Asunto C‑718/21

L. G.

contra

Krajowa Rada Sądownictwa

(Petición de decisión prejudicial planteada por el Sąd Najwyższy)

Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 21 de diciembre de 2023

«Procedimiento prejudicial — Artículo 267 TFUE — Concepto de “órgano jurisdiccional” — Criterios — Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (Sala de Control Extraordinario y de Asuntos Públicos) del Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo, Polonia) — Remisión prejudicial planteada por una formación jurisdiccional que no tiene la condición de tribunal independiente e imparcial, establecido previamente por la ley — Inadmisibilidad»

Cuestiones prejudiciales — Planteamiento al Tribunal de Justicia — Órgano jurisdiccional nacional en el sentido del artículo 267 TFUE — Concepto — Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (Sala de Control Extraordinario y de Asuntos Públicos) del Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo, Polonia) — Formación jurisdiccional de dicha Sala que, debido al régimen de nombramiento de los jueces que la componen, no tiene la condición de tribunal independiente e imparcial, establecido previamente por la ley — Exclusión

(Art. 19 TUE, ap. 1, párr. 2; art. 267 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47)

(véanse los apartados 58, 63 a 70 y 73 a 78)
Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho a la tutela judicial efectiva — Derecho a un tribunal independiente e imparcial, establecido previamente por la ley — Alcance

(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47, párr. 2)

(véanse los apartados 59, 60 y 64)

Resumen

Mediante escrito de 30 de diciembre de 2020, L. G., juez del Sąd Okręgowy w K. (Tribunal Regional de K., Polonia), comunicó a la Krajowa Rada Sądownictwa (Consejo Nacional del Poder Judicial, Polonia; en lo sucesivo, «CNPJ») su deseo de seguir desempeñando el cargo de juez tras alcanzar la edad legal de jubilación. A raíz de que el CNPJ archivase tal solicitud por haberse presentado fuera de plazo, L. G. interpuso recurso ante el órgano remitente. Al albergar dudas en cuanto a la conformidad con el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, de una normativa nacional que, por una parte, supedita la eficacia de la declaración de un juez a tal efecto a la autorización del CNPJ y, por otra parte, prevé que dicha declaración está sujeta a un plazo de preclusión absoluto, dicho órgano planteó una remisión prejudicial al Tribunal de Justicia.

En el presente asunto, el órgano remitente está compuesto por tres jueces de la Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (Sala de Control Extraordinario y de Asuntos Públicos; en lo sucesivo, «Sala de Control Extraordinario»), instituida en el Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo, Polonia) en el contexto las recientes reformas del sistema judicial polaco. ( 1 ) Estos tres jueces fueron nombrados para dicha Sala sobre la base de la resolución n.o 331/2018 del CNPJ, de 28 de agosto de 2018 (en lo sucesivo, «resolución n.o 331/2018»).

Pues bien, por un lado, dicha resolución fue anulada mediante sentencia dictada el 21 de septiembre de 2021 por el Naczelny Sąd Administracyjny (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Polonia). ( 2 ) Por otro lado, en la sentencia de 8 de noviembre de 2021, Dolińska-Ficek y Ozimek c. Polonia ( 3 ) (en lo sucesivo, «sentencia Dolińska-Ficek y Ozimek c. Polonia»), el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «TEDH») concluyó que se había incumplido el requisito del «tribunal establecido por la ley», previsto en el artículo 6, apartado 1, del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, ( 4 ) como consecuencia del proceso que, sobre la base de la resolución n.o 331/2018, había dado lugar al nombramiento de los miembros de dos formaciones jurisdiccionales de tres jueces de la Sala de Control Extraordinario.

En su sentencia, la Gran Sala del Tribunal de Justicia declara inadmisible la petición de decisión prejudicial por considerar que el órgano remitente no constituye un «órgano jurisdiccional» en el sentido del artículo 267 TFUE.

