Asuntos acumulados C‑496/18 y C‑497/18

Hungeod Közlekedésfejlesztési, Földmérési, Út- és Vasúttervezési Kft. y otros

contra

Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság

(Peticiones de decisión prejudicial planteadas por el Fővárosi Törvényszék)

Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) de 26 de marzo de 2020

«Procedimiento prejudicial — Contratación pública — Procedimientos de recurso en materia de adjudicación de contratos públicos de suministros y de obras — Directiva 89/665/CEE — Procedimientos de formalización de contratos de las entidades que operen en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las telecomunicaciones — Directiva 92/13/CEE — Adjudicación de contratos públicos — Directivas 2014/24/UE y 2014/25/UE — Control de la aplicación de las normas relativas a la adjudicación de contratos públicos — Normativa nacional que permite a determinados organismos incoar un procedimiento de oficio en caso de modificación ilegal de un contrato en vías de ejecución — Caducidad del derecho a incoar un procedimiento de oficio — Principios de seguridad jurídica y de proporcionalidad»

Aproximación de las legislaciones — Procedimientos de adjudicación de contratos públicos — Directivas 89/665/CEE y 92/13/CEE — Directivas 2014/24/UE y 2014/25/UE — Obligación de los Estados miembros de establecer un procedimiento de recurso — Obligación de los Estados miembros de establecer un control de la aplicación de las normas relativas a la adjudicación de contratos públicos — Normativa nacional que permite a determinados organismos incoar un procedimiento de oficio en caso de modificación ilegal de un contrato en vías de ejecución — Procedencia — Procedimiento regido por el Derecho de la Unión — Aplicabilidad de los principios generales del Derecho de la Unión — Principio general de seguridad jurídica — Inclusión

(Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/24/UE, considerandos 121 y 122 y art. 83, aps. 1 y 2, y 2014/25/UE, considerandos 127 y 128 y art. 99, aps. 1 y 2; Directivas del Consejo 89/665/CEE, en su versión modificada por la Directiva 2007/66/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 1, aps. 1 y 3, y 92/13/CEE, en su versión modificada por la Directiva 2007/66/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 1, aps. 1 y 3)

(véanse los apartados 71 a 77, 81 a 87 y 91 y el punto 1 del fallo)
Aproximación de las legislaciones — Procedimientos de adjudicación de contratos públicos — Plazo para recurrir — Normativa nacional que permite a determinados organismos incoar un procedimiento de oficio en caso de modificación ilegal de un contrato en vías de ejecución — Nueva normativa nacional que, para controlar la legalidad de dicha modificación, permite incoar tal procedimiento en el plazo de caducidad fijado, a pesar de la expiración del plazo previsto por la normativa anterior, aplicable en la fecha de esa modificación — Improcedencia — Violación de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima

(Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/24/UE y 2014/25/UE; Directivas del Consejo 89/665/CEE y 92/13/CEE, en sus versiones modificadas por la Directiva 2007/66/CE del Parlamento Europeo y del Consejo)

(véanse los apartados 93 a 97, 99, 100 y 102 y el punto 2 del fallo)

Resumen

En la sentencia Hungeod y otros (asuntos acumulados C‑496/18 y C‑497/18), dictada el 26 de marzo de 2020, el Tribunal de Justicia declaró que las Directivas sobre contratación pública ( 1 ) autorizan a los Estados miembros a adoptar una normativa nacional que permita a una autoridad de supervisión incoar de oficio, por motivos de protección de los intereses financieros de la Unión Europea, un procedimiento de recurso al objeto de controlar las infracciones de la normativa en materia de contratación pública. A este respecto, el Tribunal de Justicia precisó que, cuando esté previsto, tal procedimiento se regirá por el Derecho de la Unión en la medida en que los contratos públicos objeto de tal recurso estén comprendidos en el ámbito de aplicación material de las Directivas sobre contratación pública. Por tanto, el Tribunal de Justicia consideró que estos procedimientos de recurso de oficio deben respetar los principios generales del Derecho de la Unión y, en particular, el principio general de seguridad jurídica.

Además, el Tribunal de Justicia declaró que este principio se opone a que, en el marco de tal procedimiento de recurso de oficio, una nueva normativa nacional establezca, al objeto de controlar la legalidad de modificaciones de contratos públicos, la incoación del procedimiento en un plazo de caducidad establecido en dicha normativa, a pesar de haber expirado el plazo de caducidad establecido por la normativa anterior, aplicable en la fecha de dichas modificaciones.

En el presente asunto, Budapesti Közlekedési, una empresa de transporte público, publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea dos anuncios de licitación, respectivamente el 30 de septiembre de 2005 y el 3 de enero de 2009, para la adjudicación de dos contratos públicos diferentes relacionados con la construcción de la línea 4 del metro de Budapest en Hungría. El valor estimado de estos dos contratos públicos excedía los umbrales comunitarios y había recibido financiación de la Unión. El contrato relativo a la primera licitación fue atribuido a las empresas Hungeod y Sixense y se firmó el 1 de marzo de 2006. El 5 de octubre de 2009, las partes contratantes decidieron modificar el contrato alegando circunstancias imprevisibles. Esta modificación fue objeto de un comunicado que se publicó en el Közbeszerzési Értesítő (Boletín de Contratación Pública) el 18 de noviembre de 2009.

En cuanto a la segunda licitación, el contrato fue atribuido a la empresa Matrics Consults Ltd. El contrato correspondiente se firmó el 14 de mayo de 2009 y fue resuelto el 16 de noviembre de 2011 por Budapesti Közlekedési con efectos a partir del 31 de diciembre de 2011. En agosto de 2017, la Comisión Arbitral húngara de la Oficina de Contratos Públicos (en lo sucesivo, «Comisión Arbitral»), a instancia del director de la Oficina de Contratación Pública, condenó a Budapesti Közlekedési y a los titulares de los dos contratos públicos al pago de una multa por infracción de las disposiciones legales en vigor en materia de modificaciones de los contratos públicos. Estos pronunciamientos de condena se fundamentaron en la ley nacional de contratación pública, que entró en vigor el 1 de noviembre de 2015. Esta nueva normativa, en lo que se refiere a un contrato público celebrado antes de su entrada en vigor, autoriza a la autoridad de supervisión para abrir de oficio, independientemente de los plazos de caducidad previstos por la normativa nacional anterior, una investigación sobre las infracciones en materia de contratación pública cometidas antes de su entrada en vigor, al objeto de, en su caso, declarar la existencia de infracciones y proceder a la imposición de una sanción por la Comisión Arbitral.

Budapesti Közlekedési y los titulares de los dos contratos públicos interpusieron recurso contra las decisiones de la Comisión Arbitral ante el Fővárosi Törvényszék (Tribunal General de la Capital, Hungría), el cual, mediante dos peticiones de decisión prejudicial, preguntó al Tribunal de Justicia acerca de la compatibilidad con el Derecho de la Unión, y en particular con el principio de seguridad jurídica, de la facultad prevista por la Ley de Contratación Pública de 2015 de controlar las modificaciones de contratos públicos producidas antes de su entrada en vigor, a pesar de haber expirado ya el plazo de caducidad establecido por la normativa nacional anterior para el control de estas modificaciones.

En primer lugar, el Tribunal de Justicia destacó que, si bien las Directivas 89/665 y 92/13 exigen la existencia de vías de recurso a disposición de empresas interesadas, para garantizar la aplicación efectiva de las normas de la Unión en materia de adjudicación de contratos públicos, no puede considerarse que estas vías de recurso contemplen todos los recursos posibles en materia de contratación pública. Además, en lo referente a estas dos Directivas, el Tribunal de Justicia declaró que las disposiciones ( 2 ) que establecen que los Estados miembros garantizarán que un órgano de recurso independiente de la entidad contratante declare la ineficacia del contrato se han limitado a reforzar los efectos de los recursos que dichas Directivas obligan a los Estados miembros a establecer y, por tanto, deben interpretarse en el sentido de que ni imponen ni prohíben a los Estados miembros prever la existencia de recursos en favor de autoridades de supervisión nacionales.

Además, el Tribunal de Justicia estimó que las disposiciones de las Directivas 2014/24 y 2014/25, ( 3 ) que obligan a los Estados miembros a velar por que la aplicación de las normas relativas a la adjudicación de contratos públicos sea supervisada por una o varias autoridades, organismos o estructuras, contienen exigencias mínimas. Por tanto, el Tribunal de Justicia concluyó que estas disposiciones no prohíben a los Estados miembros prever la existencia de procedimientos de recurso de oficio en favor de autoridades de supervisión nacionales que permitan a estas declarar la existencia de infracciones de la normativa en materia de contratación pública. En cambio, el Tribunal de Justicia indicó que, cuando esté previsto, tal procedimiento de recurso de oficio se regirá por el Derecho de la Unión en la medida en que los contratos públicos objeto de tal recurso estén comprendidos en el ámbito de aplicación material de las Directivas sobre contratación pública. Por consiguiente, dicho procedimiento deberá respetar el Derecho de la Unión, incluidos los principios generales de dicho Derecho, de los que forma parte el principio general de seguridad jurídica.

En segundo lugar, el Tribunal de Justicia recordó que el principio de seguridad jurídica exige que las reglas jurídicas sean claras, precisas y de efectos previsibles, en especial cuando puedan tener consecuencias desfavorables para los particulares y las empresas. Además, el principio de seguridad jurídica se opone a que una normativa se aplique retroactivamente, con independencia de los efectos positivos o negativos que dicha aplicación pueda tener para el interesado. En efecto, este principio exige que toda situación de hecho sea apreciada a la luz de las normas jurídicas que le son contemporáneas, de modo que la nueva normativa solo rige para el futuro y también se aplica, salvo disposición contraria, a los efectos futuros de situaciones nacidas durante la vigencia de la ley anterior. Por otra parte, el Tribunal de Justicia recordó que, en lo que se refiere específicamente a los plazos de caducidad, de su jurisprudencia se desprende que, para cumplir su función de garantizar la seguridad jurídica, dichos plazos deben fijarse por anticipado y ser suficientemente previsibles.

En el presente asunto, el Tribunal de Justicia dictaminó que, al permitir la incoación de oficio de procedimientos con respecto a modificaciones introducidas en contratos públicos una vez expirados los plazos de caducidad con arreglo a las disposiciones pertinentes de la Ley de Contratación Pública de 2003 aplicables a dichas modificaciones, la disposición pertinente de la Ley de Contratación Pública de 2015 no tiene por objeto abarcar situaciones jurídicas en curso, sino que constituye una disposición de carácter retroactivo. Es cierto que el Derecho de la Unión admite, excepcionalmente, que un acto pueda tener efecto retroactivo cuando lo exige la finalidad que pretenda alcanzarse y se respeta debidamente la legítima confianza de los interesados. No obstante, el Tribunal de Justicia consideró que el principio de protección de la confianza legítima se opone a que las modificaciones introducidas en una normativa nacional permitan a una autoridad de supervisión nacional incoar un procedimiento de recurso a pesar de haber expirado el plazo de caducidad previsto por la normativa anterior, aplicable en la fecha de dichas modificaciones.

( 1 ) Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras (DO 1989, L 395, p. 33); Directiva 92/13/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1992, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de las normas comunitarias en los procedimientos de formalización de contratos de las entidades que operen en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las telecomunicaciones (DO 1992, L 76, p. 14); Directiva 2007/66/CE del Parlamente Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2007, por la que se modifican las Directivas 89/665/CEE y 92/13/CEE del Consejo en lo que respecta a la mejora de la eficacia de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de contratos públicos (DO 2007, L 335, p. 31); Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (DO 2014, L 94, p. 65); Directiva 2014/25/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales y por la que se deroga la Directiva 2004/17/CE (DO 2014, L 94, p. 243).

( 2 ) Artículos 2 quinquies de las Directivas 89/665 y 92/13, introducidos por la Directiva 2007/66.

( 3 ) Artículo 83, apartados 1 y 2, de la Directiva 2014/24 y artículo 99, apartados 1 y 2, de la Directiva 2014/25.