1.

La evaluación de los efectos (o repercusiones) de determinados «proyectos» o de ciertos «planes y programas» sobre el medioambiente es uno de los instrumentos capitales del derecho de la Unión para lograr un elevado nivel de protección de aquel.

2.

La evaluación medioambiental de los proyectos se rige por la Directiva 2011/92/UE; ( 2 ) la de los planes y programas, por la Directiva 2001/42/CE. ( 3 ) Sobre esta última el Tribunal de Justicia ha dictado, hasta el momento, y salvo error de mi parte, diecisiete sentencias, de las que un considerable porcentaje obedece a cuestiones prejudiciales suscitadas por tribunales belgas.

3.

El Raad voor Vergunningsbetwistingen (Consejo del contencioso de autorizaciones, Bélgica) eleva al Tribunal de Justicia una serie de preguntas relacionadas con el ámbito de aplicación de la Directiva EME, sugiriéndole, en particular, que rectifique la doctrina sentada en la sentencia de 22 de marzo de 2012, Inter-Environnement Bruxelles y otros. ( 4 )

4.

Ese mismo órgano judicial necesita saber si los jueces nacionales podrían mantener temporalmente los efectos de la reglamentación nacional controvertida en el litigio, en la hipótesis de que no fuera compatible con el derecho de la Unión, con arreglo a la doctrina de la sentencia de 28 de febrero de 2012, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne. ( 5 )

5.

Según el artículo 1:

«La presente Directiva tiene por objeto conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible, garantizando la realización, de conformidad con las disposiciones de la presente Directiva, de una evaluación medioambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente».

6.

A tenor del artículo 2:

«A efectos de la presente Directiva se entenderá por:

[...]».

7.

El artículo 3 prescribe:

«1.   Se llevará a cabo una evaluación medioambiental, conforme a lo dispuesto en los artículos 4 a 9 de la presente Directiva, en relación con los planes y programas a que se refieren los apartados 2 y 4 que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.

2.   Salvo lo dispuesto en el apartado 3, serán objeto de evaluación medioambiental todos los planes y programas:

3.   Los planes y programas mencionados en el apartado 2 que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y la introducción de modificaciones menores en planes y programas mencionados en el apartado 2 únicamente requerirán una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente.

[…]»

8.

La Orden del Gobierno de Flandes, de 1 de junio de 1995, por la que se establecen disposiciones generales y sectoriales en materia de salud medioambiental (en lo sucesivo, «VLAREM II»), adoptada en desarrollo de disposiciones anteriores del mismo Gobierno, ( 7 ) sufrió una modificación relevante en 2011, ( 8 ) consistente en el añadido de la sección 5.20.6, titulada «Instalación para la generación de electricidad por medio de energía eólica».

9.

En esta sección 5.20.6 se recogen normas sobre los parques eólicos que conciernen a la sombra estroboscópica, a determinados aspectos de la seguridad y al ruido de estas instalaciones de producción de energía eólica.

10.

La Circular está destinada a las juntas de gobierno de los ayuntamientos, a los concejales, gobernadores de provincias, miembros de diputaciones permanentes (provinciales) y a los funcionarios competentes en materia de autorizaciones.

11.

En ella se fijan las líneas directrices del Gobierno flamenco con objeto de ofrecer suficientes oportunidades de desarrollo para la energía eólica terrestre y reducir sus efectos en diversos ámbitos (entre otros, la naturaleza, el paisaje, el medioambiente de hábitats y de vida, la economía, el ruido, la seguridad, la eficiencia energética, etc.).

12.

Para cada uno de esos ámbitos se formulan normas que —como ocurre con las de la VLAREM II— abordan con más detalle cuestiones como el ruido, la sombra estroboscópica, la seguridad y la naturaleza de las instalaciones eólicas.

13.

La Circular se asienta sobre los pilares de un desarrollo territorial y un consumo de energía sostenibles, así como sobre las ventajas de la energía eólica y su valor añadido respecto a otras fuentes de energía.

14.

El principio territorial de agrupación desconcentrada (clustering) ocupa una posición central: mediante la agrupación, en la mayor medida posible, de las turbinas eólicas debe garantizarse la conservación del espacio libre restante en una región fuertemente urbanizada como es Flandes.

15.

La Circular describe, por último, el papel del denominado Windwerkgroep (Grupo de trabajo eólico), cuya tarea es seleccionar las ubicaciones para los parques eólicos de gran tamaño y proponerlas al Minister van Ruimtelijke Ordening (Ministro de ordenación territorial del Gobierno flamenco). Además, este grupo de trabajo asesora en relación con las solicitudes de autorización concretas.

16.

El 25 de marzo de 2011, NV Electrabel (en lo sucesivo, «Electrabel») depositó ante la Administración competente una solicitud de autorización urbanística para instalar ocho turbinas eólicas. En el curso del procedimiento retiró la solicitud para una de ellas.

17.

Por decisión de 30 de noviembre de 2016, el funcionario competente ( 10 ) concedió la autorización, sujeta a condiciones, para cinco turbinas eólicas en las parcelas ubicadas a lo largo de la vía rápida E40, en los municipios de Aalter y de Nevele. ( 11 ) En la motivación de esa decisión se alude a la normativa pertinente, incluidas la VLAREM II y la Circular.

18.

La autorización se concedió tras el examen de las objeciones y las observaciones presentadas, que versaban, entre otros extremos, sobre el impacto en el valor paisajístico, la contaminación acústica, la ordenación territorial, la sombra estroboscópica y la seguridad. ( 12 )

19.

Cinco demandantes solicitaron al órgano judicial de reenvío que anulara la decisión de 30 de noviembre de 2016. Argüían que se basó en un corpus reglamentario (VLAREM II y Circular) incompatible con los artículos 2, letra a), y 3, apartado 2, letra a), de la Directiva EME, por haberse adoptado sin la pertinente evaluación de impacto ambiental.

20.

La Administración flamenca entiende que ese corpus reglamentario no constituye un plan o programa en el sentido de la Directiva EME, ya que no instaura un sistema coherente y suficientemente completo para la implantación de los proyectos eólicos.

21.

El tribunal de reenvío se interroga, pese a las precisiones aportadas por la sentencia D’Oultremont y otros, ( 13 ) por la validez del conjunto normativo flamenco (VLAREM II y Circular) y sobre el fundamento jurídico de las controvertidas autorizaciones de turbinas eólicas, si se apreciara que dicho conjunto normativo habría requerido una evaluación de impacto ambiental.

22.

Además, el tribunal de remisión invita al Tribunal de Justicia a reconsiderar su jurisprudencia constante, establecida a partir de la sentencia Inter-Environnement Bruxelles y otros, sobre el sintagma «exigidos por disposiciones legislativas, reglamentarias o administrativas» del artículo 2, letra a), de la Directiva EME. ( 14 )

23.

Según la jurisdicción nacional, el Tribunal de Justicia debería privilegiar una interpretación más conectada con la intención del legislador de la Unión, que lo llevaría a limitar la aplicación de esta disposición a los actos que han de ser obligatoriamente adoptados por el legislador nacional y no simplemente a los actos encuadrados en un marco de disposiciones legales o reglamentarias nacionales. Aduce que esta interpretación fue la inicialmente propuesta por la abogada general Kokott en sus conclusiones del asunto Inter-Environnement Bruxelles y otros. ( 15 )

24.

En este contexto, el Raad voor Vergunningsbetwistingen (Consejo del contencioso de autorizaciones, Bélgica) eleva al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«¿Implican el artículo 2, letra a), y el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42/CEE que el artículo 99 del besluit van de Vlaamse regering van 23 december 2011 tot wijziging van het besluit van de Vlaamse regering van 6 februari 1991 houdende de vaststelling van het Vlaams reglement betreffende de milieuvergunning en van de besluit van de Vlaamse regering van 1 juni 1995 houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne (Orden del Gobierno flamenco, de 23 de diciembre de 2011, por la que se modifica la Orden del Gobierno flamenco, de 6 de febrero de 1991, por la que se adopta el Reglamento de la Región flamenca relativo a las autorizaciones medioambientales, y la Orden del Gobierno flamenco, de 1 de junio de 1995, por la que se establecen disposiciones generales y sectoriales en materia de salud medioambiental), en cuanto atañe a la adaptación de las citadas órdenes a la evolución de la técnica; la sección 5.20.6, relativa a las instalaciones para la generación de electricidad a partir de energía eólica, introducida por la VLAREM II, y la Omzendbrief “Afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines” van 2006 (Circular “Marco de ponderación y condiciones marco para la implantación de turbinas eólicas” de 2006) [denominadas conjuntamente “instrumentos en cuestión”], los cuales establecen diversas disposiciones sobre la instalación de aerogeneradores, en particular medidas en materia de seguridad y de sombras estroboscópicas definidas en función de las zonas de ordenación territorial, así como normas sobre ruidos, deben calificarse de “plan o programa” en el sentido de las disposiciones de dicha Directiva? Si se pone de manifiesto que debió realizarse una evaluación medioambiental antes de la adopción de los instrumentos en cuestión, ¿podrá modular en el tiempo el Raad voor Vergunningsbetwistingen [(Consejo del contencioso de autorizaciones] las consecuencias jurídicas del carácter ilegal de estos instrumentos? A este respecto, procede plantear una serie de subcuestiones:

25.

Han presentado observaciones escritas A y otros, los Gobiernos de Bélgica, de los Países Bajos y del Reino Unido, así como la Comisión.

26.

En la vista celebrada el 9 de diciembre de 2019 intervinieron A y otros, la parte coadyuvante en el procedimiento nacional, Organisatie voor Duurzame Energie Vlaanderen VZM (Organización de energías renovables de Flandes VZM), los Gobiernos de Bélgica y de los Países Bajos, así como la Comisión.

27.

El tribunal de remisión formula nueve preguntas que se pueden agrupar en dos:

28.

Antes de responder a esas preguntas, como el Raad voor Vergunningsbetwistingen (Consejo del contencioso de autorizaciones, Bélgica) eleva por primera vez una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia, hay que dilucidar si es un órgano jurisdiccional en el sentido del artículo 267 TFUE. ( 16 )

29.

Según las informaciones aportadas, ese Consejo es un órgano jurisdiccional instaurado en 2009 por el artículo 4.8.1 del Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (Código flamenco de ordenación territorial), que conoce de los recursos contra las decisiones de registro y de concesión o denegación de las autorizaciones urbanísticas o de parcelación, las autorizaciones medioambientales y las expropiaciones.

30.

Se trata de una jurisdicción independiente, formada por ocho jueces de lo contencioso-administrativo, cuyas resoluciones pueden ser impugnadas en casación ante el Raad van State (Consejo de Estado, Bélgica). Resuelve los litigios, a través de un procedimiento contradictorio, aplicando las normas jurídicas de la Región de Flandes en materia de medioambiente y de urbanismo.

31.

Todo indica, pues, que puede calificarse de órgano jurisdiccional idóneo para hacer uso del artículo 267 TFUE.

32.

La Directiva EME aplica el principio de integración y protección del medioambiente (artículos 11 TFUE y 191 TFUE) requiriendo la evaluación del impacto ambiental en la preparación y la aprobación de los planes y programas que puedan tener efectos significativos sobre el medioambiente.

33.

Aunque la palabra «estratégica» no aparece ni en su título ni en su texto, se la suele conocer como «Directiva sobre evaluación medioambiental estratégica», porque coloca a esta última en un nivel superior (más estratégico) que el de la Directiva EIA.

34.

La Directiva EME no contiene requisitos sustantivos para la autorización de proyectos, sino que aspira a garantizar, ante todo, que al aprobar ciertos planes y programas se tengan en cuenta sus repercusiones sobre el medioambiente. Es, pues, esencialmente, una directiva de procedimiento, que marca a los Estados miembros las etapas que han de seguir para identificar y evaluar los efectos sobre el medioambiente de determinados planes y programas.

35.

Así concebida, la evaluación medioambiental estratégica (en lo sucesivo, «EME») pretende ayudar a los responsables políticos a tomar decisiones bien fundamentadas, basadas en una información objetiva y en los resultados de las consultas con el público, las partes interesadas y las autoridades competentes.

36.

La Directiva EME y la Directiva EIA se complementan: la primera trata de adelantar el análisis del impacto medioambiental ( 17 ) a la fase de planificación estratégica de las actuaciones por parte de las autoridades nacionales. El estudio de las repercusiones medioambientales que impone es, pues, más amplio o global que el correspondiente a un proyecto concreto.

37.

A partir de esta premisa, lo difícil es precisar hasta dónde se puede remontar la exigencia de la EME. Está claro que se sitúa por encima de la evaluación de los proyectos singulares, pero también que no debería extenderse a toda la reglamentación de un Estado miembro que incida en el medioambiente.

38.

No es sencillo, desde luego, diferenciar entre: i) los proyectos con impacto sobre el medioambiente, sometidos a la Directiva EIA; ii) los planes o programas con incidencia medioambiental importante, sujetos a la Directiva EME; y iii) las reglamentaciones nacionales con alguna repercusión en el medioambiente, excluidas de análisis de impacto ambiental. Las fronteras entre estas tres categorías subyacen en las cuestiones prejudiciales del tribunal de reenvío.

39.

La aplicación de la Directiva EME ha planteado no pocas dificultades a las autoridades de los Estados miembros, que la Comisión ha intentado paliar. ( 18 ) La clave es discernir qué se entiende por planes y programas y, de entre estos, identificar los que tienen efectos significativos sobre el medioambiente.

40.

Las normas que rigen el ámbito de aplicación de la Directiva EME se recogen, principalmente, en dos artículos relacionados entre sí:

41.

De la combinación de esos preceptos nacen, en realidad, cuatro requisitos cuyo análisis llevaré a cabo seguidamente, tanto para exponer sus contornos en general, como para dilucidar si una normativa regional como la aquí controvertida los cumple.

42.

El primer requisito, cuya apreciación no suele presentar problemas hermenéuticos, es que la reglamentación nacional se haya adoptado o elaborado por una autoridad de un Estado miembro, de nivel nacional, regional o local.

43.

El juez de reenvío afirma que las autoridades regionales flamencas aprobaron la sección 5.20.6 de la VLAREM II en desarrollo del Decreto sobre autorizaciones medioambientales. Indica también ( 19 ) que tanto la sección 5.20.6 como la Circular se promulgaron para aplicar la Directiva 2009/28/CE. ( 20 )

44.

El Gobierno belga considera, sin embargo, que esta primera condición no concurre en el caso de la sección 5.20.6 de la VLAREM II, no porque no se trate de disposiciones imputables a la Administración regional, sino porque carecen de dimensión programática o planificadora. Sobre este argumento me pronunciaré posteriormente, aunque ya adelanto que la naturaleza normativa de dicha sección me resulta innegable.

45.

En cuanto a la Circular, corresponde al tribunal a quo precisar sus características en el derecho interno, sobre las que ha habido discrepancias entre las partes.

46.

Según las informaciones en poder del Tribunal de Justicia, parece que la Circular ha sido elaborada y aprobada como una actuación administrativa, sin que implique propiamente que la Región de Flandes ejerza la potestad legislativa o reglamentaria. Con ella se expresa la voluntad de la Administración flamenca de llevar a cabo (en los términos que la propia Circular marca) la aplicación de las normas sobre la implantación de los parques eólicos.

47.

Más en concreto, según el Gobierno belga, la Circular incorpora las líneas directrices que la autoridad regional tiene la intención de seguir cuando ejerce un poder discrecional en casos particulares, como la concesión de permisos para la instalación de aerogeneradores.

48.

A reserva, insisto, del juicio del tribunal remitente, estimo que, si el contenido de la Circular vincula a la Administración regional flamenca, que la ha adoptado como regla para su actuación futura, ( 21 ) podría encajar en el concepto de plan o programa de la Directiva EME. No sucedería así si fuera un texto carente de toda obligatoriedad jurídica, incluso ad intra.

49.

Con arreglo al artículo 2, letra a), segundo guion, de la Directiva EME, los planes o programas adoptados por las autoridades de un Estado miembro, que entran en su ámbito de aplicación, son los «exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas».

50.

Desde la sentencia Inter-Environnement Bruxelles y otros, han de reputarse «exigidos», en el sentido y para la aplicación de la Directiva EME, los planes y programas cuya adopción se inscriba en un marco de disposiciones legales o reglamentarias nacionales, que determinarán qué autoridades son competentes para aprobarlos y el procedimiento de su elaboración. ( 22 )

51.

Con esta interpretación, el Tribunal de Justicia hizo una lectura generosa de la Directiva EME, entendiendo que rige para los planes y programas contemplados por disposiciones legales o reglamentarias nacionales, tanto si su adopción es obligatoria como facultativa.

52.

En el asunto Inter-Environnement Bruxelles y otros, la abogada general Kokott propuso una interpretación más restrictiva: únicamente requerirían una EME los planes y programas cuya adopción fuera obligatoria, al estar impuesta por una norma del derecho interno. ( 23 )

53.

El juez de reenvío invita al Tribunal de Justicia a modificar su jurisprudencia y a alinearla con esa interpretación más restrictiva. El Gobierno británico apoya esta propuesta, que en su día compartió igualmente la Supreme Court (Tribunal Supremo, Reino Unido) en la sentencia HS2 Action Alliance. ( 24 ) El Gobierno belga también lo hizo, de modo subsidiario, en sus observaciones escritas, pero se desdijo en la vista. A y otros, la Comisión y el Gobierno neerlandés se oponen a esta idea y reafirman su apoyo a dicha jurisprudencia: ninguno de ellos, ni finalmente el Gobierno belga, propugna un cambio jurisprudencial en el sentido que sugiere el tribunal de reenvío.

54.

¿Debería el Tribunal de Justicia abandonar o, por el contrario, consolidar su interpretación de la locución «exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas»?

55.

Por mi parte, reconozco que en la polémica sobre este extremo hay razones de peso en favor de una tesis o de otra. ( 25 ) Si, en último término, me decanto por sugerir al Tribunal de Justicia el afianzamiento de su jurisprudencia, lo haré porque, como se puso de manifiesto en la vista, no se ha esgrimido ningún argumento nuevo que incline la balanza en favor de cambiarla.

56.

La ausencia de nuevos argumentos es pareja a la repetición, por el tribunal de reenvío y por quienes defienden esa postura, de los ya expuestos por la abogada general Kokott, que el Tribunal de Justicia, en repetidas sentencias desde 2012, no comparte. ( 26 )

57.

En esas condiciones, no hallo fundamentos suficientes para proponer otra solución. En análogas ocasiones he afirmado que, ( 27 ) ante tesituras como esta, creo más prudente decantarse por la estabilidad de la jurisprudencia, esto es, por dar prevalencia al criterio stare decisis como más ajustado a los imperativos de la seguridad jurídica.

58.

La clave del problema radica en el tipo de interpretación de la Directiva EME por la que se opte:

59.

A riesgo de reiterar los contenidos de una polémica que, repito, pocas innovaciones aporta, me limitaré a destacar las bases hermenéuticas en favor de la interpretación que hasta ahora mantiene el Tribunal de Justicia.

60.

La interpretación literal del artículo 2, letra a), segundo guion, no se muestra concluyente. La palabra «exigidos» puede significar programas y planes «requeridos», «reclamados», «impuestos», pero es ambiguo respecto a si acoge exclusivamente, o no, los planes y programas de adopción obligatoria para las autoridades nacionales. ( 28 ) La máxima in claris non fit interpretatio no resulta aquí aplicable.

61.

Puesto que todas las versiones lingüísticas de un acto de la Unión tienen el mismo valor, para preservar la unidad en la interpretación del derecho de la Unión, en caso de discrepancia entre ellas, la disposición en cuestión debe interpretarse en función del sistema general y del propósito de la normativa de la que forma parte. ( 29 ) Hay que acudir, pues, a los criterios sistemático y finalista, pero antes me referiré a la interpretación histórica del artículo 2, letra a), segundo guion, de la Directiva EME.

62.

Si atendemos a la génesis de ese precepto, la locución «exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas» no aparecía en la propuesta inicial de la Comisión ( 30 ) ni en una versión modificada posterior. ( 31 ) Fue añadida por el Consejo en la posición común adoptada el 30 de marzo de 2002, sin que la cambiara el Parlamento Europeo. ( 32 )

63.

De la adición introducida por el Consejo se podría inferir que esta institución quería someter a la EME a determinados planes y programas, pero no que su intención expresa fuera circunscribirlos exclusivamente a los de adopción obligatoria. Los de adopción voluntaria, cuando están previstos en disposiciones legales y reglamentarias, pueden tener efectos tan significativos en el medioambiente, o incluso mayores, que los obligatorios. Es arriesgado suponer que la voluntad del Consejo fuera excluirlos de la EME solo porque algunos Estados arguyeran que dicha evaluación podría disuadir a las autoridades nacionales de adoptarlos. ( 33 )

64.

Al no ser concluyentes ni la interpretación literal ni la histórica, se impone el recurso a la interpretación sistemática y a la finalista.

65.

Desde el punto de vista sistemático, la Directiva EME solo se aplica a «determinados» planes y programas con efectos significativos sobre el medioambiente, pero no a todos ellos. Las exclusiones recogidas en su artículo 3, apartados 8 y 9, no mencionan los de adopción voluntaria contemplados por las reglamentaciones nacionales, sino los:

66.

La interpretación amplia del adjetivo «exigidos» permite englobar mejor en el ámbito de aplicación de la Directiva EME los planes y programas cuya adopción y elaboración, según los derechos nacionales, difícilmente sea reducible al binomio obligatorio/facultativo, por abarcar múltiples hipótesis entre ambos extremos.

67.

La heterogeneidad de la práctica de los Estados miembros en la elaboración de estos planes y programas ( 34 ) aconseja la interpretación amplia del vocablo «exigidos». Este argumento es aún más pertinente al advertir que las modificaciones de los planes y programas, cuyo tratamiento ha de ser igual al de su adopción y su elaboración, requieren una evaluación medioambiental, a condición de que se respeten los criterios fijados en la Directiva. ( 35 )

68.

Habitualmente esas modificaciones son decididas por las autoridades de los Estados miembros sin que haya una obligación legal de llevarlas a cabo. La interpretación restrictiva de la voz «exigidos» las excluiría de facto de la Directiva EME, aunque su impacto medioambiental fuera significativo.

69.

La interpretación finalista del artículo 2, letra a), segundo inciso, de la Directiva EME también aboga por una lectura amplia de la palabra «exigidos», que permita incorporar los planes y programas adoptados voluntariamente por las autoridades nacionales.

70.

Habida cuenta del objetivo de la Directiva EME (garantizar un elevado nivel de protección para el medioambiente), las disposiciones que delimitan su ámbito de aplicación, y exactamente las que definen los actos a los que se refieren, no deberían interpretarse en sentido restrictivo. ( 36 )

71.

La interpretación pro medioambiente de la Directiva EME encuentra, además, amparo en el derecho primario:

72.

El objetivo de la Directiva EME (repito, garantizar un elevado nivel de protección del medioambiente) podría frustrarse con una interpretación del vocablo «exigidos» que excluyera de la EME los planes y programas previstos en las reglamentaciones nacionales, pero de adopción voluntaria. Esa interpretación menoscabaría, siquiera parcialmente, el efecto útil de dicha Directiva ( 38 ) en contra de su propósito de establecer un procedimiento de control de los actos de naturaleza normativa con potenciales efectos significativos en el medioambiente.

73.

No me parece que el enfoque que hasta ahora ha mantenido el Tribunal de Justicia frustre o vaya en contra de esa intención del legislador. La posibilidad de aplicar la Directiva EME también a planes y programas previstos por la reglamentación nacional, pero de adopción voluntaria, no significa que tales planes demanden siempre dicha evaluación: es necesario, además, que cumplan los requisitos del artículo 3 de la Directiva EME.

74.

En particular, debe subrayarse la exigencia de que esos planes y programas incorporen el marco normativo para la ulterior autorización de proyectos con importantes efectos medioambientales. Creo que este es el elemento clave para llevar el ámbito de aplicación de la Directiva EME a su justo punto, sin interferir en exceso sobre la actividad legislativa de los Estados miembros.

75.

Estimo, pues, que, para conseguir una aplicación razonable, efectiva y homogénea de la Directiva EME, el Tribunal de Justicia debería afinar su jurisprudencia sobre los contornos de ese marco normativo, más que sobre la locución «exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas».

76.

El tribunal de reenvío necesita dilucidar si la sección 5.20.6 de la VLAREM II y la Circular pueden reputarse planes o programas «exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas».

77.

En lo que respecta a la sección 5.20.6 de la VLAREM II, el tribunal a quo confirma que su adopción estaba prevista en el artículo 20 del Decreto sobre autorizaciones medioambientales, así como en el artículo 5.1.1 del DABM. También corrobora que, aunque estuviera legalmente prevista, no era obligatoria para las autoridades regionales flamencas, que podían no haberla adoptado.

78.

De acuerdo con la interpretación del Tribunal de Justicia que antes he resumido, y que propongo mantener, ha de entenderse que dicha sección 5.20.6 de la VLAREM II incorpora un plan o programa exigido por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, en el sentido del artículo 2, letra a), segundo inciso, de la Directiva EME.

79.

En cuanto a la Circular, la Comisión afirma que no encaja en aquella categoría, porque las normas sobre protección medioambiental aplicables en la Región de Flandes para la instalación de parques eólicos no contemplaban específicamente su adopción. La Circular sería fruto de una decisión política libre de la Administración regional flamenca, no prevista legalmente. ( 39 )

80.

Corresponde al juez de remisión determinar si la Circular, por su contenido, desarrolla y completa la sección 5.20.6 de la VLAREM II, hasta el punto de adquirir el carácter de disposición reglamentaria, más o menos encubierta. ( 40 ) Si, de conformidad con el derecho belga, la Circular autolimita el campo de actuación de la propia Administración, fijando pautas de conducta a las que deben atenerse asimismo los particulares, podría considerarse que estaba prevista por el Decreto sobre autorizaciones medioambientales de 1985 y por el DABM.

81.

El artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva EME indica que, salvo lo especificado en el apartado 3 de dicho precepto, serán objeto de evaluación medioambiental todos los planes y programas que se elaboren, entre otros, «con respecto a […] la energía, […] la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo».

82.

La sección 5.20.6 de la VLAREM II y la Circular se refieren al sector de la energía, en concreto, a la instalación de parques eólicos. Las normas sobre ruido aplicables a los aerogeneradores influyen en su localización en las zonas habitadas, por lo que inciden también en la ordenación del territorio urbano y rural, así como en la utilización del suelo.

83.

No hay duda, pues, de que el objeto de ese corpus normativo está cubierto por la Directiva EME.

84.

Además de concernir a uno de los sectores incluidos en el artículo 3, apartado 2, letra a), este mismo artículo exige para someterlos a la EME:

85.

En cuanto al segundo requisito, la sección 5.20.6 de la VLAREM II y la Circular atañen a un tipo de instalación expresamente citada en el anexo II, punto 3, letra i), de la Directiva EIA bajo la rúbrica «Instalaciones para la utilización de la fuerza del viento para la producción de energía (parques eólicos)». ( 42 )

86.

En cuanto al primer requisito, el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva EME exige que el plan o programa establezca un marco de referencia para la aprobación futura de proyectos, como condición imprescindible para su sometimiento a la EME.

87.

El Tribunal de Justicia ha declarado que el concepto de «planes y programas» comprende cualquier acto que instaure, definiendo reglas y procedimientos, un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización y la ejecución de uno o de varios proyectos que puedan tener efectos significativos en el medioambiente. ( 43 )

88.

Por tanto, un acto se considerará marco para la futura autorización de la ejecución de proyectos y, por ende, plan o programa sujeto a la EME, si incorpora un conjunto significativo de criterios y condiciones (reglas y procedimientos) para la ejecución de proyectos con efectos significativos en el medioambiente. ( 44 )

89.

Esta interpretación «tiene por objeto […] garantizar la evaluación medioambiental de aquellas especificaciones que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente» ( 45 ) en el seno de una secuencia normativa; a sensu contrario, evita que criterios o condiciones fijados de forma aislada impongan una EME.

90.

Por lo tanto, el concepto de «conjunto significativo de criterios y de condiciones» (marco de referencia) debe entenderse de manera cualitativa y no cuantitativa. Basta con que el conjunto sea significativo, y no exhaustivo, para que el plan o programa que lo establece requiera la EME. Así se atajan, también, posibles estrategias para eludir las obligaciones marcadas por la Directiva EME, por ejemplo, con la fragmentación de las medidas, reduciendo de este modo el efecto útil de dicha Directiva. ( 46 )

91.

Esta jurisprudencia ha de proyectarse sobre la reglamentación flamenca controvertida (la sección 5.20.6 de la VLAREM II y la Circular, si esta desplegara efectos jurídicos), teniendo en cuenta los elementos que indico a continuación.

92.

En primer lugar y, ante todo, el Tribunal de Justicia ha aseverado que una normativa (en aquel caso, valona) sobre implantación de parques eólicos, en parte similar a la reglamentación flamenca ahora analizada, era un marco para la adopción de proyectos con significativa incidencia medioambiental. Así lo afirmó sin ambages la sentencia D’Oultremont. ( 47 )

93.

Es verdad que hay algunas diferencias entre ambas, pero la normativa flamenca controvertida en este asunto regula con detalle prescripciones similares a aquellas que, sobre varias cuestiones sensibles (el ruido, la sombra estroboscópica, la seguridad y la naturaleza de las turbinas eólicas), afrontaba la Orden valona.

94.

En principio, ningún proyecto de implantación de un parque eólico en Flandes podría ser autorizado sin cumplir las condiciones establecidas en la reiterada normativa. Por eso, las informaciones disponibles apuntan a que se trata de un marco de referencia, no exhaustivo, pero sí significativo, para la autorización de proyectos de parques eólicos, cuyo impacto medioambiental es innegable.

95.

El propio Gobierno belga admite implícitamente que la sección 5.20.6 de la VLAREM II y la Circular representan un marco de referencia significativo para la autorización de proyectos de parques eólicos, al asegurar, con relación a la eventual limitación de los efectos en el tiempo de la sentencia, que su declaración de ilegalidad tendría como consecuencia que dejarían de existir condiciones medioambientales jurídicamente válidas para las instalaciones eólicas. ( 48 )

96.

La Comisión argumenta que únicamente las normas de la sección 5.20.6 de la VLAREM II relativas al ruido de los aerogeneradores son relevantes para la autorización de los proyectos de parques eólicos, porque determinan directamente su colocación respecto a las viviendas y zonas residenciales. No sucedería lo mismo con las normas sobre la sombra estroboscópica y sobre la seguridad de esos aerogeneradores, que inciden en la fase de explotación de los respectivos parques eólicos: el análisis de su impacto debería hacerse en aplicación de la Directiva EIA y no de la Directiva EME.

97.

No comparto este enfoque, porque se fija en el análisis singularizado de las disposiciones del plan y programa y no en este como conjunto. Además, las exigencias sobre la sombra estroboscópica y la seguridad de los aerogeneradores deben también tenerse en cuenta a la hora de su implantación, con independencia de que incidan luego en la explotación del parque eólico (al igual que ocurre, por lo demás, con las normas sobre el ruido).

98.

En segundo lugar, el Tribunal de Justicia considera que el concepto de «planes y programas» puede comprender actos adoptados por vía legislativa o reglamentaria.

99.

El Tribunal de Justicia se ha opuesto a excluir las medidas legislativas del doble concepto de «planes y programas», ya que esas medidas figuran expresamente en la definición del artículo 2, letra a), primer guion, de la Directiva EME. ( 49 ) También ha rechazado la analogía con las categorías del Convenio de Aarhus ( 50 ) y del Protocolo de Kiev, ( 51 ) aseverando que esa Directiva se distingue de ambos tratados internacionales «en la medida en que […] no contiene precisamente disposiciones especiales dedicadas a las políticas o a las regulaciones generales respecto de las cuales sea necesaria una delimitación en relación con los “planes y programas”». ( 52 )

100.

Para el Gobierno belga, la sección 5.20.6 de la VLAREM II sería una reglamentación de carácter general carente de dimensión programática o planificadora, que no pretende modificar el marco existente para la implantación de parques eólicos. Esa sección no encajaría en el concepto de plan o programa y, por lo tanto, no requeriría la EME. ( 53 )

101.

Esta argumentación conduciría, en realidad, a reactivar la lectura de la Directiva EME a la luz del Convenio de Aarhus y del Protocolo de Kiev, en cuya virtud las disposiciones legales y reglamentarias están exentas de evaluación de incidencia ambiental.

102.

Como he señalado antes, el Tribunal de Justicia rechazó esta interpretación en su sentencia D’Oultremont. Así pues, una norma interna de carácter reglamentario (como aquí ocurre) precisará la EME siempre que establezca un marco de referencia significativo para la realización de proyectos de parques eólicos. Así sucedía, ya lo he expuesto, con las normas analizadas en la sentencia D’Oultremont, cuyas prescripciones, repito, son en parte análogas a las ahora controvertidas.

103.

En tercer lugar, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no exige que los planes y programas «deban tener por objeto la ordenación de un territorio determinado», sino que «contemplen, en un sentido más amplio, la ordenación de territorios o de zonas en general». ( 54 )

104.

La sección 5.20.6 de la VLAREM II, al igual que ocurría con la normativa valona del asunto D’Oultremont, concierne al territorio de una región (Flandes) en su conjunto. Los valores límite de ruido que fija presentan un estrecho vínculo con ese territorio, ya que se determinan en función de los diferentes tipos de utilización de las zonas geográficas. De su aplicación se deducen los lugares en los que se pueden implantar los aerogeneradores, como sucede con los municipios de Aalter y de Nevele.

105.

Por último, el Tribunal de Justicia ha declarado que conviene evitar que un mismo plan o programa haya de someterse a varias EME. Por eso, siempre que se haya llevado a cabo previamente la evaluación de sus efectos, quedarán excluidos del régimen de la EME los planes y programas que se incardinen en una jerarquía de actos que, a su vez, hayan sido objeto de una evaluación de efectos en el medioambiente y respecto de los que pueda considerarse razonablemente que los intereses que la Directiva EME se propone proteger han sido debidamente tomados en cuenta. ( 55 )

106.

A tenor de esta jurisprudencia, si la sección 5.20.6 de la VLAREM II y la Circular formaran parte de una secuencia normativa cuya adopción ya hubiera sido objeto de una EME, no habría que someterlas necesariamente a otra evaluación específica.

107.

No hay datos en los autos que permitan adverar esa circunstancia. La sección 5.20.6 de la VLAREM II tiene su fundamento en el Decreto sobre autorizaciones medioambientales, pero las condiciones que establece para la implantación de las eólicas ni siquiera coinciden con las de la norma de base. La sección 5.20.6 de la VLAREM II es, como afirmó la Comisión en la vista, un plan o programa nuevo a los efectos de la Directiva EME.

108.

Antes he indicado que corresponde al juez de remisión dilucidar si la Circular, por su contenido, desarrolla y completa la sección 5.20.6 de la VLAREM II como una disposición reglamentaria encubierta. ( 56 ) Si así fuera, también debería someterse a la Directiva EME, pues, a primera vista, contiene normas de calidad medioambiental sobre ruido menos estrictas que la sección 5.20.6 de la VLAREM II, permitiendo instalar turbinas eólicas en lugares no habilitados al efecto por esta última norma.

109.

La Circular parece brindar a las autoridades administrativas de Flandes la posibilidad de admitir más fácilmente excepciones a las normas vigentes de la VLAREM II en relación con la implantación de turbinas eólicas. Eso corroboraría que, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, pudiera encajar en el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva EME. ( 57 )

110.

En suma, un corpus reglamentario como el aquí controvertido, cuyas normas regulan el marco para acceder a las autorizaciones de parques eólicos, en cuanto a la sombra estroboscópica, la seguridad y el ruido, encaja en el concepto de «planes y programas» del artículo 2, letra a), de la Directiva EME y puede tener una incidencia significativa sobre el medioambiente. En esa misma medida, requiere la realización de una EME, según el artículo 3, apartado 2, letra a), de dicha Directiva.

111.

El tribunal a quo pide que se clarifique cómo incidiría la sentencia del Tribunal de Justicia sobre los planes y programas (y sobre las decisiones individuales adoptadas a partir de ellos), si la sección 5.20.6 de la VLAREM II y la Circular hubieran debido someterse a una EME. En particular, desea saber si se podrían limitar los efectos de una eventual anulación para mantener temporalmente los efectos de esas normas, a fin de proteger el medioambiente y garantizar el suministro de energía eléctrica.

112.

Además, pregunta si esa limitación en el tiempo podría operar no solo en los recursos (directos) de anulación contra planes y programas adoptados sin la EME, sino también en los recursos (indirectos) en los que la alegada nulidad de esos planes y programas sea el motivo —o uno de los motivos— para impugnar decisiones individuales de autorización de proyectos que los aplican.

113.

Advierto que el tribunal de remisión formula esta última pregunta a la vez que asegura carecer de competencia, según el derecho belga, para anular la sección 5.20.6 de la VLAREM II y la Circular. ( 58 ) Ha de fallar solo el recurso de anulación contra una decisión singular de autorización de aerogeneradores, ( 59 ) pero en él se ha suscitado, como excepción de ilegalidad, la posible nulidad de la sección 5.20.6 de la VLAREM II y de la Circular.

114.

Según el Tribunal de Justicia, puesto que «la Directiva [EME] no contiene normas relativas a las consecuencias que se derivan de la infracción de las disposiciones de procedimiento que establece, incumbe a los Estados miembros, en el marco de sus competencias, adoptar todas las medidas, generales o particulares, necesarias para que todos los “planes” o “programas” que puedan tener “efectos significativos en el medio ambiente” en el sentido de la Directiva 2001/42 sean objeto, antes de su adopción, de una evaluación de impacto medioambiental, con arreglo a los procedimientos y criterios que establece dicha Directiva». ( 60 )

115.

Conforme a una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los Estados miembros están obligados a eliminar las consecuencias ilícitas de una violación del derecho de la Unión, obligación que atañe a cada órgano del Estado miembro en el marco de sus competencias.

116.

En concreto, por lo que respecta a la obligación de subsanar la omisión de la evaluación exigida por la Directiva EME, de esa jurisprudencia se infiere que:

117.

De acuerdo con esta obligación general, un plan o programa adoptado sin EME, en violación de la Directiva EME, debería ser suspendido, anulado o inaplicado por el órgano jurisdiccional nacional para dar operatividad a la primacía del derecho de la Unión. A fortiori, habrían de correr la misma suerte las autorizaciones de proyectos que se funden en ellos.

118.

No obstante, el Tribunal de Justicia ha admitido que se «puede, con carácter excepcional y en atención a consideraciones imperiosas de seguridad jurídica, suspender provisionalmente el efecto de exclusión que ejerce una norma de la Unión sobre el derecho nacional contrario a ella». ( 62 )

119.

Esta prerrogativa se la reserva en exclusiva el propio Tribunal de Justicia al afirmar que, si los órganos jurisdiccionales nacionales estuvieran facultados para otorgar primacía a las normas nacionales contrarias al derecho de la Unión, aunque fuera con carácter provisional, se estaría actuando en menoscabo de la aplicación uniforme de este último ordenamiento.

120.

El Tribunal de Justicia acepta, pues, que, si el derecho interno lo autoriza, un órgano jurisdiccional nacional pueda limitar, excepcionalmente y tras un examen caso por caso, la eficacia temporal de una declaración de ilegalidad de una disposición de derecho nacional adoptada incumpliendo las obligaciones de la Directiva EME.

121.

Para hacer uso de esa posibilidad, en supuestos como este, la limitación ha de estar justificada por una consideración imperiosa relacionada con la protección del medioambiente, y deben ser tenidas en cuenta las circunstancias específicas del asunto que el tribunal nacional ha de resolver. Esa facultad excepcional solo podrá ejercitarse si se cumplen todos los requisitos establecidos en la sentencia Inter-Environnement Wallonie, ( 63 ) a los que más adelante me referiré. ( 64 )

122.

En relación con la Directiva EIA, el Tribunal de Justicia ha declarado igualmente ( 65 ) que, en caso de omisión de la evaluación de impacto ambiental de un proyecto exigida por esa Directiva, si bien incumbe a los Estados miembros eliminar las consecuencias ilícitas de dicha omisión, el derecho de la Unión no se opone a que se practique una evaluación de ese impacto para regularizarla, durante la ejecución del proyecto o incluso una vez realizado este, siempre que se reúnan ciertos requisitos. ( 66 )

123.

De esta jurisprudencia resulta que el Tribunal de Justicia admite de modo excepcional que los jueces nacionales suspendan temporalmente, y bajo condiciones estrictas, «el efecto de exclusión» de la primacía de la Directiva EME, para proteger una exigencia imperativa de interés general, como el medioambiente o la garantía del suministro eléctrico de un país.

124.

Hasta ahora, esa posibilidad se ha reconocido en supuestos de recursos de anulación ante órganos jurisdiccionales nacionales contra planes y programas incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva EME, cuya adopción no hubiera sido sometida a la EME. ( 67 ) El tribunal de reenvío quiere saber si esa misma posibilidad podría extenderse a los recursos contra las decisiones individuales de autorización de implantación de turbinas eólicas que aplican aquellos planes y programas. ( 68 )

125.

Las partes que han presentado observaciones muestran posiciones encontradas sobre esta cuestión:

126.

La argumentación del Gobierno belga me parece, en abstracto, más convincente. A fin de cuentas, con las dos modalidades de impugnación (recursos directos o indirectos) se pretende el mismo objetivo, esto es, depurar el ordenamiento jurídico de resoluciones y de normas contrarias, en lo que aquí importa, al derecho de la Unión.

127.

Una de las consideraciones que ha llevado al Tribunal de Justicia a desarrollar su jurisprudencia sobre el mantenimiento temporal de los efectos de un acto nacional incompatible con el derecho de la Unión es la preocupación por la seguridad jurídica. La situación de inseguridad (o vacío normativo) provocada por la declaración de invalidez de ese acto se acrecienta al estimar erga omnes los recursos (directos) de anulación, pero también se produce en los recursos indirectos, al acoger las excepciones de ilegalidad. ( 70 ) La multiplicación de estos últimos puede generar, de hecho, las mismas consecuencias que la anulación directa de la disposición correspondiente. ( 71 )

128.

La aplicación del paralelismo que tomó en cuenta el Tribunal de Justicia en el asunto Winner Wetten justificaría, pues, que la suspensión temporal del «efecto de exclusión» de la primacía por parte de juez nacional pueda tener lugar también en el marco de excepciones de ilegalidad, ante decisiones individuales de aplicación de planes o programas adoptados en contravención de la Directiva EME. ( 72 )

129.

No se puede olvidar, además, que la obligación de llevar a cabo una EME es una exigencia procedimental que debe cumplirse a la hora de aprobar ciertos planes y programas. Es posible que estos últimos, aun no habiéndose sometido a esa exigencia, tengan un contenido material que refleje un alto nivel de protección del medioambiente.

130.

Esta circunstancia (que explica, en parte, la jurisprudencia “permisiva” del Tribunal de Justicia antes expuesta) atañe tanto a los recursos de anulación directos contra el plan o programa adoptado sin la preceptiva EME, como a los recursos indirectos, en los que la vulneración del derecho de la Unión se suscita a través de una excepción de ilegalidad contra las decisiones individuales de aplicación del plan o programa.

131.

Por último, la protección del medioambiente y la garantía del suministro de electricidad en un Estado miembro son razones imperiosas de interés general aceptadas por el Tribunal de Justicia como justificación para suspender el «efecto de exclusión» de la primacía sobre el derecho nacional adoptado en violación de la Directiva EME.

132.

En este asunto, al menos una de esas razones imperiosas (la protección del medioambiente) ( 73 ) podría justificar el mantenimiento temporal de los efectos de las autorizaciones de construcción de las cinco turbinas eólicas en los municipios de Aalter y Nevele e, indirectamente, de las reglas a las que se han atenido.

133.

Esta facultad excepcional que el Tribunal de Justicia puede reconocer al juez nacional solo podrá ejercitarse si se reúnen todos los requisitos establecidos en la sentencia Inter-Environnement Wallonie, ( 74 ) a saber:

134.

Según las indicaciones del auto de remisión y las observaciones presentadas, esos requisitos se cumplen en este litigio:

135.

En suma, parece más lógico que el Tribunal de Justicia admita que el juez nacional, si su derecho interno lo recoge, ( 75 ) puede mantener de manera excepcional los efectos de la sección 5.20.6 de la VLAREM II y de la Circular, así como de las autorizaciones otorgadas para instalar turbinas eólicas con base en esas normas, durante el tiempo estrictamente necesario para que se adopten las medidas que subsanen la irregularidad declarada, es decir, el tiempo imprescindible para que las autoridades regionales competentes lleven a cabo la EME de este corpus reglamentario.

136.

Además, si esta evaluación fuera favorable, la normativa flamenca se podría continuar aplicando como un plan o programa adaptado a la Directiva EME, una vez subsanada la ausencia de la EME.

137.

A tenor de lo expuesto, sugiero al Tribunal de Justicia responder a las cuestiones prejudiciales del Raad voor Vergunningsbetwistingen (Consejo del contencioso de autorizaciones, Bélgica) en los siguientes términos: