1.

Estas peticiones (acumuladas) de decisión prejudicial ofrecen al Tribunal de Justicia ( 2 ) la posibilidad de clarificar el alcance de la normativa que rige el Sistema Europeo de Cuentas 2010, establecido por el Reglamento (UE) n.o 549/2013. ( 3 ) Con ellas se trata de dilucidar, en concreto:

2.

El artículo 1 estipula:

«1.   El presente Reglamento establece el Sistema Europeo de Cuentas 2010 (“SEC 2010” o “SEC”).

2.   El SEC 2010 contempla lo siguiente:

[…]

4.   El presente Reglamento no obliga a ningún Estado miembro a elaborar con arreglo al SEC 2010 las cuentas destinadas a satisfacer sus propias necesidades».

3.

El capítulo 1 (Características generales y principios fundamentales) del anexo A (SEC 2010) dispone:

[…]

El conjunto de estos cinco sectores constituye el total de la economía nacional. Cada sector está dividido, a su vez, en subsectores. El sistema SEC 2010 permite elaborar una serie completa de cuentas de flujos y de balances para cada sector y subsector, y para el total de la economía. Las unidades no residentes pueden interactuar con estos cinco sectores nacionales, y las interacciones se presentan entre los cinco sectores nacionales y un sexto sector institucional: el resto del mundo.

[…]».

4.

El capítulo 2 (Las unidades y los conjuntos de unidades) de dicho anexo (SEC 2010) proclama:

«[…]

[…]

[…]

Administraciones públicas (S.13)

[…]».

5.

El capítulo 20 (Cuentas de las administraciones públicas) de este anexo reza:

« […]

[…]».

6.

Según el artículo 1:

«La presente Directiva establece normas detalladas sobre las características que deben presentar los marcos presupuestarios de los Estados miembros. Estas normas son necesarias a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones que el TFUE impone a los Estados miembros a efectos de evitar los déficits públicos excesivos».

7.

El artículo 2 enuncia:

«A los efectos de la presente Directiva, serán de aplicación las definiciones de “público”, “déficit” e “inversión” establecidas en el artículo 2 del Protocolo (n.o 12) sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo al TUE y al TFUE. [ ( 5 )] Se aplicará asimismo la definición de subsectores de las administraciones públicas establecida en el punto 2.70 del anexo A del Reglamento (CE) n.o 2223/96.

Además, se entenderá por:

“marco presupuestario”: el conjunto de disposiciones, procedimientos, normas e instituciones que constituyen la base de las políticas presupuestarias de las administraciones públicas, en particular:

[…]

[…]».

8.

El artículo 3, apartado 1, recoge:

«En lo que respecta a los sistemas nacionales de contabilidad pública, los Estados miembros dispondrán de unos sistemas de contabilidad que cubran de manera íntegra y coherente todos los subsectores de las administraciones públicas y contengan la información necesaria para generar datos según el principio de devengo con el fin de preparar datos basados en la norma SEC-95. Los sistemas de contabilidad pública estarán sujetos a control interno y serán objeto de auditorías independientes».

9.

El artículo 2 indica:

«1.   A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:

2.   También serán aplicables al presente Reglamento las definiciones del sector administraciones públicas y de los subsectores del sector de las administraciones públicas establecidas en el punto 2.70 del anexo A del Reglamento (CE) n.o 2223/96 de 25 de junio de 1996, relativo al sistema europeo de cuentas nacionales y regionales de la Comunidad […]

[…]».

10.

Con arreglo al artículo 5:

«1.   Los Estados miembros se dotarán de organismos independientes encargados del seguimiento del cumplimiento de:

[…]».

11.

El artículo1 manifiesta:

«1.   Las administraciones públicas contribuyen a la realización de los objetivos de las finanzas públicas determinados en el ámbito nacional de conformidad con los procedimientos y criterios establecidos por la Unión Europea y comparten las responsabilidades consiguientes a este respecto. […]

2.   […] Por administración pública se entenderá […], a partir del año 2012 [,] las entidades y personas indicadas a efectos estadísticos por el [Istituto Nazionale di Statistica (Instituto Nacional de Estadística, Italia; en lo sucesivo, «ISTAT»)] en la lista […] publicada […] en el Diario Oficial de la República Italiana […], con sus posteriores actualizaciones conforme al apartado 3 del presente artículo, realizadas sobre la base de las definiciones previstas en los reglamentos específicos de la Unión Europea […].

3.   La designación de las entidades públicas mencionadas en el apartado 2 será efectuada anualmente por el ISTAT mediante decisión que se publicará en el Diario Oficial a más tardar el 30 de septiembre.

[…]».

12.

A tenor del artículo 2, apartado 1, letra a), se definen como «“administraciones públicas” las entidades determinadas con los procedimientos y actos previstos, en consonancia con el ordenamiento de la Unión Europea, por la reglamentación en materia de contabilidad y de finanzas públicas, articulados en los subsectores de las administraciones centrales, de las administraciones locales y de los organismos nacionales de previsión social».

13.

Con arreglo al artículo 20, la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas, Italia) efectúa el control sucesivo de la gestión presupuestaria de las administraciones públicas, a los efectos de la coordinación de las finanzas públicas y del equilibrio presupuestario, según las formas y las modalidades establecidas por la ley.

14.

El artículo 30 («Ejecución de las disposiciones no directamente aplicables de la Directiva 2011/85/UE y del Reglamento n.o 473/2013»), apartado 1, estipula que, con objeto de conferir pleno efecto a las partes no directamente aplicables de la Directiva 2011/85 y del Reglamento n.o 473/2013, en lo que respecta a la actividad de seguimiento del respeto de las normas presupuestarias, la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas) verifica la conformidad con la normativa contable de los datos presupuestarios de las administraciones públicas.

15.

El artículo 11, apartado 6, letra b), tras la modificación efectuada por el Decreto-ley n.o 137/2020, convertido en la Ley n.o 176/2020, ( 11 ) prescribe:

«El Pleno [de la Corte dei conti] constituido en formación especial, en el ejercicio de su competencia exclusiva en materia de contabilidad pública, resolverá en única instancia sobre los procedimientos […] relativos a la designación de las administraciones públicas realizada por el ISTAT, únicamente a efectos de la aplicación de la normativa nacional sobre contención del gasto público ( 12 )».

16.

El 30 de septiembre de 2020, el ISTAT incluyó a Ferrovienord SpA (en lo sucesivo, «Ferrovienord») y a la Federazione Italiana Triathlon (en lo sucesivo, «FITRI») en la lista de las administraciones públicas (en lo sucesivo, «lista ISTAT 2020») que integran la cuenta de pérdidas y ganancias consolidada del Estado italiano. ( 13 )

17.

Ferrovienord y la FITRI recurrieron esa decisión ante la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas), solicitando que la anulase. A su juicio, no concurrían los requisitos para figurar en la lista ISTAT 2020.

18.

El ISTAT se opuso al recurso alegando que la inclusión en la lista era correcta. La Procura generale della Corte dei conti (Ministerio Fiscal del Tribunal de Cuentas, Italia) pidió el planteamiento de una cuestión de constitucionalidad del artículo 23 quater del Decreto-ley n.o 137/2020. ( 14 )

19.

La Corte dei conti (Tribunal de Cuentas) dispuso la intervención en el procedimiento del Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministerio de Economía y Hacienda, Italia), al tiempo que aludió a los problemas de compatibilidad de la nueva norma con el derecho de la Unión. Solicitó a las partes que se pronunciaran específicamente sobre este extremo.

20.

Para la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas):

21.

La modificación legislativa de 2020 habría determinado una falta absoluta de jurisdicción, y por consiguiente una falta de tutela, sobre la delimitación exacta de las entidades comprendidas en el sector S.13 (administraciones públicas no territoriales) y, en consecuencia, sobre las magnitudes de las finanzas públicas, impidiendo al SEC 2010 y a la Directiva 2011/85 producir sus efectos. Mediante la lista ISTAT, el Estado italiano determina el ámbito de aplicación del SEC 2010, a efectos también de lo dispuesto en el artículo 126 TFUE y en el Protocolo n.o 12 sobre déficit excesivo.

22.

En su opinión, se ha producido una violación del principio de cooperación leal (artículo 4 TUE) y se niega a las entidades calificadas por el ISTAT como administración pública la posibilidad de recurrir contra dicha calificación, en contravención del artículo 47 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).

23.

Añade que, incluso si se considerase, como sostienen el ISTAT y el Ministerio de Economía y Hacienda, que la nueva normativa supone una ampliación de la competencia general del juez de lo contencioso administrativo, subsisten las dudas de si esa normativa:

24.

En esa tesitura, la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas) eleva al Tribunal de Justicia las siguientes preguntas prejudiciales:

25.

Las peticiones de decisión prejudicial se registraron en el Tribunal de Justicia el 9 de junio de 2021. Se denegó aplicarles el procedimiento acelerado.

26.

Han presentado observaciones escritas Ferrovienord, la FITRI, la Fiscalía de la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas), el Gobierno italiano y la Comisión Europea. Todos ellos comparecieron en la vista, celebrada el 19 de octubre de 2022.

27.

Como ya se ha indicado, las preguntas prejudiciales versan sobre la compatibilidad con el derecho de la Unión de un único precepto (en lo sucesivo, «precepto controvertido») de la legislación italiana, a saber, el artículo 23 quater, apartado 2, del Decreto-Ley n.o 137/2020.

28.

En virtud de ese precepto, el control de la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas) sobre las decisiones del ISTAT respecto a la calificación de las «unidades institucionales» como administraciones públicas procede «únicamente a efectos de la aplicación de la normativa nacional sobre contención del gasto público». El inciso indicado en cursiva fue añadido al CJC por el Decreto-ley n.o 137/2020.

29.

El Gobierno italiano considera que el órgano de reenvío no hace una interpretación correcta del precepto controvertido, al sostener que elimina el control jurisdiccional sobre las decisiones del ISTAT sobre la inclusión de entidades en la lista de administraciones públicas.

30.

Por el contrario, esgrime el Gobierno italiano, ese precepto se limita a devolver el control a los tribunales de lo contencioso administrativo, manteniendo en manos de la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas) la revisión jurisdiccional en cuanto a las consecuencias jurídicas de la inclusión de aquellas unidades institucionales en la lista ISTAT.

31.

En el marco de un recurso prejudicial, el Tribunal de Justicia carece de competencia para interpretar las normas de derecho interno. Corresponde en exclusiva al juez nacional determinar el alcance exacto de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales. ( 19 )

32.

Sin embargo, el Tribunal de Justicia puede interpretar las normas del derecho de la Unión dando respuestas en función de una u otra interpretación del derecho interno. Así ocurre, en particular, cuando el propio tribunal de reenvío se hace eco, como aquí sucede, de las tesis de las «administraciones recurridas» (esto es, del Gobierno italiano) a título de hipótesis que podría prosperar. ( 20 )

33.

Es imprescindible analizar ante todo si quien dirige al Tribunal de Justicia estos dos reenvíos prejudiciales es un «órgano jurisdiccional de un Estado miembro» en el sentido del artículo 267 TFUE.

34.

El Tribunal de Justicia ha declarado inadmisibles peticiones de decisión prejudicial elevadas por salas regionales de control del Tribunal de Cuentas italiano, que actuaban como autoridades administrativas, ( 21 ) o por la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas) en el marco de sendos procedimientos de fiscalización posterior de la gestión financiera de diversos entes públicos. ( 22 )

35.

Sin embargo, el Tribunal de Justicia respondió a peticiones de decisión prejudicial remitidas por la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas) en la sentencia FIG y FISE, ( 23 ) sin poner en duda su cualidad de «órgano jurisdiccional» en supuestos análogos al actual.

36.

En este asunto, ese órgano ha de resolver un litigio en ejercicio de las funciones jurisdiccionales que le atribuye la legislación italiana, y no de sus funciones de fiscalización y control a posteriori. Precisamente el objeto del litigio está relacionado con el alcance de sus funciones jurisdiccionales tras la limitación que les impone el artículo 23 quater del Decreto-ley n.o 137/2020.

37.

En la vista se aclaró que la modificación legislativa no suprime la competencia jurisdiccional de la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas), sino únicamente la restringe: si ahora no puede anular con efectos erga omnes las listas ISTAT, puede inaplicarlas en un litigio concreto, con eficacia solo para la entidad recurrente en lo que atañe a la normativa nacional de contención del gasto público.

38.

En definitiva, la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas) ejerce atribuciones jurisdiccionales en cuyo marco puede dirigir al Tribunal de Justicia preguntas prejudiciales, si ha de resolver litigios como los que han dado origen a estos reenvíos.

39.

El Gobierno italiano, sobre la base de los razonamientos expuestos anteriormente, ( 24 ) se opone a la admisibilidad de las preguntas prejudiciales primera y segunda, así como de la letra a) de la tercera, por cuanto parten del «erróneo presupuesto de que, tras la modificación del artículo 11 del CJC, no será posible acudir a ningún juez nacional para impugnar la correcta formación de la lista S13 del ISTAT».

40.

La objeción no puede acogerse:

41.

En suma, el Tribunal de Justicia puede dar una respuesta útil al órgano de reenvío con las informaciones disponibles sobre el derecho interno italiano, al interpretar el Reglamento n.o 549/2013, la Directiva 2011/85 y el Reglamento n.o 473/2013.

42.

El tribunal de renvío desea saber si el precepto nacional controvertido es compatible con la aplicabilidad directa del Reglamento n.o 549/2013 y con el efecto útil de ese Reglamento y de la Directiva 2011/85.

43.

Para responder a esta pregunta considero necesario analizar previamente: a) la obligatoriedad y el posible efecto directo de las obligaciones de transmisión de datos contables por parte de los Estados miembros a la Comisión, fijadas en el Reglamento n.o 549/2013; y b) si la Directiva 2011/85 impone únicamente obligaciones a las autoridades estadísticas y a los gobiernos, pero no a otras entidades públicas, y si establece derechos y obligaciones para los particulares y puede desplegar efecto directo.

44.

En cuanto a la posible ausencia del control jurisdiccional, que la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas) invoca también en esas dos preguntas prejudiciales, la abordaré al analizar la tercera.

45.

La aplicación de la disciplina que prohíbe los déficits públicos excesivos ( 26 ) se realiza mediante un procedimiento en el que intervienen la Comisión y el Consejo. En él se vigila la situación presupuestaria de los Estados miembros y el montante de su deuda pública.

46.

Para que esa supervisión se lleve a cabo, la Unión necesita disponer de estadísticas fiables ( 27 ) sobre la situación económica de los Estados miembros, en particular, su déficit público y su deuda pública.

47.

Los poderes de la Comisión para verificar los datos estadísticos se reforzaron con el Reglamento (CE) n.o 479/2009, ( 28 ) que concretó la obligación de los Estados miembros de notificarle sus niveles de déficit y de deuda (artículo 3 del Protocolo n.o 12 sobre déficit excesivo) y confirió ciertos poderes de control a Eurostat ( 29 ) en cuanto a los datos estadísticos suministrados por los Estados miembros.

48.

La ejecución del deber de notificación requiere, como elemento de homogeneidad imprescindible, utilizar una nomenclatura uniforme y única para toda la Unión. En la actualidad, dicha nomenclatura es el SEC 2010, al que se ha adaptado el Reglamento n.o 479/2009.

49.

El SEC 2010 es aplicable, en principio, a todos los actos de la Unión en los que se haga referencia al SEC o a sus definiciones. Sin embargo, ningún Estado miembro está obligado a elaborar con arreglo al SEC 2010 las cuentas destinadas a satisfacer sus propias necesidades (artículo 1, apartados 3 y 4, del Reglamento n.o 549/2013).

50.

A tenor del Reglamento n.o 549/2013, los Estados miembros han de remitir a la Comisión (Eurostat) las cuentas y las tablas que figuran en el anexo B dentro de los plazos establecidos en él para cada tabla (artículo 3, apartado 1) y Eurostat evaluará la calidad de los datos transmitidos (artículo 4, apartado 4).

51.

Como ha indicado el Tribunal de Justicia, «el SEC 2010 establece un marco de referencia destinado, tanto respecto a los ciudadanos de la Unión como a la propia Unión, a la elaboración de las cuentas de los Estados miembros. Dichas cuentas deben elaborarse con arreglo a un conjunto único de principios que no sean susceptibles de interpretaciones divergentes, permitiendo así obtener resultados comparables». ( 30 )

52.

En concreto, los Estados miembros deben determinar el sector S.13 (administraciones públicas) con arreglo al anexo A, punto 2.111, del SEC 2010, ( 31 ) subdividiéndolo en cuatro subsectores, en los que encajarán las correspondientes unidades institucionales. Han de recoger los datos contables de esas entidades y elaborarlos de acuerdo con la metodología del SEC 2010 para transmitirlos a la Comisión.

53.

Para garantizar la correcta aplicación del SEC 2010 al sector S.13, las normas de la Unión prevén diversos mecanismos de control que operan en las relaciones entre Eurostat y los Estados miembros (en especial, sus institutos nacionales de estadística):

54.

La Comisión argumenta ( 32 ) que la clasificación correcta de las unidades institucionales en el sector S.13 está asegurada por esos mecanismos de control. Con ellos Eurostat garantiza que los Estados miembros cumplan su obligación de colecta y transmisión de los datos contables de conformidad con el SEC 2010 y con una calidad suficiente.

55.

En consecuencia, añade la Comisión,

— Ante la eventual clasificación incorrecta de una unidad institucional en el sector de la administración pública, por parte de las autoridades nacionales, Eurostat puede corregir el error y publicar los datos correctos.

— El Reglamento n.o 549/2013 se limita a imponer obligaciones de comunicación de datos estadísticos a las autoridades nacionales, en particular, a los institutos nacionales de estadística, pero no a los particulares.

56.

De estas premisas deduce la Comisión que el Reglamento n.o 549/2013 no puede ser invocado directamente por los particulares. Las unidades institucionales (como Ferrovienord y la FITRI) que se consideren incorrectamente incluidas por el ISTAT en el sector S.13 no podrían, pues, recurrir las decisiones de este instituto invocando su incompatibilidad con el Reglamento n.o 549/2013. Solo podrían aducir la violación de las normas internas italianas.

57.

No me convence la postura de la Comisión.

58.

En primer lugar, el Reglamento n.o 549/2013 es aplicable, en cualquier caso, en litigios como estos, bien de forma directa, bien por remisión incondicional del derecho interno italiano. El Tribunal de Justicia tiene competencia para interpretarlo, aún en situaciones puramente internas, cuando «[…] las disposiciones de ese ordenamiento [de la Unión] han sido declaradas aplicables por la legislación nacional, que se atiene, para resolver situaciones cuyos elementos están circunscritos al interior de un único Estado miembro, a las soluciones adoptadas por el derecho de la Unión». ( 33 )

59.

El tribunal de reenvío explica con suficiencia la aplicación de la normativa estadística de la Unión a las relaciones de las autoridades italianas con las entidades nacionales, como consecuencia de la remisión operada por el derecho italiano.

60.

En los litigios que han dado lugar a estos dos reenvíos prejudiciales, el ISTAT califica como administraciones públicas a Ferrovienord y a la FITRI y las incluye en la lista ISTAT 2020. Al actuar así, aplica determinados preceptos del Reglamento n.o 549/2013, y de esa inclusión derivan consecuencias jurídicas para aquellas entidades.

61.

En segundo lugar, se deben distinguir dos hipótesis que, sin embargo, conducen a la misma solución.

62.

Cuando el ISTAT, en su condición de autoridad italiana en materia estadística, determina qué entidades deben incluirse en el sector S.13, está aplicando la nomenclatura del SEC 2010 y, por ende, el Reglamento n.o 549/2013.

63.

Las entidades destinatarias de estas decisiones del ISTAT, en relación con las que se aplica el Reglamento n.o 549/2013, podrán, si el derecho interno las otorga legitimación a tal efecto, recurrirlas ante los jueces nacionales, cuando entiendan que el ISTAT las adoptó incorrectamente.

64.

Dicho de otra manera, las unidades institucionales que gocen de legitimación procesal para acudir a sus tribunales nacionales podrán invocar las normas del Reglamento n.o 549/2013 para defender que el ISTAT ha llevado a cabo una aplicación inadecuada del SEC 2010.

65.

En definitiva, al interponerse los respectivos recursos contra las decisiones del ISTAT, la invocación del Reglamento n.o 549/2013 será factible tanto si el órgano judicial de reenvío califica a Ferrovienord y a la FITRI de entidades privadas como de entidades públicas.

66.

El Tribunal de Justicia ha admitido implícitamente la aplicabilidad y el efecto directo del Reglamento n.o 549/2013 en litigios en los que se discutía la procedencia de calificar, de un modo o de otro, a diversas entidades en los capítulos respectivos del anexo A de aquel Reglamento:

67.

Las entidades (unidades institucionales) de un Estado miembro, y no solo sus autoridades estadísticas, resultan afectadas por la aplicación que estas últimas efectúen de las reglas del SEC 2010. ( 37 ) Tanto el tribunal de reenvío como el Gobierno italiano ( 38 ) reconocen que la inscripción en la lista ISTAT 2020 implica que la persona jurídica afectada habrá de respetar las normas nacionales destinadas a limitar el gasto público.

68.

Ciertamente, el SEC 2010 regula las estadísticas de las administraciones públicas, pero también tiene en cuenta la actividad económica de los particulares, en cuyas situaciones jurídicas pueden incidir las calificaciones correspondientes del ISTAT.

69.

Por eso, cualquier unidad institucional privada puede aducir directamente los puntos pertinentes de la nomenclatura SEC 2010 para que un juez nacional resuelva si las autoridades nacionales, al calificarla de un modo o de otro, los han aplicado adecuadamente. De la misma manera, una entidad pública puede aducir la obligatoriedad de las disposiciones del Reglamento n.o 549/2013 en un litigio contra el ISTAT, si el derecho interno le permite litigar contra él. ( 39 )

70.

A todo lo anterior no obsta que, con arreglo al artículo 1, apartado 4, del Reglamento n.o 549/2013, los Estados miembros pueden utilizar una nomenclatura estadística distinta del SEC 2010 para «las cuentas destinadas a satisfacer sus propias necesidades». Si se acogen a esta posibilidad, sus autoridades estadísticas tendrán, después, que reformular los datos recopilados para presentarlos a la Comisión de conformidad con el SEC 2010.

71.

El ISTAT ha de confeccionar la lista del sector S.13 aplicando la nomenclatura del Reglamento n.o 549/2013. Si una entidad es calificada como una unidad institucional de ese sector, deberá facilitar al ISTAT sus datos económicos de acuerdo con la nomenclatura que el Estado haya determinado. Como ya se ha indicado, Italia extendió a las unidades institucionales de su administración pública el uso de la nomenclatura del SEC 2010. ( 40 ) Esta extensión favorece que el Reglamento n.o 549/2013 deba ser aplicado directamente por el ISTAT para calificar en el epígrafe «administración pública» a entidades como Ferrovienord o la FITRI. ( 41 )

72.

Para lo que aquí importa, la Directiva 2011/85:

73.

Los marcos presupuestarios a medio plazo, así como las previsiones y las reglas numéricas presupuestarias que regula la Directiva 2011/85 los establecen las autoridades nacionales de los Estados miembros para su comunicación a la Comisión y conciernen básicamente a los institutos de estadística y a los ministerios de economía. No encuentro en esta Directiva normas que vayan dirigidas a otras entidades públicas o que puedan impactar directamente sobre la situación jurídica de los particulares.

74.

Por consiguiente, la Directiva 2011/85 no contiene disposiciones aptas para desplegar efecto directo y conferir derechos y obligaciones a los particulares, ni tampoco a las entidades públicas distintas de las autoridades estadísticas o los ministerios de economía.

75.

A esta consideración no obsta que las normas italianas elaboradas para integrar en su derecho interno las obligaciones impuestas por la Directiva 2011/85 hayan incluido medidas adicionales al margen de lo estipulado en ella. Son los órganos jurisdiccionales nacionales quienes, en su caso, habrán de interpretar y aplicar esas normas adicionales incluidas en las disposiciones internas de desarrollo de la Directiva 2011/85.

76.

En suma, opino que:

77.

La Corte dei conti (Tribunal de Cuentas) quiere saber si la limitación de su control jurisdiccional sobre la lista ISTAT 2020 es compatible con la Directiva 2011/85 y con el Reglamento n.o 473/2013. A su juicio, el precepto nacional controvertido desmantela el control independiente sobre las autoridades presupuestarias previsto por esas normas de la Unión y le impide llevar a cabo el control de la aplicación de las normas presupuestarias.

78.

La Directiva 2011/85 exige a los Estados miembros:

79.

En lo que respecta al Reglamento n.o 473/2013, su artículo 2, apartado 1, letra a), y su artículo 5 prevén la obligación para los Estados miembros de disponer de organismos independientes de la autoridad presupuestaria para asegurar el seguimiento efectivo del cumplimiento de las normas de la Unión en materia presupuestaria. Estos organismos nacionales independientes deben intervenir también en la elaboración de las previsiones presupuestarias [artículo 2, apartado 1, letra b)].

80.

La Directiva 2011/85 y el Reglamento n.o 473/2013 dejan libertad a los Estados miembros para determinar qué organismos independientes vigilarán el cumplimiento efectivo de las normas de la Unión en materia presupuestaria.

81.

El considerando tercero de la Directiva 2011/85 alude a la posibilidad de que las auditorías de cuentas independientes las lleven a cabo instituciones públicas como los tribunales de cuentas. ( 43 ) Nada impide, sin embargo, a un Estado miembro optar por otro tipo de entidades o repartir esta tarea entre su tribunal de cuentas y otros órganos. Así se infiere también del considerando decimoséptimo del Reglamento n.o 473/2013. ( 44 )

82.

A reserva de la lectura de las normas nacionales que lleven a cabo sus órganos jurisdiccionales, todo parece indicar que, en Italia, las funciones controvertidas las desempeñan el Tribunal de Cuentas y el Ufficio Parlamentare di Bilancio (Oficina parlamentaria del Presupuesto). ( 45 )

83.

La creación de los organismos independientes de control viene impuesta por la Directiva 2011/85 y por el Reglamento n.o 473/2013 únicamente en relación con la vigilancia del cumplimiento de las normas presupuestarias de la Unión.

84.

Sin embargo, ni estas normas de la Unión ni el Reglamento n.o 549/2013 imponen a los Estados miembros la obligación de disponer de organismos independientes para la preparación de los datos estadísticos que han de comunicar a la Comisión (Eurostat). Esta tarea la asumen, como ya he explicado, los institutos nacionales de estadística, cuya independencia no exige ninguna norma de la Unión.

85.

En suma, la Directiva 2011/85 y el Reglamento n.o 473/2013 dejan libertad a los Estados miembros para limitar la intervención de sus tribunales de cuentas sobre la aplicación del SEC 2010 a las administraciones públicas y encomendar esta tarea, total o parcialmente, a otro organismo independiente.

86.

La Corte dei conti (Tribunal de Cuentas) quiere saber si «el principio del Estado de derecho, en su manifestación como principio de tutela judicial efectiva y de equivalencia de las vías de recurso» se opone al precepto nacional controvertido.

87.

De las informaciones que obran en los autos, de las observaciones de las partes y de las repuestas a las preguntas formuladas en la vista se infiere que los tribunales del orden contencioso administrativo controlaban las decisiones del ISTAT relativas a la designación de las administraciones públicas en aplicación del SEC 95 (predecesor del SEC 2010) hasta que la Ley n.o 228/2012 ( 46 ) atribuyó esta competencia a la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas).

88.

La Ley n.o 228/2012 añadió el apartado 6 al artículo 11 del CJC en estos términos: «El Pleno [del Tribunal de Cuentas] constituido en formación especial, en el ejercicio de su competencia exclusiva en materia de contabilidad pública, resolverá en única instancia sobre los procedimientos […] relativos a la designación de las administraciones públicas realizada por el ISTAT».

89.

Una nueva norma (el Decreto ley 137/2020, confirmado por la Ley n.o 176 de 2020) insertó al final del citado precepto la frase «únicamente a efectos de la aplicación de la normativa nacional sobre contención del gasto público».

90.

El precepto controvertido, a juicio del órgano de reenvío:

91.

Por el contrario, el Gobierno italiano argumenta que la limitación de la competencia de la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas) para controlar las decisiones del ISTAT sobre la designación de las administraciones públicas conlleva únicamente su atribución (desplazamiento) a los jueces de lo contencioso administrativo. Se vuelve, pues, a la situación anterior a 2012 y no habría ningún defecto de tutela judicial efectiva de los derechos conferidos por las normas de la Unión.

92.

El Tribunal de Justicia no puede terciar en el debate sobre el alcance de la modificación legislativa de 2020, que corresponde dilucidar a los tribunales italianos competentes. Mucho menos podría entrar en la polémica de si vulnera, o no, la Constitución italiana. No obstante, puede determinar si con una u otra interpretación se infringe el derecho de la Unión.

93.

El artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, obliga a los Estados miembros a establecer las vías de recurso necesarias para garantizar a los justiciables, en los ámbitos cubiertos por el derecho de la Unión, el respeto de su derecho a la tutela judicial efectiva, ( 47 ) que ampara el artículo 47 de la Carta.

94.

Lógicamente, ese artículo de la Carta solo se puede activar en los términos de su artículo 51, apartado 1. En este asunto, el derecho de la Unión aplicable se concreta en el Reglamento n.o 549/2013, como ya he analizado. Puesto que se trata de una situación jurídica que regula, desde el punto de vista material, el derecho de la Unión que las autoridades italianas han de aplicar, rigen los preceptos de la Carta.

95.

Ahora bien, ni ese Reglamento ni ninguna otra norma de la Unión precisan qué tribunales nacionales han de dispensar, en concreto, la tutela judicial efectiva. Las opciones (libres) de cada Estado miembro a este respecto han de respetar, no obstante, los principios de equivalencia y de efectividad. ( 48 )

96.

En esta tesitura, hay que examinar las dos hipótesis que el propio tribunal de reenvío contempla.

97.

Si la legislación nacional únicamente hubiera confiado a uno de sus órganos judiciales, en sustitución de otro, la competencia para dispensar la tutela judicial efectiva de los derechos conferidos por la legislación de la Unión, no habría vulnerado el artículo 47 de la Carta ni el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo.

98.

En efecto, cuando un Estado miembro opta por atribuir el control jurisdiccional sobre las decisiones de aplicación del SEC 2010 bien a su tribunal de cuentas, bien a sus tribunales de lo contencioso administrativo, ejerce su autonomía procesal en un ámbito en el que el derecho de la Unión no impone ni prohíbe una u otra solución. Siempre que respete los principios de equivalencia y efectividad, esa elección no atenta al derecho a la tutela judicial efectiva.

99.

Por el contrario, si la modificación legislativa de 2020 supusiese la desaparición absoluta del control jurisdiccional sobre las decisiones del ISTAT relativas a la inclusión de unidades institucionales en el sector S.13 del SEC 2010, habría una laguna en la tutela judicial efectiva sobre la aplicación del Reglamento n.o 549/2013. Esas unidades institucionales no podrían, en tal hipótesis, acudir a ningún juez para que fiscalizase la actuación del ISTAT que aplica aquel Reglamento.

100.

En la vista, la mayoría de las partes y de los intervinientes sostuvieron que la modificación legislativa se había limitado a alterar la modalidad de tutela judicial disponible para las entidades incluidas en la lista ISTAT 2020. A partir de este último año, los tribunales de lo contencioso administrativo disponen de competencia para pronunciarse directamente sobre la validez de las decisiones del ISTAT que incluyen unidades institucionales en el sector S.13. ( 49 )

101.

El tribunal de reenvío conserva en todo caso la competencia para pronunciarse sobre la designación de las entidades clasificadas por el ISTAT, si bien a los efectos de la aplicación de las normas nacionales sobre contención del gasto público. El Gobierno italiano asevera que, en el marco de esa competencia, la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas) podría enjuiciar por vía incidental la validez de las decisiones del ISTAT, dejándolas inaplicadas en el caso concreto. ( 50 )

102.

¿Respeta esta doble posibilidad de impugnación los principios de equivalencia y de efectividad?

103.

El principio de equivalencia podría verse afectado si, en casos análogos, el derecho procesal interno contemplara exclusivamente recursos directos. Sin embargo, el Gobierno italiano informó en la vista de la existencia de recursos incidentales similares previstos por su legislación (por ejemplo, en materia tributaria). ( 51 ) Por lo tanto, no parece que el principio de equivalencia resulte afectado.

104.

En cuanto al principio de efectividad, recordaré que, para el Tribunal de Justicia,

— «El derecho de la Unión no obliga, en principio, a los Estados miembros a crear, para garantizar la defensa de los derechos que el derecho de la Unión confiere a los justiciables, vías de recurso ante sus tribunales nacionales distintas de las existentes en el derecho nacional […]». ( 52 )

— Ahora bien, «no sucede así en el supuesto de que se desprenda del sistema del ordenamiento jurídico nacional en cuestión que no existe ninguna vía de recurso judicial que permita, siquiera sea por vía incidental, garantizar el respeto de los derechos que el derecho de la Unión confiere a los justiciables, o en el caso de que la única vía de los justiciables para acceder a un juez fuera verse obligados a infringir el derecho». ( 53 )

105.

El tribunal de reenvío censura el precepto controvertido porque impondría una doble carga de recurso judicial [ante los tribunales de lo contencioso administrativo y ante la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas)]. La duplicidad podría abocar a sentencias contradictorias, con merma del principio de seguridad jurídica.

106.

Según informó el Gobierno italiano en la vista, las entidades incluidas en la lista ISTAT 2020 que deseen impugnar su calificación como administraciones públicas no están obligadas a introducir un doble recurso. Tienen a su disposición la vía procesal que prefieran, en función de sus intereses:

107.

Si la situación así descrita corresponde a la realidad (lo que habrá de resolver el tribunal a quo), no considero que prive de efectividad al sistema de recursos establecido tras la aprobación del precepto controvertido. Las unidades institucionales afectadas pueden obtener en el ordenamiento italiano una tutela judicial efectiva, como mínimo a título incidental, que parece compatible con el estándar que exige el derecho de la Unión, pues no se les impone la obligación de agotar, en cualquier caso, una doble vía jurisdiccional para satisfacer sus pretensiones.

108.

Es cierto que el sistema así configurado no garantiza, como tal, la ausencia de decisiones judiciales contradictorias, cuya coexistencia atentaría a la seguridad jurídica. Corresponde, sin embargo, al ordenamiento procesal italiano habilitar, si no cuenta ya con ellos, los mecanismos oportunos para zanjar esos eventuales conflictos entre jurisdicciones internas. La mera eventualidad de que tales conflictos se produzcan no me parece suficiente, empero, para sostener que aquel sistema se opone al artículo 47 de la Carta.

109.

A tenor de lo expuesto, propongo al Tribunal de Justicia responder a la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas, Italia) en estos términos: