Asunto C‑284/21 P

Comisión Europea

contra

Anthony Braesch y otros

Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 31 de enero de 2023

«Recurso de casación — Ayudas de Estado — Artículos 107 TFUE y 108 TFUE — Ayuda a la reestructuración — Sector bancario — Fase previa de examen — Decisión por la que se declara la ayuda compatible con el mercado interior — Plan de reestructuración — Compromisos asumidos por el Estado miembro interesado — Medidas de reparto de las cargas — Conversión de créditos subordinados en capital — Tenedores de obligaciones — Recurso de anulación — Admisibilidad — Artículo 263 TFUE, párrafo cuarto — Legitimación — Persona física o jurídica directa e individualmente afectada — Violación de los derechos procesales de las partes interesadas — No incoación del procedimiento de investigación formal — Artículo 108 TFUE, apartado 2 — Concepto de “interesados” — Reglamento (UE) 2015/1589 — Artículo 1, letra h) — Concepto de “parte interesada” — Medidas nacionales tomadas en consideración por la Comisión Europea — Inadmisibilidad del recurso»

Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos que las afectan directa e individualmente — Decisión de la Comisión en la que se declara la compatibilidad de una ayuda de Estado con el mercado interior sin incoar el procedimiento de investigación formal — Recurso de los interesados en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2 — Admisibilidad — Requisitos

[Arts. 108 TFUE, ap. 2, y 263 TFUE, párr. 4; Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, art. 1, letra h)]

(véanse los apartados 50 a 54)
Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Procedimiento administrativo — Interesado en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2 — Concepto — Empresa que no se encuentra en una relación de competencia directa con el beneficiario de la ayuda — Necesidad de que dicha empresa demuestre la incidencia concreta de la ayuda en su situación

[Art. 108 TFUE, ap. 2; Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, art. 1, letra h)]

(véanse los apartados 58 a 60)
Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Procedimiento administrativo — Interesado en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2 — Concepto — Demandante que invoca una pérdida económica sustancial derivada de compromisos propuestos por la autoridad nacional que ha notificado las medidas de ayuda — Compromisos que no han sido impuestos por la Comisión ni forman parte integrante de las medidas de ayuda — Pérdida económica que no resulta de la decisión de la Comisión por la que se declara la compatibilidad de las medidas de ayuda con el mercado interior — Demandante que no está comprendido en el concepto de parte interesada — Posibilidad de que este último impugne ante un órgano jurisdiccional nacional la compatibilidad de los compromisos de que se trata con el Derecho de la Unión

[Art. 108 TFUE, aps. 2 y 3; Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, art. 1, letra h)]

(véanse los apartados 68 a 81 y 103 a 110)
Ayudas otorgadas por los Estados — Ayudas autorizadas por la Comisión — Utilización abusiva por el beneficiario — Concepto

[Art. 108 TFUE; Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, arts. 1, letra g), y 20]

(véanse los apartados 84 y 85)
Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Directrices adoptadas en ejercicio de la facultad de apreciación de la Comisión — Naturaleza jurídica — Reglas de conducta que suponen una autolimitación de la facultad de apreciación de la Comisión — Comunicación bancaria — Efecto obligatorio para los Estados miembros — Inexistencia

[Arts. 107 TFUE, ap. 3, letra b), y 108 TFUE, ap. 3; Comunicación 2013/C‑216/01 de la Comisión]

(véanse los apartados 90 a 95)
Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Compatibilidad de una ayuda con el mercado interior — Facultad de apreciación — Respeto de la coherencia entre las disposiciones que regulan las ayudas de Estado y otras disposiciones del Derecho de la Unión — Sector bancario — Ayuda que debe respetar los requisitos que se desprenden de la Directiva (UE) 2014/59 — Obligación limitada a los modos de ayuda indisociablemente ligados a su objeto — Examen de las condiciones de recapitalización de una entidad de crédito

[Arts. 106 TFUE, 107 TFUE y 108 TFUE; Directiva (UE) 2014/59 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 32]

(véanse los apartados 96 a 103)

Resumen

En 2008, el banco italiano Banca Monte dei Paschi di Siena (en lo sucesivo, «BMPS») realizó una ampliación de capital de 950 millones de euros reservada íntegramente a J. P. Morgan Securities Ltd (en lo sucesivo, «JPM») en virtud de contratos celebrados entre ellos (en lo sucesivo, «contratos FRESH»). JPM obtuvo los recursos necesarios para financiar esta operación de Mitsubishi UFJ Investor Services & Banking (Luxembourg) SA (en lo sucesivo, «MUFJ»), la cual emitió al efecto obligaciones denominadas FRESH por un importe de mil millones de euros. Los tenedores de esas obligaciones perciben, por su parte, cánones en forma de cupones que les transmite MUFJ.