Apreciación del Tribunal de Justicia

Para empezar, el Tribunal de Justicia recuerda que, para dilucidar si un organismo remitente tiene la condición de «órgano jurisdiccional» a efectos del artículo 267 TFUE, tiene en cuenta un conjunto de factores, como son, entre otros, el origen legal del organismo, su permanencia, el carácter obligatorio de su jurisdicción, el carácter contradictorio del procedimiento, la aplicación, por parte del organismo, de normas jurídicas y su independencia. A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha señalado que el Tribunal Supremo cumple, en sí, dichas exigencias, y ha precisado que, siempre que una petición de decisión prejudicial emane de un órgano jurisdiccional nacional, debe presumirse que cumple tales exigencias, con independencia de su concreta composición. En efecto, en el marco de un procedimiento prejudicial, no corresponde al Tribunal de Justicia, habida cuenta del reparto de funciones entre él y el órgano jurisdiccional nacional, comprobar si la resolución de remisión ha sido adoptada de conformidad con las normas nacionales de organización y procedimiento judiciales.

Sin embargo, esta presunción puede desvirtuarse cuando una resolución judicial firme dictada por un órgano jurisdiccional de un Estado miembro o por un órgano jurisdiccional internacional lleve a considerar que el juez que integra el órgano jurisdiccional remitente no tiene la condición de juez independiente, imparcial y establecido previamente por la ley, a los efectos del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, a la luz del artículo 47, párrafo segundo, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»). ( 5 )

A este respecto, el Tribunal de Justicia observa que la sentencia Dolińska-Ficek y Ozimek c. Polonia del TEDH y la sentencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo de 21 de septiembre de 2021 son firmes y se refieren específicamente a las circunstancias en las que se nombró a determinados jueces de la Sala de Control Extraordinario sobre la base de la resolución n.o 331/2018.

Más concretamente, por un lado, en la sentencia Dolińska-Ficek y Ozimek c. Polonia, el TEDH declaró, en esencia, que los nombramientos de los miembros que componían las formaciones jurisdiccionales en cuestión de la Sala de Control Extraordinario se habían llevado a cabo en manifiesta violación de las normas nacionales fundamentales que rigen el procedimiento de nombramiento de los jueces. Si bien es cierto que, de los seis jueces que integran las formaciones jurisdiccionales de la Sala de Control Extraordinario en cuestión en los asuntos que dieron lugar a la referida sentencia, solo uno integra el órgano remitente, de la motivación de dicha sentencia se desprende claramente que las apreciaciones realizadas por el TEDH son aplicables indistintamente a todos los jueces de dicha Sala nombrados en circunstancias análogas y, en particular, sobre la base de la resolución n.o 331/2018.

Por otro lado, mediante la sentencia de 21 de septiembre de 2021, el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo anuló la resolución n.o 331/2018 basándose, en particular, en una serie de constataciones y apreciaciones que coincidían en gran medida con las que figuran en la sentencia Dolińska-Ficek y Ozimek c. Polonia.

A la luz de las constataciones y apreciaciones derivadas de ambas sentencias y de su propia jurisprudencia, el Tribunal de Justicia examina si la presunción de cumplimiento de los requisitos que deben concurrir para que exista un «órgano jurisdiccional», en el sentido del artículo 267 TFUE, debe considerarse desvirtuada por lo que respecta al órgano remitente.

A este respecto, el Tribunal de Justicia subraya, en primer lugar, que los jueces que integran el órgano remitente fueron nombrados para la Sala de Control Extraordinario a propuesta del CNPJ, esto es, un órgano que, a raíz de una serie de recientes modificaciones legislativas, ( 6 ) está formado por veinticinco miembros, de los cuales veintitrés han sido designados por los poderes ejecutivo y legislativo o son miembros de estos poderes. Ciertamente, la circunstancia de que un órgano, como el CNPJ, que interviene en el proceso de designación de los jueces esté compuesto, de manera preponderante, por miembros elegidos por el poder legislativo no puede, por sí sola, llevar a dudar de la condición de tribunal establecido previamente por la ley y de la independencia de los jueces nombrados de resultas de dicho proceso. Sin embargo, no ocurre lo mismo cuando dicha circunstancia conjugada con otros elementos pertinentes y con las condiciones en las que se realizaron dichas elecciones llevan a que se susciten tales dudas. Pues bien, las modificaciones legislativas relativas al CNPJ se produjeron concomitantemente a la adopción de una amplia reforma del Tribunal Supremo que incluía, en particular, la creación, dentro de dicho Tribunal, de dos nuevas salas y la reducción de la edad de jubilación de los jueces del citado Tribunal. Así, estas modificaciones se llevaron a cabo en un momento en el que pronto habrían de proveerse numerosas plazas de juez del Tribunal Supremo declaradas vacantes o de nueva creación.

