1.

La petición de decisión prejudicial presentada por el Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo de Baviera, Alemania) versa sobre la aplicación efectiva del Derecho de la Unión y, más concretamente, de la Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa. ( 2 ) ¿Cómo garantizar que se cumplan las resoluciones judiciales nacionales, en el caso de autos en el ámbito particularmente sensible del Derecho del medio ambiente? Ante la voluntad manifiesta de cargos públicos de no cumplir lo dispuesto en resoluciones judiciales firmes, ¿autoriza u obliga el Derecho de la Unión a recurrir a la medida privativa de libertad que constituye el arresto coercitivo cuando esta existe en el ordenamiento jurídico nacional de que se trate pero su aplicación no está prevista en el caso de tales personas? Esta cuestión debe conducir a la toma en consideración de dos derechos fundamentales, el derecho a la tutela judicial efectiva y el derecho a la libertad.

2.

Esta problemática se plantea en el marco de un litigio entre la organización no gubernamental Deutsche Umwelthilfe e.V. y el Freistaat Bayern (estado federado de Baviera, Alemania) en relación con una resolución del Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo de Baviera) por la que se ordena a este estado federado que modifique su plan de calidad del aire mediante la imposición de prohibiciones de circulación de vehículos diésel en la ciudad de Múnich (Alemania). Sin embargo, el referido estado federado rehúsa imponer tales prohibiciones a pesar de las reiteradas multas coercitivas que se le han infligido.

3.

Ante la insuficiencia de medios en Derecho interno para hacer que el estado federado de Baviera cumpla dicha resolución, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta, en estas circunstancias, sobre el alcance de las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la Unión para garantizar la aplicación de la Directiva 2008/50 y del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.

4.

En las presentes conclusiones, expondré por qué, en mi opinión, la obligación del juez nacional, en virtud del Derecho de la Unión, de aplicar medidas coercitivas con el fin de garantizar la efectividad de este Derecho no es ilimitada, en particular cuando dichas medidas pueden menoscabar otro derecho fundamental, en el presente asunto el derecho a la libertad.

5.

Propondré al Tribunal de Justicia que declare que, si bien el juez nacional debe, por regla general, hacer todo lo posible para garantizar la aplicación efectiva del Derecho de la Unión y a tal fin adoptar cualquier medida que contemple su Derecho nacional con el fin de hacer cumplir a los cargos públicos una resolución judicial firme, el Derecho de la Unión no obliga ni autoriza al juez nacional a adoptar una medida privativa de libertad cuando esta no esté prevista en una ley clara, previsible, accesible y no arbitraria.

6.

El artículo 9 del Convenio de Aarhus ( 3 ) prevé un amplio acceso del público a la justicia a fin de, conforme al artículo 1 de dicho Convenio, contribuir a proteger el derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente que permita garantizar su salud y su bienestar.

7.

El artículo 13 de la Directiva 2008/50, titulado «Valores límite y umbrales de alerta para la protección de la salud humana», establece, en su apartado 1, que los Estados miembros han de respetar ciertos valores límite de dióxido de nitrógeno.

8.

El artículo 23, apartado 1, de dicha Directiva impone a los Estados miembros la obligación de elaborar planes de calidad del aire cuando, en determinadas zonas o aglomeraciones, los niveles de contaminantes en el aire ambiente superen los valores límite fijados en esa misma Directiva.

9.

El artículo 2, apartado 2, segunda frase, de la Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (Ley Fundamental de la República Federal de Alemania), de 23 de mayo de 1949 (BGBl. 1949 I, p. 1; en lo sucesivo, «Ley Fundamental»), consagra el derecho fundamental a la libertad personal. En virtud del artículo 104, apartado 1, primera frase, de la Ley Fundamental, «solo se podrá restringir la libertad de las personas mediante una ley formal y en la forma que establezca dicha ley».

10.

El artículo 167, apartado 1, primera frase, de la Verwaltungsgerichtsordnung (Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa; en lo sucesivo, «VwGO») dispone lo siguiente:

«Salvo disposición especial de la presente Ley, la ejecución se regirá, mutatis mutandis, por el libro octavo de la Zivilprozessordnung [Ley de enjuiciamiento civil; en lo sucesivo, “ZPO”].»

11.

El artículo 172 de la VwGO, que constituye, según el órgano jurisdiccional remitente, una disposición especial de ese tipo, la cual, según el texto introductorio del artículo 167, apartado 1, primera frase, de la VwGO, excluye en principio la aplicación de las disposiciones sobre ejecución forzosa que figuran en el libro octavo de la ZPO, enuncia lo siguiente:

«Cuando, en los casos contemplados en los artículos 113, apartados 1, segunda frase, y 5, y 123, la Administración no cumpla la obligación que se le imponga en la sentencia o en el auto de adopción de medidas provisionales, el tribunal de primera instancia podrá, previa solicitud, apercibir a dicha Administración de que, en caso de no cumplirla en el plazo que fije el propio tribunal, se le impondrá una multa coercitiva de hasta 10000 euros, imponerla efectivamente en caso de que el plazo fijado transcurra infructuosamente y proceder de oficio a la ejecución forzosa. Una misma obligación podrá dar lugar a varios apercibimientos, imposiciones y ejecuciones de multas coercitivas.»

12.

El artículo 888, que figura en el libro octavo de la ZPO, establece, en sus apartados 1 y 2:

«1.   Cuando una actuación no pueda ser realizada por un tercero y dependa exclusivamente de la voluntad del deudor, el tribunal de primera instancia, previa solicitud, ordenará al deudor la realización del acto bajo multa coercitiva, y, en caso de que no sea posible el cobro de dicha multa, bajo arresto coercitivo, o directamente bajo arresto coercitivo. El importe de cada multa coercitiva no podrá superar los 25000 euros. Se aplicarán al arresto coercitivo mutatis mutandis las disposiciones de la sección 2 relativas a la privación de libertad.

2.   Los medios de coerción se impondrán sin apercibimiento previo.»

13.

El artículo 890, apartados 1 y 2, de la ZPO establece que la condena del deudor de una obligación de no hacer o de tolerar un acto a una multa o a arresto por incumplimiento irá precedida de un apercibimiento del juez de primera instancia.

14.

Deutsche Umwelthilfe, una organización no gubernamental alemana que goza de legitimación activa para presentar demandas colectivas en materia de medio ambiente, en el sentido del artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, del Convenio de Aarhus y del artículo 11, apartado 3, frases segunda y tercera, de la Directiva 2011/92/UE, ( 4 ) presentó una demanda contra el estado federado de Baviera por la que solicitaba que se obligara a este a respetar los valores límite de dióxido de nitrógeno establecidos por la Directiva 2008/50.

15.

De la resolución de remisión se desprende que, desde hace muchos años, se ha venido declarando judicialmente que en el territorio de la ciudad de Múnich se han superado, en ocasiones considerablemente, estos valores límite. Dichos incumplimientos de los valores límite se produjeron en unas doscientas cincuenta vías o tramos de vía y en determinados casos duplicaron los valores permitidos.

16.

Mediante sentencia de 9 de octubre de 2012, el Verwaltungsgericht München (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Múnich, Alemania) conminó al estado federado de Baviera a modificar el «plan de calidad del aire» —entendiéndose por este el «plan de calidad del aire» en el sentido del artículo 23 de la Directiva 2008/50—, en lo que respecta al término municipal de Múnich, de manera que el referido estado federado respetara dichos valores. Dicha sentencia devino firme.

17.

Mediante resolución de 21 de junio de 2016, ese mismo órgano jurisdiccional envió un apercibimiento al estado federado de Baviera, amenazando con imponerle una multa coercitiva por superar los valores límite de que se trata, contra lo que el estado federado interpuso recurso.

18.

Mediante resolución de 27 de febrero de 2017, el Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo de Baviera) desestimó dicho recurso. Al haber comprobado que el estado federado de Baviera aún no había cumplido la sentencia de 9 de octubre de 2012, apercibió a este de que, en caso de que no adoptara las medidas necesarias para respetar dichos valores límite, se le impondrían varias multas coercitivas por importe de 10000 euros. Tales medidas comprendían la imposición de prohibiciones de circulación de ciertos vehículos diésel en determinadas zonas urbanas. ( 5 ) También esta resolución devino firme.

19.

A instancias de Deutsche Umwelthilfe, el Verwaltunsgericht München (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Múnich) liquidó, mediante resolución de 26 de octubre de 2017, una de las multas coercitivas previstas en la resolución anterior de 27 de febrero de 2017. El estado federado de Baviera no recurrió dicha resolución y abonó el importe de la multa coercitiva.

20.

Mediante resoluciones de 29 de enero de 2018, dicho órgano jurisdiccional, a instancias de Deutsche Umwelthilfe, liquidó otra de las multas coercitivas a que se refería la resolución de 27 de febrero de 2017 y apercibió al estado federado de Baviera de la imposición de una nueva multa coercitiva por importe de 4000 euros. En cambio, este órgano jurisdiccional desestimó, entre otras, la pretensión de que se dictara la medida de arresto coercitivo de la persona que ejercía en aquella fecha el cargo de Ministro de Medio Ambiente y Protección de los Consumidores de Baviera o, en su defecto, del Ministro Presidente del referido estado federado. Deutsche Umwelthilfe impugnó dicha resolución ante el Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo de Baviera).

21.

El órgano jurisdiccional remitente señala que, hasta la fecha, el estado federado de Baviera sigue sin cumplir las obligaciones que le fueron impuestas mediante la resolución de 27 de febrero de 2017 y que no existen expectativas de que las acabe cumpliendo. Por el contrario, algunos representantes del estado federado de Baviera, entre ellos, el Ministro Presidente, han manifestado públicamente su intención de no cumplir la obligación de prohibir la circulación de los vehículos diésel en determinadas vías. Asimismo, el estado federado ha indicado ante el Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo de Baviera), en el marco del procedimiento principal, que consideraba desproporcionado el hecho de prohibir la circulación de los vehículos diésel en determinadas vías o tramos de vía y que, por consiguiente, no procedía adoptar medidas en este sentido.

22.

Según el órgano jurisdiccional remitente, cuando el Poder Ejecutivo manifiesta, de forma tan clara y tenaz, su determinación de no cumplir determinadas resoluciones judiciales debe considerarse excluida la posibilidad de que la imposición y la liquidación de nuevas multas coercitivas, de importe superior, tengan incidencia en ese comportamiento. Ello es así máxime si se tiene en cuenta que el pago de una multa coercitiva no entraña para el estado federado pérdida patrimonial alguna. En efecto, el pago de dicha multa coercitiva se efectúa transfiriendo el importe fijado por el tribunal de una partida contable a otra dentro del presupuesto del estado federado y contabilizando ese mismo importe como ingreso de la caja central del estado federado.

23.

Dicho órgano jurisdiccional añade que la ZPO contempla el arresto coercitivo con el fin de garantizar la ejecución de determinadas resoluciones. Sin embargo, en su opinión, este instrumento no es aplicable a los cargos públicos por razones de Derecho constitucional.

24.

En efecto, mientras que el artículo 167, apartado 1, primera frase, de la VwGO permite aplicar —salvo disposición especial en otro sentido— las medidas previstas en el libro octavo de la ZPO, entre ellas, el arresto coercitivo, el artículo 172 de la VwGO constituye una disposición especial de este tipo que excluye la aplicación de las medidas de ejecución forzosa que figuran en el libro octavo de la ZPO.

25.

Ciertamente, el Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal, Alemania) ya ha declarado que los órganos jurisdiccionales de lo contencioso-administrativo tienen, en principio, el deber de considerar, en su caso, que no están vinculados por las restricciones que resultan del artículo 172 de la VwGO. En su resolución de 9 de agosto de 1999 (1 BvR 2245/98) señaló que la aplicación de otros medios de coerción posibles en virtud de lo dispuesto en el artículo 167 de la VwGO en relación con la ZPO «se impone, habida cuenta de la exigencia de tutela judicial efectiva, en todo caso cuando la imposición y la liquidación de una multa coercitiva limitada a 2000 DEM [aproximadamente 1000 euros, límite vigente en aquel momento], no sea adecuada para proteger los derechos del administrado». A tenor de dicha resolución:

«Si, por la experiencia anterior, por declaraciones inequívocas o por el reiterado e infructuoso apercibimiento de multas coercitivas, se tiene constancia de que la amenaza de multas coercitivas no va a doblegar a la autoridad, la exigencia de tutela judicial efectiva exige hacer uso de la aplicación “por analogía”, permitida por el artículo 167 de la VwGO, de las disposiciones de carácter civil y adoptar medidas coercitivas más drásticas para forzar a la autoridad a actuar conforme a Derecho […]. En cuanto a cuáles de las medidas coercitivas más drásticas previstas en los artículos 885 a 896 de la ZPO […], en qué orden y de qué forma se han de aplicar […] en caso de ser necesarias para la ejecución, la decisión corresponderá, en última instancia, […] a los tribunales de lo contencioso-administrativo […]»

26.

Dichas disposiciones incluyen la ejecución por parte de un tercero que, en opinión del órgano jurisdiccional remitente, no cabe contemplar en el marco del presente asunto, así como el arresto coercitivo previsto en el artículo 888 de la ZPO.

27.

Sin embargo, según el órgano jurisdiccional remitente, la imposición del arresto coercitivo a cargos públicos del estado federado de Baviera sobre la base del artículo 888 de la ZPO incumpliría el criterio, establecido por el Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal) en su resolución de 13 de octubre de 1970 (1 BvR 226/70), de que el objetivo efectivamente perseguido al recurrir a dicho artículo debe haber sido previsto por el legislador en el momento de adoptar la ley. Según se desprende de la génesis del artículo 888 de la ZPO, no sucede así en el presente asunto.

28.

Por este motivo, los órganos jurisdiccionales alemanes —incluso tras el pronunciamiento de la resolución del Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal) de 9 de agosto de 1999 (1 BvR 2245/98)— han considerado reiteradamente que la imposición del arresto coercitivo a cargos públicos del Poder Ejecutivo es ilegal.

29.

El órgano jurisdiccional remitente se pregunta, sin embargo, si el Derecho de la Unión exige o autoriza una apreciación diferente de la situación jurídica controvertida en el procedimiento principal.

30.

Según dicho órgano jurisdiccional, si, en virtud del Derecho de la Unión, en una situación como la controvertida en el procedimiento principal, hubiera de imponerse el arresto coercitivo, los órganos jurisdiccionales alemanes no podrían tener en cuenta la jurisprudencia del Tribunal Constitucional nacional, la cual se opone a ello. El juez nacional tendría la obligación de garantizar la plena eficacia de las disposiciones del Derecho de la Unión dejando inaplicada por su propia iniciativa, en caso de necesidad, cualquier disposición contraria de la legislación nacional, sin solicitar o esperar su previa derogación por el legislador o mediante cualquier otro procedimiento constitucional, así como cualquier jurisprudencia nacional incompatible.

31.

En estas circunstancias, el Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo de Baviera) ha decidido suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Deben interpretarse

en el sentido de que los órganos jurisdiccionales alemanes están facultados (y, en su caso, incluso obligados) a imponer un arresto coercitivo a los titulares de una función que implique el ejercicio de poder público (en lo sucesivo, “cargos públicos”) de un estado federado alemán para hacer cumplir la obligación que incumbe a dicho estado federado de actualizar un plan de calidad del aire, en el sentido del artículo 23 de la Directiva 2008/50/CE […], con un determinado contenido mínimo, cuando dicho estado federado ha sido condenado en firme a actualizar el plan con ese contenido mínimo y

32.

Han presentado observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia Deutsche Umwelthilfe, el estado federado de Baviera y la Comisión. Las mismas partes y los mismos interesados, así como el Gobierno alemán, estuvieron representados en la vista celebrada el 3 de septiembre de 2019.

33.

La cuestión del órgano jurisdiccional remitente relativa a la aplicación efectiva del Derecho de la Unión se refiere a las medidas que un juez nacional puede o debe adoptar frente a la Administración habida cuenta de dos tipos de obligaciones que le incumben en virtud, en primer lugar, de disposiciones de Derecho derivado, en el caso de autos de la Directiva 2008/50, y, en segundo lugar, de resoluciones judiciales ya adoptadas en su contra a fin de garantizar la aplicación de dicho Derecho.

34.

La problemática a la que se enfrenta el órgano jurisdiccional remitente es la de una falta de medios coercitivos suficientes en Derecho interno para obligar a los cargos públicos a atenerse a sus resoluciones y, de este modo, a respetar el Derecho de la Unión.

35.

Las disposiciones citadas por el órgano jurisdiccional remitente relativas al primer tipo de obligaciones son el artículo 4 TUE, apartado 3, que establece el principio de cooperación leal entre la Unión y los Estados miembros y que obliga a estos a adoptar todas las medidas apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los actos de las instituciones, y el artículo 197 TFUE, apartado 1, que subraya el carácter esencial que reviste para el buen funcionamiento de la Unión la aplicación efectiva del Derecho de la Unión por los Estados miembros.

36.

En apoyo del segundo tipo de obligaciones, el órgano jurisdiccional remitente menciona el derecho a la tutela judicial efectiva establecido en el artículo 47 de la Carta y contemplado en el artículo 9 del Convenio de Aarhus. De este derecho se deriva la obligación que el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, impone a los Estados miembros de establecer las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión.

37.

Como se desprende del marco jurídico descrito por el órgano jurisdiccional remitente, las medidas de ejecución de una sentencia, con arreglo al Derecho civil alemán, incluyen la imposición de multas coercitivas, la ejecución por un tercero y el arresto coercitivo. Por su parte, el Derecho administrativo alemán prevé la posibilidad de imponer multas coercitivas con el fin de garantizar el respeto, por parte de la Administración, de la orden conminatoria que se le imponga mediante resolución judicial. Estas son de cuantía inferior a las contempladas en el ámbito del Derecho civil. Si el recurso a la multa coercitiva resulta infructuoso, cabe aplicar, según el órgano jurisdiccional remitente, las normas de Derecho civil que establecen, en particular, multas coercitivas que pueden alcanzar el importe de 25000 euros, en lugar de 10000 euros, aunque el arresto coercitivo no puede aplicarse a los cargos públicos. Como se indica en el punto 27 de las presentes conclusiones, ello se deriva del Derecho constitucional alemán, tal como ha sido interpretado por el Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal).

38.

En este punto he de precisar que Deutsche Umwelthilfe cuestiona esta descripción del marco jurídico nacional. ( 7 ) Sin embargo, cuando un órgano jurisdiccional nacional le plantea una cuestión prejudicial, el Tribunal de Justicia debe atenerse a la interpretación del Derecho nacional que le ha expuesto dicho órgano jurisdiccional. ( 8 ) En este sentido, con independencia de las críticas formuladas por las partes del procedimiento principal contra la interpretación del Derecho nacional realizada por el órgano jurisdiccional remitente, el examen de la presente remisión prejudicial debe efectuarse a la luz de la interpretación de dicho Derecho que lleva a cabo el referido órgano jurisdiccional.

39.

De los autos remitidos al Tribunal de Justicia se desprende que la explicación de que los medios coercitivos utilizados frente al Estado y su Administración sean, en Derecho alemán, más moderados que en Derecho civil radica en el hecho de que el Estado cumple normalmente las resoluciones judiciales de las que es destinatario. En opinión de la propia Deutsche Umwelthilfe, el presente asunto es, por lo demás, un caso excepcional.

40.

Sin embargo, al igual que el órgano jurisdiccional remitente, Deutsche Umwelthilfe y la Comisión, debo señalar que el presente asunto, aunque excepcional, no es anodino. Al contrario, la negativa de los cargos públicos del estado federado de Baviera a atenerse a las resoluciones judiciales objeto del procedimiento principal, que han devenido firmes, puede conllevar consecuencias graves, tanto para la salud y la vida de las personas ( 9 ) como para el Estado de Derecho. ( 10 )

41.

En este contexto, procede considerar que, mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el Derecho de la Unión, en particular el artículo 4 TUE, apartado 3, párrafo segundo, el artículo 197 TFUE, apartado 1, el artículo 47, apartado 1, de la Carta, el artículo 9 del Convenio de Aarhus y el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, deben interpretarse en el sentido de que, para garantizar la aplicación efectiva de la Directiva 2008/50 y, a tal efecto, obligar a los cargos públicos a cumplir una resolución judicial firme, el juez nacional puede o debe adoptar respecto de estos una medida privativa de libertad como el arresto coercitivo, siempre que su Derecho nacional contenga dicha medida, aun cuando esta no esté prevista respecto de tales personas por una ley nacional clara y previsible.

42.

Con el fin de responder a esta cuestión, examinaré, en primer lugar, el alcance de las obligaciones que se imponen al juez nacional para garantizar la efectividad del Derecho de la Unión (sección B) y, posteriormente, en un segundo momento, los posibles límites de estas obligaciones a la luz del derecho fundamental a la libertad (sección C).

43.

El Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de examinar las obligaciones que se imponen al juez nacional en virtud del principio de cooperación leal enunciado en el artículo 4 TUE, apartado 3, y del derecho de los justiciables a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 47 de la Carta, en caso de incumplimiento por un Estado miembro de las disposiciones de la Directiva 2008/50 y, en particular, de sus artículos 13 y 23.

44.

A este respecto, de las sentencias Janecek, ( 11 ) ClientEarth ( 12 ) y Craeynest y otros ( 13 ) se desprende que, cuando un Estado incumple las obligaciones que le incumben en relación con la elaboración de un plan de calidad del aire, el juez nacional está obligado a adoptar, a instancia de particulares afectados, cualquier medida necesaria, como un requerimiento, si así lo prevé el Derecho nacional, a fin de que la autoridad competente elabore ese plan en las condiciones establecidas por la Directiva 2008/50. ( 14 )

45.

Estas sentencias solo responden parcialmente a la cuestión de la aplicación efectiva del Derecho de la Unión en una situación como la del procedimiento principal. Al igual que en los asuntos que dieron lugar a las sentencias mencionadas, el problema de aplicación del Derecho de la Unión no se refiere a la transposición por el Estado miembro de que se trate de la Directiva 2008/50, sino a las acciones concretas adoptadas por ese Estado para dar cumplimiento a esta. Sin embargo, a este problema se añade, en el marco del presente asunto, el del incumplimiento por la Administración de resoluciones judiciales por las que se le conmina a llevar a cabo unas actuaciones concretas, en el caso de autos la de establecer prohibiciones de circulación en determinadas vías.

46.

Se plantea la cuestión de si la obligación del juez nacional de adoptar «cualquier medida necesaria» para garantizar el cumplimiento de la Directiva 2008/50 comprende, en tal caso, la obligación de aplicar una medida privativa de libertad como el arresto coercitivo.

47.

Esta cuestión se plantea con mayor contundencia en el presente asunto, en el que el incumplimiento del Derecho de la Unión es particularmente grave. En efecto, el hecho de que el Estado no cumpla una resolución judicial por la que se le conmina a llevar a cabo determinados actos con el fin de respetar dicha Directiva vulnera el derecho fundamental del justiciable a la tutela judicial efectiva garantizado por el artículo 47 de la Carta.

48.

Como se desprende de las sentencias Toma y Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-Vasile Cruduleci ( 15 ) y Torubarov, ( 16 ) el derecho a la tutela judicial efectiva garantizado en el artículo 47 de la Carta sería ilusorio si el ordenamiento jurídico de un Estado miembro permitiera que una resolución judicial definitiva y obligatoria careciera de eficacia en detrimento de una parte, pues la ejecución de una resolución judicial debe considerarse parte integrante de la «tutela judicial efectiva» en el sentido de dicho artículo 47.

49.

La negativa del Estado miembro a cumplir una resolución judicial también puede menoscabar el Estado de Derecho, que constituye uno de los valores en los que se fundamenta la Unión. ( 17 ) El respeto del Estado de Derecho se impone a todos los ciudadanos de la Unión y, con mayor peso, a los representantes del Estado, habida cuenta de sus responsabilidades especiales en este ámbito, en razón de sus funciones. ( 18 ) El propio Gobierno alemán lo reconoció durante la vista al señalar que, evidentemente, una resolución judicial debe ser cumplida por el Poder Ejecutivo. Por su parte, Deutsche Umwelthilfe también indicó que el Estado normalmente cumple las resoluciones judiciales, constituyendo por lo general las multas coercitivas de importe razonable un elemento suficiente para persuadir a la Administración de que se atenga a ellas.

50.

No obstante, precisamente, si tales multas coercitivas, previstas por el Derecho nacional respecto de la Administración, no bastan para obligar al Estado miembro a cumplir una resolución judicial que tiene por objeto la aplicación de una directiva, ¿puede o debe el juez nacional aplicar medidas distintas de las que están a su disposición en virtud de dicho Derecho?

51.

En efecto, según la resolución de remisión, las medidas ya aplicadas de conformidad con el Derecho interno, a saber, multas coercitivas por un importe total de 10000 euros, han resultado infructuosas en el estado federado de Baviera. Por otro lado, las únicas medidas posibles, a juicio del órgano jurisdiccional remitente, a saber, multas coercitivas que pueden alcanzar los 25000 euros, tampoco cumplen la exigencia de efectividad, ya que estas no tienen impacto en el presupuesto del estado federado ( 19 ) y los cargos públicos de este último han manifestado públicamente que no tienen la intención de establecer prohibiciones de circulación como ordenó el órgano jurisdiccional remitente.

52.

A este respecto, de la sentencia Craeynest y otros ( 20 ) se desprende que las medidas necesarias que debe adoptar el juez nacional para garantizar el cumplimiento de las obligaciones impuestas por la Directiva 2008/50 se limitan, en principio, a las previstas por el Derecho nacional.

53.

Asimismo, de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que la ejecución de una resolución judicial nacional relativa a un acto de la Unión forma parte, en principio, de la autonomía procesal de los Estados miembros. Ante la inexistencia de una normativa del Derecho de la Unión en esta materia, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro configurar la regulación procesal de los recursos judiciales destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables. ( 21 ) Dicha autonomía procesal ha de ejercerse en el entendido de que la regulación procesal de estos recursos no debe ser menos favorable que la que rige en situaciones semejantes de Derecho interno (principio de equivalencia) ni hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad). ( 22 ) El principio de equivalencia no es objeto de controversia en el presente asunto.

54.

En el litigio principal, las medidas adoptadas por el juez nacional no permiten garantizar la aplicación efectiva de la Directiva 2008/50 y, correlativamente, esta situación imposibilita en la práctica el ejercicio por Deutsche Umwelthilfe de los derechos que le confiere esta Directiva.

55.

Se plantea la cuestión de si el Derecho de la Unión ofrece herramientas, en tales circunstancias, que permitan superar los obstáculos que se presentan en Derecho interno. A este respecto, procede comprobar si el principio de primacía del Derecho de la Unión constituye una herramienta de este tipo.

56.

En virtud de este principio, el Derecho de la Unión prevalece sobre el Derecho de los Estados miembros e impone la obligación de garantizar la plena eficacia de las distintas normas de la Unión a todos los órganos e instituciones de los Estados miembros. ( 23 ) Así pues, los órganos jurisdiccionales nacionales están obligados a dar al Derecho interno, en la medida de lo posible, una interpretación conforme con las exigencias del Derecho de la Unión a efectos de garantizar la plena efectividad de este. ( 24 )

57.

Si bien la obligación de interpretación conforme no es ilimitada y no puede, en particular, servir de base para una interpretación contra legem del Derecho nacional, exige, en la medida de lo posible, tomar en consideración la totalidad del Derecho interno y aplicar los métodos de interpretación reconocidos por este, a fin de garantizar la plena efectividad del Derecho de la Unión y de alcanzar una solución conforme con el objetivo perseguido por este. ( 25 )

58.

En este sentido, los órganos jurisdiccionales nacionales están obligados a modificar, cuando sea necesario, su jurisprudencia reiterada si esta se basa en una interpretación del Derecho nacional incompatible con los objetivos de una directiva y a dejar inaplicada, de oficio, cualquier interpretación que los vincule con arreglo a su Derecho nacional, si esa interpretación no es compatible con la directiva de que se trate. ( 26 )

59.

Cuando no resulte posible interpretar la normativa nacional conforme a las exigencias del Derecho de la Unión, en virtud del principio de primacía del Derecho de la Unión, el juez nacional, en el marco de un procedimiento incoado contra una autoridad pública, puede verse obligado a abstenerse de aplicar cualquier disposición nacional contraria a una norma del Derecho de la Unión si esta tiene efecto directo, es decir, si es una norma suficientemente clara, precisa e incondicional para conferir a los particulares un derecho subjetivo invocable como tal ante un órgano jurisdiccional nacional. ( 27 )

60.

El principio de primacía del Derecho de la Unión ha permitido superar numerosos obstáculos de carácter procesal procedentes del Derecho interno, en el contexto de litigios basados en el Derecho de la Unión. En algunos casos, ha podido llevar al juez nacional a aplicar reglas de procedimiento y a adoptar medidas en situaciones no previstas por el Derecho nacional. ( 28 )

61.

En la reciente sentencia Torubarov, relativa a una solicitud de protección internacional, el Tribunal de Justicia declaró que una normativa nacional que conduce a una situación en la que el órgano jurisdiccional remitente se enfrenta a la inexistencia de cualquier mecanismo que le permita hacer que las autoridades administrativas de que se trate cumplan su sentencia vulnera el contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 47 de la Carta. ( 29 ) El Tribunal de Justicia ha considerado que corresponde al juez nacional dejar inaplicada, cuando sea necesario, una normativa nacional que le prohíba sustituir por su propia decisión una resolución administrativa que no resulte conforme con una sentencia suya dictada anteriormente. ( 30 )

62.

En dicho asunto, al igual que en el asunto que nos ocupa, el órgano jurisdiccional remitente consideró que no disponía de medios coercitivos suficientes, sobre la base de su Derecho nacional, para hacer que la Administración cumpliera su sentencia y garantizar la plena eficacia del Derecho de la Unión. Por lo tanto, existe una analogía entre el presente asunto y la sentencia Torubarov.

63.

Una vez recordadas las anteriores consideraciones, ¿qué consecuencias deben extraerse del principio de primacía del Derecho de la Unión en el presente asunto?

64.

Como se desprende de los puntos 58 y 59 de las presentes conclusiones, el juez nacional está obligado, en la medida de lo posible, a dejar inaplicada una jurisprudencia que se oponga a la plena aplicación del Derecho de la Unión, o incluso una ley que cree tal obstáculo, cuando el litigio de que conoce, entre un particular y el Estado, se refiera a una disposición del Derecho de la Unión dotada de efecto directo. ( 31 )

65.

El órgano jurisdiccional remitente señala que le parece factible interpretar su Derecho nacional de manera que se garantice la plena eficacia de las disposiciones del Derecho de la Unión en el marco del procedimiento principal. Propone, con este fin, utilizar el mecanismo de interpretación conforme recordado en el punto 56 de las presentes conclusiones, aplicándolo a las medidas de ejecución forzosa previstas por el Derecho nacional considerado en su conjunto.

66.

Según dicho órgano jurisdiccional, teniendo en cuenta que la imposición de multas coercitivas por un importe total de 10000 euros ha resultado infructuosa y que tampoco es probable que la imposición de multas coercitivas por importes superiores, de hasta 25000 euros, vaya a surtir el efecto esperado, procede aplicar el arresto coercitivo. Ello implica tener en cuenta una jurisprudencia del Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal), la de 1999, ( 32 ) que contempla la toma en consideración de medidas más coercitivas que figuran en el Derecho civil alemán, pero pasar por alto una jurisprudencia del mismo Tribunal de 1970 ( 33 ) que impide la imposición del arresto coercitivo a cargos públicos. Este impedimento se debe a la inexistencia de una ley clara y precisa que cumpla determinados requisitos formales en el caso de esas personas. En su opinión, el artículo 888 ZPO no responde a estas exigencias y, como indicó en la vista el Gobierno alemán en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia, los órganos jurisdiccionales alemanes, de hecho, no han adoptado ninguna medida privativa de libertad contra cargos públicos sobre la base de dicha disposición.

67.

No obstante, se plantea la cuestión de si, para dotar de plena eficacia al artículo 23 de la Directiva 2008/50 y al artículo 47 de la Carta, el juez nacional, al interpretar su Derecho nacional, debe ir tan lejos como para excluir la aplicación de una jurisprudencia, incluso una ley, que protege al justiciable. Creo que no.

68.

En efecto, la plena efectividad del Derecho de la Unión puede, en la práctica, conocer límites. El juez nacional, a quien corresponde aplicar el Derecho de la Unión, debe, en ocasiones, ponderar varios derechos fundamentales. ( 34 ) En algunos casos, la plena aplicación de una norma del Derecho de la Unión debe excluirse en virtud de un principio general del Derecho ( 35 ) o de un derecho fundamental. ( 36 )

69.

Dado que el arresto coercitivo implica una privación de libertad, es importante comprobar si la exclusión que pretende hacer el órgano jurisdiccional nacional de la aplicación de una parte del Derecho nacional con el fin de aplicar plenamente una directiva y garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva es compatible con el artículo 6 de la Carta, el cual garantiza el derecho a la libertad.

70.

El artículo 6 de la Carta establece un derecho fundamental a la libertad que refleja el enunciado en el artículo 5 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»). ( 37 )

71.

Dicho derecho a la libertad debe interpretarse a la luz del artículo 52, apartado 1, de la Carta, en cuya virtud cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la Carta deberá ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades.

72.

La jurisprudencia reiterada del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, a la que procede referirse de conformidad con el artículo 52, apartado 3, de la Carta, tratándose de un derecho correspondiente a un derecho establecido por el CEDH, confirma la necesidad de una ley. Esta jurisprudencia, y, en particular, la sentencia dictada en el asunto Del Río Prada c. España, ( 38 ) hace hincapié en la calidad de la ley al subrayar que toda privación de libertad debe tener una justificación legal y la ley en cuestión debe ser suficientemente accesible, precisa y previsible en su aplicación para evitar cualquier riesgo de arbitrariedad. El Tribunal de Justicia retomó estos criterios en su sentencia Al Chodor precisando que es necesario que exista una base legal y que esta debe responder a criterios de claridad, previsibilidad, accesibilidad y protección contra las arbitrariedades. ( 39 )

73.

Ha de señalarse que el artículo 104 de la Ley Fundamental, al que se refiere el órgano jurisdiccional remitente, contiene exigencias similares al establecer que la libertad de la persona solo puede restringirse por ley, la cual debe cumplir determinados criterios formales.

74.

Pues bien, en el presente asunto, el órgano jurisdiccional nacional expone de manera clara y firme que el Derecho interno no contiene tal ley relativa a la privación de libertad mediante el arresto coercitivo para obligar a los cargos públicos a cumplir una resolución judicial firme.

75.

Es cierto que esta exposición del Derecho nacional fue debatida en las observaciones escritas de las partes y en la vista ante el Tribunal de Justicia. Sin embargo, además de que no corresponde al Tribunal de Justicia cuestionar la interpretación que da el órgano jurisdiccional remitente del Derecho nacional, ( 40 ) deseo señalar que de los autos se desprende, cuando menos, que existen serias dudas sobre la interpretación del Derecho nacional y, por tanto, sobre el grado de claridad y de previsibilidad de este.

76.

En opinión de Deutsche Umwelthilfe y del órgano jurisdiccional remitente, este problema de previsibilidad podría resolverse dictando un apercibimiento conminatorio dirigido a las personas interesadas. Sin embargo, dicho órgano jurisdiccional indica que este tipo de apercibimiento no está previsto en la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con las obligaciones de hacer, como la obligación de establecer una prohibición de circulación de determinados vehículos. ( 41 )

77.

Por otra parte, la resolución de remisión pone de manifiesto que existe una incertidumbre adicional y no desdeñable en cuanto a las personas que pueden verse afectadas por el arresto coercitivo.

78.

El órgano jurisdiccional remitente menciona, en efecto, a varias personas, a saber, en el ámbito del estado federado, el Ministro Presidente y el Ministro de Medio Ambiente y Protección de los Consumidores, y en el ámbito de la región administrativa de Alta Baviera, el Presidente y el Vicepresidente del Gobierno regional. Añade que, por precaución, habría que referirse asimismo a las personas que ocupan puestos de dirección en el estado federado y en la región administrativa de Alta Baviera, ya que a los órganos responsables del estado federado les ampara la inmunidad parlamentaria, la cual, de no levantarse, haría inoperante el arresto coercitivo.

79.

De esta enumeración se desprende que los principales cargos públicos del estado federado podrían eludir el arresto coercitivo. En cambio, los altos funcionarios de la región administrativa de Alta Baviera, que, según indica el órgano jurisdiccional remitente, deben seguir las instrucciones del estado federado y de las personas que ocupan una función de dirección en los servicios competentes de este último y de la región administrativa de Alta Baviera, podrían ser objeto de tal medida. En relación con estas personas, el órgano jurisdiccional remitente precisa, no obstante, que aún quedaría por comprobar si sería razonable exigirles que ejecutasen la resolución judicial a pesar de que ello les supondría actuar contra el criterio de su superior jerárquico.

80.

De los elementos anteriores se desprende que, aun suponiendo que el arresto coercitivo pueda alcanzar el objetivo perseguido, esto es, el cumplimiento de una resolución firme y, en consecuencia, la plena aplicación de la Directiva 2008/50 —lo cual, en mi opinión, no está claro en absoluto—, la aplicación de tal medida contra los responsables del estado federado vulneraría el derecho fundamental a la libertad, garantizado por el artículo 6 de la Carta, debido a la inexistencia de ley a tal efecto o, al menos, a la falta de una ley clara y previsible.

81.

A pesar del problema de efectividad del Derecho de la Unión y, en particular, de la injerencia en el derecho a la tutela judicial efectiva que genera la situación concreta, el juez nacional no puede dejar de respetar las exigencias fundamentales del artículo 6 de la Carta.

82.

Como señaló el Gobierno alemán en la vista ante el Tribunal de Justicia, cuando se trata de un litigio relativo a un derecho basado en una directiva, el juez que conoce del asunto debe interpretar el Derecho nacional de manera conforme con el Derecho de la Unión y puede verse obligado a inaplicar una ley nacional que se lo impida. Sin embargo, esta interpretación del Derecho nacional no debe conducir ciertamente a una vulneración del derecho fundamental a la libertad.

83.

Al igual que el Gobierno alemán, considero que la libertad de las personas individuales no puede limitarse sin que exista una base legal suficiente. Dicho límite debe basarse en una ley clara, previsible, accesible y carente de arbitrariedad. En su defecto, la limitación de libertad puede, a su vez, menoscabar gravemente el Estado de Derecho.

84.

Por lo tanto, por muy grave que sea el comportamiento de los cargos públicos que se niegan a dar cumplimiento a una resolución judicial firme, considero que la obligación del juez nacional de hacer todo lo que sea de su competencia para dotar de plena eficacia a una directiva, en particular a una directiva en materia de medio ambiente, y garantizar el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, no puede cumplirse menoscabando el derecho fundamental a la libertad. Por consiguiente, dicha obligación no puede entenderse en el sentido de que le permite o, a fortiori, le exige vulnerar el derecho fundamental a la libertad. ( 42 )

85.

En este sentido, propongo al Tribunal de Justicia que precise que la obligación del juez de interpretar su Derecho nacional en la medida de lo posible de manera conforme con el Derecho de la Unión y, en su caso, de excluir la aplicación de una ley que, en la práctica, obstaculizaría la plena efectividad de ese Derecho tiene un límite absoluto cuando dicha interpretación choca con el derecho fundamental a la libertad garantizado por el artículo 6 de la Carta.

86.

Además, incluso en el supuesto de que el arresto coercitivo estuviera previsto por la ley, debo recordar, como señalé en mis conclusiones presentadas en el asunto Al Chodor, que la privación de libertad debe, en mi opinión, constituir un último recurso. ( 43 ) En este sentido, en cualquier caso, debe aplicarse únicamente cuando se haya descartado la aplicación de cualquier otra medida y con arreglo al principio de proporcionalidad.

87.

Ha de señalarse que, por lo demás, en el caso de autos no es seguro que el órgano jurisdiccional remitente haya recurrido a todos los medios que tiene a su disposición en virtud del Derecho nacional. En el curso de la vista se sugirió que podían adoptarse otras medidas como las multas coercitivas por un importe de 25000 euros, eventualmente reiteradas a corto plazo. También se mencionó la posibilidad de que dichas multas coercitivas no se abonaran al estado federado sino a un tercero, o incluso a la demandante en el litigio principal. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si es factible la aplicación de tales medidas.

88.

A falta de medidas coercitivas eficaces en Derecho interno para garantizar la ejecución de las sentencias, corresponde, en cualquier caso, al legislador nacional, si lo considera oportuno o conveniente, establecer o no una medida privativa de libertad como el arresto coercitivo contra cargos públicos. Una decisión de ese tipo puede variar según los Estados miembros en función de corrientes sociales y de la apreciación de la aptitud de una medida de este tipo para conseguir el objetivo perseguido por la directiva de que se trate. ( 44 )

89.

Ha de señalarse que, aunque el órgano jurisdiccional remitente se viera totalmente impedido, en virtud de su Derecho interno, para garantizar el cumplimiento por la parte oponente de sus resoluciones judiciales firmes y, por este mismo motivo, de la Directiva 2008/50, la Unión dispone aún de otro medio de coerción. En tal caso, se podría incoar un procedimiento por incumplimiento contra el Estado miembro y, de hecho, la Comisión ha entablado tal procedimiento por lo que respecta a la contaminación del aire, en particular en la ciudad de Múnich. ( 45 ) Si se condena al Estado miembro por incumplimiento de la Directiva 2008/50 y este no se atiene a la resolución del Tribunal de Justicia, este podría, sobre la base del artículo 260 TFUE, apartado 2, imponer a dicho Estado, por un lado, en relación con incumplimientos anteriores, el pago de una suma a tanto alzado y, por otro lado, en relación con incumplimientos futuros, el pago de multas coercitivas de carácter disuasorio fijadas por cada día de incumplimiento.

90.

Habida cuenta de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la cuestión prejudicial planteada por el Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso‑Administrativo de Baviera, Alemania):

«El Derecho de la Unión, en particular el artículo 4 TUE, apartado 3, párrafo segundo, el artículo 197 TFUE, apartado 1, el artículo 47, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, el artículo 9 del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus el 25 de junio de 1998 y aprobado en nombre de la Comunidad Europea mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005, y el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, deben interpretarse en el sentido de que, para garantizar la aplicación efectiva de la Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa, y, a tal efecto, hacer cumplir a los cargos públicos una resolución judicial firme, el juez nacional no está obligado, ni siquiera autorizado, a adoptar contra aquellos una medida privativa de libertad como el arresto coercitivo cuando no exista una ley nacional clara, previsible, accesible y no arbitraria que prevea la adopción de este tipo de medida contra dichas personas.»