1.

En sus relaciones con el resto del mundo, la Unión Europea debe respetar el Derecho internacional, incluidos los principios de la Carta de las Naciones Unidas (en lo sucesivo, «Carta de la ONU»). ( 2 )

2.

En este contexto, el Tribunal de Justicia se enfrenta a tres series de asuntos que cuestionan si las instituciones de la Unión respetaron el Derecho internacional en sus relaciones con el territorio del Sáhara Occidental.

3.

La presente serie de recursos de casación plantea la cuestión de si la Unión Europea ha respetado el derecho a la autodeterminación y el principio de efecto relativo de los tratados al modificar el Acuerdo de Asociación con el Reino de Marruecos ( 3 ) con el fin de ampliar las preferencias arancelarias a los productos originarios del territorio del Sáhara Occidental. ( 4 )

4.

En la sentencia recurrida, ( 5 ) el Tribunal General concluyó que la Unión Europea no había respetado esas normas de Derecho consuetudinario internacional, tal como habían sido interpretadas en la jurisprudencia anterior del Tribunal de Justicia. ( 6 ) En consecuencia, dicho órgano jurisdiccional anuló la Decisión (UE) 2019/217, ( 7 ) por la que se aprobaron las modificaciones del Acuerdo de Asociación. ( 8 ) El Consejo y la Comisión recurren ahora esta sentencia ante el Tribunal de Justicia.

5.

Los presentes recursos de casación están directamente relacionados con un conjunto de recursos de casación paralelos que cuestiona la validez de la Decisión del Consejo por la que se celebra el Acuerdo de Colaboración de Pesca Sostenible entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos, ( 9 ) que incluye las aguas adyacentes al Sáhara Occidental, ( 10 ) y con una petición de decisión prejudicial dirigida a obtener orientaciones sobre el etiquetado correcto del país de origen de los productos originarios del territorio del Sáhara Occidental. ( 11 ) Presento mis conclusiones en todos estos asuntos en el día de hoy. Procede examinarlos conjuntamente.

6.

Como demuestra el recorrido histórico que presentaré en las presentes conclusiones, pero que también es pertinente para mis conclusiones leídas en el día de hoy en los otros dos asuntos, casi cincuenta años después del inicio del proceso de autodeterminación del pueblo del Sáhara Occidental, este pueblo no ha avanzado en la definición del futuro estatuto de su territorio.

7.

Aunque esto representa un claro fracaso del proceso político dirigido por la ONU, no significa que la resolución de la cuestión del Sáhara Occidental pueda confiarse a los órganos jurisdiccionales de la Unión. Estos órganos jurisdiccionales no decidirán el futuro del Sáhara Occidental.

8.

El Sáhara Occidental era una colonia española. El proceso de descolonización del territorio comenzó en la década de los 60 del s. XX, momento en el que España reconoció su condición de territorio no autónomo. Posteriormente, la Asamblea General de la ONU añadió el Sáhara Occidental a la lista de territorios no autónomos. ( 12 ) Hasta la fecha sigue figurando en esa lista. ( 13 )

9.

En 1960, la Asamblea General de la ONU adoptó la Resolución 1541 (XV). ( 14 ) Según dicha Resolución, puede considerarse que un territorio no autónomo ha alcanzado la plenitud del gobierno propio de tres maneras: 1) cuando pasa a ser un Estado independiente y soberano; 2) cuando establece una libre asociación con un Estado independiente, o 3) cuando se integra a un Estado independiente. ( 15 )

10.

En 1966, la Asamblea General de la ONU confirmó el derecho del pueblo del Sáhara Occidental a la libre determinación e invitó a España a permitir y organizar el ejercicio de ese derecho, ( 16 ) que España decidió permitir mediante referéndum.

11.

Frente Polisario, ( 17 ) un movimiento anticolonial creado en 1973, ( 18 ) apoyó la idea de un referéndum.

12.

Sin embargo, el Reino de Marruecos se opuso a la idea de que la descolonización se llevase a cabo mediante un referéndum de autodeterminación. Este Estado consideró que, antes de que España colonizara el Sáhara Occidental, quien ostentaba la soberanía sobre dicho territorio era (lo que hoy es) el Reino de Marruecos. Por ello, el Reino de Marruecos adoptó la postura de que, durante el proceso de descolonización, el Sáhara Occidental debía reincorporarse al territorio del Reino de Marruecos. ( 19 ) Esta sigue siendo su postura hasta la fecha.

13.

Las anteriores opiniones opuestas sobre quién podía reivindicar de manera válida el territorio del Sáhara Occidental dieron lugar a que se emitiese la Opinión consultiva sobre el Sáhara Occidental, solicitada por la Asamblea General de la ONU. ( 20 )

14.

En dicha Opinión consultiva, la Corte Internacional de Justicia (CIJ) reconoció al pueblo del Sáhara Occidental el derecho a la autodeterminación. ( 21 ) Asimismo, constató que «los elementos e informaciones puestos a su disposición no dem[ostraban] la existencia de ningún vínculo de soberanía territorial entre el territorio del Sáhara Occidental, por una parte, y el Reino de Marruecos o el complejo mauritano, por la otra. Por lo tanto, la Corte no [comprobó] que exist[ieran] vínculos jurídicos capaces de modificar la aplicación de la Resolución 1514 (XV) en lo que se refiere a la descolonización del Sáhara Occidental y, en particular, a la aplicación del principio de la libre determinación mediante la expresión libre y auténtica de la voluntad de las poblaciones del territorio». ( 22 )

15.

En 1975, interpretando la Opinión de la CIJ en el sentido de que no afirmaba el derecho del pueblo del Sáhara Occidental a la libre determinación, sino que refrendaba la soberanía histórica del Reino de Marruecos sobre dicho territorio, ( 23 ) el rey Hassan II invitó a los ciudadanos marroquíes a una «Marcha Verde», durante la cual unas 350000 personas entraron en el territorio del Sáhara Occidental como demostración del derecho soberano del Reino de Marruecos sobre ese territorio. El Consejo de Seguridad de la ONU reaccionó pidiendo al Reino de Marruecos que pusiera fin inmediatamente a la marcha. ( 24 )

16.

Aproximadamente al mismo tiempo, España, el Reino de Marruecos y la República Islámica de Mauritania firmaron la Declaración de Principios sobre el Sáhara Occidental (también conocida como «Acuerdos de Madrid»), ( 25 ) mediante la cual el territorio del Sáhara Occidental fue dividido entre estos dos últimos Estados. Poco después, en enero de 1976, el ejército marroquí entró en el territorio del Sáhara Occidental.

17.

El 26 de febrero de 1976, España informó al secretario general de la ONU de que había puesto fin a su presencia en el Sáhara Occidental y renunciado a su condición de potencia administradora en virtud del artículo 73 de la Carta de la ONU. ( 26 )

18.

Al día siguiente de la salida de España del Sáhara Occidental, el Frente Polisario declaró la creación de la República Árabe Saharaui Democrática (RASD). ( 27 ) La sede del Gobierno de la RASD se encuentra en un campamento de refugiados saharaui en Tinduf (Argelia).

19.

En la actualidad, la RASD está reconocida por cuarenta y siete Estados miembros de las Naciones Unidas. ( 28 ) Ni la Unión Europea ni ninguno de sus Estados miembros han reconocido a la RASD.

20.

Tras la entrada del Reino de Marruecos en el territorio del Sáhara Occidental —y hasta septiembre de 1991, fecha en que se acordó un alto el fuego— el Reino de Marruecos y el Frente Polisario mantuvieron un conflicto armado. Esto dio lugar a más de 100000 refugiados procedentes del Sáhara Occidental, la mayoría de los cuales viven actualmente en campos de refugiados en Argelia. ( 29 )

21.

El alto el fuego de 1991 abrió la posibilidad de restablecer el diálogo político sobre la resolución de la cuestión del Sáhara Occidental. Sin embargo, al no encontrarse ninguna solución, los enfrentamientos se reanudaron en 2020.

22.

Desde la década de los 70 del s. XX, la ONU se ha comprometido a encontrar una solución para la descolonización del Sáhara Occidental. En aquel momento, la Asamblea General de la ONU inició y posteriormente apoyó la idea de la organización de un referéndum mediante el cual el pueblo del Sáhara Occidental pudiera expresar sus deseos en cuanto al futuro de dicho territorio. La idea de un referéndum de autodeterminación volvió a lanzarse en un plan de resolución del conflicto, que fue aprobado «en principio» por el Frente Polisario y el Reino de Marruecos y que precedió al alto el fuego de 1991.

23.

