Asunto C‑619/19
Land Baden-Württenberg
contra
D. R.
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Bundesverwaltungsgericht)
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Primera) de 20 de enero de 2021
«Procedimiento prejudicial — Medio ambiente — Convenio de Aarhus — Directiva 2003/4/CE — Acceso del público a la información medioambiental — Proyecto de construcción de infraestructuras “Stuttgart 21” — Denegación de una solicitud de información medioambiental — Artículo 4, apartado 1 — Motivos de denegación — Concepto de “comunicaciones internas” — Alcance — Limitación en el tiempo de la protección de dichas comunicaciones»
Medio ambiente — Libertad de acceso a la información — Directiva 2003/4 — Motivos que pueden justificar la denegación de la comunicación de información sobre el medio ambiente — Comunicaciones internas — Concepto — Información que circula en el seno de una autoridad pública y que no ha abandonado su esfera interna en la fecha de la solicitud de acceso — Inclusión
[Convenio de Aarhus, art. 4, ap. 3, letra c); Directiva 2003/4 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 2, punto 3, 3, ap. 1, y 4, ap. 1, párr. 1, letras d) y e)]
(véanse los apartados 36 a 44, 47 a 53 y el punto 1 del fallo)
Medio ambiente — Libertad de acceso a la información — Directiva 2003/4 — Motivos que pueden justificar la denegación de la comunicación de información sobre el medio ambiente — Ámbito de aplicación ratione temporis — Falta de limitación
[Convenio de Aarhus, art. 4, punto 3, letra c); Directiva 2003/4 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 1, párr. 1, letras d) y e)]
(véanse los apartados 55 a 57, 70 y el punto 2 del fallo)
Medio ambiente — Libertad de acceso a la información — Directiva 2003/4 — Motivos que pueden justificar la denegación de la comunicación de información sobre el medio ambiente — Comunicaciones internas — Obligación de ponderar los intereses en juego — Alcance — Circunstancias que deben considerarse
[Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 1 y arts. 2, punto 5, y 4, aps. 1, párr. 1, letra e), 2, párr. 2, y 4]
(véanse los apartados 58 a 67)
Medio ambiente — Libertad de acceso a la información — Directiva 2003/4 — Excepciones — Decisión denegatoria de una solicitud de información sobre el medio ambiente — Deber de motivación — Alcance
(Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, puntos 1 y 5)
(véanse los apartados 68 y 69)
Resumen
En octubre de 2010 se efectuó una tala de árboles en el Jardín del Palacio de Stuttgart en Baden-Wurtemberg (Alemania), con el fin de ejecutar el proyecto de construcción de infraestructuras urbanísticas y de transporte «Stuttgart 21». En este contexto, D. R., una persona física, dirigió al Ministerio de la Presidencia del estado federado de Baden-Wurtemberg una solicitud de acceso a determinados documentos. Estos documentos se refieren, por una parte, a una información transmitida a dicho Ministerio sobre los trabajos de una comisión de investigación en relación con una intervención policial anterior a la tala de los árboles y, por otra, a las notas de dicho Ministerio relativas a la aplicación de un procedimiento de conciliación en el marco del proyecto «Stuttgart 21». Dicha solicitud de acceso fue denegada.
El recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. R. contra la resolución denegatoria de acceso fue estimado por el Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo de Baden-Wurtemberg, Alemania), según el cual ninguno de los motivos de denegación de acceso era de aplicación a los documentos solicitados. Dicho órgano jurisdiccional consideró, en particular, que el motivo de denegación aplicable a las «comunicaciones internas» de las autoridades públicas ya no podía invocarse una vez finalizado el proceso de toma de decisiones de la autoridad en cuestión. Este motivo de denegación de acceso está previsto en la legislación que adapta el Derecho alemán a la Directiva relativa al acceso del público a la información medioambiental, que deja a los Estados miembros la facultad de introducir una excepción de este tipo al derecho de acceso del público. ( 1 )
El Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Alemania), que conoce del recurso de casación, parte de la premisa de que D. R. solicitaba el acceso a información medioambiental en el sentido de la Directiva relativa al acceso del público a la información medioambiental. Al albergar dudas sobre el alcance y la limitación en el tiempo del motivo de denegación de acceso a las «comunicaciones internas» previsto por dicha Directiva, decidió consultar al Tribunal de Justicia a este respecto.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Como punto de partida, el Tribunal de Justicia se refiere a la interpretación del concepto de «comunicaciones internas» de las autoridades públicas en el sentido de la Directiva relativa al acceso del público a la información medioambiental.
Por lo que respecta, en primer lugar, al término «comunicación», el Tribunal de Justicia señala que este se refiere a una información dirigida por un autor a un destinatario, destinatario que puede ser tanto una entidad abstracta como una persona concreta perteneciente a una entidad de este tipo. Esta interpretación queda corroborada por el contexto en el que se inscribe la excepción que los Estados miembros pueden establecer para las comunicaciones internas. En efecto, la Directiva reproduce la distinción establecida por el Convenio de Aarhus ( 2 ) entre el concepto de «documento», que no se refiere necesariamente a una información dirigida a alguien, y el de «comunicación».
Por lo que respecta, en segundo lugar, al término «interno», el Tribunal de Justicia señala que solo aquella información medioambiental que no abandona la esfera interna de una autoridad pública se considera «interna». Lo mismo puede decirse de una información procedente de una fuente externa después de su recepción, siempre que no haya sido divulgada a un tercero o que no haya sido puesta a disposición del público. Esta interpretación se ve corroborada por el objetivo, perseguido por la excepción permitida a los Estados miembros, de garantizar a las autoridades públicas un espacio protegido para proseguir las deliberaciones y llevar a cabo debates internos.
A este respecto, el Tribunal de Justicia precisa que el hecho de que una información medioambiental pueda salir de la esfera interna de una autoridad pública en un momento determinado no hace que la comunicación que contiene dicha información pierda inmediatamente su carácter interno. En efecto, si bien las excepciones al derecho de acceso deben interpretarse de manera restrictiva, ello no puede limitar el alcance de la excepción para las comunicaciones internas, ignorando el tenor literal de la Directiva.
Por consiguiente, el concepto de «comunicaciones internas» incluye toda la información que circule en el seno de una autoridad pública y que, en la fecha de la solicitud de acceso, no haya abandonado la esfera interna de esta autoridad, en su caso tras su recepción por dicha autoridad y siempre que no haya sido o no debiera haber sido puesta a disposición del público antes de esta recepción.
A continuación, el Tribunal de Justicia examina la aplicabilidad temporal del motivo de denegación de acceso a la información medioambiental que se recoge en las comunicaciones internas. Señala, a este respecto, que su aplicabilidad no está limitada en el tiempo y no depende ni de la elaboración de un documento ni de la terminación de un procedimiento administrativo o de una fase de este.
No obstante, la denegación de acceso a una información medioambiental por estar incluida en una comunicación interna debe estar fundamentada siempre en una ponderación de los intereses en juego en cada caso concreto. En efecto, habida cuenta del ámbito de aplicación material particularmente amplio de esta excepción, la ponderación de los intereses, que debe proceder de un examen efectivo de cada situación, reviste una importancia mayor y debe, por tanto, delimitarse estrictamente.
En el marco de este examen, la autoridad pública que conoce de una solicitud de acceso está obligada a buscar, en cualquier caso, razones que aboguen en favor de una divulgación, como el intercambio libre de puntos de vista, la más efectiva participación del público en la toma de decisiones medioambientales o la mejora del medio ambiente. Asimismo, debe examinar las indicaciones eventualmente facilitadas por el solicitante en favor de la divulgación de la información requerida, sin que el solicitante esté obligado a exponer un interés particular que justifique esa divulgación.
Además, cuando la información solicitada figura en una comunicación interna, la autoridad pública debe tener en cuenta el tiempo transcurrido desde la elaboración de dicha comunicación y la información que esta contiene. En efecto, dicha autoridad puede considerar que, habida cuenta del tiempo transcurrido desde su elaboración, tal información ha perdido su carácter sensible. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia subraya que la excepción al derecho de acceso que los Estados miembros pueden establecer para las comunicaciones internas solo puede aplicarse durante el período en el que esté justificada la protección de la información requerida.
Por último, el Tribunal de Justicia precisa que la ponderación de intereses debe ser verificable y debe poder ser objeto de un control administrativo o judicial en el ámbito nacional. Para cumplir este requisito, la decisión de denegación de acceso debe notificarse al solicitante y exponer el riesgo previsible, en caso de divulgación de la información, de menoscabar concreta y efectivamente el interés protegido por la excepción invocada.
( 1 ) El artículo 4, punto 1, párrafo primero, letra e), de la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo (DO 2003, L 41, p. 26).
( 2 ) Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, firmado en Aarhus el 25 de junio de 1998 y aprobado en nombre de la Comunidad Europea mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005 (DO 2005, L 124, p. 1).