Asunto T‑580/19
Sayed Shamsuddin Borborudi
contra
Consejo de la Unión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Cuarta) de 9 de junio de 2021
«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas contra Irán con objeto de impedir la proliferación nuclear — Inmovilización de fondos — Lista de personas, entidades y organismos a los que se aplica la inmovilización de fondos y de recursos económicos — Mantenimiento del nombre del demandante en la lista — Error de apreciación — Artículo 266 TFUE»
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Irán — Base jurídica — Medidas restrictivas previstas por una decisión adoptada en virtud del artículo 29 TUE y por un reglamento basado en el artículo 215 TFUE — Adopción de un reglamento de ejecución supeditada a la adopción previa de una decisión basada en el artículo 29 TUE — Pretensión de anulación dirigida únicamente contra el Reglamento de Ejecución adoptado sobre la base del artículo 215 TFUE — Procedencia
[Art. 29 TUE; art. 215 TFUE, ap. 1; Decisión (PESC) 2019/870 del Consejo; Reglamento de Ejecución (UE) 2019/855 del Consejo]
(véanse los apartados 23 y 26 a 29)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Irán — Inmovilización de los fondos de personas, entidades u organismos que participan en la proliferación nuclear o prestan apoyo a la misma — Recurso de anulación de una persona sujeta a una decisión de inmovilización de fondos — Reparto de la carga de la prueba — Control jurisdiccional
[Reglamentos (UE) n.o 267/2012 y (UE) n.o 2019/855 del Consejo]
(véanse los apartados 45, 46 y 55)
Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas contra Irán — Alcance del control — Exclusión de los elementos puestos en conocimiento de la institución con posterioridad a la adopción de la Decisión impugnada
[Reglamentos (UE) n.o 267/2012 y (UE) n.o 2019/855 del Consejo]
(véase el apartado 50)
Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas contra Irán — Alcance del control — Prueba de la procedencia de la medida — Obligación de la autoridad competente de la Unión de acreditar, en caso de impugnación, que los motivos utilizados en contra de las personas o entidades afectadas son fundados — Amplitud del margen de apreciación de dicha autoridad competente — Pertinencia de las pruebas aportadas en el marco de una inclusión precedente cuando no se han modificado los motivos ni se han producido cambios en la situación del demandante ni en la evolución del contexto en Irán — Cambios en la situación del demandante
[Reglamentos (UE) n.o 267/2012 y (UE) n.o 2019/855 del Consejo]
(véanse los apartados 60 a 62 y 65)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Irán — Inmovilización de los fondos de personas, entidades u organismos que participan en la proliferación nuclear o prestan apoyo a la misma — Criterios alternativos determinados por los actos de la Unión para la inclusión de una entidad en las listas de personas y entidades objeto de las medidas restrictivas — Alcance — Existencia de un vínculo directo o indirecto entre las actividades de una persona y la proliferación nuclear — Inexistencia de un comportamiento reprochable efectivo — Irrelevancia
[Decisión 2010/413/PESC del Consejo; Reglamento (UE) n.o 267/2012 del Consejo]
(véanse los apartados 81 a 85)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Irán — Inmovilización de los fondos de personas, entidades u organismos que participan en la proliferación nuclear o prestan apoyo a la misma — Control jurisdiccional de la legalidad — Alcance — Reparto de la carga de la prueba — Obligación de presentar medios concretos de prueba y de información — Indicios serios y concordantes — Inexistencia — Error de apreciación
[Reglamentos (UE) n.o 267/2012 y (UE) n.o 2019/855 del Consejo]
(véanse los apartados 86 a 89)
Recurso de anulación — Sentencia anulatoria — Efectos — Anulación parcial de un reglamento relativo a la adopción de medidas restrictivas contra Irán — Retroactividad de la anulación — Obligación que tiene el Consejo de eliminar de las decisiones de inmovilización de fondos adoptadas el mismo día los motivos de inclusión idénticos a los declarados ilegales — Alcance
(Art. 266 TFUE)
(véanse los apartados 93 a 98)
Resumen
En 2010, el Consejo de la Unión Europea adoptó medidas restrictivas ( 1 ) para obligar a la República Islámica de Irán a poner fin a las actividades nucleares que presentan un riesgo de proliferación o contribuyen al desarrollo de vectores de armas nucleares, estableciendo la inmovilización de fondos y recursos económicos de las personas y entidades que participan en dicho programa nuclear. El demandante, el Sr. Borborudi, fue incluido el 1 de diciembre de 2011 en la lista de personas y entidades a las que se referían dichas medidas, debido a que ejercía las funciones de Director adjunto de la Organización de la Energía Atómica de Irán (OEAI) y, en particular, participaba en el programa nuclear iraní al menos desde 2002. Posteriormente, el Consejo prorrogó esta inclusión en varias ocasiones.