A fin de supervisar, entre otros aspectos, el alto el fuego y contribuir a la organización de dicho referéndum, el Consejo de Seguridad de la ONU estableció en abril de 1991 la Misión de las Naciones Unidas para el Referéndum del Sáhara Occidental (Minurso), ( 30 ) cuyo mandato se prorroga cada año y sigue existiendo hasta la fecha. ( 31 ) A pesar de las iniciativas adicionales ( 32 ) y de la finalización por parte de la Minurso de la lista de personas que tendrían derecho a votar en un referéndum, aún no se ha organizado ningún referéndum.

24.

Además de la ONU, la Unión Africana (y su predecesora, la Organización para la Unidad Africana) también se comprometió a encontrar una solución a la cuestión del Sáhara Occidental. Apoyó el derecho del pueblo saharaui a la autodeterminación. En 1984, la RASD fue admitida como miembro de la Organización para la Unidad Africana, lo que dio lugar a la retirada del Reino de Marruecos de dicha organización como protesta. En enero de 2017, el Reino de Marruecos solicitó su adhesión y fue readmitido en la Unión Africana. ( 33 )

25.

En 2006, el secretario general de la ONU consideró que las partes debían encontrar «un compromiso entre la legalidad internacional y la realidad política», y que esto solo podría lograrse mediante negociaciones. ( 34 )

26.

En 2007, tanto el Frente Polisario como el Reino de Marruecos propusieron sus planes para resolver la cuestión del Sáhara Occidental. El Frente Polisario mantuvo su postura de que el derecho a la autodeterminación requiere la celebración de un referéndum. El Reino de Marruecos propuso un plan que ofrece autonomía al Sáhara Occidental bajo soberanía marroquí. ( 35 )

27.

La doctrina sugiere que, desde 2018, el apoyo al plan de autonomía de 2007 presentado por el Reino de Marruecos parece estar incrementándose. ( 36 ) Asimismo, el tenor de las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU parece haber cambiado. ( 37 ) Así, a partir de 2018, el texto de las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU sobre el Sáhara Occidental subraya la necesidad de «alcanzar una solución política a la cuestión del Sáhara Occidental que sea realista, viable, duradera y aceptable para todas las partes y esté basada en la avenencia». ( 38 )

28.

Al mismo tiempo, las recientes resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU reiteran que cualquier solución política debe prever «la libre determinación del pueblo del Sáhara Occidental en el marco de disposiciones conformes a los principios y propósitos de la Carta de [la ONU]». ( 39 )

29.

La Unión Europea y sus Estados miembros establecieron con el Reino de Marruecos una Asociación Euromediterránea sobre la base de un Acuerdo de Asociación celebrado en 1996.

30.

En el marco de dicho Acuerdo de Asociación, la Unión Europea y el Reino de Marruecos celebraron varios acuerdos, incluido el Acuerdo de liberalización de intercambios comerciales de 2012 ( 40 ) y el Acuerdo de colaboración de pesca sostenible de 2006. ( 41 )

31.

El Frente Polisario interpuso un recurso de anulación contra el Acuerdo de liberalización de intercambios comerciales de 2012 que dio lugar a la sentencia del Tribunal de Justicia Consejo/Frente Polisario.

32.

En primera instancia, el Tribunal General declaró que el Frente Polisario tenía legitimación y anuló la decisión del Consejo por la que se aprobaba la celebración del Acuerdo de liberalización de intercambios comerciales de 2012 basándose en que el Consejo no había comprobado que la producción de mercancías originarias del Sáhara Occidental que se exportaban a la Unión Europea no se hubiera hecho en detrimento de la población de dicho territorio. ( 42 )

33.

En casación, en la sentencia Consejo/Frente Polisario, el Tribunal de Justicia no abordó ni la admisibilidad del recurso del Frente Polisario ni la conclusión sobre el fondo a la que había llegado el Tribunal General. En cambio, al interpretar la expresión «el Reino de Marruecos», que designaba el territorio al que se aplicaba el Acuerdo de liberalización de intercambios comerciales de 2012, el Tribunal de Justicia concluyó que dicho Acuerdo no se aplicaba al territorio del Sáhara Occidental. ( 43 ) Por esta razón, el recurso del Frente Polisario fue declarado inadmisible. ( 44 )

34.

En el apartado 106 de su sentencia Consejo/Frente Polisario, el Tribunal de Justicia estimó que «debe considerarse que el pueblo del Sáhara Occidental es un “tercero”, en el sentido del principio de efecto relativo de los tratados». Por lo tanto, el pueblo del Sáhara Occidental debe dar su «consentimiento» para que el Acuerdo de liberalización de intercambios comerciales de 2012 se aplique al Sáhara Occidental, «sin que sea necesario determinar si tal aplicación le perjudicaría o, por el contrario, le beneficiaría».

35.

La sentencia Western Sahara Campaign UK siguió un razonamiento similar. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia consideró que el Acuerdo de colaboración de pesca sostenible de 2006, que también forma parte de la estructura creada por el Acuerdo de Asociación con Marruecos, ( 45 ) no comprende el territorio del Sáhara Occidental ni las aguas adyacentes a este, dado que la expresión «el Reino de Marruecos» no comprende el territorio del Sáhara Occidental. ( 46 ) En consecuencia, el Tribunal de Justicia concluyó que sería contrario al derecho a la libre determinación y al principio de efecto relativo de los tratados interpretar dicho Acuerdo en el sentido de que se aplica al Sáhara Occidental.

36.

Tras su sentencia Consejo/Frente Polisario, «el Consejo autorizó a la Comisión a entablar negociaciones con el Reino de Marruecos con objeto de establecer, de acuerdo con la sentencia del Tribunal de Justicia, una base jurídica para conceder las preferencias arancelarias previstas por el Acuerdo de Asociación a los productos originarios del Sáhara Occidental». ( 47 )

37.

Así, la Decisión impugnada explicaba las razones de la celebración del nuevo acuerdo del siguiente modo:

«(4) Desde la entrada en vigor del Acuerdo de Asociación, se han venido importando en la Unión productos provenientes del Sáhara Occidental y con certificado de origen marroquí al amparo de las preferencias arancelarias previstas por las disposiciones aplicables de dicho Acuerdo.

(5) Sin embargo, en la sentencia [Consejo/Frente Polisario], el Tribunal de Justicia precisó que el Acuerdo de Asociación solo cubría el territorio del Reino de Marruecos y no el Sáhara Occidental, un territorio no autónomo.

(6) Es importante garantizar que los flujos comerciales que se han ido desarrollando a lo largo de los años no sufran interrupciones, estableciendo al mismo tiempo las garantías adecuadas para la protección del Derecho internacional, incluidos los derechos humanos y el desarrollo sostenible de los territorios afectados. Por consiguiente, el 29 de mayo de 2017, el Consejo autorizó a la Comisión a entablar negociaciones con el Reino de Marruecos con objeto de establecer, de acuerdo con la sentencia del Tribunal de Justicia, una base jurídica para conceder las preferencias arancelarias previstas por el Acuerdo de Asociación a los productos originarios del Sáhara Occidental. Un acuerdo entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos constituye el único medio para […] conferir un origen preferencial a los productos importados originarios del Sáhara Occidental, pues las autoridades marroquíes son las únicas capaces de garantizar el respeto de las normas necesarias para la concesión de dichas preferencias». ( 48 )

38.

El Acuerdo en cuestión se celebró el 25 de octubre de 2018, en forma de canje de notas. Incluye en el Acuerdo de Asociación una declaración común, que extiende el tratamiento arancelario preferencial a los productos originarios del territorio del Sáhara Occidental.

39.

La declaración común establece lo siguiente:

«1. Los productos originarios del Sáhara Occidental sometidos al control de las autoridades aduaneras del Reino de Marruecos se beneficiarán de las mismas preferencias comerciales que las concedidas por la Unión Europea a los productos cubiertos por el Acuerdo de Asociación.

2. El protocolo n.o 4 se aplicará mutatis mutandis a efectos de la definición del carácter originario de los productos mencionados en el apartado 1, incluido en lo relativo a las pruebas de origen.

3. Las autoridades aduaneras de los Estados miembros de la Unión Europea y del Reino de Marruecos estarán encargadas de garantizar la aplicación del protocolo n.o 4 a dichos productos.» ( 49 )

40.

Tanto las notas de la Unión Europea como las del Reino de Marruecos que forman parte del Acuerdo en cuestión señalan expresamente que el «acuerdo se celebra sin perjuicio de las posiciones respectivas de la Unión Europea sobre el estatuto del Sáhara Occidental y del Reino de Marruecos por lo que respecta a ese territorio».

41.