A finales de 2016, BMPS presentó una solicitud de apoyo financiero público excepcional en forma de recapitalización preventiva con arreglo a la legislación italiana. A raíz de esta solicitud, las autoridades italianas notificaron a la Comisión Europea una ayuda a la recapitalización de BMPS por importe de 5400 millones de euros. Esta ayuda debía añadirse a una ayuda de tesorería individual de quince mil millones de euros en favor de BMPS, que la Comisión había aprobado temporalmente mediante Decisión de 29 de diciembre de 2016.

Mediante Decisión de 4 de julio de 2017, ( 1 ) la Comisión aprobó, al término de la fase previa de examen, tanto la ayuda de tesorería de quince mil millones de euros a favor de BMPS como la ayuda a la recapitalización preventiva de esta por importe de 5400 millones de euros (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»). Estas medidas de ayuda, acompañadas de un plan de reestructuración de BMPS y de compromisos ofrecidos por las autoridades italianas, fueron consideradas ayudas de Estado y declaradas compatibles con el mercado interior por motivos de estabilidad financiera. ( 2 )

El plan de reestructuración de BMPS preveía, en particular, la posibilidad de anular los contratos FRESH celebrados entre esta última y JPM. A raíz de la anulación de dichos contratos, varios tenedores de obligaciones FRESH interpusieron ante el Tribunal General un recurso por el que solicitaban la anulación de la Decisión controvertida. En apoyo de sus recursos, esos demandantes alegaban, en particular, que habían sufrido una pérdida económica sustancial como consecuencia de la anulación de los contratos FRESH y que dicha anulación se derivaba del plan de reestructuración que acompañaba a las medidas de ayuda notificadas por la República Italiana.

Ante el Tribunal General, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad alegando que los demandantes no tienen interés en ejercitar la acción ni legitimación activa a efectos del artículo 263 TFUE. Al haber desestimado el Tribunal General esa excepción de inadmisibilidad, ( 3 ) la Comisión ha interpuesto ante el Tribunal de Justicia un recurso de casación limitado exclusivamente a la cuestión de la legitimación activa. Al estimar este recurso de casación, la Gran Sala del Tribunal de Justicia precisa los límites del concepto de «interesado» en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2, que confiere legitimación activa, a efectos del artículo 263 TFUE, como persona directa e individualmente afectada.

Apreciación del Tribunal de Justicia

Mediante su motivo único de casación, la Comisión reprocha, en esencia, al Tribunal General haber incurrido en un error de Derecho al declarar que, como «interesados», en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2, y como «partes interesadas», en el sentido del artículo 1, letra h), del Reglamento 2015/1589, ( 4 ) los recurrentes están legitimados para interponer un recurso de anulación, en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, ( 5 ) contra la Decisión controvertida con el fin de garantizar la salvaguardia de los derechos procedimentales que les confiere el artículo 108 TFUE, apartado 2.

A este respecto, el Tribunal de Justicia recuerda que de su jurisprudencia se desprende que un recurso por el que se solicite la anulación de una decisión de la Comisión de no formular objeciones contra una ayuda de Estado notificada, adoptada al término de la fase previa de examen, interpuesto por un «interesado» con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, es admisible siempre que el autor del recurso pretenda que se salvaguarden los derechos procedimentales que le confiere esta última disposición. Pues bien, dado que la Decisión controvertida fue adoptada al término de la fase previa de examen, sin incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, y que los recurrentes pretenden salvaguardar los derechos procedimentales que les reconoce esta disposición, el Tribunal General examinó fundadamente su condición de «interesados» para determinar si su recurso es admisible a efectos del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.

En cambio, el Tribunal General incurrió en error de Derecho al concluir que los recurrentes tenían la condición de «interesados» en el marco del procedimiento de control de las ayudas notificadas, tramitado por la Comisión con arreglo al artículo 108 TFUE.

El Reglamento 2015/1589 define el concepto de «parte interesada», que es análogo al de «interesado» en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2, como cualquier persona, empresa o asociación de empresas cuyos intereses puedan verse afectados por la concesión de una ayuda. Dado que este concepto recibe una interpretación amplia en la jurisprudencia, puede englobar a cualquier persona que pueda demostrar que la concesión de una ayuda de Estado puede tener una incidencia concreta en su situación.

A este respecto, el Tribunal General estimó que los compromisos de las autoridades italianas relativos al plan de reestructuración de BMPS, que acompañaban a las medidas de ayuda notificadas y que habían provocado, según los recurrentes, una pérdida económica considerable para los tenedores de las obligaciones FRESH, forman parte de las medidas de ayuda notificadas, ya que, mediante la Decisión controvertida, la Comisión hizo imperativas dichas medidas, de modo que la citada Decisión tenía por objeto tanto sobre las medidas de ayuda notificadas como sobre los compromisos de las autoridades italianas. El Tribunal General dedujo de ello que la concesión de las ayudas notificadas y, por lo tanto, la adopción de la Decisión controvertida, tuvieron una incidencia concreta en la situación de los recurrentes, de modo que estos deben ser calificados de «partes interesadas» en el sentido del artículo 1, letra h), del Reglamento 2015/1589.

Pues bien, al resolver de este modo, el Tribunal General infringió las normas del Derecho de la Unión que regulan el alcance de la Decisión controvertida.

Sobre este particular, el Tribunal de Justicia precisa que del hecho de que una medida notificada incluya, a propuesta del Estado miembro interesado, compromisos asumidos por este no se deriva que esos compromisos deban considerarse, como tales, impuestos por la Comisión, y, en consecuencia, sus eventuales efectos perjudiciales sobre terceros no pueden atribuirse a la decisión adoptada por esa institución.

En efecto, la Comisión no puede, mediante una decisión adoptada al término de la fase previa de examen, imponer o prohibir nada al Estado miembro interesado, sino que únicamente puede aprobar, a través de una decisión de no formular objeciones, el proyecto de ayuda tal como fue notificado por dicho Estado miembro, declarando esa ayuda compatible con el mercado interior.

De ello se deduce que, mediante la Decisión controvertida, la Comisión se limitó a autorizar a la República Italiana a ejecutar las ayudas de Estado notificadas, tomando nota del marco fáctico previamente definido por dicho Estado miembro en el plan de reestructuración y en los compromisos que este notificó, con el fin de disipar cualquier duda sobre la compatibilidad de esas ayudas con el mercado interior, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b). Por consiguiente, no puede considerarse que los compromisos propuestos por la República Italiana en el marco de la fase previa de examen hayan sido impuestos por la propia Decisión controvertida, ya que tales compromisos resultan únicamente de actos adoptados por dicho Estado miembro.

Por lo tanto, la anulación de los contratos FRESH, en la ejecución del plan de restructuración que acompaña a las ayudas notificadas, no puede considerarse un efecto necesario de la Decisión controvertida, puesto que no se deriva de la ejecución de las mencionadas ayudas como tales. Tal anulación resulta, en cambio, de las medidas, ciertamente vinculadas en los hechos pero jurídicamente distintas, adoptadas por el Estado miembro que notificó esas ayudas a la Comisión. A este respecto, carece de pertinencia que las citadas medidas fueran, en particular, adoptadas por dicho Estado miembro con el fin de obtener de la Comisión una decisión por la que se autorizaran las referidas ayudas y que fueran objeto de compromisos tomados en consideración en dicha decisión de esa institución.

Así pues, contrariamente a lo que declaró el Tribunal General, los compromisos contemplados por la Decisión controvertida no fueron impuestos ni declarados imperativos por la Comisión en dicha Decisión, sino que constituyen medidas puramente nacionales notificadas por la República Italiana, en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 3, bajo su propia responsabilidad, que fueron tomadas en consideración por la Comisión como elemento fáctico para apreciar si las ayudas de Estado en cuestión podían, a falta de toda duda a este respecto, ser declaradas compatibles con el mercado interior al término de la fase previa de examen.

Como respuesta a la alegación de los recurrentes basada en la obligación de la Comisión de comprobar la conformidad de las medidas de ayuda notificadas por la República Italiana con el Derecho de la Unión en su conjunto, el Tribunal de Justicia además recuerda que, según reiterada jurisprudencia, el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE no debe nunca conducir a un resultado contrario a las disposiciones específicas del Tratado. Así pues, una ayuda que, como tal o debido a alguna de sus modalidades, infringe disposiciones o vulnera principios generales del Derecho de la Unión no puede declararse compatible con el mercado interior. De este modo, conforme a esa jurisprudencia, la Comisión comprobó, en la Decisión controvertida, que las ayudas notificadas se ajustaban a la Directiva 2014/59. ( 6 ) En este marco, la Comisión verificó, en particular, que las medidas de reparto de las cargas previstas en el plan de reestructuración propuesto por la República Italiana, que conllevaron la anulación de los contratos FRESH, eran adecuadas para limitar el importe de la ayuda concedida al mínimo estrictamente necesario para alcanzar el objetivo de recapitalizar BMPS.

En cambio, la Comisión no tenía que verificar si esas medidas de reparto de cargas violaban, por sí mismas, los derechos que los recurrentes afirman deducir del Derecho de la Unión o del Derecho nacional. En efecto, tal violación, aun suponiéndola acreditada, no se derivaría ni de la ayuda como tal ni de su objeto o sus modalidades indisociables, sino de las medidas adoptadas por dicho Estado miembro para obtener de la Comisión una decisión por la que se autorizara dicha ayuda al término de la fase previa de examen.

En estas circunstancias, el hecho de que las medidas de reparto de las cargas se inscriban en un plan de reestructuración que requiere el pago de ayudas estatales, notificadas por la República Italiana a la Comisión para solicitar que fueran aprobadas al término de la fase previa de examen, no confiere a los recurrentes, que se consideran afectados por tales medidas, la condición de «parte interesada», en el sentido del artículo 1, letra h), del Reglamento 2015/1589, en el marco de procedimiento tramitado por esa institución en virtud del artículo 108 TFUE. Si los recurrentes estiman que, por razón de la adopción de las medidas de reparto de las cargas previstas por el plan de restructuración de BMPS, la República Italiana ha infringido el Derecho de la Unión, deben impugnar la legalidad de tales medidas ante el juez nacional, único competente en la materia, y ese juez tiene la facultad, o incluso la obligación cuando resuelve en última instancia, de plantear al Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE, si lo necesita, para interrogarle acerca de la interpretación o de la validez de las disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión. Pues bien, esta es precisamente la situación en el caso de autos, toda vez que los recurrentes no sostienen que se hayan visto afectados por las ayudas de que se trata, sino que solo alegan haber sufrido la incidencia de las medidas de reparto de las cargas previstas por el plan de restructuración contemplado por la Decisión controvertida.

A la luz de estas precisiones, el Tribunal de Justicia estima el motivo único invocado por la Comisión en su recurso de casación y anula la sentencia del Tribunal General. Dado que el estado del litigio así lo permite, el Tribunal de Justicia acoge, además, la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión en primera instancia y, en consecuencia, declara la inadmisibilidad del recurso de los demandantes.

( 1 ) Decisión C(2017) 4690 final de la Comisión, de 4 de julio de 2017, relativa a la ayuda estatal SA.47677 (2017/N) — Italia, nueva ayuda y plan de reestructuración modificado de la Banca Monte dei Paschi di Siena.

( 2 ) En virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), relativo a las ayudas destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro.

( 3 ) Sentencia de 24 de febrero de 2021, Braesch y otros/Comisión (T‑161/18, EU:T:2021:102).

( 4 ) Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (DO 2015, L 248, p. 9).

( 5 ) El artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, prevé dos supuestos en los que se reconoce a una persona física o jurídica legitimación para interponer recurso contra un acto de la Unión del que no es destinataria. Por una parte, esa persona puede interponer tal recurso siempre que dicho acto la afecte directa e individualmente. Por otra parte, tal persona puede interponer un recurso contra un acto reglamentario que no conlleve medidas de ejecución si este la afecta directamente.

( 6 ) Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, por la que se establece un marco para la reestructuración y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, y por la que se modifican la Directiva 82/891/CEE del Consejo, y las Directivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE y 2013/36/UE, y los Reglamentos (UE) n.o 1093/2010 y (UE) n.o 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO 2014, L 173, p. 190).