Asuntos acumulados C‑551/19 P y C‑552/19 P

ABLV Bank AS y otros

contra

Banco Central Europeo

Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Tercera) de 6 de mayo de 2021

«Recurso de casación — Unión económica y monetaria — Unión bancaria — Reglamento (UE) n.o 806/2014 — Resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión en el marco de un Mecanismo Único de Resolución (MUR) y un Fondo Único de Resolución bancaria — Artículo 18 — Procedimiento de resolución — Condiciones — Entidad que está en graves dificultades o probablemente vaya a estarlo — Declaración por el Banco Central Europeo (BCE) de que una entidad está en graves dificultades o probablemente vaya a estarlo — Acto preparatorio — Acto no recurrible — Inadmisibilidad»

1. Recurso de anulación — Actos recurribles — Concepto — Actos que producen efectos jurídicos obligatorios — Actos preparatorios — Exclusión — Evaluación del Banco Central Europeo que declara una entidad de crédito en situación de inviabilidad o previsible inviabilidad — Inadmisibilidad

   [Art. 263 TFUE; Reglamento (UE) n.o 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 18, ap. 1, letra a)]

   (véanse los apartados 39 a 44 y 46 a 49)

2. Política económica y monetaria — Política económica — Mecanismo Único de Resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión — Adopción de un dispositivo de resolución — Condiciones — Obligación de celeridad — Distintas funciones de la Junta Única de Resolución (Junta) y del Banco Central Europeo (BCE) — Responsabilidad de la Junta

   [Reglamento (UE) n.o 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 18, ap. 1, letra a) y 86, ap. 2]

   (véanse los apartados 55, 56 y 60 a 75)

Resumen

Los recurrentes son ABLV Bank AS, que es una entidad de crédito establecida en Letonia y la sociedad matriz del grupo ABLV (asunto C‑551/19 P), y una serie de accionistas de ABLV Bank AS (asunto C‑552/19 P). ABLV Bank Luxembourg SA es una entidad de crédito establecida en Luxemburgo, que constituye una de las filiales del grupo ABLV y ABLV Bank es su accionista único. Esas dos entidades de crédito estaban consideradas entidades significativas y estaban, por ello, sujetas a la supervisión del Banco Central Europeo (BCE) en el marco del Mecanismo Único de Supervisión instaurado por el Reglamento Mecanismo Único de Supervisión (en lo sucesivo, «Reglamento MUS»). ( 1 )

El 13 de febrero de 2018, el United States Department of the Treasury (Departamento del Tesoro de los Estados Unidos de América) expresó su intención de adoptar medidas especiales para impedir al grupo ABLV tener acceso al sistema financiero en dólares estadounidenses (USD). A raíz de ese anuncio, el grupo se encontró en dificultades, lo que provocó el inicio del examen de la adopción de una resolución prevista por el Reglamento Mecanismo Único de Resolución (en lo sucesivo, «Reglamento MUR»). ( 2 )

El procedimiento de resolución es un procedimiento complejo que, según los casos, requiere la intervención de distintas autoridades europeas, como el BCE, la Junta Única de Resolución (en lo sucesivo, «Junta»), la Comisión Europea y el Consejo de la Unión Europea, así como las autoridades nacionales de resolución afectadas.

En el presente asunto, el 18 de febrero de 2018, el BCE instó a la Finanšu un kapitāla tirgus komisija (Comisión de Mercados Financieros y de Capitales, Letonia; en lo sucesivo, «CMFC»), autoridad nacional de resolución de Letonia, a imponer una moratoria para permitir que ABLV Bank pudiera estabilizar su situación. Instó también a la Commission de surveillance du secteur financier (Comisión de Supervisión del Sector Financiero, Luxemburgo), autoridad nacional de resolución de Luxemburgo, a adoptar medidas similares frente a ABLV Bank Luxembourg.

Conforme al Reglamento MUR, el 22 de febrero de 2018, el BCE comunicó a la Junta su proyecto de evaluación relativa a la situación de graves dificultades en que ABLV Bank y ABLV Bank Luxembourg estaban o probablemente iban a estar. El 23 de febrero de 2018, el BCE consideró que ABLV Bank y ABLV Bank Luxembourg estaban en graves dificultades o probablemente iban a estarlo. ( 3 ) Ese mismo día, no obstante, la Junta consideró que no era necesario adoptar frente a dichas entidades una medida de resolución en aras del interés público. ( 4 )

Mediante demandas presentadas en el Tribunal General el 3 de mayo de 2018, ( 5 ) los recurrentes solicitaron la anulación de los actos del BCE que concluyeron que los referidos bancos estaban en graves dificultades o probablemente iban a estarlo. Mediante autos de 6 de mayo de 2019, el Tribunal General declaró los recursos inadmisibles, al considerar que los actos recurridos constituían actos preparatorios en el procedimiento que debía permitir a la Junta adoptar una resolución. ( 6 )

El Tribunal de Justicia desestima los recursos de casación de los recurrentes. En su sentencia, lleva a cabo una distinción entre las funciones de la Junta y del BCE.

Apreciación del Tribunal de Justicia

Mediante su primer motivo de casación, los recurrentes alegan que, para apreciar la admisibilidad de los recursos, el Tribunal General debería haber tomado en consideración la evaluación de la inviabilidad de los bancos llevada a cabo por el BCE.

El Tribunal de Justicia considera que el Tribunal General no infringió la jurisprudencia con arreglo a la cual, para apreciar la admisibilidad de un recurso, es preciso atenerse al contenido esencial del acto recurrido, gracia a los criterios objetivos que son su contenido, el contexto en el que se adoptó y las facultades de la institución que fue su autora. Por otra parte, el Tribunal General no cometió un error al tener en cuenta también la intención del BCE, otorgando no obstante a ese criterio subjetivo un papel complementario.

Según el Tribunal de Justicia, es erróneo presumir que todos los actos de las instituciones tienen carácter decisorio, a menos que se haya indicado expresamente que no sucede así. Aplicar tal presunción sería contrario a la jurisprudencia que el Tribunal de Justicia recuerda en esta sentencia. Para responder a las alegaciones de los recurrentes, el Tribunal de Justicia señala que la apreciación, por parte del BCE, de la proporcionalidad de la medida en cuestión no es un elemento suficiente que acredite el carácter vinculante de ese acto de apreciación. En efecto, toda medida debe respetar los principios generales del Derecho de la Unión, en particular el principio de proporcionalidad, de tal modo que la proporcionalidad de una medida puede analizarse en un acto intermedio durante un procedimiento administrativo que incluya varias fases. Respecto al hecho de que el BCE lleva a cabo la comunicación y publicación de los actos controvertidos, ello no implica que haya querido conferir a dichos actos un carácter vinculante o que tengan de por sí ese carácter. En lo que se refiere a la afirmación, por parte del BCE, de la inevitable liquidación de las entidades de crédito, el Tribunal de Justicia señala que esa liquidación no se derivó de los actos del BCE, sino de una decisión adoptada por los accionistas a raíz de la decisión de la Junta en virtud de la cual no era necesario en aras del interés público aplicar dispositivos de resolución.

Antes de responder al segundo motivo de casación, el Tribunal de Justicia subraya las características del Reglamento MUR. Uno de los objetivos de ese Reglamento es la adopción de decisiones rápidas, con el fin de que no se ponga en peligro la estabilidad financiera. Pues bien, el reconocimiento del carácter decisorio de la evaluación por parte del BCE acerca de si una entidad está en graves dificultades o probablemente vaya a estarlo podría afectar sensiblemente a la celeridad del procedimiento. Por otra parte, el Tribunal de Justicia señala que el hecho de prever un recurso jurisdiccional únicamente frente a las decisiones de la Junta ( 7 ) parece confirmar que el legislador de la Unión no pretendió conferir una competencia decisoria al BCE en la materia.

El Tribunal de Justicia recuerda que la Junta solo puede adoptar un dispositivo de resolución cuando se cumplen tres condiciones: ( 8 ) que la entidad esté en graves dificultades o probablemente vaya a estarlo, que no existan perspectivas razonables de que otras medidas puedan impedir su inviabilidad en un plazo de tiempo razonable y que la medida de resolución sea necesaria para el interés público.

El Tribunal de Justicia señala que la evaluación por parte del BCE acerca de si una entidad está en graves dificultades o probablemente vaya a estarlo solo se refiere a una de esas condiciones. El Tribunal de Justicia señala por otra parte que la evaluación es un papel prioritario del BCE debido a sus conocimientos especializados y a su acceso a la información prudencial. No obstante, la Junta puede llevar a cabo dicha evaluación por sí misma, por ejemplo, cuando el BCE considere que la entidad no está en graves dificultades o probablemente vaya a estarlo, y dispone de una competencia exclusiva para determinar si se cumplen las tres condiciones. No queda vinculada por la evaluación del BCE y puede no estar de acuerdo con dicha evaluación. Al contrario, es a la Junta a quien corresponde corregir una irregularidad dado que los recursos judiciales se han previsto contra sus resoluciones. ( 9 )

Según el Tribunal de Justicia, el BCE tiene conocimientos especializados como organismo supervisor. No obstante, la distinción entre la supervisión y la resolución de las entidades de crédito no incide en la naturaleza de acto preparatorio de la evaluación: un acto de retirada de una autorización de una entidad no es por tanto equivalente a una evaluación acerca de si una entidad está en graves dificultades o probablemente vaya a estarlo.

( 1 ) En el sentido del artículo 6, apartado 4, del Reglamento (UE) n.o 1024/2013 [del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que encomienda al Banco Central Europeo tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito (DO 2013, L 287, p. 63).

( 2 ) Reglamento (UE) n.o 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio de 2014, por el que se establecen normas uniformes y un procedimiento uniforme para la resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión en el marco de un Mecanismo Único de Resolución y un Fondo Único de Resolución y se modifica el Reglamento (UE) n.o 1093/2010 (DO 2014, L 225, p. 1).

( 3 ) De conformidad con el artículo 18, apartado 1, párrafo primero, letra a), del Reglamento MUR.

( 4 ) En el sentido del artículo 18, apartado 1, párrafo primero, letra c), y del artículo 18, apartado 5, del Reglamento MUR.

( 5 ) Asuntos T‑281/18 y T‑283/18.

( 6 ) Mediante demandas igualmente presentadas en la Secretaría del Tribunal General el 3 de mayo de 2018, los recurrentes interpusieron recursos de anulación contra las Decisiones de la Junta de 23 de febrero de 2018 (T‑280/18 y T‑282/18). Esos recursos están pendientes de resolución ante el Tribunal General.

( 7 ) Artículo 86, apartado 2, del Reglamento MUR.

( 8 ) Artículo 18, apartado 1, párrafo primero, letras a) a c), del Reglamento MUR.

( 9 ) Artículo 86, apartado 2, del Reglamento MUR.