar a los intereses del demandante, modificando sustancialmente su situación jurídica, había sido desarrollada en el marco de recursos interpuestos por personas físicas o jurídicas contra actos de los que eran destinatarios. A continuación, y lo que es más importante, declaró que, cuando un recurso de anulación se interpone por una parte persona física o jurídica contra un acto del que no es destinataria, la exigencia anterior se solapa con las condiciones del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto (de afectación directa e individual o únicamente de afectación directa cuando se trate de actos reglamentarios). ( 26 )

66.

A mi juicio, este razonamiento no está justificado en el caso de un instrumento de Derecho indicativo, como las Directrices controvertidas, cuyo único efecto es limitar la facultad discrecional de que dispone su autor.

67.

El instrumento cuya naturaleza impugnable se discutía en el asunto que dio lugar a la sentencia Deutsche Post era una decisión de la Comisión por la que se requería a un Estado miembro que facilitase información sobre una ayuda supuestamente ilegal, de conformidad con el artículo 10, apartado 3, del antiguo Reglamento regulador del procedimiento en materia de ayudas estatales (actual artículo 12, apartado 3, del Reglamento 2015/1589). ( 27 ) Por tanto, no se trataba de un instrumento de Derecho indicativo destinado a limitar la facultad discrecional de la institución que lo adoptó, sino de un acto que servía a las finalidades del procedimiento administrativo y que tenía un destinatario (cualquier Estado miembro) bien distinto de su autor (la Comisión), y el Tribunal de Justicia debía pronunciarse, en particular, sobre la admisibilidad de un recurso interpuesto contra dicho instrumento por Deutsche Post, beneficiaria de la medida a la que se refería la información contemplada en el requerimiento de información.

68.

Asimismo, es preciso observar que, hasta la fecha, la citada sentencia nunca ha sido analizada por el Tribunal de Justicia en el contexto de las ayudas estatales, y solo en una ocasión fue examinada en un asunto relativo a otro ámbito del Derecho de la Unión, ( 28 ) al que resultan de aplicación las mismas consideraciones que las expuestas en el punto anterior. Dicho asunto tenía por objeto la admisibilidad de un recurso interpuesto por gestoras de fondos de inversión que poseían diferentes tipos de instrumentos de capital de Banco Popular Español, S. A., contra un escrito de la Junta Única de Resolución en el que se indicaban las razones por las que dicho órgano no consideraba procedente que se realizase una valoración definitiva ex post de la citada entidad bancaria a raíz de la adopción de un dispositivo de resolución respecto de ella.

69.

Por consiguiente, considero que la interpretación propuesta, según la cual las Directrices controvertidas no pueden producir efectos jurídicos obligatorios para las recurrentes y no constituyen, por tanto, un acto impugnable con arreglo al artículo 263 TFUE, no puede cuestionarse invocando la aplicación en el presente asunto del razonamiento seguido por el Tribunal de Justicia en la sentencia Deutsche Post.

70.

Para concluir, me gustaría hacer dos observaciones.

71.

En primer lugar, me parece evidente que, si se considera que las Directrices controvertidas no tienen carácter impugnable, las recurrentes en el presente asunto tampoco podrían, a falta de medidas de ejecución internas, impugnar la legalidad del anexo I de las Directrices controvertidas ante los órganos jurisdiccionales nacionales. A este respecto, basta recordar que, aunque el requisito relativo a los efectos jurídicos obligatorios debe interpretarse a la luz del derecho a la tutela judicial efectiva tal como lo garantiza el artículo 47, párrafo primero, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), el Tribunal de Justicia ya ha precisado que ese derecho no tiene por objeto modificar el sistema de control jurisdiccional establecido en los Tratados ni, en particular, las normas relativas a la admisibilidad de los recursos interpuestos directamente ante los órganos jurisdiccionales de la Unión. En efecto, la interpretación del concepto de «acto impugnable» a la luz de este artículo 47 no puede conducir a ignorar el citado requisito sin sobrepasar las competencias que el Tratado FUE atribuye a los órganos jurisdiccionales de la Unión. ( 29 )

72.

En segundo lugar, aunque soy consciente de la creencia imperante en cuanto a la necesidad de ampliar las vías de acceso de los particulares a la justicia europea, me pregunto si sería deseable, como regla general, que el Tribunal de Justicia declarase que un instrumento de Derecho indicativo, como las Directrices controvertidas, constituye un acto impugnable y que cualquier competidor que pueda demostrar que cumple el requisito de la afectación directa, en el sentido de la sentencia Montessori, está facultado, por tanto, para impugnarlo judicialmente en la medida en que constituya un «acto reglamentario» en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, última frase. He de observar a este respecto que, debido a la rapidez con que se adoptan y a su adaptabilidad a situaciones económicas contingentes, estos instrumentos de Derecho indicativo se han utilizado, por ejemplo, para regular la respuesta de los Estados miembros a las recientes situaciones de crisis generadas por el colapso del sistema bancario, el inicio de la pandemia de COVID‑19 y el estallido de la guerra en Ucrania. En estas situaciones, ¿se puede exigir que la Comisión adopte actos destinados a dotar de una mayor previsibilidad y transparencia al ejercicio de su facultad discrecional, aun sabiendo que la legalidad de ciertas disposiciones puede ser objeto de un recurso directo ante el Tribunal General? ¿No es cierto que la generalización de estos recursos judiciales, que me parecería entonces fácilmente previsible, podría paralizar la labor clarificadora de dicha institución? ¿No es suficientemente satisfactoria para los operadores económicos afectados la revisión de las disposiciones problemáticas de dichos actos por la propia Comisión?

73.

Con carácter subsidiario, las recurrentes solicitan al Tribunal de Justicia, como se ha expuesto anteriormente, que anule los autos recurridos por considerar que el Tribunal General hubiera debido examinar los recursos en cuanto al fondo antes de pronunciarse sobre su admisibilidad.

74.

A este respecto, recuerdan que, a tenor del artículo 130, apartado 7, de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal General unirá el examen de las excepciones y otros incidentes procesales al examen del fondo «si existen circunstancias especiales que lo justifiquen». Alegan que, en aras de una buena administración de la justicia, el Tribunal General hubiera debido declarar que tales circunstancias concurren en el caso de autos, debido al solapamiento entre las apreciaciones que el Tribunal General debía efectuar, por un lado, para determinar si las Directrices controvertidas, habida cuenta de su naturaleza, contenido y contexto, afectaban directamente a las recurrentes y, por otro, para pronunciarse sobre el primer motivo en cuanto al fondo. Este último se refería a la cuestión de si la Comisión es competente para imponer a los Estados miembros obligaciones jurídicas independientes, realizando así una transferencia de la competencia de que disponen, en opinión de las recurrentes, dichos Estados.

75.

A mi parecer, el artículo 130 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General deja a la apreciación soberana de este que se decida sobre la admisibilidad del recurso con la mayor rapidez o que se reserve esta cuestión hasta que se resuelva en cuanto al fondo, habida cuenta de la existencia de circunstancias particulares. De ello se deduce que, al decidir pronunciarse únicamente sobre la excepción de inadmisibilidad, el Tribunal General no incurre en la imputación que se le reprocha. ( 30 ) En cualquier caso, tales circunstancias particulares no concurren en presente asunto, dado que, aun suponiendo que exista un solapamiento entre las apreciaciones que debían realizarse para determinar si las Directrices controvertidas afectaban directamente a las recurrentes y para resolver sobre el primer motivo en cuanto al fondo, la buena administración de justicia no obligaba al Tribunal General a reservar su decisión sobre la admisibilidad del recurso a un momento posterior. Muy al contrario, este principio lo obligaba a pronunciarse, con arreglo al artículo 130, apartado 7, de su Reglamento de Procedimiento, con la mayor rapidez posible. Por consiguiente, el motivo en cuestión carece de fundamento.

76.

A la vista de cuanto antecede, considero que, al basarse en la constatación de que las Directrices controvertidas no afectaban directamente a las recurrentes para declarar inadmisibles los recursos que tenían por objeto la anulación parcial de estas, el Tribunal General las calificó, implícita pero necesariamente, de acto recurrible e incurrió, de este modo, en un error de Derecho.

77.

En mi opinión, el error de Derecho cometido por el Tribunal General no puede dar lugar, sin embargo, a la anulación de los autos recurridos, puesto que los fallos de dichos autos, en los que se declara la inadmisibilidad de los recursos contra las Directrices controvertidas, siguen estando fundados en el carácter inimpugnable de estas últimas. Por tanto, el Tribunal de Justicia debe sustituir por ese fundamento de Derecho el erróneo utilizado por el Tribunal General. ( 31 )

78.

A la luz de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el segundo motivo de casación y, en el supuesto de que también se desestime el primer motivo de casación, que desestime los recursos de casación en su totalidad.