1.

Este reenvío prejudicial dimana de un litigio en el que se debate cómo interpretar diversos preceptos de la Directiva 2012/34/UE, ( 2 ) en relación con las normas nacionales que regulan la adjudicación de la capacidad de utilizar las infraestructuras ferroviarias públicas.

2.

La controversia versa, en síntesis, sobre: a) los criterios de prioridad aplicables, según la reglamentación lituana, a las solicitudes de las empresas que pretendan utilizar las infraestructuras ferroviarias, especialmente cuando están congestionadas; y b) el proceso previo de coordinación que el administrador de esas infraestructuras ha de acometer.

3.

El artículo 39 («Adjudicación de capacidad de infraestructura») proclama:

«1.   Los Estados miembros podrán crear un marco para la adjudicación de capacidad de infraestructura, con sujeción a la condición de independencia de gestión exigida por el artículo 4. Deberán establecerse reglas específicas de adjudicación de la capacidad. El procedimiento de adjudicación correrá a cargo del administrador de infraestructuras. En particular, este velará por que la capacidad se adjudique de manera justa y no discriminatoria, y de conformidad con el derecho de la unión.

[…]».

4.

En el artículo 44 («Solicitudes») se lee:

«1.   Los candidatos podrán solicitar al administrador de infraestructuras, con arreglo al derecho público o privado, la concesión del derecho a utilizar una infraestructura ferroviaria, […].

[…]».

5.

El artículo 45 («Programación») regula:

«1.   El administrador de infraestructuras atenderá, en la medida de lo posible, todas las solicitudes de capacidad de infraestructura, incluidos los surcos que abarquen más de una red, y tendrá lo más en cuenta posible todas las limitaciones que afecten a los candidatos, tales como los efectos económicos sobre su actividad empresarial.

2.   El administrador de infraestructuras podrá dar preferencia a servicios específicos en el marco del procedimiento de programación y coordinación, pero únicamente según lo dispuesto en los artículos 47 y 49.

3.   El administrador de infraestructuras consultará a los interesados acerca del proyecto de horario de servicio, y les otorgará al menos un mes para presentar sus observaciones […].

4.   El administrador de infraestructuras tomará las medidas oportunas para tener en cuenta las preocupaciones que se hayan manifestado».

6.

A tenor del artículo 46 («Procedimiento de coordinación»):

«1.   El administrador de infraestructuras que, en el procedimiento de programación previsto en el artículo 45, se encuentre ante solicitudes incompatibles entre sí, procurará lograr, mediante la coordinación de las solicitudes, la mejor adecuación posible entre ellas.

2.   Cuando la situación requiera una coordinación, el administrador de infraestructuras podrá proponer, dentro de límites razonables, adjudicaciones de capacidad de infraestructura que difieran de lo solicitado.

3.   El administrador de infraestructuras procurará resolver los conflictos que surjan consultando a los candidatos interesados. Dicha consulta se basará en la divulgación de la siguiente información en un plazo de tiempo razonable, de forma gratuita y por escrito o por vía electrónica:

[…]

4.   En la declaración sobre la red se establecerán los principios que regirán el procedimiento de coordinación. En particular, dichos principios recogerán la dificultad de fijar surcos ferroviarios internacionales y los efectos de cualquier modificación para los demás administradores de infraestructuras.

5.   Cuando no sea posible atender a las solicitudes de capacidad de infraestructura sin proceder a la coordinación, el administrador de infraestructuras recurrirá a ella para intentar adecuar todas las solicitudes.

6.   Sin perjuicio de los procedimientos de recurso de apelación existentes y de lo dispuesto en el artículo 56, en caso de diferencias en relación con la adjudicación de capacidad de infraestructura, deberá existir un procedimiento de resolución de conflictos para resolver con prontitud tales diferencias. Este sistema se establecerá en la declaración sobre la red. De utilizarse este procedimiento, deberá alcanzarse una decisión en el plazo máximo de diez días laborables».

7.

En virtud del artículo 47 («Infraestructura congestionada»):

«1.   Cuando, tras coordinar los surcos ferroviarios solicitados y consultar a los candidatos, siga sin ser posible atender debidamente a las solicitudes de capacidad de infraestructura, el administrador de infraestructuras otorgará inmediatamente al tramo de la infraestructura en cuestión la calificación de congestionado. Idéntica calificación recibirá la infraestructura para la que se prevea una insuficiencia de capacidad en un futuro próximo.

[…]

3.   Cuando los cánones con arreglo al artículo 31, apartado 4, no se hayan aplicado o no hayan dado resultado satisfactorio y la infraestructura haya sido declarada congestionada, el administrador de infraestructuras podrá utilizar además criterios de prioridad para adjudicar la capacidad de infraestructura.

4.   Los criterios de prioridad se definirán según la importancia del servicio para la sociedad, en comparación con otros servicios que pudieran verse excluidos en consecuencia.

Con objeto de garantizar unos servicios de transporte adecuados y, en particular, de responder, dentro de este marco, a las exigencias del servicio público o de favorecer el transporte de mercancías por ferrocarril nacional e internacional, los Estados miembros podrán adoptar las medidas necesarias, en condiciones no discriminatorias, para que en la adjudicación de la capacidad de infraestructura se dé la prioridad a dichos servicios.

[…].

6.   Los procedimientos que deben seguirse y los criterios que se aplicarán en caso de infraestructura congestionada figurarán en la declaración sobre la red».

8.

En virtud del artículo 52 («Uso de los surcos ferroviarios»):

«1.   En la declaración sobre la red, el administrador de infraestructuras especificará las condiciones en que tendrá en cuenta el grado previo de utilización de los surcos ferroviarios para determinar las prioridades del procedimiento de adjudicación.

2.   En particular, en el caso de infraestructuras congestionadas, el administrador deberá exigir la cesión de los surcos ferroviarios que, en un período de al menos un mes, hayan sido utilizados menos que la cuota asignada que se establezca en la declaración sobre la red, salvo que ello se deba a causas no económicas ajenas al control de los candidatos».

9.

El punto 28 detalla:

«Cuando sea posible, el administrador de infraestructuras ferroviarias públicas, con el fin de conciliar las solicitudes de asignación relativas a la misma capacidad, propondrá a los candidatos […] otras capacidades distintas de las contempladas en sus solicitudes. En caso de que los candidatos […] rechacen las capacidades de sustitución propuestas por el administrador de infraestructuras ferroviarias públicas o a falta de dicha capacidad, el administrador de infraestructuras ferroviarias públicas aplicará la regla de prioridad, es decir, que se asigne la capacidad de que se trate al candidato que las utilizará para prestar servicios de transporte de pasajeros y de mercancías en itinerarios internacionales; si la capacidad no se utilizará para prestar servicios de transporte de pasajeros y de mercancías en itinerarios internacionales, se concederá al candidato que los utilice para prestar servicios de transporte de pasajeros y de mercancías en itinerarios locales; si no se utilizarán capacidades para prestar servicios de transporte de pasajeros y de mercancías en itinerarios internacionales o locales, se asignarán al candidato […] que las utilizará el mayor número de días; si se prevé utilizar la capacidad del mismo número de días, se asignarán al candidato […] que haya solicitado que se le asignen el mayor número posible de trayectos en el itinerario de que se trate».

10.

El 3 de abril de 2019, UAB Gargždų geležinkelis (en lo sucesivo, «Gargždų geležinkelis») solicitó una adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria para trenes de mercancías, para el período 2019‑2020.

11.

El 3 de mayo de 2019, la Lietuvos transporto saugos administracija (Administración de seguridad del transporte de Lituania) trasladó dicha solicitud, para su valoración, al administrador de infraestructuras públicas. ( 4 )

12.

El 10 de julio de 2019, el administrador de infraestructuras comunicó a la Administración de la seguridad del transporte el proyecto de horario de servicio. Añadió que no era posible incluir en él toda la capacidad solicitada por los candidatos (entre ellos, Gargždų geležinkelis), debido a las limitaciones de capacidad existentes en determinados elementos de la infraestructura ferroviaria, pues algunas de esas solicitudes eran incompatibles entre sí.

13.

El 17 de julio de 2019, Gargždų geležinkelis alegó ante el administrador de infraestructuras y la Administración de la seguridad del transporte que la eventual saturación de la infraestructura era artificial, pues el horario de servicio comprendía solicitudes de diferentes candidatos cuyo objeto era el transporte de unas mismas mercancías.

14.

El 3 de agosto de 2019, el administrador de infraestructuras respondió a Gargždų geležinkelis que, debido a las diferencias sobre la asignación de las mismas capacidades en un tramo de la infraestructura ferroviaria pública, se había abierto un procedimiento de coordinación. Precisó que las solicitudes de asignación de capacidad no contienen información sobre las mercancías que se prevé transportar.

15.

El 23 de septiembre de 2019, el administrador de infraestructuras comunicó a Gargždų geležinkelis que la declaración de congestión de un tramo de la infraestructura ferroviaria pública se basa en la capacidad efectiva del tramo, apoyándose en el análisis de las solicitudes de asignación para el período de vigencia del horario de servicio. Asimismo, le indicó que, como uno de los candidatos se había negado a participar en el proceso de coordinación, el administrador de infraestructuras no podía proponer otras capacidades en lugar de las mencionadas en su solicitud.

16.

El 24 de septiembre de 2019, el administrador de infraestructuras informó a la Administración de seguridad del transporte de que, entre el 27 de agosto y el 23 de septiembre de 2019, había tramitado un procedimiento de coordinación a cuyo término no podía satisfacer todas las solicitudes. En consecuencia, había declarado que la infraestructura ferroviaria pública estaba congestionada en los tramos especificados para el período de validez 2019 del horario de servicio.

17.

El 30 de septiembre de 2019, Gargždų geležinkelis acudió a la Administración de seguridad del transporte para que revisara la actuación del administrador de infraestructuras.

18.

El 15 de octubre de 2019, la Administración de seguridad del transporte apreció que el administrador de infraestructuras, al examinar y coordinar las solicitudes, había actuado respetando las exigencias de la normativa entonces vigente y no había vulnerado los derechos de Gargždų geležinkelis ni lesionado sus intereses legítimos.

19.

El 17 de octubre de 2019, el director de la Administración de seguridad del transporte acordó no conceder a Gargždų geležinkelis las capacidades solicitadas, pues se habían atribuido ya a otras empresas en aplicación de la regla de prioridad establecida en el punto 28 del Reglamento de adjudicación. Expuso, además, que no era posible proponer capacidad de sustitución, ya que el elemento de la infraestructura ferroviaria pública estaba congestionado.

20.

El 12 de noviembre de 2019, Gargždų geležinkelis recurrió la anterior decisión ante el presidente del organismo regulador, que dictó una decisión desestimatoria el 13 de febrero de 2020.

21.

Gargždų geležinkelis interpuso un recurso contra esa decisión ante el Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunal regional de lo contencioso administrativo de Vilna, Lituania), que lo desestimó mediante sentencia de 22 de octubre de 2020.

22.

Gargždų geležinkelis ha interpuesto, contra la sentencia de 22 de octubre de 2020, un recurso ante el Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Tribunal Supremo de lo contencioso administrativo de Lituania).

23.

Este órgano judicial tiene, en primer lugar, dudas sobre las normas nacionales que regulan la asignación de capacidad de la infraestructura. En concreto, se pregunta si las reglas de prioridad tercera y cuarta establecidas en el punto 28 del Reglamento de adjudicación se avienen con la Directiva 2012/34.

24.

En esas reglas se establece como criterio prioritario para adjudicar la capacidad de infraestructura la intensidad del uso de la red, factor que podría vulnerar el principio de no discriminación, pues confiere una ventaja indebida al operador histórico. Así lo declaró la sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de febrero de 2013, ( 5 ) a propósito de la Directiva 2001/14/CE, ( 6 ) derogada y sustituida por la Directiva 2012/34.

25.

En segundo lugar, el mismo órgano judicial se plantea si la aplicación de los criterios de prioridad se supedita al requisito de que la infraestructura haya sido declarada congestionada o, por el contrario, como se deduciría del artículo 45, apartado 2, de la Directiva 2012/34, el administrador de infraestructuras puede atenerse a ellos también en el marco del procedimiento de programación y de coordinación.

26.

En este contexto, el Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Tribunal Supremo de lo contencioso administrativo de Lituania) eleva al Tribunal de Justicia estas preguntas prejudiciales:

«¿Deben interpretarse las frases primera y segunda del apartado 4 del artículo 47 de la Directiva 2012/34/UE en el sentido de que prohíben estrictamente una normativa jurídica nacional que prevé que, en caso de congestión de la infraestructura, puede tenerse en cuenta la intensidad del uso de la infraestructura ferroviaria a efectos de la adjudicación de capacidad? ¿Tiene incidencia en esta apreciación la cuestión de si la tasa de utilización de la infraestructura ferroviaria está vinculada a la utilización real de dicha infraestructura en el pasado o a la utilización proyectada durante el período de vigencia del horario de servicio de que se trate? ¿Influyen en esta apreciación los artículos 45 y 46 de la Directiva 2012/34/UE —y la transposición de dichos artículos al derecho nacional—, que confieren una amplia facultad discrecional al administrador de infraestructuras públicas o a la entidad que adopta decisiones sobre capacidad para coordinar la capacidad solicitada? ¿Incide de alguna forma en esta apreciación que la infraestructura haya sido declarada congestionada en un caso concreto porque dos o más empresas ferroviarias han solicitado capacidad para el mismo transporte de mercancías?

¿Ha de interpretarse el artículo 45, apartado 2, de la Directiva 2012/34/UE […] en el sentido de que el administrador de infraestructuras puede aplicar una regla de prioridad nacional también cuando no se haya declarado la congestión de la infraestructura? ¿En qué medida (sobre la base de qué criterios) debe el administrador de infraestructuras, antes de declarar congestionada la infraestructura, coordinar los surcos ferroviarios solicitados y consultar con los candidatos con arreglo a la primera frase del apartado 1 del artículo 47 de la Directiva 2012/34/UE? ¿Debe esta consulta con los candidatos incluir la valoración de si dos o más candidatos han presentado solicitudes incompatibles entre sí para el mismo servicio de transporte de mercancías (bienes)?»

27.

La petición de decisión prejudicial se presentó en el Tribunal de Justicia el 9 de noviembre de 2021.

28.

Han depositado observaciones escritas Gargždų geležinkelis, el Gobierno lituano y la Comisión Europea.

29.

No se ha considerado indispensable la celebración de una vista.

30.

La mejor comprensión del litigio aconseja exponer, resumidamente, las reglas que disciplinan la actuación del administrador de infraestructuras al adjudicar la capacidad de usar los elementos de la infraestructura ferroviaria. ( 7 )

31.

La Directiva 2012/34 incluye las normas aplicables a la administración de infraestructuras ferroviarias, por un lado, y a las actividades de las empresas ferroviarias, por otro. Entre estas últimas normas figuran las que disciplinan el régimen jurídico de la obtención de licencias y de la adjudicación de capacidad de infraestructura a aquellas empresas, que han de pagar cánones por su utilización.

32.

Las infraestructuras ferroviarias poseen, como es lógico, una capacidad limitada, ( 8 ) pues son un «monopolio natural» ( 9 ) cuyo despliegue carecería de sentido multiplicar. La Directiva 2012/34, en vez de definirlas, prefiere describir los elementos que las componen, detallados en su anexo I. ( 10 ) La noción de red se vincula a esas infraestructuras: la red ferroviaria es «toda la infraestructura ferroviaria gestionada por un administrador de infraestructuras». ( 11 )

33.

La infraestructura ferroviaria (que está ligada al concepto de surco) ( 12 ) es gestionada por su administrador, responsable de su explotación, su mantenimiento y su renovación. Quienes previamente hayan obtenido la licencia que las cualifica como empresas ferroviarias han de solicitarle el reconocimiento del derecho a utilizar una cierta capacidad de esa infraestructura.

34.

El proceso de adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria está precedido por la denominada «declaración sobre la red», en la que el administrador de la infraestructura detalla las normas generales, los plazos, los procedimientos y los criterios que rigen la adjudicación. La Directiva 2012/34 deja en manos de ese administrador la concreción de una gran variedad de particularidades al respecto. ( 13 )

35.

El principio básico es que el administrador de infraestructuras atenderá, en la medida de lo posible, todas las solicitudes de capacidad de infraestructura que reciba. Si esto no fuera factible, aplicará otros criterios de adjudicación. ( 14 ) Debe, además, preparar el proyecto de horario de servicio y comunicarlo a los interesados, para que estos presenten sus observaciones.

36.

El conjunto de las resoluciones ( 15 ) sobre adjudicaciones de capacidad de infraestructura permitirá cerrar el horario de servicio, mediante la planificación de los movimientos de trenes y del material rodante en la infraestructura, durante el período en el que dicho horario está vigente. El anexo VII, apartado 2, de la Directiva 2012/34 contempla la contingencia de cambios o ajustes sobre el horario de servicio, lo que da idea de su flexibilidad y de su adaptabilidad a circunstancias cambiantes.

37.

El administrador de infraestructuras opera sobre una realidad que brinda posibilidades restringidas (espacial y temporalmente) de satisfacer las solicitudes de las empresas peticionarias. Ya que los trayectos se circunscriben a los tendidos de las vías férreas y dependen del rendimiento de las instalaciones de servicio, el administrador necesariamente ha de coordinar la prestación del servicio de transporte por todas las empresas ferroviarias.

38.

En efecto, la libertad de las empresas de transporte ferroviario, para ofrecer al público los trayectos que prefieran y los horarios de los trenes que más les convengan es compatible con que estos ofrecimientos se supediten a las decisiones de coordinación del administrador de infraestructuras. Es este último, pues, quien al final «establece» (aun cuando sea asintiendo a las solicitudes de las empresas) las denominadas «condiciones operativas» del servicio.

39.

En la Directiva 2012/34 son numerosos los supuestos en los que se atribuyen al administrador de infraestructuras potestades que afectan a esas condiciones. Las definiciones del artículo 3 relativas al «itinerario alternativo», a la «alternativa viable» o a la «infraestructura congestionada» tienen su reflejo posterior en la regulación, en cuya virtud el administrador de infraestructuras puede —y debe— intervenir en la fijación de los términos de uso de la red de vías férreas, ya se trate de la «capacidad de transporte disponible», de los propios «itinerarios» o de la «frecuencia del servicio», para evitar duplicidades o congestiones. ( 16 )

40.

La declaración sobre la red, que el administrador de infraestructuras ha de publicar, le permite, asimismo, modificar elementos que no son determinables a priori. Puede, además, adjudicar capacidades que difieran de lo solicitado, lo que demuestra que el margen de decisión de las empresas prestadoras del transporte ferroviario está encorsetado por unas posibilidades finitas, inherentes a la escasez de recursos disponibles, que el administrador de las infraestructuras ha de gestionar.

41.

En definitiva, la necesidad de gestionar y distribuir unos recursos ferroviarios limitados implica que el administrador de infraestructuras ha de contar con la facultad de imponer a las empresas que los usan unas condiciones de prestación de sus servicios que afectan a la capacidad disponible, a los itinerarios y a la frecuencia de esos servicios.

42.

El administrador de infraestructuras tiene un papel central en tanto que responsable de la explotación, mantenimiento y renovación del entramado físico que permite el transporte ferroviario. De conformidad con el artículo 39, apartado 1, de la Directiva 2012/34, le corresponde velar «por que la capacidad se adjudique de manera justa y no discriminatoria».

43.

Frente a él, se encuentran las empresas ferroviarias autorizadas ( 17 ) para operar en el sector, que han de solicitarle el reconocimiento del derecho a utilizar una cierta capacidad de esas infraestructuras a fin de prestar sus servicios de transporte. ( 18 )

44.

El artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2012/34 impone a los administradores de infraestructuras la obligación de proporcionar, de modo no discriminatorio, a todas las empresas ferroviarias el paquete de acceso mínimo establecido en el anexo II, punto I.

45.

El proceso recogido en la Directiva 2012/34 para la asignación de capacidad de infraestructura persigue que las empresas ferroviarias dispongan efectivamente de la capacidad otorgada, conforme al mandato contenido en su artículo 10, apartado 1. ( 19 )

46.

Ese proceso se extiende desde la declaración sobre la red hasta la aprobación del horario de servicio. ( 20 ) Sus trámites intermedios se configuran en la sección 3 del capítulo IV de la Directiva 2012/34, y comprenden:

47.

Al acometer el examen de las preguntas suscitadas me parece más adecuado seguir la estructura temporal de los trámites para la adjudicación de capacidad. Afrontaré, pues, en primer lugar, la que atañe al procedimiento de coordinación y después centraré la atención en las reglas aplicables a las infraestructuras congestionadas.

48.

Con los interrogantes que contiene la segunda pregunta prejudicial, el tribunal de reenvío quiere saber, en sustancia, si, antes de declarar congestionada la infraestructura ferroviaria, el administrador de esa infraestructura:

49.

En esta serie de preguntas se entrecruzan los aspectos materiales (reglas de adjudicación de capacidad) con los formales (procedimientos de programación y de coordinación). Comenzaré por analizar estos últimos.

50.

En el marco de la programación, «el administrador de infraestructuras atenderá, en la medida de lo posible, todas las solicitudes de capacidad de infraestructura». ( 21 ) Si se encuentra ante solicitudes incompatibles, «procurará lograr, mediante la coordinación de las solicitudes, la mejor adecuación posible entre ellas». ( 22 )

51.

La coordinación ( 23 ) desempeña, pues, una función clave al asignar la capacidad de la infraestructura entre solicitudes incompatibles. En el ejercicio de esta tarea de coordinación, cuyos principios deben constar en la declaración sobre la red, ( 24 ) el artículo 46 de la Directiva 2012/34:

52.

De este conjunto de normas se infiere que, en el procedimiento de coordinación, las empresas ferroviarias y el administrador de infraestructuras han de tomar parte activa para llegar a una solución razonable. A partir del conocimiento de las pretensiones de cada candidato y de las limitaciones de capacidad existentes, el administrador de infraestructuras propicia que todos los solicitantes, incluso con algún sacrificio, tengan la oportunidad de prestar sus servicios.

53.

La función del administrador de infraestructuras excede, a mi juicio, de la de un mero mediador que procura poner de acuerdo a las partes enfrentadas. Como ya he avanzado, la Directiva 2012/34 le atribuye facultades decisorias. En particular, el artículo 46, apartado 3, le habilita para resolver los conflictos que surjan entre los candidatos.

54.

De las informaciones que constan en el auto de reenvío y en las observaciones de las partes podría deducirse que el procedimiento de coordinación tramitado en este asunto no se acomoda totalmente a las prescripciones del artículo 46 de la Directiva 2012/34, ( 25 ) pero esto es algo que solo el tribunal a quo puede dilucidar, dada su cercanía a los hechos.

55.

El artículo 45, apartado 2, de la Directiva consiente que el administrador de infraestructuras dé «preferencia a servicios específicos en el marco de los procedimientos de programación y de coordinación, pero únicamente según lo dispuesto en los artículos 47 y 49».

56.

La interpretación de este precepto no es fácil, en la medida en que el artículo 47 regula la calificación de tramo congestionado y el artículo 49 alude a las infraestructuras especializadas (irrelevantes en este asunto).

57.

A mi modo de ver, la referencia que el artículo 45 hace al artículo 47 permite que los criterios de prioridad favorables a determinados servicios, que este último precepto contempla para adjudicar la capacidad de la infraestructura congestionada, puedan aplicarse mutatis mutandis a los procedimientos (previos) de programación y de coordinación.

58.

Coincido en esa apreciación con el Gobierno lituano y discrepo con la Comisión, a cuyo entender los artículos 45 y 46 no contemplan la aplicación de reglas de prioridad, limitadas al artículo 47. La Comisión aduce que así se desprendería de la sentencia SJ, ( 26 ) apartados 39 y 40, pero mi lectura de estos apartados difiere de la suya.

59.

El Tribunal de Justicia, en esa sentencia, tras repasar lo esencial de los procedimientos de programación y coordinación, subrayó cómo «el artículo 47 de la Directiva 2012/34 prevé disposiciones para el caso de congestión de la infraestructura ferroviaria, en virtud de las cuales el administrador de infraestructuras puede utilizar criterios de prioridad». No entró a dilucidar (porque no era necesario en aquel litigio) si esos mismos criterios podían utilizarse en los procedimientos de programación y de coordinación.

60.

Los artículos 45 y 46 de la Directiva 2012/34 atribuyen, como también he avanzado, al administrador de infraestructuras un amplio poder de apreciación para resolver las solicitudes de adjudicación. A estos efectos, nada le impide anunciar previamente (en la declaración sobre la red) con qué criterios, razonables, objetivos y no discriminatorios, procederá a programar y, en su caso, a coordinar las solicitudes incompatibles entre sí. En esa misma medida, podrá dar preferencia a unos servicios sobre otros, si así lo demanda el interés general.

61.

Como alega el Gobierno lituano de este modo se favorece la transparencia del procedimiento, pues los candidatos saben de antemano a qué se enfrentarán cuando sus solicitudes hayan de ser coordinadas.

62.

Distinto es que, entre las reglas de prioridad, figure como criterio dirimente la intensidad de uso. Ulteriormente analizaré en qué medida ese criterio implica favorecer al operador ya establecido, por lo que su aplicación frustra uno de los objetivos esenciales de la Directiva 2012/34, el de abrir el mercado ferroviario a la competencia.

63.

Al igual que el Gobierno lituano y la Comisión, opino que el tipo de mercancía transportada no es un elemento relevante en el procedimiento de coordinación de las solicitudes de adjudicación de capacidad que se revelen incompatibles.

64.

En la Directiva 2012/34, las particularidades relacionadas con la naturaleza de las mercancías se tienen en cuenta para la fijación de los recargos, pero no en el procedimiento de coordinación. A tenor de su artículo 32, apartado 1, párrafo cuarto, los administradores de infraestructuras podrán establecer una distinción entre segmentos de mercado en función de las mercancías transportadas.

65.

Es más, la indicación del tipo de mercancías que una empresa ferroviaria se propone trasportar no tiene por qué figurar en las peticiones de adjudicación de capacidad. De hecho, según Gargždų geležinkelis, ( 27 ) su solicitud se refería a trenes de transporte de mercancías, sin especificación de la mercancía que preveía transportar (lo que parece lógico, pues es una contingencia dependiente de las exigencias concretas del mercado). ( 28 )

66.

Con los interrogantes que figuran en esta pregunta prejudicial, el tribunal de reenvío quiere saber, en síntesis, si, calificada una infraestructura como congestionada, el artículo 47, apartado 4, de la Directiva 2012/34 permite la adopción de unos criterios de prioridad de adjudicación que tengan en cuenta la intensidad, pasada o futura, de la utilización de esa infraestructura por una empresa ferroviaria.

67.

Las posiciones de quienes han intervenido en el incidente son dispares a este respecto: Gargždų geležinkelis esgrime que se produce discriminación frente a los operadores entrantes en el mercado, lo que niega el Gobierno lituano. La Comisión, por su parte, defiende que el criterio, aun cuando en abstracto fuera válido, solo resultaría admisible si no implica una restricción de la competencia ni favorece la retención de capacidades.

68.

La sentencia Comisión/España sienta, en mi opinión, las indicaciones necesarias para responder a esos interrogantes. En ella, el Tribunal de Justicia:

69.

Es cierto que en aquel asunto la intensidad del uso se refería a la utilización pasada y en este litigio se proyecta hacia las previsiones futuras. Sin embargo, estimo que esta circunstancia no influye en el resultado.

70.

Así es porque las previsiones de necesidad futura de capacidad de infraestructura, para ser convincentes y realistas, se han de apoyar en datos objetivos de la utilización en el pasado inmediato (o en el presente). Como los únicos que pueden ofrecer esos elementos de valoración son los operadores ya establecidos, cualquier otro que pretenda incorporarse estará en una posición de inferioridad: no podrá invocar a su favor los servicios que ha prestado (o solo podrá hacerlo en menor medida).

71.

En realidad, la admisión de este criterio podría generar un círculo vicioso en el que el operador establecido encadenaría adjudicaciones de capacidad de manera sucesiva, con elusión de la prescripción del artículo 38, apartado 2, de la Directiva 2012/34 («el derecho a utilizar una capacidad de infraestructura específica en forma de surco ferroviario podrá concederse a los candidatos por una duración máxima de un período de vigencia del horario de servicio»). ( 30 )

72.

Incluso admitiendo que el trato desigual estuviera justificado por otro objetivo de la Directiva 2012/34, como el de garantizar una utilización más eficiente de las infraestructuras, «para alcanzarlo no es en absoluto necesario que la medida en cuestión produzca una discriminación entre los operadores de la red ni que impida el acceso de nuevos operadores a la misma». ( 31 )

73.

Que esa discriminación, en perjuicio del nuevo operador, se ha producido de facto parece deducirse de los hechos descritos en el auto de reenvío y en las observaciones de las partes. Aunque, una vez más, corresponde al tribunal de reenvío verificarlo, todo da a entender que, con la aplicación de las reglas tercera y cuarta del punto 28 del Reglamento de adjudicación, al nuevo operador se le rechazan por sistema sus pretensiones de acceder a la infraestructura, en favor del operador histórico de titularidad pública. Este último, además, solicitaría capacidades que, tras obtener, después no utiliza ( 32 ) y rehúsa participar en el procedimiento de coordinación.

74.

A tenor de lo expuesto, sugiero al Tribunal de Justicia responder al Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Tribunal Supremo de lo contencioso administrativo de Lituania) en estos términos:

«La Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único

ha de interpretarse en el sentido de que: