Asunto T‑357/19

República Italiana

contra

Comisión Europea

Sentencia del Tribunal General (Sala Séptima) de 22 de junio de 2022

«FEDER — Política regional — Programas operativos correspondientes al objetivo “Inversiones destinadas al crecimiento y al empleo” en Italia — Decisión por la que se aprueba la contribución financiera del FEDER al gran proyecto “Gran Proyecto Nacional Banda Ultra Ancha — Zonas Blancas” — No subvencionabilidad de los gastos abonados por el beneficiario en concepto de IVA — Artículo 69, apartado 3, letra c), del Reglamento (UE) n.o 1303/2013 — Concepto de “IVA recuperable conforme a la legislación nacional sobre el IVA”»

Cohesión económica, social y territorial — Intervenciones de carácter estructural — Financiación por la Unión — Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) — Gastos excluidos — Impuesto sobre el valor añadido recuperable conforme a la legislación nacional sobre el IVA — Concepto

[Arts. 174 TFUE a 176 TFUE y 317 TFUE; Reglamento (UE) n.o 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 2, punto 10, 65, ap. 2, y 69, ap. 3, letra c)]

(véanse los apartados 47 a 51, 60 a 67, 69, 70, 74 y 82)
Armonización de las legislaciones fiscales — Sistema común del impuesto sobre el valor añadido — Sujetos pasivos — Concepto — Facultad de los Estados miembros de considerar como sujeto pasivo único a varias personas estrechamente vinculadas — Normativa nacional que no puso en práctica dicha facultad para las entidades de que se trata

(Directiva 2006/112/CE del Consejo, art. 11)

(véanse los apartados 97 y 98)

Resumen

En 2015, la República Italiana adoptó la «Estrategia Italiana de Banda Ultra Ancha». Esta estrategia incluía, en particular, el objetivo de garantizar en el territorio italiano altas velocidades de conexión a Internet. Se contemplaban, en particular, las zonas de deficiencia del mercado, en las que no existían redes de acceso a Internet de nueva generación y los operadores privados no tenían intención de desarrollarlas en un futuro próximo (en lo sucesivo, «zonas blancas»).

Se previó una intervención pública directa de alrededor de 4000 millones de euros ( 1 ) para desplegar las redes de acceso a Internet de nueva generación en esas zonas blancas.

En 2017, las autoridades italianas dirigieron a la Comisión Europea una solicitud para obtener una contribución financiera del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) para la realización del «Gran Proyecto Nacional Banda Ultra Ancha — Zonas Blancas». El Ministerio italiano de Desarrollo Económico era designado beneficiario de la contribución del FEDER, mientras que la ejecución de dicho proyecto debía corresponder a Infratel Italia SpA (en lo sucesivo, «Infratel»), sociedad propiedad del Ministerio italiano de Economía y Hacienda. Así, para realizar la infraestructura de la red de acceso a Internet y garantizar su mantenimiento y su explotación comercial, Infratel seleccionó como concesionaria a la sociedad Open Fiber SpA.

Según las autoridades italianas, el impuesto sobre el valor añadido (IVA) vinculado a los costes de construcción podía acogerse a la financiación del FEDER, en la medida en que debía ser pagado por el Ministerio de Desarrollo Económico, que no podía recuperarlo conforme a la legislación nacional sobre el IVA, ya que no es sujeto pasivo del IVA y no puede deducirlo. En efecto, en el marco del circuito de facturación, el concesionario remitía a Infratel las facturas correspondientes al coste de las obras realizadas, IVA incluido, y esta remitía a continuación facturas del mismo importe al Ministerio de Desarrollo Económico, IVA incluido. Dicho Ministerio procedía, por una parte, al pago de la parte sin IVA de las facturas emitidas por Infratel y, por otra parte, al pago del IVA directamente al Ministerio italiano de Economía y Hacienda, según el mecanismo de pago fraccionado del IVA previsto por la legislación nacional.

Mediante la Decisión impugnada, ( 2 ) la Comisión estimó que el gasto del IVA correspondiente al «Gran Proyecto Nacional Banda Ultra Ancha — Zonas Blancas» no podía optar a la contribución financiera del FEDER. A su juicio, el IVA soportado por el Ministerio de Desarrollo Económico con motivo de la ejecución de dicho proyecto no constituía una carga económica para el beneficiario y no podía considerarse irrecuperable conforme a la legislación nacional sobre el IVA, en el sentido del artículo 69, apartado 3, letra c), del Reglamento n.o 1303/2013. ( 3 )

El Tribunal General ha estimado el recurso interpuesto por la República Italiana contra dicha Decisión.

Este asunto lleva al Tribunal General a interpretar por primera vez el artículo 69, apartado 3, letra c), del Reglamento n.o 1303/2013, que prevé la exclusión por principio del IVA de los costes subvencionables de los Fondos EIE, salvo que no sea recuperable «conforme a la legislación nacional sobre el IVA». Para numerosas inversiones de entidades públicas que pueden optar a la financiación de la Unión, el coste del IVA tiene una trascendencia financiera importante (en el caso de autos, el coste total del IVA representaba más de 210 millones de euros, de los cuales 125 millones de euros podían optar a financiación del FEDER).

Apreciación del Tribunal General

El Tribunal General observa, en primer lugar, que el artículo 69, apartado 3, letra c), del Reglamento n.o 1303/2013 garantiza el buen funcionamiento de los mecanismos de cohesión económica, social y territorial instaurados por dicho Reglamento al establecer que el IVA no constituye un coste que pueda optar a aquella financiación de los Fondos EIE que tenga carácter de subvención a menos que dicho IVA no pueda recuperarse conforme a la legislación nacional sobre el IVA.

Por un lado, en efecto, la inclusión del IVA en los costes subvencionables con cargo a los fondos EIE generaría un enriquecimiento sin causa del beneficiario de dicha subvención si, después de haber abonado el IVA devengado por la entrega de bienes o prestación de servicios subvencionada, el beneficiario pudiera recuperarlo con arreglo a la legislación nacional. Por otra parte, la exclusión del IVA de los costes que pueden optar a la financiación cuando este impuesto no es recuperable tendría como consecuencia aumentar la parte de financiación que incumbe al beneficiario de los fondos EIE y podría, por tanto, obstaculizar la realización de operaciones que se supone financian esos fondos.

A continuación, el Tribunal General observa, a la vista del tenor del artículo 69, apartado 3, letra c), del Reglamento n.o 1303/2013 y a la luz de los trabajos preparatorios, que esta disposición limita en lo sucesivo el carácter no subvencionable del IVA respecto de las contribuciones de los Fondos EIE únicamente al supuesto en que dicho impuesto sea recuperable conforme a la legislación nacional sobre el IVA, en lugar de establecerlo para todo supuesto en que sea recuperable por algún medio. ( 4 )

Además, el Tribunal General precisa que la expresión «IVA recuperable conforme a la legislación nacional sobre el IVA» incluye necesariamente el IVA deducible, sin limitarse, no obstante, a este supuesto, ya que otras posibilidades de recuperación previstas por el Derecho nacional en materia de IVA también pueden impedir que se tenga en cuenta el IVA en el marco de la contribución de los fondos EIE.

Por último, basándose en la interpretación contextual y en la jurisprudencia, así como en la génesis de la normativa anterior, de la que procede el Reglamento n.o 1303/2013, ( 5 ) el Tribunal General constata que el beneficiario de la contribución del FEDER es la entidad o persona desde cuyo punto de vista debe apreciarse el carácter recuperable del IVA.

Por consiguiente, si el IVA devengado por la realización de una operación subvencionada por parte de un Fondo EIE es una carga efectiva y definitiva para el beneficiario de dicha subvención y ese IVA es recuperable por este conforme a la legislación nacional sobre el IVA, no puede incluirse en los costes que pueden optar a la subvención.

Habida cuenta de esas consideraciones, el Tribunal General considera que los motivos de la Comisión en los que se basa la Decisión impugnada no justifican que en los costes que pueden optar a la contribución del FEDER no se compute el IVA correspondiente a los costes de realización del «Gran Proyecto Nacional Banda Ultra Ancha — Zonas Blancas».

En primer lugar, en efecto, el Tribunal General observa que, en la realización del «Gran Proyecto Nacional Banda Ultra Ancha — Zonas Blancas», el Ministerio de Desarrollo Económico tenía la condición de beneficiario en el sentido del Reglamento n.o 1303/2013, y que dicho Ministerio debía soportar la carga del IVA correspondiente a los costes de construcción de la red de acceso a Internet de banda ultra ancha.

A continuación, declara que no cabe acoger el motivo según el cual el pago del IVA por dicho Ministerio a otro Ministerio (en este caso el Ministerio de Economía y Hacienda) no pueda considerarse un coste soportado por la Administración central del Estado, en particular porque tal motivo tendría como consecuencia excluir sistemáticamente el IVA de los costes que pueden optar a las contribuciones del FEDER cuando el beneficiario sea la Administración central de un Estado miembro (como, por ejemplo, un departamento ministerial), infringiendo así el artículo 2, punto 10, del Reglamento n.o 1303/2013. ( 6 )

En segundo lugar, el Tribunal General considera ilegal el segundo motivo de la Decisión impugnada, que se basaba, en esencia, en que la carga del IVA no debería haber sido soportada por el Ministerio de Desarrollo Económico, sino por Infratel, en su condición de «sociedad interna» (in house), que posteriormente podía recuperar el IVA mediante su deducción. Además de que los conceptos de «operación interna» y «sociedad interna» no estén previstos en la Directiva IVA, ( 7 ) el Tribunal observa, en particular, que la facultad concedida a los Estados miembros por el artículo 11 de dicha Directiva, consistente en considerar a personas estrechamente vinculadas como un sujeto pasivo único, no se ha aplicado en la normativa italiana en lo que atañe a entidades como el Ministerio de Desarrollo Económico e Infratel, que constituyen dos entidades jurídicas distintas.

En tercer y último lugar, el Tribunal General considera, por lo que respecta al tercer motivo de la Decisión impugnada, que el mero hecho de que los cánones de concesión de la red de acceso a Internet de banda ultra ancha que paga el concesionario a Infratel estén sujetos al IVA no incide en la imputabilidad efectiva y definitiva al Ministerio de Desarrollo Económico del gasto del IVA correspondiente a la realización del proyecto de que se trata. A este respecto, el Tribunal General señala, en particular, que de los documentos obrantes en autos no se desprende que el Ministerio de Desarrollo Económico pudiera recuperar indirectamente, siquiera en parte, y con arreglo a alguna normativa nacional relativa al IVA, la cuota de IVA adeudada por el concesionario por los cánones de concesión en la fase de explotación de la red de acceso a Internet de banda ultra ancha, de modo que pudiera considerarse que dicho Ministerio no soporta la carga efectiva y definitiva del IVA.

( 1 ) Mediante la Decisión C(2016) 3931 final, de 30 de junio de 2016, la Comisión Europea consideró que esa financiación pública constituía una ayuda de Estado compatible con el mercado interior.

( 2 ) Decisión de Ejecución C(2019) 2652 final de la Comisión, de 3 de abril de 2019, por la que se aprueba la contribución financiera al gran proyecto «Gran Proyecto Nacional Banda Ultra Ancha — Zonas Blancas», seleccionado en el marco de los programas operativos «POR Abruzzo FESR. 2014‑2020», «Basilicata», «POR Calabria FESR. FSE», «Campania», «POR Emilia Romagna FESR», «POR Lazio FESR», «POR Liguria FESR», «POR Lombardia FESR», «POR Marche FESR. 2014‑2020», «POR Piemonte FESR», «POR Puglia FESR-FSE», «POR Sardegna FESR», «Sicilia», «Toscana», «POR Umbria FESR», «POR Veneto FESR. 2014‑2020» y «Empresas y competitividad» en Italia.

( 3 ) Reglamento (UE) n.o 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) n.o 1083/2006 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 320). El Reglamento n.o 1303/2013 establece, con efectos a partir del 1 de enero de 2014, las normas comunes aplicables a los «Fondos Estructurales y de Inversión Europeos» (en lo sucesivo, «Fondos EIE»), entre los que está el FEDER, y las disposiciones generales aplicables al FEDER.

( 4 ) A diferencia del panorama normativo anterior, en el que el IVA quedaba excluido de los Fondos de la Unión cuando fuera recuperable por algún medio (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de septiembre de 2012, Hungría/Comisión, T‑89/10, no publicada, EU:T:2012:451, y de 20 de septiembre de 2012, Hungría/Comisión, T‑407/10, no publicada, EU:T:2012:453).

( 5 ) En particular, el Reglamento (CE) n.o 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.o 1783/1999 (DO 2006, L 210, p. 1).

( 6 ) De conformidad con esa disposición, el concepto de «beneficiario» incluye a los organismos públicos, independientemente de si pertenecen a la Administración central de un Estado miembro o disponen de una personalidad jurídica diferenciada y autónoma del Estado en el que se encuadran

( 7 ) Directiva 2006/112/CE del Consejo, de 28 de noviembre de 2006, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido (DO 2006, L 347, p. 1).