Asunto T‑69/18

Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe, Landesverband Niedersachsen/Bremen und Hamburg/Schleswig-Holstein eV

CarePool Hannover GmbH

contra

Comisión Europea

Sentencia del Tribunal General (Sala Octava) de 14 de abril de 2021

«Ayudas de Estado — Acción social no pública — Subvenciones concedidas a las asociaciones de una agrupación regional de acción caritativa — Desestimación de una denuncia — Decisión de no formular objeciones al término de la fase previa de examen — Recurso de anulación — Condición de parte interesada — Salvaguardia de los derechos procesales — Afectación sustancial de la posición competitiva — Admisibilidad — Inexistencia de dificultades serias — Inexistencia de modificación sustancial de una ayuda existente»

Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos que las afectan directa e individualmente — Decisión de la Comisión por la que se declara una ayuda de Estado compatible con el mercado interior sin incoar el procedimiento de investigación formal — Recurso de los interesados en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2 — Recurso que pretende salvaguardar los derechos procesales de los interesados — Admisibilidad — Interesados oídos por la Comisión en el marco del examen previo de la ayuda — Irrelevancia

[Arts. 108 TFUE, ap. 2, y 263 TFUE, párr. 4; Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, art. 1, letra h)]

(véanse los apartados 56 a 63 y 69 a 78)
Ayudas concedidas por los Estados — Proyectos de ayudas — Examen por la Comisión — Fase preliminar y fase contradictoria — Compatibilidad de una ayuda con el mercado interior — Ayuda existente — Dificultades de apreciación — Obligación de la Comisión de iniciar el procedimiento contradictorio — Dificultades serias — Concepto — Carácter objetivo — Carga de la prueba — Circunstancias que permiten acreditar la existencia de esas dificultades

(Art. 108 TFUE, aps. 2 y 3)

(véanse los apartados 90 a 95, 99, 106, 107, 119 a 122 y127)
Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado — Decisión de no incoar el procedimiento de investigación formal — Calificación de la medida como ayuda existente — Exposición sucinta de las razones que llevaron a la Comisión a concluir que no existían dificultades serias de apreciación — Motivación suficiente

(Art. 296 TFUE, párr. 2)

(véanse los apartados 107 a 119 y 131)
Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Concepto de acto reglamentario en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto — Todo acto de alcance general con excepción de los actos legislativos — Decisión de la Comisión por la que se califica la medida controvertida de ayuda existente — Efectos jurídicos respecto de una categoría de personas general y abstracta — Inclusión

(Art. 263 TFUE, párr. 4)

(véanse los apartados 142 a 152)
Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos que las afectan directa e individualmente — Decisión en materia de ayudas de Estado — Empresa competidora de la empresa beneficiaria de la ayuda — Derecho de recurso — Requisitos — Control jurisdiccional — Alcance

(Arts. 108 TFUE, párrs. 2 y 3, y 263 TFUE, párr. 4)

(véanse los apartados 153 a 161)
Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos reglamentarios que implican medidas de ejecución — Concepto — Criterios de apreciación

(Art. 263 TFUE, párr. 4)

(véanse los apartados 162 a 169)
Ayudas concedidas por los Estados — Ayudas existentes y ayudas nuevas — Calificación de ayuda existente — Criterios — Régimen de ayudas ejecutado antes de la entrada en vigor del Tratado CEE — Determinación — Fecha del acto jurídicamente vinculante por el que la autoridad nacional competente se compromete a conceder la ayuda

(Art. 107 TFUE, párr. 1)

(véanse los apartados 174 a 177 y 180)
Ayudas concedidas por los Estados — Ayudas existentes y ayudas nuevas — Medida que modifica un régimen de ayudas existentes — Modificación que no afecta a la sustancia del régimen

[Art. 108 TFUE; Reglamento (CE) n.o 659/1999 del Consejo, art. 1, letra c); Reglamento (CE) n.o 794/2004 de la Comisión]

(véanse los apartados 187 a 203)

Resumen

El estado federado de Baja Sajonia (Alemania) ejecutó diversas medidas en favor de entidades que ejercen la acción social no pública y que operan en el territorio de ese estado federado. Esas medidas nacionales incluyen un apoyo financiero concedido desde 1956, sobre la base de leyes y reglamentos que han evolucionado a lo largo del tiempo, a asociaciones caritativas de cabecera no públicas (en lo sucesivo, «apoyo financiero»). Tales asociaciones de cabecera prestan, a través de sus asociaciones miembros, servicios que pueden tener naturaleza económica, como la asistencia ambulatoria, hospitalaria o mixta, o no económica, como la ayuda y el alojamiento de las personas sin hogar y la ayuda espiritual o a los refugiados.

Las demandantes, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe, Landesverband Niedersachsen/Bremen und Hamburg/Schleswig-Holstein eV y CarePool Hannover GmbH, dos entidades privadas que prestan determinados servicios análogos a los anteriormente mencionados o que representan a empresas que prestan tales servicios, se consideran perjudicadas por el apoyo financiero. Alegando que compiten con las asociaciones caritativas que perciben ese apoyo, las demandantes presentaron ante la Comisión dos denuncias distintas solicitando, en particular, que se calificara dicho apoyo como ayuda ilegal e incompatible con el mercado interior.

Tras haber examinado las modificaciones legislativas introducidas desde 1956 y sin incoar el procedimiento de investigación formal, la Comisión consideró, mediante Decisión de 23 de noviembre de 2017, ( 1 ) que el apoyo financiero en cuestión no había sido modificado en su esencia desde 1956 y que, en la medida en que constituye una ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, dicho apoyo debía calificarse de ayuda existente en el sentido del artículo 1, letra b), inciso i), del Reglamento por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 TFUE. ( 2 )

Las demandantes interpusieron un recurso de anulación contra la Decisión impugnada, el cual, sin embargo, desestima la Sala Octava del Tribunal General. En su sentencia, examina de cerca la admisibilidad del recurso, en la medida en que estas partes han cuestionado el fundamento de dicha Decisión, a la luz de la jurisprudencia emanada de la sentencia Scuola Elementare Maria Montessori. ( 3 )

Apreciación del Tribunal General

En primer lugar, en la medida en que el recurso de las demandantes tiene por objeto impugnar la negativa implícita de la Comisión a incoar el procedimiento de investigación formal, el Tribunal General señala que las demandantes, que han afirmado ser, por un lado, una empresa competidora de los beneficiarios de la ayuda económica en cuestión y, por otro lado, una asociación profesional que defiende los intereses de esas empresas competidoras cuyos intereses podrían verse afectados por el apoyo financiero, tienen la condición de partes interesadas en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2, y del artículo 1, letra h), del Reglamento por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 TFUE. Así pues, su recurso debe considerarse admisible en la medida en que tiene por objeto que se salvaguarden sus derechos de procedimiento.

El Tribunal General precisa, a este respecto, que el hecho de que las demandantes ya hubieran disfrutado de determinados «derechos de procedimiento», en tanto en cuanto fueron oídas por la Comisión en el marco de su examen previo, no puede afectar a la admisibilidad de este recurso. En efecto, el concepto de «derechos de procedimiento» de que gozan las partes interesadas en el marco del procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, no se confunde con el solo derecho de una denunciante a obtener la incoación del procedimiento de investigación formal, en el marco del cual esa denunciante podría, en su caso, presentar observaciones.

Por lo que respecta a la cuestión de fondo de si el procedimiento de examen previo había dado lugar a dificultades serias que habrían debido llevar a la Comisión a incoar el procedimiento de investigación formal, el Tribunal General estima que las circunstancias invocadas por las demandantes, en particular la duración del procedimiento de examen previo, la motivación de la Decisión impugnada y la actitud de la Comisión, apreciadas globalmente, no demuestran la existencia de tales dificultades en cuanto a la calificación del apoyo financiero. Por consiguiente, en tanto en cuanto el recurso tiene por objeto salvaguardar los derechos de procedimiento de las demandantes, el Tribunal General lo desestima por infundado.

En segundo lugar, en la medida en que el recurso de las demandantes tiene por objeto rebatir el fundamento de la Decisión impugnada, en particular la apreciación de la Comisión según la cual el apoyo financiero debe considerarse una ayuda existente, el Tribunal General recuerda en primer término que, en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, una persona física o jurídica puede interponer un recurso contra una decisión que constituya un acto reglamentario que no incluya medidas de ejecución y la afecte directamente.

En cuanto al requisito relativo a la existencia de un acto reglamentario, el Tribunal General, refiriéndose a la sentencia Scuola Elementare Maria Montessori y al concepto de «régimen de ayudas» previsto en el artículo 1, letra d), del Reglamento por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 TFUE, examina si tiene alcance general.

A este respecto, en primer término, el Tribunal General tiene en cuenta, en particular, el hecho de que la medida legislativa de Baja Sajonia establece que el apoyo financiero se concede a una categoría de personas consideradas de manera general y abstracta, a saber, las asociaciones de cabecera que operan en el sector caritativo no público de dicho estado federado. Aunque sea posible determinar con mayor o menor precisión el número, o incluso la identidad, de los sujetos a los que se aplica el acto controvertido en un momento dado, el Tribunal General estima que esta circunstancia no puede poner en entredicho su naturaleza reglamentaria mientras conste que tal aplicación se efectúa en virtud de una situación objetiva de Derecho o de hecho definida por dicho acto, en relación con la finalidad de este último.

En segundo término, el Tribunal General observa que las asociaciones de cabecera, beneficiarias directas de la ayuda financiera, podrían acoger nuevas organizaciones caritativas como miembros locales o regionales a los que pueden transferir los fondos puestos a su disposición. En consecuencia, esos beneficiarios indirectos de tal ayuda también constituyen una categoría de personas contempladas de manera general y abstracta.

En tercer y último término, el Tribunal General recuerda que, en la Decisión impugnada, la Comisión llegó a la conclusión de que, en la medida en que la ayuda financiera debía calificarse de ayuda, se trataba de una ayuda existente. De este modo, aun suponiendo que los beneficiarios, directos o indirectos, de la ayuda financiera en cuestión formen un círculo restringido, dicha Decisión hace perdurar los efectos de la medida general y abstracta que constituye esa ayuda respecto de un número indeterminado de competidores de esos beneficiarios, a saber, una categoría adicional de personas contempladas de manera general y abstracta.

Así pues, al haber llegado a la conclusión de que la Decisión impugnada constituye un acto reglamentario y, a continuación, siempre con arreglo a la sentencia Scuola Elementare Maria Montessori, que afecta directamente a las demandantes y no incluye medidas de ejecución a su respecto, el Tribunal General concluye que el recurso también es admisible en la medida en que tiene por objeto cuestionar el fundamento de la Decisión impugnada.

A este respecto, por lo que se refiere a la calificación de la ayuda financiera como ayuda existente, el Tribunal General, por una parte, hace constar que el apoyo financiero de que se trata fue ejecutado antes de la entrada en vigor del Tratado CEE en la República Federal de Alemania. Por otra parte, estima que, contrariamente a lo que han alegado las demandantes, el apoyo financiero no ha sido objeto de una modificación sustancial desde su instauración en 1956. Por consiguiente, el Tribunal General confirma la Decisión impugnada en la medida en que la Comisión consideró que esta medida, en tanto en cuanto constituye una ayuda, debe calificarse de ayuda existente en el sentido del artículo 1, letra b), inciso i), del Reglamento por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 TFUE.

( 1 ) Decisión C(2017) 7686 final de la Comisión, de 23 de noviembre de 2017, relativa a los regímenes de ayudas de Estado SA.42268 (2017/E) — Deutschland Staatliche Beihilfe zur Förderung wohlfahrtspflegerischer Aufgaben y SA.42877 (2017/E) — Deutschland CarePool Hannover GmbH, ejecutados por Alemania en favor de asociaciones caritativas para obras de asistencia social (DO 2018, C 61, p. 1; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).

( 2 ) Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 [TFUE] (DO 2015, L 248, p. 9; en lo sucesivo, «Reglamento por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 TFUE»).

( 3 ) Sentencia de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci (C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873).