Asunto T‑370/19

Reino de España

contra

Comisión Europea

Sentencia del Tribunal General (Sala Novena) de 23 de septiembre de 2020

«Relaciones exteriores — Cooperación técnica — Comunicaciones electrónicas — Reglamento (UE) 2018/1971 — Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas — Artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971 — Participación de las autoridades de reglamentación de terceros países en este organismo — Participación de la autoridad nacional de reglamentación de Kosovo — Concepto de tercer país — Error de Derecho»

Acuerdos internacionales — Cooperación técnica — Comunicaciones electrónicas — Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas — Participación de las autoridades de reglamentación de terceros países en este organismo — Terceros países — Concepto — Entidades sujetas al Derecho internacional que pueden tener derechos y obligaciones — Kosovo — Inclusión

[Arts. 212 TFUE y 216 TFUE a 218 TFUE; Reglamento (UE) 2018/1971 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 35, ap. 2]

(véanse los apartados 28 a 30, 35 y 36)
Acuerdos internacionales — Cooperación técnica — Comunicaciones electrónicas — Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas — Participación de las autoridades de reglamentación de terceros países en este organismo — «Acuerdo con la Unión a tal efecto» — Concepto — Acuerdo celebrado entre la Unión y otro sujeto de Derecho internacional público — Acuerdo que recoge disposiciones que sirven de base para la cooperación entre la Unión y el tercer país de que se trate en el ámbito de las comunicaciones electrónicas — Acuerdo de Estabilización y Asociación entre la Unión y Kosovo — Inclusión

[Reglamento (UE) 2018/1971 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 35, ap. 2; Acuerdo de Estabilización y Asociación entre la Unión y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, por una parte, y Kosovo, por otra, art. 111]

(véanse los apartados 46 a 48, 53 y 54)
Acuerdos internacionales — Cooperación técnica — Comunicaciones electrónicas — Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas — Participación de las autoridades de reglamentación de terceros países en este organismo — Normas de trabajo aplicables a dicha participación — Procedimiento de determinación — Exigencia de conformidad con las disposiciones de los acuerdos celebrados con la Unión al objeto de esta participación — Competencia de la Comisión para fijar unilateralmente tales normas de trabajo

[Art. 17 TUE; Reglamento (UE) 2018/1971 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 35, ap. 2, párr. 2]

(véanse los apartados 70, 72, 76, 77, 79, 81 y 82)

Resumen

En la sentencia España/Comisión (T‑370/19), dictada el 23 de septiembre de 2020, el Tribunal desestimó el recurso interpuesto por el Reino de España (en lo sucesivo, «demandante»), con arreglo al artículo 263 TFUE, con la pretensión de que se anulase la Decisión de la Comisión por la que esta había determinado que la autoridad nacional de reglamentación de Kosovo podía participar en los órganos del Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE) y de la Oficina del ORECE (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). ( 1 )

Al ORECE, que fue constituido mediante el Reglamento n.o 1211/2009, ( 2 ) se le ha encomendado la tarea de contribuir al desarrollo del mercado interior de redes y servicios de comunicaciones electrónicas y a la mejora de su funcionamiento. De conformidad con este Reglamento, el ORECE debía desempeñar sus funciones, de manera independiente, en cooperación con las autoridades nacionales de reglamentación (en lo sucesivo, «ANR») y la Comisión Europea. Este Reglamento fue derogado por el Reglamento 2018/1971, ( 3 ) que establece, en su artículo 35, las formas de cooperación del ORECE con los organismos de la Unión, los terceros países y las organizaciones internacionales. De 2001 a 2015, la Unión suscribió con los países de los Balcanes Occidentales unos acuerdos de estabilización y asociación (en lo sucesivo, «AEA») que recogen disposiciones específicas sobre la cooperación en el ámbito de las comunicaciones electrónicas. Este es el caso, en particular, del Acuerdo de Estabilización y Asociación entre la Unión y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, por una parte, y Kosovo, por otra (en lo sucesivo, «AEA Kosovo»). ( 4 ) El 18 de marzo de 2019, la Comisión adoptó seis decisiones, entre ellas la Decisión impugnada, relativas a la participación de las ANR de los seis países de los Balcanes Occidentales en el ORECE. Estas decisiones se adoptaron, en particular, sobre la base del artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971.

Por lo que respecta a la observancia por la Comisión de esta disposición, en la medida en que, según el demandante, Kosovo, que no es un Estado soberano dotado de una organización de carácter estatal, no es un «tercer país», el Tribunal señaló, para empezar, que este concepto de «tercer país» no se define ni en el Reglamento 2018/1971 ni en la normativa pertinente de la Unión. El Tribunal también observó que el Tratado FUE, por su parte, emplea en sus disposiciones tanto los términos «terceros países», en particular en numerosas disposiciones que tratan de cuestiones relativas a las relaciones exteriores, como «terceros Estados». De esta forma, según el Tribunal, las disposiciones del Tratado FUE relativas a los «terceros países» tienen por objeto permitir la celebración de acuerdos internacionales con entidades «distintas de los Estados», entre ellas las entidades territoriales, incluidas en el concepto flexible de «países». A este respecto, el Tribunal estimó que el concepto de «terceros países» que se contempla en el Tratado FUE, para designar a entidades sujetas al Derecho internacional capaces de tener derechos y obligaciones, no puede poseer una acepción diferente cuando este mismo concepto figura en un texto de Derecho derivado como el Reglamento 2018/1971. El Tribunal concluyó que el concepto de «tercer país» en el sentido del artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971 no equivale al de «tercer Estado», sino que tiene un alcance más amplio y va más allá de los Estados soberanos. De este modo, Kosovo puede estar incluido en este concepto de «tercer país», sin perjuicio de la posición de la Unión o de la de sus Estados miembros en relación con el estatuto de Kosovo como Estado independiente.

El demandante sostenía, además, que la Comisión había infringido la citada disposición en la medida en que, según él, no existía un «acuerdo», en el sentido de esta disposición, a los efectos de la participación de la ANR de Kosovo en el ORECE. El demandante consideraba en particular que el AEA Kosovo no constituía tal acuerdo de participación en el ORECE. A este respecto, el Tribunal señaló que el apartado 2 del artículo 35 del Reglamento 2018/1971 supeditaba la participación de las ANR de los terceros países en los órganos del ORECE a dos requisitos: por un lado, que existiera un «acuerdo» entre el tercer país de que se trate y la Unión y, por otro lado, que ese acuerdo se hubiera celebrado «a tal efecto». Tras apreciar que el primero de esos requisitos se satisfacía, dado que el AEA Kosovo podía constituir sin lugar a dudas un acuerdo de estas características al ser un acuerdo internacional celebrado entre dos sujetos de Derecho internacional público, el Tribunal analizó la expresión «a tal efecto». En relación con este punto, mencionó que esta expresión indicaba que los acuerdos en cuestión deben recoger disposiciones que sirvan de base para la cooperación entre la Unión y el tercer país de que se trate en el ámbito considerado, a saber, el de las comunicaciones electrónicas. En el caso de autos, el Tribunal estimó que el artículo 111 del AEA Kosovo, al referirse expresamente a «estrechar» la cooperación entre la Unión y Kosovo, preveía una cooperación estrecha, conforme a diversas modalidades. En particular, el Tribunal precisó que la participación, con derechos limitados, contemplada en el artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971, corresponde precisamente a la cooperación estrecha a que se refiere el mencionado artículo 111 del AEA Kosovo, aunque en modo alguno equivale a una «integración» de la ANR de Kosovo en la estructura del ORECE. El Tribunal concluyó que el artículo 111 del AEA Kosovo constituye un acuerdo «a tal efecto», en el sentido del artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971.

Por último, el demandante sostenía, en esencia, que la Comisión había infringido el artículo 35, apartado 2, del Reglamento 2018/1971 en la medida en que había fijado unilateralmente, en la Decisión impugnada, las «normas de trabajo», en el sentido de esta disposición, para la participación de la ANR de Kosovo en los órganos del ORECE. Según el demandante, por un lado, esas normas de trabajo vinculantes debían establecerse en los propios acuerdos de participación en el ORECE y, por otro lado, la Comisión adoptó la Decisión impugnada sin que hubiera base legal para ello. En primer lugar, el Tribunal declaró que la referencia que se hace en esa disposición a los términos «disposiciones pertinentes de [los] acuerdos», acompañada de la locución «con arreglo a», pretende indicar que la adopción de las «normas de trabajo» debe efectuarse «de conformidad con» las disposiciones de esos acuerdos de participación. El Tribunal consideró así que no es jurídicamente necesario exigir que la «apertura a la participación» de una ANR de un tercer país esté supeditada a una autorización específica establecida en un acuerdo internacional. En segundo lugar, por lo que atañe a las facultades de la Comisión, el Tribunal señaló que, dado que ni el Reglamento 2018/1971 ni ninguna otra normativa de la Unión han atribuido expresamente a la Oficina del ORECE ni a ningún otro organismo la competencia para establecer las normas de trabajo aplicables a la participación de las ANR de los terceros países, esta competencia corresponde a la Comisión. En tercer lugar, el Tribunal constató que el artículo 17 TUE, en el que en particular se basa la Decisión impugnada, constituye una base jurídica suficiente y que el hecho de que este artículo sea una disposición general no desvirtúa tal constatación.

En consecuencia, por un lado, el Tribunal consideró que la Comisión era competente para fijar unilateralmente, en la Decisión impugnada, «normas de trabajo» aplicables a la participación de las ANR de terceros países en el ORECE, a las que se refiere el artículo 35, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento 2018/1971. Por otro lado, desestimó la imputación dirigida contra la Comisión de que dicha Decisión carecía de base jurídica.

( 1 ) Decisión de la Comisión, de 18 de marzo de 2019, relativa a la participación de la autoridad nacional de reglamentación de Kosovo en el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (DO 2019, C 115, p. 26).

( 2 ) Reglamento (CE) n.o 1211/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, por el que se establece el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE) y la Oficina (DO 2009, L 337, p. 1).

( 3 ) Reglamento (UE) 2018/1971 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, por el que se establecen el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE) y la Agencia de apoyo al ORECE (Oficina del ORECE), por el que se modifica el Reglamento (UE) 2015/2120 y por el que se deroga el Reglamento n.o 1211/2009 (DO 2018, L 321, p. 1).

( 4 ) DO 2016, L 71, p. 3.