Asunto C‑45/21

Banka Slovenije

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Ustavno sodišče Republike Slovenije (Tribunal Constitucional de la República de Eslovenia)]

Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 13 de septiembre de 2022

«Procedimiento prejudicial — Sistema Europeo de Bancos Centrales — Banco central nacional — Directiva 2001/24/CE — Saneamiento y liquidación de las entidades de crédito — Indemnización de daños resultantes de la adopción de medidas de saneamiento — Artículo 123 TFUE y artículo 21.1 del Protocolo (n.o 4) sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo — Prohibición de la financiación monetaria de los Estados miembros de la zona euro — Artículo 130 TFUE y artículo 7 del citado Protocolo — Independencia — Divulgación de información confidencial»

Política económica y monetaria — Política económica — Sistema Europeo de Bancos Centrales — Prohibición de la financiación monetaria — Cancelación de instrumentos financieros por un banco central nacional en virtud de medidas de saneamiento de las entidades de crédito — Responsabilidad de este banco central, con cargo a sus propios fondos, por incumplir normas a las que está sujeto en el ejercicio de esta función — Procedencia — Requisito

[Art. 123 TFUE, ap. 1; Protocolo n.o 4 anexo a los Tratados UE y FUE, arts. 14.4, 21.1 y 35.3; Reglamento (CE) n.o 3603/93 del Consejo, art. 1, ap. 1; Directiva 2001/24/CE del Parlamento Europeo y del Consejo]

(véanse los apartados 47, 52 a 57, 61, 67, 68, 71 a 75 y 79 y el punto 1 del fallo)
Política económica y monetaria — Política económica — Sistema Europeo de Bancos Centrales — Prohibición de la financiación monetaria — Cancelación de instrumentos financieros por un banco central nacional en virtud de medidas de saneamiento de las entidades de crédito — Responsabilidad de este banco central, con cargo a sus propios fondos, por los daños sufridos por determinados antiguos titulares cualificados de instrumentos financieros por el mero hecho de esa cancelación — Improcedencia — Límite de la responsabilidad — Irrelevancia

[Art. 123 TFUE, ap. 1; Protocolo n.o 4 anexo a los Tratados UE y FUE, art. 21.1; Reglamento (CE) n.o 3603/93 del Consejo, art. 1, ap. 1]

(véanse los apartados 84 a 86 y 90 y el punto 2 del fallo)
Política económica y monetaria — Política monetaria — Sistema Europeo de Bancos Centrales — Independencia de los bancos centrales nacionales — Cancelación de instrumentos financieros por un banco central nacional en virtud de medidas de saneamiento de las entidades de crédito — Responsabilidad de este banco central por los daños causados por esa cancelación por un importe que pueda afectar a su capacidad para desempeñar eficazmente sus funciones — Improcedencia

(Arts. 127 TFUE, ap. 2, 130 TFUE y 282 TFUE, ap. 3; Protocolo n.o 4 anexo a los Tratados UE y FUE, arts. 3.1, 7 y 14.4)

(véanse los apartados 95 a 101, 104 y 106 y el punto 3 del fallo)
Libertad de establecimiento — Libre prestación de servicios — Entidades de crédito — Saneamiento y liquidación de las entidades de crédito — Directiva 2001/24 — Supervisión prudencial de las entidades de crédito — Obligación de secreto profesional — Alcance — Información obtenida o creada al aplicar medidas de saneamiento y que no ha sido objeto de procedimientos de información o de consulta — Exclusión

(Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2001/24/CE, art. 33, 2006/48/CE, arts. 44 a 52, y 2013/36/UE, arts. 53 a 62)

(véanse los apartados 116, 118 y 122 a 124 y el punto 4 del fallo)

Resumen

A raíz de la crisis financiera mundial, disposiciones legislativas nacionales autorizaron a la Banka Slovenije (Banco Central de Eslovenia) a cancelar determinados instrumentos financieros cuando su mantenimiento crea un riesgo de quiebra para una entidad de crédito y amenaza al sistema financiero en su conjunto. ( 1 ) Una ley estableció posteriormente dos regímenes de responsabilidad distintos y alternativos de este banco central por daños causados a los antiguos titulares de instrumentos financieros cancelados.

Por una parte, esta responsabilidad puede generarse cuando se demuestre que la cancelación de un instrumento financiero no constituía una medida necesaria o que el principio según el cual ningún acreedor puede resultar más perjudicado que en caso de quiebra ha sido vulnerado. No obstante, el Banco Central de Eslovenia puede liberarse de su responsabilidad probando que él o las personas que ha habilitado para actuar en su nombre han actuado con la diligencia debida. Por otra parte, las personas físicas titulares de un instrumento financiero cancelado cuyos ingresos anuales sean inferiores a un determinado umbral pueden obtener de dicho banco central el pago de una indemnización a tanto alzado.

La ley establece que los costes derivados de la aplicación de estos regímenes de responsabilidad se financian, en primer lugar, recurriendo a reservas especiales a las que se destinan los beneficios obtenidos por el Banco Central de Eslovenia desde el 1 de enero de 2019, luego mediante la utilización de sus reservas generales, hasta el 50 % de estas, y, por último, mediante un préstamo ante las autoridades eslovenas.

El Banco Central de Eslovenia interpuso una demanda de control de constitucionalidad de esta ley ante el Ustavno sodišče (Tribunal Constitucional, Eslovenia), alegando, entre otras cosas, la incompatibilidad de los regímenes de responsabilidad que establece con el Derecho de la Unión. En este contexto, dicho órgano jurisdiccional decidió preguntar al Tribunal de Justicia, en particular, sobre la compatibilidad de estos regímenes con dos principios fundamentales que enmarcan la acción del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), a saber, la prohibición de la financiación monetaria ( 2 ) y el principio de independencia de los bancos centrales. ( 3 )

En su sentencia dictada en Gran Sala, el Tribunal de Justicia declara que la prohibición de la financiación monetaria no se opone a un régimen de responsabilidad vinculado al incumplimiento, por parte de un banco central, de normas que regulan el ejercicio de una función que le ha sido atribuida por el Derecho nacional, siempre que ese banco central solo sea considerado responsable cuando él mismo o las personas que ha habilitado para actuar en su nombre hayan actuado incumpliendo gravemente su deber de diligencia. En cambio, esta prohibición se opone a un régimen en el que se genera la responsabilidad de un banco central por el mero hecho de la cancelación de instrumentos financieros. Por otro lado, el principio de independencia se opone a un régimen de responsabilidad que pueda implicar que un banco central nacional sea considerado responsable por un importe susceptible de afectar a su capacidad para desempeñar eficazmente sus funciones y que se financia según las modalidades antes mencionadas.

Apreciación del Tribunal de Justicia

En primer lugar, el Tribunal de Justicia examina la compatibilidad de regímenes de responsabilidad como los contemplados en la petición de decisión prejudicial con la prohibición de la financiación monetaria. A este respecto, constata de entrada que la aplicación de medidas de saneamiento de las entidades de crédito, en el sentido de la Directiva 2001/24, no constituye una función que incumba al SEBC, en general, o a los bancos centrales nacionales, en particular. Dicho esto, el SEBC representa, en el Derecho de la Unión, una construcción jurídica original que asocia y hace cooperar estrechamente a instituciones nacionales, a saber, los bancos centrales nacionales, y a una institución de la Unión, a saber, el Banco Central Europeo. En este sistema muy integrado, en el que aquellos son a la vez autoridades nacionales y autoridades que actúan en el marco del SEBC, los bancos centrales nacionales pueden ejercer otras funciones además de las especificadas en el Protocolo sobre el SEBC y el BCE. ( 4 ) No obstante, tales funciones se ejercen bajo su propia responsabilidad, determinándose las modalidades concretas para que se genere esta responsabilidad en función del Derecho nacional. Por tanto, corresponde al Estado miembro de que se trate definir las condiciones en las que puede generarse la responsabilidad de su banco central por la aplicación, por parte de este, de una medida de saneamiento, en el sentido de la Directiva 2001/24, en el supuesto de que ese banco central haya sido designado como la autoridad competente para aplicar una medida de esta naturaleza. Sin embargo, en el ejercicio de esta competencia, los Estados miembros tienen que respetar las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión.

A este respecto, el Derecho de la Unión prohíbe a los bancos centrales nacionales cualquier financiación de obligaciones del sector público frente a terceros. Pues bien, no cabe excluir que pueda considerarse que el nacimiento de la responsabilidad de un banco central nacional, con cargo a sus propios fondos, por el ejercicio de una función que le ha sido atribuida por el Derecho nacional implique tal financiación. No obstante, no puede considerarse que la generación de tal responsabilidad constituya, en cualquier circunstancia, tal financiación.

Así, no puede considerarse, en principio, que el nacimiento de la responsabilidad de un banco central nacional cuando este ha incumplido las normas que regulan el ejercicio de una función que le ha sido atribuida por el Derecho nacional implique una financiación de obligaciones del sector público frente a terceros. En efecto, en tal supuesto, la indemnización a terceros perjudicados es consecuencia de actuaciones de ese banco central y no la asunción de una obligación preexistente frente a terceros que recae sobre las demás autoridades públicas. Por otra parte, tal financiación, por lo general, no procede directamente de medidas adoptadas por estas otras autoridades públicas y por tanto no permite, en principio, a estas últimas comprometer gastos soslayando la incitación al respeto de una sana política presupuestaria. ( 5 ) Sentado lo anterior, habida cuenta del elevado grado de complejidad y de urgencia que caracteriza la aplicación de medidas de saneamiento en el sentido de la Directiva 2001/24, tal responsabilidad no puede generarse sin exigir que el incumplimiento del deber de diligencia reprochado al banco central sea grave.

En cambio, un régimen de responsabilidad que se aplica por el mero hecho de que el banco central nacional haya ejercido una función que le atribuye el Derecho nacional, aun cuando cumpla plenamente las normas que se le imponen, implica la financiación de una obligación del sector público frente a terceros. En efecto, si bien el legislador nacional puede garantizar una indemnización de las consecuencias inevitables de las decisiones adoptadas por su banco central de conformidad con las decisiones adoptadas por dicho legislador, es preciso constatar que, de este modo, establece una obligación de pago que emana directamente de sus decisiones políticas, y no del modo en que el banco central ejerce sus funciones. Por lo tanto, debe considerarse que el pago, con cargo a sus propios fondos, de tal indemnización por el banco central lleva a este a asumir, en lugar de las demás autoridades públicas, la financiación de obligaciones que recaen sobre el sector público en aplicación de la normativa nacional, lo que es contrario al Derecho de la Unión.

En segundo lugar, el Tribunal de Justicia aclara el alcance del principio de independencia de los bancos centrales nacionales en caso de que se genere su responsabilidad por un importe que pueda afectar a su capacidad para desempeñar eficazmente sus funciones. Ciertamente, el establecimiento de un régimen de responsabilidad en el marco del ejercicio de una función que les ha atribuido el Derecho nacional no es, en sí mismo, incompatible con la independencia de los bancos centrales. No obstante, las normas nacionales establecidas a tal efecto no pueden colocar al banco central de que se trate en una situación que comprometa, de alguna manera, su capacidad para cumplir de manera independiente una misión perteneciente al SEBC.

Pues bien, para participar en una de las funciones básicas del SEBC, a saber, la ejecución de la política monetaria de la Unión, resulta indispensable la constitución de reservas por parte de los bancos centrales nacionales. En este contexto, una exacción sobre las reservas generales de un banco central nacional, de un importe que pueda afectar a su capacidad para desempeñar eficazmente sus funciones en virtud del SEBC, unida a una incapacidad para reconstituir dichas reservas de manera autónoma, debido a la afectación sistemática de todos sus beneficios al reembolso del perjuicio que ha causado, puede colocar a ese banco central en una situación de dependencia respecto de las autoridades políticas, violando el Derecho de la Unión. Así sucede, en particular, cuando un banco central nacional está legalmente obligado a contratar un préstamo con otras autoridades públicas del Estado miembro al que pertenece cuando se agotan las fuentes de financiación vinculadas a las reservas.

Dado que una legislación como la controvertida en el litigio principal presenta precisamente estas características, la misma expone potencialmente al banco central a presiones políticas, siendo así que la finalidad del artículo 130 TFUE y del artículo 7 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE consiste, por el contrario, en mantener al SEBC al abrigo de todas las presiones políticas a fin de permitirle perseguir eficazmente los objetivos asignados a sus funciones, mediante el ejercicio independiente de las facultades específicas de que dispone al efecto en virtud del Derecho primario.

( 1 ) Se trata de medidas de saneamiento en el sentido de la Directiva 2001/24/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de abril de 2001, relativa al saneamiento y a la liquidación de las entidades de crédito (DO 2001, L 125, p. 15). El Tribunal de Justicia ya se ha pronunciado en dos ocasiones en un contexto relativo a estas medidas de saneamiento eslovenas y su aplicación, pero sobre cuestiones muy diferentes a las del presente asunto [sentencias de 19 de julio de 2016, Kotnik y otros (C‑526/14, EU:C:2016:570), y de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Eslovenia (Archivos del BCE) (C‑316/19, EU:C:2020:1030)].

( 2 ) Enunciada en el artículo 123 TFUE y en el artículo 21 del Protocolo (n.o 4) sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo (en lo sucesivo, «Protocolo sobre el SEBC y el BCE»).

( 3 ) Dimanante del artículo 130 TFUE y del artículo 7 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE.

( 4 ) Conforme al artículo 14.4 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE.

( 5 ) Contrariamente al objetivo del artículo 123 TFUE, apartado 1.