Las notas repiten además que «ambas partes reiteran su apoyo al proceso de [la ONU] y a los esfuerzos del Secretario General para alcanzar una solución política definitiva, de conformidad con los principios y los objetivos de la Carta [de la ONU] y sobre la base de las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU».

42.

El Acuerdo en cuestión fue aprobado por parte de la Unión Europea mediante la Decisión impugnada.

43.

En reacción al apartado 106 de la sentencia Consejo/Frente Polisario, en los considerandos 7 a 10 de la Decisión impugnada se ofrece la siguiente explicación:

44.

El 27 de abril de 2019, el Frente Polisario interpuso un recurso de anulación de la Decisión impugnada.

45.

El 29 de septiembre de 2021, el Tribunal General dictó la sentencia recurrida, por la que anuló la Decisión impugnada. ( 50 )

46.

En relación con la admisibilidad del recurso, el Tribunal General desestimó las dos principales causas de inadmisión relativas a la capacidad procesal del Frente Polisario y a su legitimación para interponer un recurso contra la Decisión impugnada. ( 51 )

47.

En cuanto al fondo del recurso, el Tribunal General desestimó el primer motivo de anulación del Frente Polisario relativo a la supuesta incompetencia del Consejo para adoptar la Decisión impugnada. ( 52 ) Por el contrario, estimó el tercer motivo de anulación del Frente Polisario relativo a la obligación del Consejo de atenerse los requisitos establecidos en la jurisprudencia relativa al derecho a la autodeterminación y al principio de efecto relativo de los tratados. ( 53 ) El Tribunal General no examinó los demás motivos de anulación invocados por el Frente Polisario.

48.

Mediante recursos de casación interpuestos el 14 de diciembre de 2021 y el 16 de diciembre de 2021, la Comisión y el Consejo solicitan respectivamente al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida en su totalidad, se pronuncie él mismo sobre las cuestiones planteadas, desestime el recurso en primera instancia y condene en costas al Frente Polisario. Con carácter subsidiario, estas instituciones solicitan al Tribunal de Justicia que mantenga los efectos de la Decisión impugnada durante un período de doce meses a partir de la fecha en que se dicte su sentencia.

49.

Esa forma de proceder cuenta con el apoyo de la Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural y de los Gobiernos belga, español, francés, húngaro, portugués y eslovaco.

50.

Los días 23 y 24 de octubre de 2023 se celebró una vista en la que presentaron observaciones orales la Comisión, el Consejo, el Frente Polisario, la Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural y los Gobiernos belga, francés, español y húngaro.

51.

En comparación con el ordenamiento jurídico de la Unión o de sus Estados miembros, el Derecho internacional es un ordenamiento menos compacto y, desde el punto de vista de la determinación de la uniformidad del significado de las normas de dicho ordenamiento, mucho más descentralizado.

52.

Aunque el Derecho internacional dispone de su propio sistema de fuentes jurídicas, ( 54 ) y algunas normas interpretativas generalmente aceptadas, ( 55 ) carece de un intérprete final cuyas interpretaciones vinculen a todos los participantes en el ordenamiento. ( 56 )

53.

A este respecto, en la interpretación del contenido de las normas de Derecho consuetudinario internacional que forman parte del ordenamiento jurídico de la Unión, las instituciones de la Unión, incluidos los órganos jurisdiccionales de la Unión, no están limitadas por las diferentes interpretaciones de la misma norma realizadas por otros sujetos de Derecho internacional. ( 57 )

54.

No obstante, al interpretar el significado del Derecho internacional a efectos del ordenamiento jurídico de la Unión, el Tribunal de Justicia debe determinar si se ha alcanzado un cierto nivel de consenso sobre el significado de una norma concreta en el ámbito del Derecho internacional. Ello se deriva, en mi opinión, del compromiso de la Unión Europea de contribuir al estricto respeto y al desarrollo del Derecho internacional, como se establece en el artículo 3 TUE, apartado 5.

55.

Del mismo modo que las instituciones de la Unión no están vinculadas por las interpretaciones del Derecho internacional realizadas por otros sujetos de dicho ordenamiento jurídico, la interpretación que el Tribunal de Justicia atribuye a una norma de Derecho internacional solo es vinculante en el marco del ordenamiento jurídico de la Unión. Sin embargo, al atribuir el significado a una norma de Derecho internacional, es importante que el Tribunal de Justicia siga siendo consciente de que su interpretación tiene efectos en la esfera del Derecho internacional y contribuye a la creación de la costumbre y a la elaboración de su significado. ( 58 )

56.

La interpretación del Derecho internacional en el ordenamiento jurídico de la Unión también plantea la cuestión de la relación entre los órganos jurisdiccionales de la Unión y las instituciones políticas de la Unión a la hora de interpretar qué obligaciones impone el Derecho internacional a la Unión Europea.

57.

En el ámbito de la política exterior de la Unión Europea, las instituciones políticas de la Unión disponen de una amplia facultad discrecional. ( 59 ) La decisión de celebrar un acuerdo internacional con otro Estado, incluida la decisión de extender potencialmente la aplicación de dicho acuerdo a un tercer territorio, es parte de esa facultad discrecional. El Tribunal de Justicia no puede cuestionar esta elección.

58.

Sin embargo, cuando se adopta una decisión política sobre la celebración de un acuerdo con un tercer Estado o territorio, no solo el Tribunal de Justicia está facultado para controlar si el establecimiento de relaciones exteriores por parte de la Unión Europea se ajusta a las exigencias constitucionales impuestas por los Tratados UE y FUE, sino que incluso está obligado a hacerlo. ( 60 )

59.

Como explicó el Tribunal de Justicia en su sentencia Air Transport Association of America y otros, «procede recordar que, como se desprende del artículo 3 TUE, apartado 5, la Unión contribuye al estricto respeto y al desarrollo del Derecho internacional. Por consiguiente, cuando adopta un acto, está obligada a respetar todo el Derecho internacional, incluido el Derecho consuetudinario internacional que vincula a las instituciones de la Unión». ( 61 )

60.

Por consiguiente, en su misión constitucional de garantizar el Estado de Derecho en la Unión Europea, el Tribunal de Justicia debe apreciar si, mediante la celebración de un acuerdo internacional, las instituciones de la Unión han vulnerado los derechos que las normas del Derecho consuetudinario internacional confieren a los sujetos de dicho ordenamiento jurídico.

61.

Ello exige que el Tribunal de Justicia interprete el contenido de las normas de Derecho consuetudinario pertinentes. En una situación en la que existe una opinio iuris uniforme sobre la existencia de una obligación jurídica (como la obligación de reconocer el derecho a la autodeterminación de un territorio no autónomo), pero no sobre su contenido preciso, la facultad discrecional de las instituciones políticas de la Unión en las relaciones exteriores exige que el Tribunal de Justicia se remita a la interpretación adoptada por dichas instituciones.

62.

La cuestión planteada al Tribunal de Justicia en estos recursos de casación se refiere esencialmente a lo siguiente: ¿ha autorizado la Decisión impugnada la celebración de un acuerdo con el Reino de Marruecos que incluye el territorio del Sáhara Occidental infringiendo el Derecho consuetudinario internacional, más concretamente el derecho a la autodeterminación y el principio de efecto relativo de los tratados, tal como han sido interpretados por el Tribunal de Justicia en las sentencias Consejo/Frente Polisario y Western Sahara Campaign UK? ( 62 )

63.

Al responder a esta cuestión, es importante tener presente que la cuestión de si la Unión Europea puede establecer relaciones con el territorio del Sáhara Occidental queda excluida del alcance del presente recurso de casación; ( 63 ) este elemento, que el Tribunal General desestimó en primera instancia, no ha sido objeto de una adhesión a la casación. ( 64 )

64.

En consecuencia, la cuestión planteada al Tribunal de Justicia se limita a las apreciaciones realizadas por el Tribunal General en el marco de su análisis del tercer motivo invocado por el Frente Polisario. A este respecto, el Tribunal General declaró que la Decisión impugnada era contraria al derecho a la autodeterminación y al principio de efecto relativo de los tratados, según la interpretación que el Tribunal de Justicia hizo de estas normas en la sentencia Consejo/Frente Polisario. En el recurso inicial se plantearon por separado otros aspectos relativos a dichas normas, si bien el Tribunal General no los abordó al considerar fundado el recurso sobre la base del tercer motivo. ( 65 )

65.

Por lo tanto, los presentes recursos de casación no permiten al Tribunal de Justicia dar una interpretación sobre el modo en que el derecho a la autodeterminación rige la relación entre la Unión Europea y Marruecos en lo que respecta al Sáhara Occidental más allá de lo que se cuestionaba en la sentencia Consejo/Frente Polisario.

66.

No obstante, dado que algunas de las cuestiones suscitadas por los presentes recursos de casación están estrechamente relacionadas con las que siguen pendientes ante el Tribunal General, ( 66 ) también me referiré brevemente a ellas.

67.

Mi análisis está estructurado del siguiente modo. Comenzaré explicando por qué considero que el Frente Polisario está legitimado para interponer el presente recurso (sección C). Pasando al fondo del asunto, mostraré a continuación que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al estimar fundado el tercer motivo del Frente Polisario (sección D). A este respecto, interpretaré en primer lugar las sentencias Consejo/Frente Polisario y Western Sahara Campaign UK para aclarar con precisión qué elementos de dichas sentencias son pertinentes para la presente serie de recursos de casación (subsección D.1). En segundo lugar, explicaré por qué la constatación por parte del Tribunal General de la falta de consentimiento en el sentido del efecto relativo de los tratados es errónea y por qué, en consecuencia, dicho órgano jurisdiccional consideró incorrectamente que la Decisión impugnada infringía el Derecho internacional tal como fue interpretado en la sentencia Consejo/Frente Polisario (subsección D.2). A continuación, analizaré si la celebración del Acuerdo en cuestión por parte del Consejo supone tratar al territorio del Sáhara Occidental como un territorio separado y distinto, en línea con la interpretación que el Tribunal de Justicia hizo del contenido del derecho a la autodeterminación en la sentencia Consejo/Frente Polisario en relación con dicho territorio (subsección D.3). Por último, subrayaré brevemente las obligaciones derivadas del derecho a la autodeterminación que quedaron sin respuesta en la sentencia recurrida, pero que, no obstante, vinculan a la Unión Europea a la hora de establecer relaciones con el territorio del Sáhara Occidental (sección E), antes de pronunciarme sobre las consecuencias de mis conclusiones (sección IV).

68.

A mi juicio, el derecho del Frente Polisario a interponer el recurso de anulación en el presente asunto puede deducirse del estatuto jurídico del pueblo del Sáhara Occidental en virtud de la parte del Derecho internacional público que vincula a la Unión Europea. Es ese pueblo el que puede alegar estar directa e individualmente afectado por la Decisión impugnada.

69.

El pueblo del Sáhara Occidental es titular del derecho a la autodeterminación, que ha sido reconocido por el Tribunal de Justicia como un principio de Derecho consuetudinario internacional que crea obligaciones vinculantes para la Unión Europea. ( 67 )

70.

Este derecho, como ha explicado en esencia el Tribunal General, ( 68 ) existe incluso en ausencia de su ejercicio efectivo y antes de que se lleve a cabo este. Su finalidad es, entre otras, permitir a dicho pueblo elegir su futuro político.

71.

A este respecto, dado que el pueblo del Sáhara Occidental es titular de derechos en virtud del Derecho internacional, este pueblo también posee (al menos un tipo derivado de) personalidad jurídica en virtud de dicho corpus jurídico. ( 69 )

72.

En su sentencia Venezuela/Consejo (Afectación de un Estado tercero), ( 70 ) el Tribunal de Justicia confirmó que las entidades dotadas de personalidad jurídica en virtud del Derecho internacional pueden estar legitimadas ante los órganos jurisdiccionales de la Unión si resultan directa e individualmente afectadas por un acto de las instituciones de la Unión. ( 71 )

73.

Esto me lleva a los requisitos de afectación directa e individual, tal como se desprenden del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.

74.

Como colectivo y, por lo tanto, como unidad de autodeterminación, el pueblo del Sáhara Occidental se ve directamente afectado por la Decisión impugnada. ( 72 )

75.

En primer lugar, esta Decisión se refiere a un territorio respecto del cual el pueblo del Sáhara Occidental tiene derecho a la autodeterminación. Por lo tanto, surte efectos necesariamente en los derechos de que disfruta ese pueblo en relación con dicho territorio, incluido el derecho a disfrutar de sus recursos naturales. Así pues, la Decisión impugnada afecta al estatuto jurídico del pueblo del Sáhara Occidental.

76.

En segundo lugar, la obligación de conceder un trato preferencial a los productos originarios del Sáhara Occidental vincula a la Unión Europea sin necesidad de ningún acto discrecional adicional a la Decisión impugnada. Por lo tanto, la Decisión impugnada también afecta directamente al estatuto jurídico del pueblo del Sáhara Occidental.

77.

Este pueblo también resulta individualmente afectado por la Decisión impugnada.

78.

Es el único pueblo al que se le reconoce el derecho a la autodeterminación en relación con el territorio del Sáhara Occidental. Por lo tanto, se diferencia en esa posición de cualquier otro sujeto. ( 73 )

79.

Sin embargo, a diferencia de Venezuela, o de cualquier otro Estado al que pudiera reconocerse legitimación ante el Tribunal de Justicia, el pueblo del Sáhara Occidental no tiene ningún representante electo o reconocido de alguna otra forma. ( 74 )

80.

Sin un representante electo o reconocido colectivamente, ¿cómo puede defender dicho pueblo su derecho colectivo a la autodeterminación ante los órganos jurisdiccionales de la Unión? ( 75 )

81.

Ni la ONU ( 76 ) ni la Unión Europea ( 77 ) reconocen al Frente Polisario como «el» representante del pueblo del Sáhara Occidental.

82.

El Frente Polisario es un movimiento de liberación autoproclamado, ( 78 ) que surgió para luchar por un tipo particular de futuro modelo de gobernanza del territorio del Sáhara Occidental: el de la independencia de dicho territorio del Reino de Marruecos, así como el de la creación de un Estado saharaui soberano y autónomo. ( 79 )

83.

Sin embargo, nunca fue elegido por el pueblo del Sáhara Occidental para desempeñar este papel, y tampoco es posible determinar con certeza que el Frente Polisario tenga el apoyo de (la mayoría de) dicho pueblo. ( 80 )

84.

Como he explicado en el punto 9 de las presentes conclusiones, el ejercicio del derecho a la autodeterminación implica tres resultados posibles, siendo la formación de un Estado independiente solo uno de esos tres resultados. Por lo tanto, reconocer que el Frente Polisario es «el» representante del pueblo del Sáhara Occidental no sería conforme con la posición neutral de la Unión Europea en cuanto al resultado del proceso de autodeterminación. ( 81 )

85.

Este tipo de reconocimiento tampoco es una opción abierta al Tribunal de Justicia, puesto que iría en contra de la decisión de política exterior de la Unión Europea y de los Estados miembros de no reconocer al Frente Polisario ningún estatuto particular. ( 82 )

86.

No obstante, aunque no sea un representante exclusivo, no puede negarse que el Frente Polisario es un interlocutor en el proceso de autodeterminación del territorio del Sáhara Occidental liderado por las Naciones Unidas y que puede percibirse en dicho proceso como un reflejo de los intereses y deseos de (al menos) una parte del pueblo del Sáhara Occidental.

87.

Además, esa entidad posee el 20 % del territorio del Sáhara Occidental y ejerce así un control efectivo sobre dicho territorio y sobre las poblaciones que viven en él. ( 83 ) Por consiguiente, el Frente Polisario tiene interés en defender la integridad territorial del territorio del Sáhara Occidental, garantizada por el derecho a la autodeterminación del pueblo de dicho territorio. ( 84 )

88.

En mi opinión, de ello se deduce que, en la medida en que el Frente Polisario pretende interponer un recurso ante los órganos jurisdiccionales de la Unión para garantizar que las relaciones de la Unión con el territorio del Sáhara Occidental no interfieran con los derechos que el Derecho consuetudinario internacional confiere al pueblo del Sáhara Occidental, procede reconocer al Frente Polisario un estatuto de representante al menos parcial de dicho pueblo. ( 85 )

89.

De no ser así, se negaría al pueblo del Sáhara Occidental, que, en su estado actual, no es enteramente determinable ni está representado por un representante único o reconocido, la posibilidad de hacer valer, ante los órganos jurisdiccionales de la Unión, los derechos que le confiere colectivamente la parte del Derecho internacional público que también forma parte del Derecho de la Unión. ( 86 )

90.

Este tipo de resultado no sería compatible con el Estado de Derecho, valor consagrado en el artículo 2 TUE, ( 87 ) y que constituye uno de los pilares constitucionales de la Unión Europea. ( 88 )

91.

Así pues, propongo al Tribunal de Justicia que confirme la apreciación del Tribunal General según la cual el recurso en primera instancia es admisible, aunque sea mediante una sustitución de motivos.

92.

En sus recursos de casación, la Comisión y el Consejo, invocando la sentencia Air Transport Association of America y otros, alegan además que el Frente Polisario no puede invocar el Derecho consuetudinario internacional ante los órganos jurisdiccionales de la Unión para invalidar la Decisión impugnada.

93.

No estoy de acuerdo. En mi opinión, el Tribunal de Justicia puede ejercer su control jurisdiccional respecto de la parte del Derecho internacional que vincula a la Unión Europea para apreciar la compatibilidad de la Decisión impugnada relativa a la celebración del acuerdo internacional en cuestión. El pueblo del Sáhara Occidental resulta directa e individualmente afectado por esta Decisión, que puede interferir con los derechos que le confieren los principios del Derecho consuetudinario internacional.

94.

Al conocer del presente asunto, el Tribunal de Justicia no se convierte, como se alega, en un tribunal internacional. Por el contrario, el Tribunal de Justicia tiene el deber constitucional de velar por que, en la aplicación de los Tratados, las instituciones de la Unión no vulneren el Derecho. Con arreglo al artículo 3 TUE, apartado 5, este Derecho incluye el Derecho consuetudinario internacional y los principios consagrados en la Carta de la ONU. Además, no existe ningún otro órgano jurisdiccional que pueda conocer de tal impugnación.

95.

En la medida en que los principios del Derecho consuetudinario internacional en cuestión son suficientemente claros para permitir al Tribunal de Justicia apreciar si el Consejo no podía celebrar el acuerdo internacional en cuestión al adoptar la Decisión impugnada, el Frente Polisario puede invocar dichas normas de Derecho internacional ante el Tribunal de Justicia.

96.

Cabe recordar que el alcance de los presentes recursos de casación se refiere únicamente a la cuestión de si la Decisión impugnada vulneró la interpretación del Tribunal de Justicia en relación con el derecho a la autodeterminación y el principio de efecto relativo de los tratados, tal como fueron interpretados por el Tribunal de Justicia en la sentencia Consejo/Frente Polisario. Por lo tanto, es necesario examinar precisamente lo que el Tribunal de Justicia pretendía establecer en dicha sentencia.

97.

Para concluir que el Acuerdo en cuestión no se aplicaba al territorio del Sáhara Occidental, el Tribunal de Justicia siguió el siguiente razonamiento.

98.

Reconoció que el territorio del Sáhara Occidental constituye un territorio no autónomo en el sentido del artículo 73 de la Carta de la ONU. ( 89 ) A continuación, observó que un territorio no autónomo disfruta del derecho a la autodeterminación, que es «un derecho invocable erga omnes y uno de los principios esenciales del Derecho internacional». ( 90 ) Por lo tanto, el Tribunal de Justicia sostuvo que el derecho a la autodeterminación forma parte de las normas de Derecho internacional público aplicables a las relaciones entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos, que los órganos jurisdiccionales de la Unión deben tener en cuenta. ( 91 )

99.

En virtud de la Carta de la ONU, un territorio no autónomo posee una «condición jurídica distinta y separada». ( 92 ) Por consiguiente, el Tribunal de Justicia concluyó que la expresión «Reino de Marruecos» no puede interpretarse en el sentido de que incluye el territorio del Sáhara Occidental en el ámbito de aplicación del Acuerdo de Asociación. ( 93 )

100.

El Tribunal de Justicia declaró asimismo que un acuerdo internacional puede vincular a un Estado respecto de otro territorio, pero que tal intención debe desprenderse del acuerdo o constar de otro modo. ( 94 ) Sin embargo, consideró que no puede concluirse, contrariamente a lo que declaró el Tribunal General, que el Acuerdo de Asociación pueda interpretarse en el sentido de que prevé tácitamente su aplicación al territorio del Sáhara Occidental. ( 95 )

101.

A continuación, el Tribunal de Justicia examinó el principio de efecto relativo de los tratados. Consideró que dicho principio constituye un principio general de Derecho internacional y está codificado en el artículo 34 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. ( 96 ) Según este principio, los tratados internacionales no deben perjudicar ni beneficiar a terceros sin su consentimiento. ( 97 )

102.

Por último, el Tribunal de Justicia declaró en el apartado 106 de su sentencia Consejo/Frente Polisario, que es objeto de debate en el presente asunto, que «debe considerarse que el pueblo del Sáhara Occidental es un “tercero”, en el sentido del principio de efecto relativo de los tratados». Por lo tanto, el pueblo del Sáhara Occidental debe dar su «consentimiento» para que el Acuerdo de liberalización de intercambios comerciales de 2012 se aplique al territorio del Sáhara Occidental. Esto es así «sin que sea necesario determinar si tal aplicación le perjudicaría o, por el contrario, le beneficiaría». ( 98 )

103.

Dado que no se había demostrado que el pueblo del Sáhara Occidental hubiera manifestado su consentimiento a verse afectado por el Acuerdo de Asociación, el Tribunal de Justicia concluyó que sería contrario al derecho a la autodeterminación y al principio de efecto relativo de los tratados interpretar dicho Acuerdo en el sentido de que se aplica al territorio del Sáhara Occidental. ( 99 )

104.

¿Qué normas pueden extrapolarse de estas conclusiones del Tribunal de Justicia?

105.

En relación con el derecho a la autodeterminación, el Tribunal de Justicia aclaró dos cuestiones. En primer lugar, sostuvo que el derecho a la autodeterminación es una norma consuetudinaria de Derecho internacional que se aplica erga omnes y que vincula, por lo tanto, a la Unión Europea. En segundo lugar, el Tribunal de Justicia consideró que el derecho a la autodeterminación exige que el Sáhara Occidental sea tratado como un territorio separado del Reino de Marruecos.

106.

El Tribunal de Justicia no examinó el contenido del derecho a la autodeterminación. ( 100 ) Sin embargo, sí sugirió que el pueblo del Sáhara Occidental, que disfruta de un derecho a la autodeterminación en relación con el territorio no autónomo del Sáhara Occidental, debe manifestar su «consentimiento» a un acuerdo que pretenda aplicarse a ese territorio.

107.

¿Llegó el Tribunal de Justicia a esta conclusión basándose en el derecho a la autodeterminación? En mi opinión, no. Extrajo el requisito del consentimiento de las normas que rigen el efecto relativo de los tratados y, en particular, por referencia al artículo 34 de la Convención de Viena.

108.

La Unión Europea no es parte de la Convención de Viena, y sus normas no pueden resultar vinculantes para ella. No obstante, el Tribunal de Justicia entendió el artículo 34 de la Convención de Viena como una expresión de la norma consuetudinaria de Derecho internacional, ( 101 ) que vincula efectivamente a la Unión en sus acciones. ( 102 )

109.

El artículo 34 de la Convención de Viena establece que un tratado no crea obligaciones ni derechos para un tercer Estado sin su consentimiento. Aunque esta disposición se refiere al consentimiento de los «Estados», el Tribunal de Justicia consideró que esta misma norma se aplica en relación con los territorios no autónomos. ( 103 )

110.

Si bien cabe sostener que esta apreciación constituye la interpretación del Tribunal de Justicia del principio de efecto relativo de los tratados, no puede excluirse, en sí mismo, desde el punto de vista del Derecho internacional, que el artículo 34 de la Convención de Viena también pueda aplicarse a un territorio no autónomo en su condición de «tercero». ( 104 )

111.

Pero esto no resuelve la cuestión de cómo, si es que lo hace, un territorio no autónomo, como el Sáhara Occidental, puede manifestar su consentimiento a quedar vinculado por un acuerdo internacional.

112.

En la sentencia Consejo/Frente Polisario, el Tribunal de Justicia no tuvo que examinar esta cuestión. Se limitó a explicar que, de hecho, el pueblo del Sáhara Occidental no manifestó su consentimiento a quedar vinculado por un acuerdo internacional entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos. Esto permitió al Tribunal de Justicia concluir que el Acuerdo de Asociación no se extendía al territorio del Sáhara Occidental: ni las partes lo habían previsto expresamente ni el tercero (en este caso, el pueblo del Sáhara Occidental) había manifestado su consentimiento a dicha ampliación.

113.

Por lo tanto, en dicha sentencia no era necesario valorar cómo un acuerdo celebrado con el Reino de Marruecos podía aplicarse legalmente al territorio del Sáhara Occidental por el mero hecho de que el Tribunal de Justicia consideró que no se aplicaba en absoluto al Sáhara Occidental. En consecuencia, el Tribunal General concluyó acertadamente que «en el marco de [las sentencias Frente Polisario/Consejo y Western Sahara Campaign UK], los tribunales de la Unión no se pronunciaron sobre litigios relativos a acuerdos celebrados entre la Unión y el Reino de Marruecos que contuviesen una disposición explícita que incluyese al Sáhara Occidental en el ámbito de aplicación territorial de ese acuerdo», que es la situación en el presente asunto.

114.

Desde este punto de vista, el requisito del consentimiento, tal como se expresa en el apartado 106 de la sentencia Consejo/Frente Polisario, no debe entenderse como una instrucción sobre la cuestión de si un acuerdo entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos puede incluir el territorio del Sáhara Occidental y, en caso afirmativo, de qué manera. En su lugar, esta afirmación debería entenderse únicamente como uno de los argumentos por los que el ámbito de aplicación del Acuerdo en cuestión en dicho asunto no podía incluir el territorio del Sáhara Occidental.

115.

A la luz de lo anterior, examinaré si el Tribunal General interpretó correctamente el requisito del consentimiento tal como se refleja en la sentencia Consejo/Frente Polisario.

116.

En el presente asunto no se discute que la intención de la Unión Europea y del Reino de Marruecos era celebrar un acuerdo bilateral que se aplicara al territorio del Sáhara Occidental. ( 105 )

117.

El Tribunal General comenzó su análisis en cuanto al fondo del tercer motivo del Frente Polisario apreciando si el Consejo había respetado el requisito del consentimiento previsto en el artículo 106 de la sentencia Consejo/Frente Polisario.

118.

Explicó que, en la sentencia Consejo/Frente Polisario, el Tribunal de Justicia no indicó el método mediante el cual se podía manifestar ese consentimiento. ( 106 ) En consecuencia, el Tribunal General recurrió a la Convención de Viena para determinar las modalidades según las cuales puede manifestarse el consentimiento.

119.

En relación con los Estados, la Convención de Viena aborda esta cuestión en los artículos 35 y 36. En virtud de estas disposiciones, el consentimiento a la aplicación del tratado que impone obligaciones a un tercer Estado requiere una aceptación expresa por escrito. A la inversa, el consentimiento está implícito si un tratado solo confiere derechos al tercer Estado.

120.

Habida cuenta de estas disposiciones de la Convención de Viena, el Tribunal General dedujo de ello que, dado que el Acuerdo en cuestión no confería derechos, sino que imponía obligaciones al pueblo del Sáhara Occidental, ( 107 ) el consentimiento debería manifestarse expresamente. ( 108 )

121.

A continuación, el Tribunal General evaluó si se había obtenido el consentimiento expreso del pueblo del Sáhara Occidental y concluyó que no podía considerarse que las consultas realizadas por la Comisión y el SEAE hubieran obtenido el consentimiento de dicho pueblo. ( 109 )

122.

Puedo suscribir esta conclusión del Tribunal General.

123.

Existe una diferencia entre el concepto de «población» de un territorio no autónomo y de «pueblo» de dicho territorio no autónomo, ya que el último sugiere una unidad política que posee un derecho a la autodeterminación, mientras que el primero se refiere a los habitantes de un territorio. ( 110 )

124.

La Comisión y el SEAE celebraron consultas con las «poblaciones afectadas», que, como señaló acertadamente el Tribunal General, incluían «fundamentalmente a las poblaciones que se encuentran actualmente en el territorio del Sáhara Occidental, con independencia de si pertenecen o no al pueblo de dicho territorio». ( 111 ) Estas consultas no pueden, por lo tanto, equivaler a obtener el consentimiento del «pueblo» del territorio no autónomo del Sáhara Occidental.

125.

Las partes y partes coadyuvantes en los presentes recursos de casación han debatido largo y tendido sobre si los artículos 35 y 36 de la Convención de Viena son aplicables a un territorio no autónomo y vinculantes para la Unión Europea. Hay razones para concluir que estas disposiciones no codifican las normas de Derecho consuetudinario internacional, ( 112 ) al menos no cuando el principio de efecto relativo de los tratados se interpreta en el sentido de que se aplica a los territorios no autónomos. Si este es efectivamente el estado actual del Derecho internacional, estas disposiciones de la Convención de Viena no pueden vincular a la Unión Europea.

126.

Sin embargo, en mi opinión, la cuestión de si los artículos 35 y 36 de la Convención de Viena establecen efectivamente la manera en que debe manifestarse el consentimiento en el caso de los territorios no autónomos es irrelevante.

127.

Como explicaré, mi postura es que el pueblo del Sáhara Occidental, como «tercero» en el sentido del artículo 34 de la Convención de Viena, no puede, en su estado actual de organización, manifestar por sí solo el consentimiento necesario. Sin embargo, esto no significa que el consentimiento no pueda manifestarse en su nombre.

128.

Está claro como un Estado manifiesta su consentimiento a quedar vinculado por un acuerdo internacional. Sin embargo, no está nada claro cómo un territorio no autónomo debe manifestar tal consentimiento. ( 113 )

129.

Cuando un Estado es un tercero al que otros dos Estados desean ampliar la aplicación de su acuerdo, se presume que ese tercer Estado es capaz, en virtud del Derecho internacional, de celebrar él mismo dicho acuerdo internacional. Precisamente por esta razón, debe dar su consentimiento si no ha celebrado él mismo el acuerdo, pero acepta quedar vinculada por un acuerdo de otros Estados.

130.

La posición de «un pueblo», como guardianes del derecho a la autodeterminación de un territorio no autónomo, es diferente. Dicho pueblo no puede celebrar un acuerdo internacional antes de haber ejercido su derecho a la autodeterminación; es decir, antes de haber alcanzado cierto grado de autogobierno.

131.

En el caso particular del pueblo del Sáhara Occidental, no hay un representante elegido o aceptado que pueda manifestar el consentimiento en su nombre. Aunque el Frente Polisario participe en las negociaciones políticas sobre la resolución de la cuestión del Sáhara Occidental, este papel no es el mismo que el de un representante elegido o reconocido del pueblo saharaui para expresar sus deseos colectivos. Este último papel solo puede atribuirse mediante el ejercicio del derecho a la autodeterminación del pueblo saharaui, que la comunidad internacional sigue siendo incapaz de organizar. ( 114 )

132.

El pueblo saharaui no puede expresar su posición sin un representante elegido o reconocido colectivamente. Aunque se identificara claramente qué individuos pertenecen al pueblo saharaui, sería imposible obtener el consentimiento colectivo de ese pueblo mediante consultas con cada uno de los miembros de ese grupo.

133.

Una vez que el pueblo saharaui ejerza su derecho a la autodeterminación, adquirirá la capacidad de manifestar su consentimiento a un acuerdo internacional que sea vinculante para su territorio, o, incluso, de celebrar él mismo tal acuerdo.

134.

Hasta ese momento, el pueblo saharaui no puede manifestar su consentimiento a quedar vinculado por un acuerdo internacional.

135.

Como han explicado el Consejo y la Comisión, el propio concepto de «no autonomía» implica que el pueblo que aún no ha ejercido su derecho a la autodeterminación no dispone de medios ni de una estructura para expresar sus deseos o decisiones.

136.

Esto significa o bien que otra persona está facultada para expresar en su nombre su consentimiento a quedar vinculado por un acuerdo internacional, o que tal consentimiento no puede expresarse en absoluto.

137.

Si, como he sugerido, el pueblo del Sáhara Occidental no puede manifestar su «consentimiento», en el sentido atribuido a este concepto por el Tribunal de Justicia en la sentencia Consejo/Frente Polisario, ni a través de consultas a la población que vive en el territorio del Sáhara Occidental, ni a través del Frente Polisario, ¿quién puede aprobar la celebración de un acuerdo internacional con el territorio del Sáhara Occidental en nombre de dicho pueblo?

138.

El marco de referencia adecuado en el que debe responderse a esta cuestión es el Derecho sobre la descolonización.

139.

Este marco figura principalmente en el capítulo XI de la Carta de la ONU, titulado «Declaración relativa a territorios no autónomos», en particular en su artículo 73. ( 115 )

140.

Es en este marco en el que el Tribunal de Justicia interpretó el significado del derecho a la autodeterminación en la sentencia Consejo/Frente Polisario. ( 116 )

141.

El capítulo XI de la Carta de la ONU es una expresión del compromiso de la comunidad internacional con el derecho a la autodeterminación en el proceso de descolonización. ( 117 )

142.

El artículo 73 de la Carta de la ONU rige las normas que regulan la situación de los territorios no autónomos antes de que puedan ejercer su derecho a la autodeterminación.

143.

Esta disposición implica, en primer lugar, que los territorios cuyos pueblos no hayan alcanzado todavía la plenitud del gobierno propio están administrados por un Estado distinto del de dichos pueblos. La disposición designa a estos Estados como «Miembros de [la ONU] que tengan o asuman la responsabilidad de administrar» territorios no autónomos. Me referiré a dichos Estados como «potencias administradoras».

144.

Antes de que el pueblo de un territorio no autónomo ejerza su derecho a la autodeterminación, que es el objetivo último del artículo 73 de la Carta de la ONU, es la potencia administradora la que celebra acuerdos internacionales relativos a dichos territorios.

145.

De ello se sigue que es la potencia administradora la que también está facultada para manifestar su «consentimiento» a la aplicación de un acuerdo celebrado entre otros dos Estados al territorio que administra.

146.

El Sáhara Occidental es, a este respecto, un caso único. La lista de la ONU de todos los demás territorios no autónomos indica la potencia administradora de cada territorio; excepto en el caso del Sáhara Occidental. ( 118 )

147.

El artículo 73 de la Carta de la ONU define las potencias administradoras como «los Miembros de las Naciones Unidas que tengan o asuman la responsabilidad de administrar territorios cuyos pueblos no hayan alcanzado todavía la plenitud del gobierno propio». ( 119 )

148.

El uso de los términos «tengan […] la responsabilidad» parece referirse a los Estados que controlaban un territorio autónomo en el momento en que entró en vigor la Carta de la ONU.

149.

En el caso del Sáhara Occidental, el Estado colonial que ostentaba esa responsabilidad era el Reino de España. Sin embargo, España renunció unilateralmente a dicha responsabilidad. ( 120 )

150.

El artículo 73 de la Carta de la ONU también se refiere a los Estados que «asuman la responsabilidad» respecto de un territorio no autónomo.

151.

En su recurso de casación en el presente asunto, el Consejo adoptó la postura de que el artículo 73 de la Carta de la ONU se aplica al Reino de Marruecos como potencia administradora, dado que dicho Estado asumió la responsabilidad respecto del territorio del Sáhara Occidental. Tanto el Consejo como la Comisión confirmaron esta postura en la vista. Según las explicaciones de estas instituciones, la calificación del Reino de Marruecos como potencia administradora «que asumió la responsabilidad» se desprende del hecho de que el Reino de Marruecos ejerce un control efectivo sobre la mayoría del territorio del Sáhara Occidental.

152.

Si el Reino de Marruecos puede ser calificado jurídicamente como potencia administradora del Sáhara Occidental, estaría facultado, en virtud del Derecho internacional, para celebrar un acuerdo internacional en nombre del territorio del Sáhara Occidental que vincule a dicho territorio. También estaría facultado para manifestar su consentimiento a la aplicación de un acuerdo celebrado entre terceros Estados al territorio del Sáhara Occidental, siempre que dicho acuerdo cumpla los requisitos derivados del artículo 73 de la Carta de la ONU (véanse los puntos 180 a 190 de las presentes conclusiones).

153.

Una parte de la doctrina se opone a esta posibilidad, alegando que la condición de potencia administradora es un estatuto jurídico otorgado por la ONU, que, a falta de este tipo de reconocimiento, no puede ser asumido unilateralmente. ( 121 )

154.

Sin embargo, el artículo 73 de la Carta de la ONU no vincula la condición de potencia administradora a ningún tipo de procedimiento o de reconocimiento formal. Su tenor da a entender más bien que se refiere a un determinado tipo de situación de hecho.

155.

Según el Derecho internacional, un Estado que ejerce un control de facto sobre un territorio tiene tres posibles calificaciones jurídicas: soberano, administrador u ocupante. ( 122 )

156.

En relación con el Sáhara Occidental, las instituciones políticas de la Unión no tratan al Reino de Marruecos como una potencia ocupante, ( 123 ) ni como un soberano, ( 124 ) sino más bien como la potencia administradora. Esto significa que aceptan la soberanía del pueblo saharaui sobre el territorio del Sáhara Occidental, aunque el Reino de Marruecos ostente actualmente el control sobre dicho territorio.

157.

Esta posición no contradice la neutralidad asumida de la Unión Europea en cuanto al resultado del proceso dirigido por la ONU sobre el Sáhara Occidental, puesto que el tratamiento como potencia administradora no excluye cualquier posible resultado del ejercicio del derecho a la autodeterminación. ( 125 )

158.

Esta interpretación tampoco parece contraria al objetivo del derecho a la autodeterminación, que encuentra su expresión en el artículo 73 de la Carta de la ONU, en la medida en que no impida al pueblo de un territorio no autónomo ejercer ese derecho en el futuro.

159.

Por lo tanto, no es contrario al Derecho internacional tratar al Reino de Marruecos como la potencia administradora del Sáhara Occidental ni, por lo tanto, considerar que puede manifestar su «consentimiento», en nombre del pueblo del Sáhara Occidental como «tercero» en el sentido de la interpretación que hace el Tribunal de Justicia del efecto relativo de los tratados, a un acuerdo que afecta al territorio del Sáhara Occidental.

160.

¿Qué consecuencias tiene esta conclusión para la interpretación que hace el Tribunal de Justicia del concepto de «potencia administradora»?

161.

En el desarrollo de las relaciones exteriores de la Unión Europea, las instituciones políticas de la Unión disponen de una amplia facultad discrecional. ( 126 )

162.

Ello se extiende a la interpretación de las normas aplicables en una situación, como la controvertida en el litigio principal, en la que no existe una posición clara en Derecho internacional sobre si puede considerarse que un Estado ha asumido la responsabilidad respecto de un territorio no autónomo, en el sentido del artículo 73 de la Carta de la ONU, mediante el control jurisdiccional efectivo de dicho territorio.

163.

Dada la falta de normas claras del Derecho de la Unión o del Derecho internacional que impidan tal posición, la decisión de las instituciones políticas de la Unión de considerar que el Reino de Marruecos es la potencia administradora (de facto), en el sentido del artículo 73 de la Carta de la ONU, no puede ser impugnada ante el Tribunal de Justicia. ( 127 )

164.

En esta medida, el Tribunal de Justicia debe aceptar la posición del Consejo y de la Comisión como una posible interpretación del Derecho internacional.

165.

Es cierto que el Reino de Marruecos no ha aceptado por sí mismo la condición de potencia administradora respecto del territorio del Sáhara Occidental. ( 128 ) Su posición es que goza de soberanía sobre dicho territorio. ( 129 )

166.

Sin embargo, esto no impide que la Unión Europea trate unilateralmente al Reino de Marruecos como la potencia administradora (de facto) del territorio del Sáhara Occidental en sus relaciones económicas con este último territorio.

167.

La Comisión explicó en la vista que la Unión Europea se limitaría a hacerlo mediante el uso de cláusulas «sin perjuicio», cuyo recurso es un método aceptado (y práctico) para relacionarse con terceros Estados o territorios. ( 130 )

168.

No obstante, el hecho de que la Unión Europea y el Reino de Marruecos hayan acordado discrepar en cuanto al estatuto del Reino de Marruecos en relación con el territorio del Sáhara Occidental en el momento de la celebración del Acuerdo en cuestión podría, como examinaré en la sección E de las presentes conclusiones, imponer a las instituciones de la Unión requisitos adicionales necesarios para cumplir las obligaciones derivadas del Derecho internacional.

169.

El debate anterior lleva a la conclusión de que, mediante la adopción de la Decisión impugnada, el Consejo no violó el principio de efecto relativo de los tratados, tal como fue interpretado en la sentencia Consejo/Frente Polisario. Esta institución obtuvo el consentimiento del pueblo del Sáhara Occidental como tercero en el Acuerdo en cuestión a través del Reino de Marruecos, que actuó como potencia administradora de dicho territorio.

170.

La única obligación que el Tribunal de Justicia consideró vinculante para la Unión en virtud del derecho a la autodeterminación en la sentencia Consejo/Frente Polisario fue la de tratar el territorio del Sáhara Occidental como un territorio distinto del territorio del Reino de Marruecos. ( 131 )

171.

Esta obligación no se ve menoscabada por el hecho de considerar que el Reino de Marruecos es una potencia administradora en el sentido del artículo 73 de la Carta de la ONU. Muy al contrario, la atribución unilateral al Reino de Marruecos de la condición de potencia administradora, con todas las obligaciones conexas que se derivan de dicha condición, niega a dicho Estado la soberanía sobre el territorio del Sáhara Occidental. ( 132 )

172.

En otras palabras, el Reino de Marruecos celebró por separado con la Unión Europea un acuerdo internacional relativo a su propio territorio y, posteriormente, manifestó su consentimiento a su aplicación al territorio separado del Sáhara Occidental, que actualmente administra.

173.

Como he explicado en mis conclusiones presentadas en el asunto Confédération paysanne (Melones y tomates del Sáhara Occidental), que también se leen en el día de hoy, el tratamiento separado del territorio del Sáhara Occidental del Reino de Marruecos exige que las declaraciones aduaneras y las etiquetas de país de origen de los productos originarios del territorio del Sáhara Occidental indiquen el Sáhara Occidental como su lugar de origen; con exclusión de cualquier indicación del origen en el Reino de Marruecos. ( 133 ) Esta exigencia se refiere, en particular, a los productos originarios del Sáhara Occidental que disfrutan de un trato preferencial sobre la base del Acuerdo en cuestión en el momento de su importación en el territorio aduanero de la Unión Europea.

174.

De ello se desprende que, mediante la adopción de la Decisión impugnada, el Consejo no incumplió la exigencia de tratar el territorio del Reino de Marruecos y el territorio del Sáhara Occidental como dos territorios distintos, que es la exigencia que se deriva del derecho a la autodeterminación según la interpretación adoptada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Consejo/Frente Polisario.

175.

La Decisión impugnada no viola el principio de efecto relativo de los tratados ni vulnera el aspecto del derecho a la autodeterminación que era objeto de la sentencia Consejo/Frente Polisario.

176.

En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida en la medida en que estima el tercer motivo del Frente Polisario.

177.

La constatación de que no se vulneró el derecho a la autodeterminación en la medida en que el Tribunal de Justicia tuvo la oportunidad de interpretarlo en su sentencia Consejo/Frente Polisario no lleva necesariamente a la conclusión de que las instituciones de la Unión respetaron todas las obligaciones derivadas del derecho a la autodeterminación al celebrar el Acuerdo en cuestión con el Reino de Marruecos.

178.

El Tribunal de Justicia aún no ha tenido ocasión de explicar qué otras obligaciones incumben a la Unión Europea como consecuencia del derecho a la autodeterminación del pueblo saharaui. Sin embargo, dado que el Tribunal General no se pronunció sobre esta cuestión, queda excluida del alcance de los presentes recursos de casación, de modo que el Tribunal de Justicia no puede dilucidarla de manera autónoma en el presente asunto.

179.

Dicho esto, considero necesario mencionar brevemente dos cuestiones derivadas del derecho a la autodeterminación que son pertinentes en un escenario en el que las instituciones de la Unión tratan al Reino de Marruecos como la potencia administradora (de facto) del territorio del Sáhara Occidental.

180.

En primer lugar, el artículo 73 de la Carta de la ONU impone a las potencias administradoras una obligación a menudo denominada «encargo sagrado». Esta disposición establece que «los intereses de los habitantes de [un territorio no autónomo] están por encima de todo» y que las potencias administradoras «aceptan como un encargo sagrado la obligación de promover en todo lo posible, dentro del sistema de paz y de seguridad internacionales establecido por esta Carta, el bienestar de los habitantes de esos territorios».

181.

Antes de que el pueblo saharaui ejerza su derecho a la autodeterminación, el Reino de Marruecos, como administrador (de facto) de su territorio, debe actuar exclusivamente en beneficio de los «habitantes del territorio» del Sáhara Occidental. El consentimiento manifestado por el Reino de Marruecos en nombre del pueblo saharaui en el sentido del efecto relativo de los tratados también debe respetar esta obligación.

182.

El artículo 73 de la Carta de la ONU atribuye, en principio, la obligación de «encargo sagrado» a la potencia administradora. Sin embargo, es evidente que el Tribunal de Justicia no tiene competencia para juzgar la observancia por un Estado extranjero del Derecho internacional público, incluidos los principios de la Carta de la ONU.

183.

A pesar de ello, el derecho a la autodeterminación consagrado en el artículo 73 de la Carta de la ONU también podría imponer obligaciones a los Estados (u organizaciones internacionales) que establezcan relaciones con una potencia administradora con respecto al territorio no autónomo que administra.

184.

En el contexto del presente asunto, el Consejo y la Comisión consideraron que la obligación «de encargo sagrado» también vincula a la Unión Europea en sus relaciones con la potencia administradora (de facto) del territorio no autónomo del Sáhara Occidental. Aunque la Unión Europea no sea parte en la Carta de la ONU, la vincula en sus compromisos exteriores sobre la base del artículo 21 TUE.

185.

Por consiguiente, cabe concluir que las instituciones de la Unión solo pueden celebrar acuerdos relativos al Sáhara Occidental con el Reino de Marruecos como su potencia administradora si esos acuerdos benefician a los «habitantes de dicho territorio».

186.

Esta obligación reviste, a mi juicio, una importancia adicional derivada del hecho de que el Reino de Marruecos se considera a sí mismo el Estado soberano y no el administrador en relación con el territorio del Sáhara Occidental. Por consiguiente, no se considera sujeto a la obligación de «encargo sagrado» que suelen asumir las potencias administradoras en virtud del artículo 73 de la Carta de la ONU. Por lo tanto, las instituciones de la Unión deben asegurarse de que los acuerdos alcanzados beneficien a los «habitantes del territorio» del Sáhara Occidental, como exige el artículo 73 de la Carta de la ONU.

187.

Esta conclusión abre necesariamente cuestiones que no se debatieron ante el Tribunal General: ¿qué se entiende por la expresión «habitantes del territorio» que figura en el artículo 73 de la Carta de la ONU? ¿Cumplen las consultas realizadas por la Comisión y el SEAE el requisito de que las instituciones de la Unión deben comprobar que el Acuerdo en cuestión beneficia a los «habitantes del territorio»?

188.

En segundo lugar, aún queda por determinar cuáles son las obligaciones que incumben a las instituciones de la Unión a fin de respetar el derecho del pueblo saharaui al disfrute de los recursos naturales del territorio no autónomo del Sáhara Occidental.

189.

Puede discutirse si el derecho al disfrute de los recursos naturales es un derecho autónomo que emana del principio de soberanía del Estado o si representa un componente del derecho a la autodeterminación. ( 134 ) En ambas opciones, sin embargo, ese derecho parece formar parte del Derecho consuetudinario internacional ( 135 ) y, por lo tanto, vincula a la Unión Europea.

190.

En lo que respecta a la explotación de los recursos naturales de los territorios no autónomos, parece que existe un cierto consenso, construido en torno a la carta de 2002 de Hans Corell, ( 136 ) según la cual la potencia administradora puede explotar los recursos naturales cuando las actividades de explotación de recursos redundan en beneficio de los pueblos de los territorios no autónomos y se realizan en consulta con sus representantes. ( 137 )

191.

El Acuerdo en cuestión no autoriza en sí mismo la utilización de los recursos naturales del territorio del Sáhara Occidental. Sin embargo, afecta indirectamente a ese derecho. ¿Qué obligaciones se derivan para las instituciones de la Unión en este contexto?

192.

¿Podían concluir las instituciones de la Unión que su obligación de no vulnerar el derecho del pueblo saharaui a disfrutar de sus recursos naturales quedaba satisfecha por el resultado de las consultas con la población local, de las que se desprende que la mayoría de los que participaron en las consultas consideraron beneficiosa la ampliación de las preferencias arancelarias a los productos originarios del territorio del Sáhara Occidental?

193.

Aunque el Tribunal General discutió en su sentencia la idoneidad de las consultas, lo hizo con el fin de determinar si pueden equivaler a la expresión, por el pueblo del Sáhara Occidental, de su «consentimiento» al Acuerdo en cuestión, en el sentido del efecto relativo de los tratados. ( 138 ) Responder a la misma pregunta en el contexto del derecho al disfrute de los recursos naturales requiere una apreciación nueva y diferente.

194.

Las cuestiones planteadas en la presente sección no han sido examinadas en el marco del procedimiento ante el Tribunal General. En mi opinión, este órgano jurisdiccional decidió erróneamente que las instituciones de la Unión no cumplían el requisito del consentimiento derivado de la sentencia Consejo/Frente Polisario. Sin embargo, estas cuestiones parecen estar cubiertas por los demás motivos invocados por el Frente Polisario en su recurso de anulación. Por ello, considero necesario devolver el presente asunto al Tribunal General.

195.

En virtud del artículo 61 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Tribunal de Justicia podrá resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita.

196.

Este requisito no se cumple en el presente asunto.

197.

Si bien concluyo que el tercer motivo invocado por el Frente Polisario en primera instancia debe desestimarse por infundado por las razones expuestas anteriormente, por lo que respecta a los demás motivos que aún no ha sido apreciados por el Tribunal General, el estado del litigio no permite al Tribunal de Justicia resolverlo definitivamente.

198.

Por consiguiente, considero que el asunto debe devolverse al Tribunal General para que este último resuelva. ( 139 )

199.

Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que: