1.

Las presentes peticiones de decisión prejudicial han sido planteadas por el Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Sicilia, Italia) en el marco de dos litigios entre, por un lado, Sea Watch eV y, por otro lado, el Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (Ministerio de Infraestructuras y Transporte, Italia) y la Capitaneria di Porto di Palermo (Capitanía Marítima de Palermo, Italia), en el primer asunto, y la Capitaneria di Porto di Porto Empedocle (Capitanía Marítima de Porto Empedocle, Italia), en el segundo asunto, en relación con dos órdenes de inmovilización adoptadas por ambas Capitanías y relativas, respectivamente, a los buques denominados Sea Watch 4 y Sea Watch 3 (en lo sucesivo, «buques en cuestión»).

2.

Las cuestiones prejudiciales versan esencialmente sobre el alcance de las facultades de control del Estado rector del puerto, con arreglo a la Directiva 2009/16/CE ( 2 ) y a otras normas internacionales aplicables, sobre buques privados que, de forma sistemática y exclusiva, desarrollan la actividad de búsqueda y salvamento de personas en grave dificultad o en peligro en el mar (en lo sucesivo, «actividad de búsqueda y salvamento marítimo»). Más concretamente, se solicita al Tribunal de Justicia que precise el ámbito de aplicación de la Directiva 2009/16, la frecuencia e intensidad de los controles y el fundamento de las medidas de inmovilización.

3.

La principal dificultad que se plantea en los presentes asuntos reside en la inexistencia de una normativa internacional o europea que enmarque el desarrollo sistemático de la actividad de búsqueda y salvamento marítimo por entidades privadas, ( 3 ) actividad que se ha incrementado de forma importante a lo largo de los últimos años, habida cuenta de los fallos de las organizaciones estatales e internacionales ante la situación cada vez más crítica de la seguridad de las personas que atraviesan el Mar Mediterráneo a bordo de pateras.

4.

Hasta hoy, los legisladores internacional y europeo se han abstenido de colmar esa laguna y tomar abiertamente una postura sobre este fenómeno, ( 4 ) cuya actual importancia queda demostrada por el hecho de que buques privados que desarrollan de forma sistemática la actividad de búsqueda y salvamento marítimo cooperen, en realidad, con las estructuras estatales de búsqueda y salvamento marítimo. ( 5 ) La inexistencia de normas particulares en relación con esta práctica favorece, no obstante, la aparición de situaciones ambiguas en las que la presencia de buques privados que desarrollan regularmente la actividad de búsqueda y salvamento marítimo puede llevar a eludir las normas de entrada en el territorio de la Unión e incluso a fomentar ese tipo de actividad. Conviene sin embargo destacar, de entrada, que los presentes asuntos no versan sobre la actividad de búsqueda y salvamento marítimo en sí misma, sino sobre una fase distinta y posterior a ella, a saber, la de la inspección de los buques una vez desembarcados los «náufragos».

5.

La Directiva 2009/16 ( 6 ) versa sobre el control de los buques por el Estado rector del puerto. Según el considerando 6 de dicha Directiva:

«La responsabilidad del control del cumplimiento por los buques de las normas internacionales sobre seguridad, prevención de la contaminación y mejora de las condiciones de vida y de trabajo corresponde ante todo al Estado de abanderamiento. Recurriendo si procede a organizaciones reconocidas, el Estado de abanderamiento garantiza totalmente que se realizan de forma completa y eficaz las inspecciones y reconocimientos realizados para expedir los correspondientes certificados. Corresponde a la compañía del buque la responsabilidad de mantener la condición del buque y del equipo del mismo tras la inspección en cumplimiento de los requisitos de los Convenios aplicables al buque. Sin embargo, se ha observado una falta grave de aplicación y observancia de las normas internacionales por parte de algunos de estos Estados. En lo sucesivo, como segundo nivel de defensa frente a los buques deficientes, conviene que los Estados rectores de puertos garanticen también el control del cumplimiento de las normas internacionales sobre seguridad, prevención de la contaminación y condiciones de vida y de trabajo a bordo, reconociendo que la inspección de control del Estado del puerto no es un reconocimiento y que los correspondientes documentos de inspección no son certificados de navegabilidad.»

6.

El artículo 3 de la citada Directiva, titulado «Ámbito de aplicación», dispone:

«1.   La presente Directiva se aplicará a todo buque que haga escala en un puerto o fondeadero de un Estado miembro para una interfaz buque/puerto y a su tripulación.

[…]

Ninguna de las disposiciones del presente artículo afectará a los derechos de intervención que le conceden al Estado miembro los Convenios correspondientes.

[…]

4.   Quedan excluidos del ámbito de aplicación de la presente Directiva los buques pesqueros, buques de guerra, unidades navales auxiliares, buques de madera de construcción primitiva, buques propiedad de los Estados utilizados con fines no comerciales y los yates de recreo no dedicados al comercio.

[…]»

7.

De conformidad con el artículo 11 de la misma Directiva, titulado «Frecuencia de las inspecciones»:

«Los buques que hagan escala en puertos o fondeaderos situados en la [Unión] serán objeto de inspecciones periódicas o de inspecciones adicionales, con arreglo a las disposiciones siguientes:

8.

En virtud del artículo 13 de la Directiva 2009/16, titulado «Inspecciones iniciales e inspecciones más detalladas»:

«Los Estados miembros se asegurarán de que los buques que sean seleccionados para una inspección de conformidad con el artículo 12 o el artículo 14 bis sean objeto de una inspección inicial o de una inspección más detallada atendiendo a las disposiciones siguientes:

[…]

9.

El artículo 19 de dicha Directiva, titulado «Rectificación de deficiencias e inmovilización», establece lo siguiente:

«1.   Deberán rectificarse de acuerdo con los Convenios y a satisfacción de las autoridades competentes cuantas deficiencias confirme o manifieste la inspección.

2.   Cuando las deficiencias sean manifiestamente peligrosas para la seguridad, la salud o el medio ambiente, la autoridad competente del Estado rector del puerto en el que se efectúe la inspección del buque procederá a inmovilizarlo, o a detener la operación en la cual se hayan observado las deficiencias. No se levantará la inmovilización ni la detención de una operación hasta que desaparezca el peligro, o hasta que dicha autoridad decida que, bajo determinadas condiciones, el buque puede hacerse a la mar o continuar la operación interrumpida sin riesgo para la seguridad y la salud de los pasajeros y tripulación ni para otros buques, y sin que ello suponga una amenaza inaceptable para el medio marino.

[…]

6.   En caso de inmovilización, la autoridad competente informará inmediatamente, por escrito e incluyendo el informe de inspección, a la administración del Estado de abanderamiento o, cuando ello no sea posible, al cónsul o, en su defecto, a la representación diplomática más próxima de dicho Estado, de todas las circunstancias en las que se estimó necesario intervenir. Además, cuando proceda, se informará también a los inspectores designados o a las organizaciones reconocidas responsables de la expedición de los certificados de clasificación o de los certificados reglamentarios de conformidad con los Convenios. […]

[…]»

10.

El anexo I de la mencionada Directiva, titulado «Elementos del sistema comunitario de inspección por el Estado rector del puerto», contiene una parte II, cuyo punto 2, titulado «Inspecciones adicionales», incluye una sección 2B, titulada «Factores inesperados», que tiene el siguiente tenor:

«Los buques a los que se apliquen los siguientes factores inesperados podrán ser inspeccionados con independencia del período transcurrido desde la última inspección periódica. La decisión de realizar tal inspección adicional quedará al criterio profesional de la autoridad competente:

[…]

[…]»

11.

El anexo V de esa misma Directiva, titulado «Ejemplos de “motivo fundado”», indica en la lista de motivos fundados para llevar a cabo una inspección más detallada (sección A) los siguientes ejemplos:

«Buques definidos en el anexo I, parte II, secciones 2A y 2B.

[…]

Se han observado inexactitudes durante el examen de los certificados y demás documentación

[…]».

12.

La Directiva 2009/16 ha sido transpuesta al Derecho italiano mediante el Decreto Legislativo n.o 53 — Attuazione della direttiva [2009/16] recante le norme internazionali per la sicurezza delle navi, la prevenzione dell’inquinamento e le condizioni di vita e di lavoro a bordo per le navi che approdano nei porti comunitari e che navigano nelle acque sotto la giurisdizione degli Stati membri (Decreto Legislativo n.o 53 — Transposición de la Directiva [2009/16], sobre las normas internacionales para la seguridad de los buques, la prevención de la contaminación y las condiciones de vida y de trabajo a bordo para los buques que atraquen en los puertos de la Unión y que naveguen en las aguas sujetas a la jurisdicción de los Estados miembros), de 24 de marzo de 2011. ( 7 )

13.

Sea Watch es una organización humanitaria sin ánimo de lucro con domicilio social en Berlín (Alemania) que, según sus estatutos, tiene por objeto, en particular, la actividad de búsqueda y de salvamento marítimo, que desarrolla en aguas internacionales del Mar Mediterráneo mediante buques de los que es propietaria y armadora. Entre ellos figuran, en particular, los buques en cuestión, que enarbolan pabellón alemán y que han sido certificados por una organización reconocida de clasificación y certificación establecida en Alemania (en lo sucesivo, «organización de certificación») como «buques de carga general — polivalentes». ( 8 )

14.

Durante el verano de 2020, tras haber realizado operaciones de salvamento en aguas internacionales del Mar Mediterráneo y haber desembarcado a las personas rescatadas en el mar en los puertos de Palermo (Italia) y Porto Empedocle (Italia), con la autorización y siguiendo las instrucciones de las autoridades italianas, los buques en cuestión fueron limpiados y desinfectados y posteriormente inspeccionados por las capitanías marítimas de esas respectivas ciudades, que llevaron a cabo inspecciones más detalladas en el sentido del artículo 13 de la Directiva 2009/16. ( 9 )

15.

Dichas inspecciones más detalladas estaban fundadas en la existencia de un «factor imperioso», en el sentido del artículo 11 de la Directiva 2009/16, ( 10 ) consistente en que los buques en cuestión se destinaban a la actividad de búsqueda y salvamento marítimo a pesar de no estar certificados para ese servicio y en que habían aceptado a bordo un número de personas muy superior al indicado en sus certificados de seguridad.

16.

Según las autoridades italianas, esas inspecciones más detalladas pusieron de manifiesto diversas deficiencias técnicas y operativas con respecto a las disposiciones de la normativa de la Unión y de los convenios internacionales aplicables, ( 11 ) algunas de las cuales, individual o conjuntamente consideradas, debían estimarse manifiestamente peligrosas para la seguridad, la salud o el medio ambiente y de una gravedad tal que justificaban la inmovilización de esos buques, de conformidad con el artículo 19 de la Directiva 2009/16. ( 12 ) Por consiguiente, las dos capitanías interesadas ordenaron la inmovilización de los buques. Desde entonces, Sea Watch ha subsanado algunas de esas deficiencias, considerando que las restantes (en lo sucesivo, «deficiencias en litigio») ( 13 ) no estaban acreditadas.

17.

Tras la inmovilización de los buques en cuestión, Sea Watch interpuso ante el Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Sicilia), órgano jurisdiccional remitente, dos recursos solicitando la anulación de las decisiones de inmovilización de ambos buques, de los informes de inspección que dieron lugar a dichas decisiones y de «todo acto anterior, conexo o posterior». En apoyo de sus recursos, aduce, en esencia, que las capitanías que han adoptado esas decisiones se han extralimitado en el ejercicio de las facultades atribuidas al Estado rector del puerto derivadas de la Directiva 2009/16, interpretada a la luz del Derecho internacional consuetudinario y convencional aplicable.

18.

El órgano jurisdiccional remitente señala, con carácter general, que existen discrepancias acerca de la existencia de las deficiencias en litigio, no solo entre las partes en los litigios principales, sino también entre las autoridades interesadas del Estado rector del puerto (Italia) y del Estado de abanderamiento (Alemania), ( 14 ) y que los litigios principales plantean cuestiones jurídicas complejas, nuevas y de especial importancia relativas, en particular, al marco y al régimen jurídico aplicables a los buques gestionados por organizaciones no gubernamentales con fines humanitarios para desarrollar de forma deliberada, y no únicamente incidental, la actividad de búsqueda y salvamento marítimo. Sentado lo anterior, el citado órgano jurisdiccional se pregunta, en esencia, por un lado, si la Directiva 2009/16 se aplica a los buques en cuestión y, por otro lado, sobre los requisitos y fundamentos de las facultades de control y de inmovilización del Estado rector del puerto.

19.

En estas circunstancias, el Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Sicilia) resolvió, en cada uno de los dos litigios principales, suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes, redactadas en términos idénticos en ambos asuntos:

20.

Mediante sus peticiones de decisión prejudicial el Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Sicilia) solicitó al Tribunal de Justicia que tramitara estos asuntos mediante el procedimiento acelerado previsto en el artículo 105 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.

21.

Mediante resolución del Presidente del Tribunal de Justicia de 2 de febrero de 2021, se acordó la acumulación de dichos asuntos a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento y, mediante auto del Tribunal de Justicia de 25 de febrero de 2021, este denegó la petición de tramitación por el procedimiento acelerado pero reconoció que las circunstancias especiales de dichos asuntos justificaban que el Tribunal de Justicia les diera prioridad, en virtud del artículo 53, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento.

22.

Han presentado observaciones escritas Sea Watch, los Gobiernos italiano, español y noruego y la Comisión Europea. Esas mismas partes formularon observaciones orales durante la vista celebrada el 30 de noviembre de 2021.

23.

Las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente hacen referencia al ámbito de aplicación de la Directiva 2009/16 (A) y al alcance de las facultades de control del Estado rector del puerto, en lo que respecta, en primer lugar, a los requisitos que deben concurrir para que se pueda llevar a cabo una inspección adicional más detallada, con arreglo al artículo 11 de dicha Directiva (B); en segundo lugar, al alcance de las facultades de inspección, con arreglo tanto al artículo 13 de la citada Directiva como al Convenio para la seguridad de la vida humana en el mar y de la Resolución de la OMI sobre supervisión por el Estado rector del puerto (C) y, por último, a los requisitos de inmovilización de un buque, conforme al artículo 19 de la misma Directiva (D).

24.

Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita que se determine, en esencia, si la Directiva 2009/16 se aplica a buques que, pese a estar clasificados y certificados como buques de carga, se utilizan, de forma exclusiva y sistemática, para desarrollar la actividad de búsqueda y salvamento marítimo [letra a)], y, en su caso, si la actividad de esos buques puede estar comprendida en el ámbito de aplicación de tal Directiva como actividad asimilada al transporte de pasajeros [(letra c)]. En caso afirmativo, dicho órgano jurisdiccional pregunta si el artículo 3 del Decreto Legislativo n.o 53/2011, que transpone el artículo 3 de la Directiva 2009/16 limitando du ámbito de aplicación exclusivamente a los buques que se utilizan con fines comerciales, es compatible con esta Directiva [letra b)].

25.

El citado órgano jurisdiccional considera que la Directiva 2009/16 debe interpretarse en el sentido de que no se aplica a buques como los buques en cuestión, de manera que estos no pueden ser objeto de una inspección realizada con arreglo a dicha Directiva.

26.

En primer lugar, en contra de lo que sostiene el órgano jurisdiccional remitente, considero que la Directiva 2009/16 se aplica a buques, como los buques en cuestión, que, pese a haber sido registrados como «buques de carga polivalentes», desarrollan la actividad de búsqueda y salvamento marítimo.

27.

En efecto, por un lado, el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/16 dispone que esta se aplica a todo buque que haga escala en un puerto o fondeadero de un Estado miembro para una interfaz buque/puerto y a su tripulación. Pues bien, los buques en cuestión están registrados como «buques». ( 15 ) Además, desde mi punto de vista, resulta evidente que esos buques desarrollan una actividad que, en particular, implica un movimiento de personas entre el buque y el puerto y, por consiguiente, que realizan una «interfaz buque/puerto», ( 16 ) y el hecho de que esa actividad no se efectúe de forma periódica o con cadencia previsible no afecta a esa definición.

28.

Por otro lado, el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 2009/16 establece que están excluidos del ámbito de aplicación de dicha norma, en particular, los buques propiedad de los Estados utilizados con fines no comerciales y los yates de recreo no dedicados al comercio. Pues bien, aunque es cierto que los buques en cuestión no se destinan a fines comerciales, al igual que las dos categorías de buques antes citadas, esa sola razón no permite asimilarlos a «buques propiedad de los Estados» ni a «yates de recreo».

29.

A este respecto, ha de señalarse, en primer término, que aun cuando esos buques contribuyan, de facto, a la realización de misiones de búsqueda y salvamento marítimo que, en principio, incumben a las autoridades públicas del Estado ribereño y, en cierta medida, están obligados a cooperar con el sistema de coordinación de actividades de búsqueda y salvamento marítimo, ( 17 ) no son buques «propiedad de los Estados», en el sentido del artículo 3, apartado 4, de la Directiva 2009/16. Además, creo que esa excepción no está vinculada al interés público de la actividad desarrollada, sino a la completa inmunidad de jurisdicción respecto de cualquier Estado que no sea el de su pabellón, garantizada, en particular, por el artículo 96 de la Convención sobre el Derecho del mar ( 18 ) a los «buques pertenecientes a un Estado o explotados por él y utilizados únicamente para un servicio oficial no comercial».

30.

En segundo término, los buques en cuestión no pueden constituir «yates de recreo», pues están registrados como buques de carga polivalentes y están destinados a una actividad que, siendo sin duda loable, no es de tipo recreativo, deportivo o análogo.

31.

Por último, a mi entender, la exclusión expresa de esas dos categorías de buques que no desarrollan una actividad comercial no constituye una indicación adicional de que el legislador de la Unión quisiera excluir del ámbito de aplicación de la Directiva 2009/16 el conjunto de la categoría de buques que no desarrollan actividades de naturaleza comercial. Al contrario, creo que la mención de esas dos excepciones bien concretas relativas a buques que no se utilizan con fines comerciales (a saber, los buques propiedad de los Estados y los yates de recreo) confirma más bien que el legislador pretendió circunscribir la excepción en cuestión a esas dos categorías.

32.

Por consiguiente, a la luz del tenor del artículo 3, apartados 1 y 4, de dicha Directiva, ha de señalarse que los buques que no se utilizan con fines comerciales están comprendidos en el ámbito de aplicación material de la citada Directiva, a excepción de las dos categorías antes indicadas.

33.

Esta apreciación queda confirmada, en mi opinión, por la interpretación teleológica de la Directiva 2009/16, la cual, de conformidad con su artículo 1 y su considerando 4, tiene por objeto contribuir a reducir de forma drástica el número de buques que no cumplen la normativa que navegan en las aguas bajo la jurisdicción de los Estados miembros, en particular para mejorar la seguridad, la prevención de la contaminación y las condiciones de vida y de trabajo a bordo. Pues bien, el hecho de que los buques en cuestión desarrollen de forma sistemática la actividad de búsqueda y salvamento marítimo sin fines comerciales no permite, por sí solo, sustraerlos de la potestad del Estado rector del puerto, en particular, en lo que respecta a los controles del cumplimiento por los buques de las normas internacionales sobre seguridad, prevención de la contaminación y mejora de las condiciones de vida y de trabajo a bordo. Por ejemplo, no puede excluirse en principio que esos buques puedan generar problemas en materia de seguridad, contaminación y condiciones de vida y de trabajo a bordo, habida cuenta de la manera en la que se utilizan. ( 19 ) Por lo demás, una excepción de ese tipo sería contraria al objetivo declarado de dicha Directiva, toda vez que buques que desarrollan una actividad idéntica o similar con ánimo de lucro y que, por naturaleza, representan el mismo riesgo para la seguridad, la contaminación y las condiciones de vida y de trabajo a bordo, sí estarían sujetos a las obligaciones que prevé.

34.

Asimismo, en contra de lo que aduce Sea Watch, no creo que las actividades de búsqueda y salvamento marítimo, en su condición de actividades no comerciales, no puedan ser objeto de un acto legislativo de la Unión como la Directiva 2009/16, adoptado sobre la base del artículo 80 CE, apartado 2 (actualmente artículo 100 TFUE, apartado 2). En efecto, dicha disposición prevé, en esencia, que el legislador de la Unión podrá establecer disposiciones apropiadas para la navegación marítima y aérea y no hace distinción alguna en función de que la actividad se realice con fines comerciales o no. Además, la Directiva 2009/16, adoptada sobre la base de esa disposición, no se refiere directamente a la actividad de los buques a los que se aplica, sino a las condiciones de navegación y, más concretamente, a las facultades de control del Estado rector del puerto al respecto.

35.

En última instancia, en cuanto a la posibilidad que invoca el órgano jurisdiccional remitente de aplicar la Directiva 2009/16 a los buques en cuestión por el hecho de que su actividad puede asimilarse al transporte de pasajeros, considero que, habida cuenta de que esta Directiva se refiere a los buques, con independencia de su clasificación conforme al Derecho del Estado de abanderamiento, no es preciso ni pertinente asimilar dicha actividad al transporte de pasajeros para que pueda aplicarse la Directiva a los buques en cuestión. ( 20 )

36.

En segundo lugar, en lo tocante a la compatibilidad del artículo 3 del Decreto Legislativo n.o 53/2011 con el Derecho de la Unión, en la medida en que esta disposición parece limitar la aplicación de la Directiva 2009/16 exclusivamente a los buques que desarrollan una actividad comercial, ha de observarse que la citada Directiva adopta un planteamiento uniforme dirigido a garantizar el cumplimiento efectivo de las normas internacionales sobre seguridad, prevención de la contaminación y condiciones de vida y de trabajo a bordo por parte de los buques que naveguen por las aguas jurisdiccionales de Estados miembros y que hagan escala en sus puertos, ( 21 ) con el fin de contribuir a reducir de forma drástica el número de buques que no cumplan la normativa que naveguen es esas aguas. ( 22 ) Por consiguiente, creo que la citada Directiva no deja a los Estados miembros margen alguno de apreciación para limitar su ámbito de aplicación exclusivamente a los buques que desarrollen una actividad comercial.

37.

Dicho esto, incumbe al órgano jurisdiccional remitente comprobar si el artículo 3 del Decreto Legislativo n.o 53/2011 restringe, en principio, el ámbito de aplicación de la Directiva 2009/16 y, en caso afirmativo, apreciar si es posible interpretar esta disposición de un modo conforme al artículo 3 de dicha Directiva o, de no ser así, extraer las consecuencias de la incompatibilidad parcial de la citada disposición con el Derecho de la Unión, dejándola eventualmente inaplicada. ( 23 )

38.

Propongo, por lo tanto, que se responda a la primera cuestión prejudicial que la Directiva 2009/16 se aplica a buques que, pese a haber sido clasificados y certificados como «buques de carga polivalentes» por el Estado de abanderamiento, desarrollen de forma exclusiva y sistemática la actividad de búsqueda y salvamento marítimo y que incumbe al órgano jurisdiccional remitente extraer todas las consecuencias derivadas de la interpretación y la aplicación de la normativa nacional de transposición de dicha Directiva.

39.

Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita que se determine, en esencia, si el hecho de haber transportado a un número de personas superior al número máximo de personas que los buques en cuestión pueden transportar en virtud de sus certificados de seguridad en el contexto de las operaciones de salvamento que han dado origen a las medidas controvertidas en los litigios principales puede constituir un «factor imperioso» o un «factor inesperado», en el sentido del anexo I, parte II, secciones 2A y 2B, de la Directiva 2009/16, y, más concretamente, el factor inesperado consistente en que «los buques [en cuestión] […] hayan sido utilizados con peligro para las personas, los bienes o el medio ambiente» ( 24 ) que justifique que esos buques sean objeto de una inspección adicional sobre la base del artículo 11 de dicha Directiva.

40.

Este órgano jurisdiccional estima que, aunque el salvamento de personas en el mar y el carácter eventualmente inadecuado de las certificaciones de seguridad expedidas por el Estado de abanderamiento con respecto al número de personas que efectivamente se encuentran a bordo, no constituyen ni «factores imperiosos» ni «factores imprevistos» en el sentido de las disposiciones antes citadas, la diferencia e inadecuación manifiesta entre las personas que pueden ser transportadas conforme a los certificados y las personas efectivamente transportadas en el contexto de las operaciones de salvamento podrían calificarse, en cambio, de «factor inesperado».

41.

A este respecto, conviene observar que del considerando 6 de la Directiva 2009/16 se desprende que si bien la responsabilidad del control del cumplimiento por los buques de las normas internacionales sobre seguridad, prevención de la contaminación y mejora de las condiciones de vida y de trabajo corresponde ante todo al Estado de abanderamiento, el control del cumplimiento de esas normas también debe ser garantizado por el Estado rector del puerto como segundo nivel de defensa frente a los buques que incumplan dichas normas, teniendo en cuenta que la inspección de control por parte de este no es un reconocimiento (para la expedición de certificados) y que los correspondientes documentos de inspección no son certificados de navegabilidad. ( 25 )

42.

En virtud del artículo 11 de la citada Directiva, los buques solo serán objeto de inspecciones adicionales por parte del Estado rector del puerto cuando concurran los «factores imperiosos» o los «factores imprevistos» que se enumeran de forma exhaustiva, respectivamente, en el anexo I, parte II, secciones 2A y 2B, de esa Directiva. ( 26 ) Entre los factores imprevistos figura el mencionado por el órgano jurisdiccional remitente relativo a «los buques que hayan sido utilizados con peligro para las personas, los bienes o el medio ambiente» respecto del cual dicho órgano jurisdiccional alberga dudas de interpretación.

43.

A este respecto, considero evidente que un buque que sistemáticamente transporta a un número de personas superior al número de máximo de personas que puede transportar conforme a sus certificados puede representar, en determinadas circunstancias, un peligro para las personas, los bienes o el medio ambiente. Ese hecho puede constituir, en principio, un «factor inesperado», en el sentido del anexo I, parte II, sección 2B, de la Directiva 2009/16, y justificar una «inspección adicional», en el sentido del artículo 11 de dicha Directiva.

44.

Sin embargo, se debe llevar a cabo una comprobación fáctica, caso por caso, que corresponde realizar al órgano jurisdiccional nacional, que no puede limitarse a constatar formalmente la diferencia entre el número de personas transportadas y el de las personas cuyo transporte está autorizado conforme a los certificados, ( 27 ) sino que debe apreciar de forma concreta los riesgos de ese comportamiento. ( 28 )

45.

Además, ha de señalarse que, en ocasiones, como en el presente asunto, esa situación puede ser consecuencia directa y necesaria de un transporte realizado para cumplir la obligación de salvamento en el mar que incumbe al capitán del buque en virtud del Derecho internacional consuetudinario y que está reflejada, en particular, en el artículo 98 de la Convención sobre el Derecho del mar ( 29 ) (en lo sucesivo, «obligación de salvamento marítimo»). En efecto, el Derecho marítimo consuetudinario exime a los buques que estén cumpliendo esa obligación de las exigencias que les impone la clasificación del buque. ( 30 ) En tales circunstancias, el mero hecho de que el buque haya transportado a un número de personas simplemente superior a su capacidad máxima no podría considerarse, por sí solo, un «factor inesperado», en el sentido del artículo 11 y del anexo I, parte II, sección 2B, de la Directiva 2009/16. ( 31 )

46.

Sentado lo anterior, no cabe excluir en principio que, aun respetando la obligación de salvamento marítimo, los buques puedan utilizarse, en un caso concreto, de forma que representen un peligro para las personas, los bienes o el medio ambiente, lo cual puede constituir un «factor inesperado», en el sentido del artículo 11 y del anexo I, parte II, sección 2B, de la Directiva 2009/16. Así puede ocurrir, por ejemplo, cuando se demuestra que, por razón de su actividad predominante, un buque infringe sistemáticamente las normas en materia de seguridad de los buques, con independencia de las normas relativas a su clasificación. ( 32 ) Incumbe, en definitiva, a las autoridades nacionales competentes, demostrar que, en este caso, los buques en cuestión se han utilizado de manera que representan un riesgo para las personas, los bienes o el medio ambiente, al margen de las actividades estrictamente necesarias para cumplir la obligación de salvamento marítimo.

47.

Propongo, por tanto, que se responda a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 11 y el anexo I, parte II, secciones 2A y 2B, de la Directiva 2009/16, a la luz de la obligación de salvamento marítimo recogida, en particular, en el artículo 98 de la Convención sobre el Derecho del mar, deben interpretarse en el sentido de que el mero hecho de que un buque haya transportado a un número de personas superior a su capacidad máxima indicada en el certificado de seguridad del equipo en el contexto de operaciones de salvamento marítimo, no puede considerarse, en sí mismo, un «factor imperioso» o un «factor inesperado» que exija o justifique, respectivamente, inspecciones adicionales en el sentido de dichas disposiciones. Sin embargo, no puede excluirse, en principio, que el transporte sistemático de un número de personas muy superior a la capacidad del buque pueda afectar a este último, de manera que pueda comportar un peligro para las personas, los bienes o el medio ambiente, que constituya un «factor inesperado» en el sentido de dichas disposiciones, extremo que corresponde apreciar al órgano jurisdiccional remitente.

48.

Mediante sus cuestiones prejudiciales tercera y cuarta, que conviene examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente solicita que se determine, en esencia, si el artículo 13 de la Directiva 2009/16, por un lado, o el artículo I, letra b), del Convenio para la seguridad de la vida humana en el mar y el apartado 1.3.1 del anexo de la Resolución de la OMI sobre supervisión por el Estado rector del puerto, por otro lado, permiten al Estado rector del puerto comprobar que un buque dispone de los certificados necesarios y cumple las normas internacionales en materia de seguridad, prevención de la contaminación y condiciones de vida y de trabajo a bordo en lo que respecta a la actividad efectivamente desarrollada por ese buque, en este caso la de búsqueda y salvamento marítimo, con independencia de la actividad para la que haya sido clasificado. ( 33 )

49.

El órgano jurisdiccional remitente estima que el control que ejerce el Estado rector del puerto no puede poner en entredicho el control realizado por el Estado de abanderamiento y las decisiones que este ha adoptado y señala, por un lado, que ni los convenios internacionales, ni el Derecho de la Unión o el Derecho italiano o alemán prevén requisitos precisos para buques privados que desarrollen de forma sistemática la actividad de búsqueda y salvamento marítimo ( 34 ) y, por otro lado, que los convenios internacionales establecen excepciones expresas a las exigencias impuestas, en su caso, en función de la clasificación del buque, a efectos de la realización de tareas de salvamento marítimo. ( 35 )

50.

En virtud del artículo 13, párrafo primero, punto 3, de la Directiva 2009/16, una inspección más detallada, como las que constituyen el objeto de los litigios principales, comprende una «comprobación detenida del cumplimiento a bordo de los requisitos de explotación del buque», que se realiza cuando, tras una inspección inicial, existen «motivos fundados» para estimar que las condiciones del buque o de su equipo o tripulación incumplen sustancialmente las prescripciones aplicables de un Convenio. ( 36 ) El anexo V de dicha Directiva proporciona ejemplos de «motivos fundados». ( 37 )

51.

Por cuanto aquí interesa, según la resolución de remisión, las inspecciones más detalladas con arreglo al artículo 13, párrafo primero, punto 3, de la Directiva 2009/16 estaban basadas en el «motivo fundado» indicado en el anexo V, parte A, punto 3), de dicha Directiva, a saber, que «se ha[bían] observado inexactitudes durante el examen de los certificados y demás documentación», en este caso durante el examen del certificado de seguridad indicado en la norma 9 del capítulo XI-2 del Convenio para la seguridad de la vida humana en el mar. ( 38 ) Además, el Gobierno italiano señala en sus observaciones escritas que, en los asuntos principales, la facultad de realizar las inspecciones más detalladas se basaba, en particular, en la regla 19 del capítulo I del anexo de ese Convenio. ( 39 )

52.

Pues bien, el artículo 13, párrafo primero, punto 3, de la Directiva 2009/16, pese a establecer el marco en el que está permitido realizar una inspección más detallada, no fija claramente los límites de dicha inspección. Se trata pues de determinar si la «comprobación detenida del cumplimiento a bordo de los requisitos de explotación del buque» se limita exclusivamente a los requisitos aplicables sobre la base de la clasificación del buque o si también se refiere a los requisitos aplicables a la actividad que realiza de forma concreta el buque.

53.

Con el fin de determinar el alcance del control del Estado rector del puerto, en el sentido de dicha disposición, a mi juicio, es preciso tener presente, por un lado, que dicha norma le confiere la facultad de ejercer un control que necesariamente excede de la «inspección inicial» prevista en el artículo 13, párrafo primero, punto 1, de dicha Directiva que, en esencia, se refiere a los certificados y al estado general del buque y, por otro lado, que ese control tiene por objeto comprobar el cumplimiento de las «prescripciones aplicables de un Convenio». Así pues, ese control no puede limitarse exclusivamente a los requisitos de naturaleza formal previstos en los certificados relativos a la clasificación del buque por parte de una organización de clasificación, sino que tiene más bien por objeto el cumplimiento por parte de ese buque de todas las normas convencionales internacionales aplicables en materia de seguridad, de prevención de la contaminación y de condiciones de vida y de trabajo a bordo, teniendo en cuenta el estado real del buque y de sus equipos y las actividades que este desarrolla de forma efectiva, sobre todo si difieren de las correspondientes a su clasificación. ( 40 )

54.

Cabe concluir, en principio, que, como sostiene el Gobierno italiano, la circunstancia de que un buque no se utilice conforme a sus certificaciones puede constituir un incumplimiento de los requisitos de explotación de ese buque y representar, en particular, un peligro para las personas, los bienes o el medio ambiente, extremo que debe demostrar la autoridad competente, sobre la base de las normas aplicables a la actividad a la que dicho buque se destine efectivamente.

55.

Dicho esto, es necesario precisar, no obstante, como hace el órgano jurisdiccional remitente, que en el Derecho de la Unión y en el Derecho internacional no existe ninguna clasificación para los buques que realizan actividades de búsqueda y salvamento marítimo. ( 41 ) Por consiguiente, a falta de dicha clasificación, no puede concluirse que la mera clasificación de los buques en cuestión como «buques de carga general — polivalentes» constituya, en sí misma, un «motivo fundado» para estimar que las condiciones del buque o de su equipo o tripulación incumplen sustancialmente las «prescripciones aplicables de un Convenio», de conformidad con el artículo 13, párrafo primero, punto 3, de la Directiva 2009/16, a menos que la utilización sistemática de ese buque infrinja las reglas relativas a su clasificación. ( 42 )

56.

Por consiguiente, propongo que se responda a la tercera cuestión prejudicial que la facultad del Estado rector del puerto de realizar una inspección más detallada, de conformidad con el artículo 13 de la Directiva 2009/16, de un buque que enarbola pabellón de un Estado miembro incluye la facultad de comprobar que ese buque cumple las prescripciones en materia de seguridad, de prevención de la contaminación y de condiciones de vida y de trabajo a bordo aplicables a las actividades a las que se destine efectivamente, teniendo en cuenta aquellas para las que ha sido clasificado.

57.

Mediante su quinta cuestión prejudicial el órgano jurisdiccional remitente solicita, en primer término, que se determine, en esencia, si las autoridades del Estado rector del puerto tienen derecho a exigir que se esté en posesión de certificaciones y que se cumplan las exigencias o prescripciones en materia de seguridad y de prevención de la contaminación marítima relativas a las actividades realmente desarrolladas por un buque, en este caso la de búsqueda y salvamento marítimo, para evitar que el buque sea inmovilizado [letra a)] y, en caso afirmativo, si esas certificaciones y esas exigencias o prescripciones solo pueden exigirse si existe un marco jurídico internacional o de la Unión claro y fiable en lo que respecta a la clasificación de las actividades de búsqueda y salvamento marítimo y a las certificaciones, exigencias o prescripciones correspondientes [letra b)] o si, por el contrario estas deben exigirse sobre la base del Derecho nacional del Estado de abanderamiento o del Estado rector del puerto y, a tal efecto, es necesaria una normativa de rango primario o secundario o es suficiente una regulación administrativa de carácter general [letra c)].

58.

En segundo término, dicho órgano jurisdiccional plantea la cuestión de si corresponde al Estado rector del puerto indicar durante la inspección sobre la base de qué normativa nacional (legislativa, reglamentaria o administrativa) deben determinarse las exigencias o las prescripciones impuestas y qué correcciones o rectificaciones resultan necesarias para garantizar el cumplimiento de esa normativa [letra d)] y si, en caso de que no exista tal normativa, la Administración del Estado rector del puerto puede indicar, caso por caso, las exigencias que debe cumplir el buque objeto de inspección [letra e)].

59.

Por último, dicho órgano jurisdiccional desea que se establezca si, a falta de esa normativa y de indicaciones específicas del Estado de abanderamiento, las actividades de búsqueda y salvamento marítimo pueden considerarse autorizadas (y, por tanto, no susceptibles de ser prohibidas mediante la adopción de una medida de inmovilización) cuando el buque cumple las exigencias o las prescripciones de otra categoría, cuyo respeto efectivo ha confirmado el Estado de abanderamiento [letra f)].

60.

Con carácter preliminar procede señalar que, en virtud del artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2009/16, la autoridad competente debe asegurarse de que se han rectificado de acuerdo con los convenios cuantas deficiencias confirme o manifieste una inspección y que, en virtud del artículo 19, apartado 2, de dicha Directiva, cuando las deficiencias confirmadas o manifestadas por las inspecciones sean manifiestamente peligrosas, en particular, para la seguridad, la autoridad competente del Estado rector del puerto procederá a inmovilizar el buque.

61.

Según se desprende de las respuestas que se han propuesto para las cuestiones prejudiciales anteriores, el Estado rector del puerto puede garantizar el cumplimiento de los convenios internacionales y de la legislación de la Unión aplicables en materia de seguridad marítima, protección marítima, protección del medio ambiente marino y condiciones de vida y de trabajo a bordo de conformidad con el artículo 13, párrafo primero, punto 2, de la Directiva 2009/16, teniendo en cuenta las actividades que el buque realiza efectivamente, siempre que ese control no se inmiscuya en las competencias del Estado de abanderamiento en lo que respecta a la clasificación del buque ni en el cumplimiento de la obligación de salvamento marítimo.

62.

Por consiguiente, el mero hecho de que un buque desarrolle la actividad de búsqueda y salvamento marítimo de forma sistemática no lo sustrae de la obligación de cumplir las exigencias que le resultan de aplicación en virtud del Derecho internacional o del Derecho de la Unión y no impide que ese buque pueda ser objeto de medidas de inmovilización en el sentido del artículo 19 de dicha Directiva si incumple esas normas. Dicho de otro modo, como señala el órgano jurisdiccional remitente, aunque los buques están exentos de la aplicación de las normas internacionales relativas a la seguridad de la navegación y a la protección del medio ambiente marino en la medida en que realicen misiones puntuales de salvamento marítimo, no están eximidos del cumplimiento de cualquier otra norma aplicable a los buques sobre la base de exigencias del Derecho internacional, habida cuenta de la actividad efectivamente desarrollada.

63.

Por lo tanto, propongo que se responda a la quinta cuestión prejudicial, en primer término, que la Directiva 2009/16 debe interpretarse en el sentido de que las autoridades del Estado rector del puerto tienen derecho a exigir que se esté en posesión de certificaciones y que se cumplan las exigencias o prescripciones en materia de seguridad y de prevención de la contaminación marítima relativas a las actividades para las que un buque está clasificado, así como cualquier otra certificación, exigencia o prescripción basada en el marco jurídico internacional o de la Unión. ( 43 )

64.

En segundo término, creo que dicha Directiva debe interpretarse en el sentido de que corresponde al Estado rector del puerto indicar durante la inspección sobre la base de qué normativa deben determinarse las exigencias o prescripciones cuya infracción se ha detectado y qué correcciones o rectificaciones resultan necesarias para garantizar el cumplimiento de esa normativa.

65.

Por último, estimo que la citada Directiva debe interpretarse en el sentido de que no cabe considerar que un buque que desarrolla la actividad de búsqueda y salvamento marítimo de forma sistemática no puede ser objeto, en cuanto tal, de medidas de inmovilización cuando incumpla las exigencias que le resultan de aplicación en virtud del Derecho internacional o del Derecho de la Unión, sin perjuicio de la obligación de salvamento marítimo. ( 44 )

66.

A la luz de las anteriores consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Sicilia, Italia) del modo siguiente: