Asunto T‑9/19

ClientEarth

contra

Banco Europeo de Inversiones

Sentencia del Tribunal General (Sala Segunda ampliada) de 27 de enero de 2021

«Medio ambiente — Financiación de una central eléctrica de biomasa en Galicia — Acuerdo del Consejo de Administración del BEI en el que se aprueba la financiación — Acceso a la justicia en materia de medio ambiente — Artículos 9 y 10 del Convenio de Aarhus — Artículos 10 a 12 del Reglamento (CE) n.o 1367/2006 — Solicitud de revisión interna — Denegación de la solicitud por ser inadmisible — Admisibilidad de un motivo de oposición — Obligación de motivación — Concepto de acto adoptado conforme al Derecho medioambiental — Concepto de acto que surte efecto jurídicamente vinculante y externo»

Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Control jurisdiccional

[Art. 296 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41, ap. 2, letra c); Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 2, ap. 1, letra g), y 10, ap. 2]

(véanse los apartados 87, 94 y 98 a 102)
Recurso de anulación — Competencia del juez de la Unión — Alcance — Potestad del Tribunal General de sustituir la motivación del autor del acto por la suya propia — Exclusión

(Art. 263 TFUE)

(véanse los apartados 88 y 91)
Derecho de la Unión Europea — Interpretación — Métodos — Interpretación a la luz de los acuerdos internacionales celebrados por la Unión — Interpretación del Reglamento (CE) n.o 1367/2006 a la luz del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (Convenio de Aarhus)

[Convenio de Aarhus, art. 9, aps. 3 y 4; Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 2, ap. 1, letra g)]

(véase el apartado 107)
Medio ambiente — Convenio de Aarhus — Aplicación a las instituciones de la Unión — Facultad de las organizaciones no gubernamentales de solicitar la revisión interna de actos administrativos en materia de medio ambiente — Objeto de la revisión — Actos adoptados con arreglo al Derecho medioambiental — Concepto — Acuerdo del Consejo de Administración del Banco Europeo de Inversiones por el que se aprueba la financiación de un proyecto — Acuerdo por el que se declara la admisibilidad del proyecto atendiendo a los criterios de carácter medioambiental — Inclusión

[Arts. 191 TFUE, ap. 1, 192 TFUE, ap. 2, y 289 TFUE, aps. 1 a 3. Convenio de Aarhus, art. 9, aps. 3 y 4; Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 2, aps. 1, letras f) y g), y 2, y art. 10]

(véanse los apartados 117 a 126 y 140)
Medio ambiente — Convenio de Aarhus — Aplicación a las instituciones de la Unión — Facultad de las organizaciones no gubernamentales de solicitar la revisión interna de actos administrativos en materia de medio ambiente — Objeto de la revisión — Actos que surten efecto jurídicamente vinculante y externo — Concepto — Acuerdo del Consejo de Administración del Banco Europeo de Inversiones por el que se aprueba la financiación de un proyecto — Toma de posición definitiva sobre la admisibilidad de dicho proyecto atendiendo a sus aspectos medioambientales y sociales — Inclusión

[Art. 263 TFUE; Convenio de Aarhus, art. 9, ap. 3; Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 2, ap. 1, letra g), 10 y 12]

(véanse los apartados 149, 153 y 167 a 171)

Resumen

En 2016, el promotor de un proyecto de construcción de una central de biomasa de producción de electricidad alimentada por residuos forestales, que se desarrollaba en el municipio de Curtis, en Galicia, buscó financiación del Banco Europeo de Inversiones (BEI). Mediante un acuerdo de 12 de abril de 2018 (en lo sucesivo, «acuerdo controvertido»), el Consejo de Administración del BEI aprobó, con carácter preliminar, la propuesta de financiación de dicho proyecto, en forma de préstamo. El BEI informó al promotor de ese acuerdo, precisando que la aprobación no creaba obligación alguna a cargo del BEI de conceder el préstamo, pero permitía al promotor adoptar las medidas necesarias para formalizarlo.

ClientEarth, una organización no gubernamental de protección del medio ambiente, presentó ante el BEI una solicitud de revisión interna del acuerdo controvertido, conforme al artículo 10 del Reglamento Aarhus ( 1 ) y la Decisión por la que se establecen las disposiciones de aplicación de dicho Reglamento. ( 2 ) ClientEarth rebatía, en esencia, la conclusión del Consejo de Administración del BEI de que el proyecto controvertido contribuía a la consecución de los objetivos medioambientales europeos.

El BEI denegó la solicitud de revisión interna por considerarla inadmisible, basándose que el acuerdo controvertido no era un «acto administrativo» que pudiera ser objeto de revisión interna en virtud del Reglamento Aarhus.

En apoyo de su recurso de anulación interpuesto contra dicha decisión denegatoria, ClientEarth invocó dos motivos basados, por una parte, en el incumplimiento de la obligación de motivación y, por otra parte, en la aplicación errónea de los requisitos exigidos para la calificación de un acto como «acto administrativo» en el sentido del Reglamento Aarhus.

La Sala Segunda ampliada del Tribunal General estima dicho recurso. En su sentencia, este examina la cuestión inédita relativa a la calificación de un acuerdo del Consejo de Administración del BEI por el que se aprueba la financiación de un proyecto de acto administrativo en el sentido del Reglamento Aarhus.

Apreciación del Tribunal General

En primer lugar, el Tribunal declara inadmisible el motivo de defensa, invocado por el BEI, basado en la incompatibilidad de la solicitud de revisión interna con la independencia del BEI en el ámbito de sus operaciones financieras. En efecto, según el Tribunal, en la medida en que este motivo no figuraba de manera autónoma en la motivación de la decisión denegatoria de la solicitud de revisión interna, su examen en cuanto al fondo le llevaría a sustituir la motivación adoptada por el BEI por la suya propia, lo que está prohibido en el marco del control de legalidad contemplado en el artículo 263 TFUE.

En relación con el primer motivo aducido por ClientEarth, relativo al incumplimiento de la obligación de motivación, el Tribunal recuerda que la decisión denegatoria de la solicitud de revisión interna estaba sujeta a la obligación de motivación con arreglo al artículo 296 TFUE. No obstante, como el BEI había expuesto suficientemente las razones que le indujeron a concluir que el acuerdo controvertido no cumplía los requisitos exigidos para ser calificado de acto administrativo, el motivo basado en el incumplimiento de la obligación de motivación se desestima por infundado.

Por lo que respecta al segundo motivo aducido por ClientEarth, basado en la aplicación errónea de los requisitos exigidos para calificar el acuerdo controvertido de acto administrativo en el sentido del Reglamento Aarhus, el Tribunal subraya, con carácter preliminar, la necesidad de preservar el efecto útil del Convenio de Aarhus ( 3 ) al interpretar estos requisitos. Según este Reglamento, ( 4 ) el concepto de acto administrativo comprende cualquier medida de alcance individual conforme al Derecho medioambiental, adoptada por una institución u organismo de la Unión y que surta efecto jurídicamente vinculante y externo.

En cuanto al primer requisito, relativo a la adopción de un acto conforme al Derecho medioambiental, el Tribunal señala que este concepto comprende cualquier medida de alcance individual sujeta a los requisitos del Derecho derivado de la Unión que, con independencia de su fundamento jurídico, tenga por objeto directamente la consecución de los objetivos de la política medioambiental de la Unión. Para llegar a esta conclusión, se remite, en particular, a la definición amplia que da el Reglamento Aarhus ( 5 ) del concepto de «Derecho medioambiental», en el sentido de que incluye cualquier disposición legislativa de la Unión que contribuya a la consecución de los objetivos de la política de la Unión en materia medioambiental, tal como se establecen en el Tratado FUE. El Tribunal precisa que las disposiciones legislativas a que se refiere esta definición incluyen las normas internas de alcance general que regulan la actividad de préstamo del BEI, en particular los criterios de carácter medioambiental para que los proyectos puedan optar a la financiación de este. Además, con arreglo al Convenio de Aarhus, el acceso a la justicia en materia medioambiental no puede limitarse únicamente a los actos de las autoridades públicas basados en una disposición del Derecho medioambiental. Por lo tanto, el Tribunal estima que el acuerdo controvertido, en la medida en que declaraba que el proyecto de que se trata cumplía los requisitos de admisibilidad de carácter medioambiental establecidos por el BEI, constituía una medida individual adoptada con arreglo al Derecho medioambiental.

En cuanto al segundo requisito, relativo al efecto jurídicamente vinculante y externo que debe surtir el acto administrativo, conforme al Reglamento Aarhus, el Tribunal señala que la interpretación de este concepto debe ser coherente con el concepto de acto que produce efectos jurídicos frente a terceros, en el sentido del artículo 263 TFUE. A este respecto, el Tribunal considera que el acuerdo controvertido contenía una toma de posición definitiva del Consejo de Administración del BEI sobre la admisibilidad del proyecto de que se trata para la concesión de una financiación por el BEI atendiendo a sus aspectos medioambientales y sociales. Por ello, surtía efectos jurídicos definitivos, en particular, frente al promotor del proyecto, en la medida en que la constatación de la admisibilidad del proyecto le permitía adoptar las medidas necesarias para formalizar el préstamo, pese a que otros aspectos del proyecto siguiesen pendientes de examen. En este contexto, el Tribunal concluye que, puesto que la solicitud de revisión interna de ClientEarth trataba sobre los aspectos medioambientales del proyecto, esta se refería, al menos parcialmente, a los efectos jurídicos definitivos producidos frente a terceros por el acuerdo controvertido.

Habida cuenta de las consideraciones anteriores, el Tribunal anula la decisión del BEI por la que se declara inadmisible la solicitud de revisión interna presentada por ClientEarth.

( 1 ) Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (DO 2006, L 264, p. 13).

( 2 ) Véase, sobre los aspectos procedimentales, la Decisión n.o 2008/50/CE de la Comisión, de 13 de diciembre de 2007, por la que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al Convenio de Aarhus en lo que respecta a las solicitudes de revisión interna de actos administrativos (DO 2008, L 13, p. 24).

( 3 ) Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, firmado en Aarhus el 25 de junio de 1998 y aprobado en nombre de la Comunidad Europea mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005 (DO 2005, L 124, p. 1).

( 4 ) Artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento Aarhus.

( 5 ) Artículo 2, apartado 1, letra f), del Reglamento Aarhus.