En segundo lugar, a la Sala de Control Extraordinario, creada ex nihilo, se le atribuyeron competencias en materias especialmente sensibles, como los litigios en el ámbito electoral y el relativo a la celebración de referéndums o los recursos extraordinarios de anulación de resoluciones firmes dictadas por los tribunales ordinarios u otras salas del Tribunal Supremo.

En tercer lugar, paralelamente a las modificaciones legislativas mencionadas, las normas en materia de recursos judiciales contra las resoluciones del CNPJ por las que se proponen candidatos para el nombramiento de jueces del Tribunal Supremo fueron objeto de modificaciones sustanciales, que liquidaron la efectividad de tales recursos. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha observado asimismo que las restricciones introducidas por estas últimas modificaciones afectaban únicamente a los recursos interpuestos contra las resoluciones del CNPJ relativas a la presentación de candidaturas para las plazas de juez del Tribunal Supremo, mientras que las resoluciones del CNPJ relativas a la presentación de candidaturas para las plazas de juez de los demás tribunales nacionales seguían estando sujetas, por su parte, al régimen de control judicial general que existía anteriormente. ( 7 )

En cuarto lugar, el Tribunal de Justicia también declaró en la sentencia W.Ż. (Sala de Control Extraordinario y de Asuntos Públicos del Tribunal Supremo — Nombramiento) ( 8 ) que, cuando se realizó el nombramiento, sobre la base de la resolución n.o 331/2018, del miembro de la Sala de Control Extraordinario en cuestión en el asunto que dio lugar a dicha sentencia, el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, que estaba conociendo de un recurso de anulación contra dicha resolución, había ordenado, el 27 de septiembre de 2018, la suspensión de la ejecución de esta. Pues bien, esa misma circunstancia concurre por lo que respecta al nombramiento de los tres miembros que integran el órgano remitente. Así pues, el hecho de que el presidente de la República de Polonia procediera, con urgencia y sin esperar a conocer la motivación del auto de 27 de septiembre de 2018, a realizar los nombramientos en cuestión, sobre la base de la resolución n.o 331/2018, pese a que había sido suspendida mediante el citado auto, quebrantó gravemente del principio de separación de poderes que caracteriza el funcionamiento de un Estado de Derecho.

En quinto lugar, mientras el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo estaba conociendo del recurso de anulación contra la resolución n.o 331/2018 y había suspendido dicho procedimiento a la espera de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto A. B. y otros, ( 9 ) el legislador polaco adoptó una ley que preveía, en particular, la exclusión de todo recurso futuro contra las resoluciones del CNPJ relativas a propuestas de nombramiento de jueces al Tribunal Supremo, así como el sobreseimiento de todos los recursos de esa naturaleza que estuvieran todavía pendientes. ( 10 ) Pues bien, en cuanto atañe a las modificaciones así introducidas por dicha Ley, el Tribunal de Justicia ya declaró que, singularmente cuando se consideran conjuntamente con otros elementos contextuales, pueden revelar que el poder legislativo polaco actuó con el concreto propósito de impedir cualquier posibilidad de ejercer un control judicial sobre las resoluciones en cuestión. ( 11 )

En sexto y último lugar, el Tribunal de Justicia precisa que, aunque es cierto que los efectos de la mencionada sentencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo de 21 de septiembre de 2021 no alcanzan a la validez y la eficacia de los actos presidenciales de nombramiento para las plazas de juez en cuestión, no lo es menos que el acto mediante el cual el CNPJ propone que se nombre a un candidato para una plaza de juez del Tribunal Supremo constituye un requisito sine qua non para que pueda ser nombrado a esa plaza por el presidente de la República de Polonia.

En conclusión, el Tribunal de Justicia declara que el conjunto de los mencionados elementos sistémicos y circunstanciales que caracterizaron el nombramiento, para la Sala de Control Extraordinario, de los tres jueces que forman el órgano remitente dan lugar a que este no tenga la condición de tribunal independiente e imparcial, establecido previamente por la ley, a los efectos del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en relación con el artículo 47, párrafo segundo, de la Carta, de modo que esta formación no constituye un «órgano jurisdiccional», en el sentido del artículo 267 TFUE. En efecto, estos elementos pueden suscitar dudas legítimas en el ánimo de los justiciables en lo que respecta a la impermeabilidad de los interesados y de la formación jurisdiccional que integran frente a elementos externos, en particular, a influencias directas o indirectas de los poderes legislativo y ejecutivo nacionales, y en lo que respecta a su neutralidad ante los intereses en litigio. Así pues, tales elementos pueden conducir a una falta de apariencia de independencia o de imparcialidad de esos jueces y de ese órgano capaz de menoscabar la confianza que la Administración de Justicia debe inspirar en los justiciables en una sociedad democrática y un Estado de Derecho.

( 1 ) Dicha Sala, como la Izba Dyscyplinarna (Sala Disciplinaria), otra sala del Tribunal Supremo de nueva creación, fueron creadas en virtud de la ustawa o Sądzie Najwyższym (Ley del Tribunal Supremo), de 8 de diciembre de 2017, que entró en vigor el 3 de abril de 2018.

( 2 ) Esta sentencia fue dictada a raíz de la sentencia de 2 de marzo de 2021, A. B. y otros (Nombramiento de jueces al Tribunal Supremo — Recursos) (C‑824/18, EU:C:2021:153).

( 3 ) CE:ECHR:2021:1108JUD004986819.

( 4 ) Firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950.

( 5 ) Véase la sentencia de 29 de marzo de 2022, Getin Noble Bank (C‑132/20, EU:C:2022:235), apartado 72.

( 6 ) Artículo 9 bis de la ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa (Ley del Consejo Nacional del Poder Judicial), de 12 de mayo de 2011, en su versión modificada por la ustawa o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Ley por la que se modifican la Ley del Consejo Nacional del Poder Judicial y otras leyes), de 8 de diciembre de 2017, que entró en vigor el 17 de enero de 2018, y por la ustawa o zmianie ustawy — Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Ley por la que se modifican la Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios y otras leyes), de 20 de julio de 2018, que entró en vigor el 27 de julio de 2018.

( 7 ) Sentencia de 2 de marzo de 2021, A. B. y otros (Nombramiento de jueces al Tribunal Supremo — Recursos), C‑824/18, EU:C:2021:153, apartados 157, 162 y 164.

( 8 ) Sentencia de 6 de octubre de 2021, W.Ż. (Sala de Control Extraordinario y de Asuntos Públicos del Tribunal Supremo — Nombramiento), C‑487/19, EU:C:2021:798.

( 9 ) Sentencia de 2 de marzo de 2021, A. B. y otros (Nombramiento de jueces al Tribunal Supremo — Recursos), C‑824/18, EU:C:2021:153.

( 10 ) La ustawa o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy — Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Ley por la que se modifican la Ley del Consejo Nacional del Poder Judicial y la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso‑Administrativa), de 26 de abril de 2019, que entró en vigor el 23 de mayo de 2019.

( 11 ) Sentencia de 2 de marzo de 2021, A. B. y otros (Nombramiento de jueces al Tribunal Supremo — Recursos), C‑824/18, EU:C:2021:153, apartados 137 y 138.