A raíz de la adopción de la Decisión 2019/870 ( 2 ) y del Reglamento 2019/855, ( 3 ) mediante los cuales el Consejo prorrogó su inclusión en la lista controvertida manteniendo los mismos motivos en su contra, el demandante interpuso un recurso de anulación contra dicho Reglamento. En particular, reprochaba al Consejo haber incurrido en un error de apreciación y no haber demostrado el fundamento de las medidas restrictivas.
El Tribunal General anuló el Reglamento 2019/855 en la medida en que afecta al demandante y examinó las consecuencias de la anulación de dicho Reglamento, adoptado sobre la base del artículo 215 TFUE, para la Decisión 2019/870, adoptada sobre la base del artículo 29 TUE.
Apreciación del Tribunal General
En primer lugar, el Tribunal General consideró que la circunstancia de que el objeto del recurso se limitase a una pretensión de anulación del Reglamento 2019/855, en la medida en que afecta al demandante, y no se refiriese también a la Decisión 2019/870, no impedía su examen. A este respecto, recordó que las decisiones adoptadas sobre la base del artículo 29 TUE y los reglamentos adoptados sobre la base del artículo 215 TFUE son dos tipos de actos, determinando el primero la posición de la Unión por lo que atañe a las medidas restrictivas que se han de adoptar y constituyendo el segundo el instrumento necesario para dar efecto a dichas medidas en toda la Unión. A pesar de su estrecha conexión, el Tribunal General consideró que esos actos son distintos e independientes, de modo que nada impide a una parte demandante impugnar únicamente un reglamento de ejecución.
En segundo lugar, el Tribunal General estimó que el primer motivo de inclusión en la lista controvertida carecía de fundamento en la medida en que el Consejo no había demostrado que el demandante, en la fecha de adopción del acto impugnado, fuera un director adjunto de la OEAI. El Tribunal General señaló a ese respecto que el Consejo no podía reprochar al demandante, sin invertir la carga de la prueba, no haber probado que hubiese cesado de ejercer cualquier tipo de actividad en la OEAI, exigiéndole que le informara de esa circunstancia y que aportase al Consejo elementos de prueba sobre ello. Al contrario, el Consejo estaba obligado a examinar detenidamente, en el marco de la revisión anual de las medidas restrictivas, ( 4 ) los elementos que fundamentaban la inclusión del nombre del demandante en la lista controvertida, y ello, sin perjuicio, de la facultad de que disponía el demandante de presentar, en cualquier momento, observaciones o nuevas pruebas. ( 5 ) El Tribunal General observó, en el caso de autos, que ningún elemento apoyaba el motivo de que, como se exponía en el extracto no confidencial de la propuesta de inclusión, el demandante fuese un director adjunto de la OEAI en la fecha de adopción del Reglamento.
En tercer lugar, el Tribunal General estimó que el Consejo procedió a una sustitución de los motivos en los que se fundamentaba el acto impugnado al pretender que el mantenimiento de la inclusión del nombre del demandante en la lista controvertida estaba justificado por sus actividades pasadas. El Tribunal General recordó que el criterio de inclusión relativo a la prestación de apoyo a las actividades nucleares iraníes que presentan un riesgo de proliferación implica que se demuestre la existencia de un vínculo, directo o indirecto, entre las actividades de la persona afectada y la proliferación nuclear. Sobre este aspecto precisó que la adopción de medidas restrictivas contra una persona no presupone necesariamente que esta haya adoptado previamente un comportamiento reprochable efectivo, pudiendo ser suficiente en sí mismo el riesgo de que esa persona adopte tal comportamiento en el futuro. Sin embargo, la existencia de un vínculo, directo o indirecto, entre las actividades de una persona y la proliferación nuclear es, por el contrario, un requisito necesario para la inclusión del nombre de esa persona en la lista controvertida. Por tanto, el Consejo no podía basarse, en la fecha de adopción del acto impugnado, en las antiguas funciones del demandante en la OEAI y en su antigua participación en el programa nuclear iraní, sin aportar indicios serios y concordantes que permitieran considerar que el demandante mantenía vínculos con la OEAI y dicho programa, o, más en general, con actividades que planteasen un riesgo de proliferación nuclear.
Por último, el Tribunal General examinó las consecuencias de la anulación del Reglamento 2019/855, en la medida en que afecta al demandante, para la Decisión 2019/870, que este no había impugnado. Señaló, para empezar, que la presente sentencia no daba lugar de manera automática a la anulación de la Decisión 2019/870. Sin embargo, en la medida en que ambos actos imponen medidas idénticas al demandante, el hecho de que la Decisión 2019/870 siguiera siendo aplicable a pesar de la anulación del acto impugnado podría provocar un grave perjuicio a la seguridad jurídica. A continuación, el Tribunal General recordó que, para adecuarse a la sentencia de anulación, el Consejo está obligado a respetar tanto el fallo de la sentencia como sus motivos. Estos últimos identifican, en efecto, la motivación de la inclusión del nombre del demandante en la lista controvertida como ilegal y revelan las causas precisas de su ilegalidad. Por consiguiente, el Consejo debe velar por que las eventuales decisiones subsiguientes de inmovilización de fondos que deban adoptarse después de la sentencia no adolezcan de los mismos vicios. A este respecto, el Tribunal General precisó, habida cuenta del efecto retroactivo de las sentencias de anulación, que la declaración de ilegalidad despliega sus efectos desde la fecha de entrada en vigor del acto anulado. En la medida en que la fecha de entrada en vigor de la Decisión 2019/870 es la misma que la del acto impugnado, el Tribunal General dedujo de ello que el Consejo podría tener la obligación de suprimir en dicha Decisión los motivos de inclusión del nombre del demandante de idéntico contenido al de los declarados ilegales en la presente sentencia, si esos motivos se basan en los mismos elementos de prueba.
( 1 ) Decisión 2010/413/PESC del Consejo, de 26 de julio de 2010, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán y que deroga la Posición Común 2007/140/PESC (DO 2010, L 195, p. 39) y Reglamento (UE) n.o 961/2010 del Consejo, de 25 de octubre de 2010, relativo a medidas restrictivas contra Irán y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.o 423/2007 (DO 2010, L 281, p. 1).
( 2 ) Decisión (PESC) 2019/870 del Consejo, de 27 de mayo de 2019, por la que se modifica la Decisión 2010/413/PESC relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán (DO 2019, L 140, p. 90).
( 3 ) Reglamento de Ejecución (UE) 2019/855 del Consejo, de 27 de mayo de 2019, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.o 267/2012 relativo a medidas restrictivas contra Irán (DO 2019, L 140, p. 1).
( 4 ) Artículo 26, apartado 3, de la Decisión 2010/413 y artículo 46, apartado 7, del Reglamento n.o 267/2012.
( 5 ) Artículo 24, apartado 4, de la Decisión 2010/413 y artículo 46, apartado 5, del Reglamento n.o 267/2012.