1.

La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación del artículo 201, apartado 1, letra a), de la Directiva 2009/138/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, sobre el seguro de vida, el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio (Solvencia II). ( 2 )

2.

Dicha petición se ha presentado en el contexto de un recurso de anulación interpuesto por el Orde van Vlaamse Balies (Colegio de Abogados Flamencos) y el Ordre des barreaux francophones et germanophone (Colegio de Abogados Francófonos y Germanófonos) (en lo sucesivo, «Colegios de Abogados») contra la wet tot wijziging van de wet van 4 april 2014 betreffende de verzekeringen en ertoe strekkende de vrije keuze van een advocaat of iedere andere persoon die krachtens de op de procedure toepasselijke wet de vereiste kwalificaties heeft om zijn belangen te verdedigen in elke fase van de rechtspleging te waarborgen in het kader van een rechtsbijstandsverzekeringsovereenkomst (Ley por la que se modifica la Ley de 4 de abril de 2014 relativa al seguro y por la que se garantiza la libre elección de abogado o de cualquier otra persona que, en virtud de la ley aplicable al procedimiento, reúna las cualificaciones necesarias para defender los intereses del asegurado en cualquier fase del procedimiento, en el marco de un contrato de seguro de defensa jurídica), ( 3 ) de 9 de abril de 2017.

3.

El recurso interpuesto por los Colegios de Abogados tiene por objeto la ampliación, por el legislador belga, al procedimiento de arbitraje y no al procedimiento de mediación, de la libertad de elección de abogado o de representante por el tomador de un seguro de asistencia jurídica.

4.

Mediante su cuestión prejudicial, el Grondwettelijk Hof (Tribunal Constitucional, Bélgica) pretende que se dilucide si el procedimiento de mediación, ya sea judicial o extrajudicial, previsto por el Derecho belga está comprendido en el concepto de «procedimiento judicial» en el sentido del artículo 201, apartado 1, letra a), de la Directiva 2009/138.

5.

Al término de mi exposición propondré al Tribunal de Justicia que responda de manera afirmativa a esta cuestión. En primer lugar, recordaré el carácter autónomo del artículo 201, apartado 1, letra a), de la Directiva 2009/138, que se refiere a la libre elección de abogado por el asegurado, en relación con el artículo 198, apartado 1, de dicha Directiva, que prevé la cobertura de los gastos que se derivan de ello. En segundo lugar, extraeré de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a los derechos del tomador de un seguro de asistencia jurídica y, más concretamente, de la relativa al concepto de «procedimiento administrativo» los elementos que resulten útiles para la interpretación del concepto de «procedimiento judicial». Por último, formularé las consecuencias correspondientes tomando en consideración las características de la mediación, de conformidad con los objetivos perseguidos por la citada Directiva.

6.

La Directiva 87/344/CEE del Consejo, de 22 de junio de 1987, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro de defensa jurídica, ( 4 ) que fue derogada por la Directiva 2009/138, ( 5 ) preveía, en su artículo 4, apartado 1, letra a):

«Todo contrato de defensa jurídica reconocerá de forma explícita que:

7.

El considerando 16 de la Directiva 2009/138 establece:

«El principal objetivo de la regulación y supervisión del sector de seguros y de reaseguros es la protección adecuada de los tomadores y los beneficiarios de seguros. El término beneficiario pretende cubrir a cualquier persona física o jurídica que sea titular de derechos con arreglo a un contrato de seguros. La estabilidad financiera y la equidad y estabilidad de los mercados son otros de los objetivos de la regulación y supervisión del sector de seguros y de reaseguros que deben también tenerse en cuenta, si bien no han de menoscabar el objetivo principal.»

8.

El título II de esta Directiva, denominado «Disposiciones específicas para los seguros y los reaseguros», incluye un capítulo II, relativo a las «Disposiciones específicas al seguro distinto del seguro de vida», cuya sección 4, titulada «Seguro de defensa jurídica», comprende los artículos 198 a 205. ( 6 )

9.

El artículo 198 de dicha Directiva, titulado «Ámbito de aplicación de la presente sección», dispone, en su artículo 1:

«La presente sección se aplicará al seguro de defensa jurídica, clasificado en el ramo 17 de la parte A del anexo I, en virtud del cual una empresa de seguros se compromete, a cambio del pago de una prima, a hacerse cargo de los gastos de procedimiento judicial y proporcionar otros servicios directamente derivados de la cobertura de seguro, en particular con vistas a:

[…]

10.

El artículo 200, apartados 1 y 4, de la Directiva 2009/138 tiene el siguiente tenor:

«1.   El Estado miembro de origen garantizará que las empresas de seguros adopten, con arreglo a la opción elegida por el Estado miembro, o a su propia elección si el Estado miembro así lo permite, al menos uno de los métodos de gestión de siniestros previstos en los apartados 2, 3 y 4.

Cualquiera que sea la opción elegida, el interés de los asegurados con cobertura de defensa jurídica se considerará garantizado de manera equivalente en virtud de la presente sección.

[…]

4.   El contrato establecerá que los asegurados tienen derecho de confiar la defensa de sus intereses, a partir del momento en que tengan derecho a reclamar de conformidad con la póliza, a un abogado de su elección o, en la medida en que la legislación nacional lo permita, a cualquier otra persona que posea las cualificaciones necesarias.»

11.

El artículo 201 de esta Directiva, titulado «Libre elección de abogado», prevé, en su apartado 1, letra a):

«Todo contrato de seguro de defensa jurídica preverá de forma explícita que:

12.

Hasta la entrada en vigor de la Ley de 9 de abril de 2017, el artículo 156, apartado 1, de la wet betreffende de verzekeringen (Ley relativa al seguro), ( 7 ) de 4 de abril de 2014, estaba redactado en los siguientes términos:

«En todo contrato de seguro de defensa jurídica, deberá estipularse expresamente cuando menos que:

13.

El artículo 2 de la Ley de 9 de abril de 2017 establece:

«El apartado 1 del artículo 156 de la Ley […] relativa al seguro se sustituye por el texto siguiente:

14.

De los autos a disposición del Tribunal de Justicia se desprende que el Gerechtelijk Wetboek (Código de procedimiento civil), en su versión modificada en último lugar por la wet houdende diverse bepalingen inzake burgerlijk recht en bepalingen met het oog op de bevordering van alternatieve vormen van geschillenoplossing (Ley sobre diversas disposiciones en materia de Derecho civil y de disposiciones destinadas a promover formas alternativas de resolución de litigios), ( 8 ) de 18 de junio de 2018, prevé dos formas de mediación, a saber, extrajudicial o judicial, reguladas, por lo que se refiere a la primera, en los artículos 1730 a 1733 de dicho Código y, por lo que se refiere a la segunda, en los artículos 1734 a 1737 del mismo texto. Los principios generales se establecen en los artículos 1723/1 a 1729 del Código de procedimiento civil.

15.

Con arreglo al artículo 1723/1 del Código de procedimiento civil:

«La mediación es un proceso confidencial y estructurado de concertación voluntaria entre partes en conflicto que se desarrolla con la participación de un tercero independiente, neutro e imparcial que facilita la comunicación y trata de llevar a las partes a que alcancen una solución por sí solas.»

16.

El artículo 1729 del Código de procedimiento civil tiene el siguiente tenor:

«Cualquiera de las partes podrá poner fin a la mediación en cualquier momento sin que ello le suponga un perjuicio.»

17.

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 1730, apartado 1, del Código de procedimiento civil:

«Cualquiera de las partes podrá proponer a las demás partes, independientemente de todo procedimiento judicial o arbitral, antes, durante o después de la sustanciación de un procedimiento judicial, recurrir al proceso de mediación. Las partes designarán al mediador de común acuerdo o encargarán a un tercero esta designación.»

18.

De conformidad con el artículo 1731, apartados 1 y 3, de este Código:

«§ 1. Las partes definirán entre ellas, con la ayuda del mediador, las modalidades de organización de la mediación y la duración del proceso. Este acuerdo se registrará por escrito en un protocolo de mediación firmado por las partes y por el mediador. Las partes asumirán los gastos y honorarios de la mediación a partes iguales, salvo si deciden otra cosa.

[…]

§ 3. La firma del protocolo suspenderá el transcurso de la prescripción durante la mediación.»

19.

El artículo 1732 de dicho Código prevé:

«Cuando las partes alcancen un acuerdo de mediación, este deberá registrarse por escrito indicando la fecha e incluirá las firmas de ambas partes y del mediador. En su caso, se especificará la autorización del mediador.

El escrito incluirá los compromisos específicos adquiridos por cada una de las partes.»

20.

El artículo 1733 del Código de procedimiento civil prevé:

«En caso de acuerdo, y siempre que el comité previsto en el artículo 1727 [del Código de procedimiento civil] autorice al mediador que ha conducido la mediación, las partes o una de ellas podrán someter el acuerdo de mediación obtenido de conformidad con los artículos 1731 y 1732 [de dicho Código] para su homologación al órgano jurisdiccional competente. […]

El órgano jurisdiccional solo podrá denegar la homologación del acuerdo cuando este sea contrario al orden público o cuando el acuerdo obtenido a raíz de una mediación familiar sea contrario al interés de los hijos menores.

La resolución de homologación producirá los efectos de una sentencia en el sentido del artículo 1043 [de dicho Código][ ( 9 )]».

21.

Según el órgano jurisdiccional remitente, si el mediador que ha conducido la mediación no obtiene la autorización del comité federal de mediación, el acuerdo de mediación no podrá ser homologado y su fuerza ejecutiva deberá establecerse de otra manera, como, por ejemplo, a través de un acta notarial.

22.

El artículo 1734 del Código de procedimiento civil dispone:

«§ 1. Salvo ante el Hot van Cassatie [(Tribunal de Casación, Bélgica)] y el arrondissementsrechtbank [(Tribunal de Conflictos de Competencia, Bélgica)], en cualquier fase del procedimiento y asimismo en el marco del procedimiento sobre medidas provisionales, el juez que conoce de un litigio puede, a petición conjunta de las partes o por su propia iniciativa pero con el consentimiento de estas, ordenar una mediación, mientras no se haya dictado una resolución sobre el asunto.

[…]

§ 2. La decisión por la que se ordene a las partes tratar de resolver el litigio mediante una mediación […] indicará el nombre y la condición del mediador autorizado o de los mediadores autorizados, establecerá la duración de la misión, sin que esta pueda exceder de seis meses, y fijará la vista en la primera fecha disponible después de la expiración de dicho plazo.

§ 3. A más tardar durante la vista a que se refiere el § 2 las partes informarán al juez del resultado de la mediación. En caso de que no hayan alcanzado un acuerdo, podrán pedir de común acuerdo un plazo adicional o solicitar la continuación del procedimiento.

[…]

§ 5. Cuando las partes soliciten conjuntamente que se ordene una mediación, los plazos de procedimiento que les han sido fijados se suspenderán a partir del día en que formulen dicha solicitud.

En su caso, las partes o una de ellas podrán solicitar plazos adicionales para la instrucción del asunto en la vista a que se refiere el § 2 o el artículo 1735, § 5.»

23.

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 1735, apartados 2 y 3, del Código de procedimiento civil:

«§ 2. La mediación podrá tener por objeto todo o parte del litigio.

§ 3. El juez seguirá conociendo del asunto durante la mediación y podrá en todo momento adoptar cualquier medida que le parezca necesaria. Asimismo podrá, a petición del mediador o de una de las partes, poner fin a la mediación antes de la expiración del plazo fijado.»

24.

El artículo 1736 del Código de procedimiento civil prevé:

«[…]

Tras la expiración de su misión, el mediador comunicará por escrito al juez si las partes han alcanzado o no un acuerdo.

Si la mediación ha dado lugar a la celebración de un acuerdo de mediación, aunque sea parcial, las partes o una de ellas podrán, de conformidad con el artículo 1043 [del Código de procedimiento civil], solicitar su homologación al juez.

El juez solo podrá denegar la homologación del acuerdo cuando este sea contrario al orden público o cuando el acuerdo obtenido a raíz de una mediación familiar sea contrario al interés de los hijos menores.

Si la mediación no ha dado lugar a la celebración de un acuerdo de mediación completo, el procedimiento continuará el día fijado para ello, sin perjuicio de la facultad de que dispone el juez, si lo considera oportuno y con el consentimiento de todas las partes, de prorrogar la misión del mediador para el plazo que estime necesario.»

25.

El 23 de octubre de 2017 los Colegios de Abogados interpusieron ante el Grondwettelijk Hof (Tribunal Constitucional), un recurso de anulación contra la Ley de 9 de abril de 2017. Estos invocan, en apoyo de su recurso, dos motivos, uno de ellos basado en la infracción de los artículos 10 y 11 de la Grondwet (Constitución), que consagran los principios de igualdad y de no discriminación, en relación con el artículo 201 de la Directiva 2009/138.

26.

Dichos recurrentes sostienen que la Ley de 9 de abril de 2017, que no prevé que el tomador del seguro de asistencia jurídica tenga libertad para elegir a su abogado en el marco de un procedimiento de mediación, no es conforme con el artículo 201 de la Directiva 2009/138. Alegan que, en particular, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al concepto de «procedimiento judicial o administrativo» que figura en dicho artículo puede deducirse que el concepto de «procedimiento judicial» no debe interpretarse de forma restrictiva. Sostienen asimismo que, por diferentes aspectos, la mediación tanto voluntaria como judicial puede considerarse parte del procedimiento judicial, en el sentido del artículo 201 de la Directiva 2009/138.

27.

El órgano jurisdiccional remitente recuerda que la Ley de 9 de abril de 2017 objeto de crítica amplió la libertad del tomador de un seguro de asistencia jurídica de elegir un abogado o cualquier otra persona cualificada, anteriormente prevista respecto de cualquier procedimiento judicial o administrativo, al procedimiento de arbitraje y no al procedimiento de mediación. Esta elección del legislador belga se basa en dos consideraciones. Por una parte, la presencia de un abogado no favorece la mediación y, por otra parte, esta no se basa necesariamente en un razonamiento jurídico, a diferencia del arbitraje.

28.

El órgano jurisdiccional remitente considera que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ( 10 ) se desprende que el concepto de «procedimiento judicial», en el sentido del artículo 201 de la Directiva 2009/138, debe interpretarse en sentido amplio, y que el apartado 19 de la sentencia AK permite deducir que no debe establecerse ninguna distinción, incluido en caso de «procedimiento judicial», entre la fase preparatoria y la fase decisoria de tal procedimiento.

29.

No obstante, esta jurisprudencia no permite determinar con seguridad si este derecho se aplica también en un procedimiento de mediación. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente señala que un procedimiento de mediación reviste características que se asemejan tanto a las de una solución amistosa de un litigio como a las de un procedimiento judicial. En particular, en la medida en que el procedimiento de mediación trata de lograr que las partes alcancen un acuerdo de mediación entre ellas, este procedimiento se distingue de un procedimiento judicial y se asemeja a una solución amistosa del litigio. Sin embargo, el procedimiento de mediación debe diferenciarse de la solución amistosa del litigio en que, por lo general, sigue a la concertación amistosa, está regulado por el Código de procedimiento civil y concluye, en su caso, con un acuerdo, en el que interviene un mediador autorizado, que puede ser homologado por el juez competente, de manera que la resolución de homologación producirá los efectos de una sentencia.

30.

Ante las dudas que alberga el Grondwettelijk Hof (Tribunal Constitucional) sobre la interpretación del artículo 201, apartado 1, letra a), de la Directiva 2009/138, suscitadas por todos estos elementos, el expresado órgano jurisdiccional decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Debe interpretarse el concepto de “procedimiento judicial” mencionado en el artículo 201, apartado 1, letra a), de la Directiva [2009/138] en el sentido de que comprende los procedimientos de mediación judicial y extrajudicial regulados en los artículos 1723/1 a 1737 del [Código de procedimiento civil]?»

31.

Han presentado observaciones escritas los Colegios de Abogados, el Gobierno belga y la Comisión Europea. Estos presentaron sus observaciones orales en la vista de 2 de octubre de 2019.

32.

Mediante la cuestión prejudicial, el Grondwettelijk Hof (Tribunal Constitucional) solicita al Tribunal de Justicia que precise el sentido y el alcance del concepto de «procedimiento judicial» previsto en el artículo 201, apartado 1, letra a), de la Directiva 2009/138, al preguntar, en esencia, si esta disposición debe interpretarse en el sentido de que se opone a que una legislación nacional excluya la libertad de elección de abogado o de representante por el tomador de un seguro de asistencia jurídica en caso de mediación judicial o extrajudicial.

33.

El principio de libre elección de abogado o de cualquier otra persona autorizada para defender sus intereses «en cualquier procedimiento judicial o administrativo», reconocido en el artículo 201, apartado 1, letra a), de la Directiva 2009/138 al asegurado en un contrato de seguro de defensa jurídica no es nuevo.

34.

Se expresó en términos análogos en el artículo 4, apartado 1, letra a), de la Directiva 87/344, derogada por la Directiva 2009/138, que procedió a la refundición de diferentes directivas en materia de seguros, entre ellas, aquella Directiva. ( 11 ) Por consiguiente, habrá de remitirse a la interpretación del Tribunal de Justicia relativa a este artículo.

35.

De este modo, me propongo exponer detalladamente las conclusiones que pueden extraerse de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y, posteriormente, las que, en mi opinión, se refieren a la interpretación del concepto de «procedimiento judicial» y a la mediación.

36.

Sin embargo, antes de nada, debido a los debates mantenidos en la vista sobre la articulación entre las disposiciones aplicables en materia de seguro de defensa jurídica, me parece útil presentar, brevemente, la sistemática de dichas disposiciones, tal como aparece con mayor claridad en la Directiva 2009/138.

37.

En la Directiva 2009/138, las disposiciones aplicables en materia de seguro de defensa jurídica están agrupadas en una sección particular que comprende los artículos 198 a 205.

38.

En esta sección figuran los tres artículos, a saber, los artículos 198, 200 y 201 de la Directiva 2009/138, que resultan de utilidad para el análisis del Tribunal de Justicia, que se corresponden respectivamente y, en esencia, con los artículos 2 a 4 de la Directiva 87/344. ( 12 )

39.

Al añadir los títulos, el legislador de la Unión aclaró el objeto de estas disposiciones y puso de relieve su autonomía. ( 13 ) De este modo, el artículo 198 de la Directiva 2009/138 define el seguro de defensa jurídica así como su ámbito de aplicación, mientras que su artículo 200 tiene por objeto la gestión de siniestros por parte de las empresas de seguros y el artículo 201 de la misma Directiva determina los casos en los que el asegurado dispone de libertad para elegir abogado.

40.

En consecuencia, es pertinente distinguir la lógica de las disposiciones del artículo 198 de la Directiva 2009/138 relativas a las obligaciones de la empresa de seguros, a saber, «hacerse cargo de los gastos de procedimiento judicial y proporcionar otros servicios directamente derivados de la cobertura de seguro, en particular con vistas a […] defender o representar al asegurado en un procedimiento civil, penal, administrativo o de otra naturaleza, o contra una reclamación de la que este sea objeto» ( 14 ) de la del artículo 200 de esa Directiva, que define los tres métodos de gestión de siniestros de los asegurados con cobertura de defensa jurídica, en particular, el que figura en el apartado 4 y que consiste en establecer contractualmente que «los asegurados tienen derecho de confiar la defensa de sus intereses, a partir del momento en que tengan derecho a reclamar de conformidad con la póliza, a un abogado de su elección o, en la medida en que la legislación nacional lo permita, a cualquier otra persona que posea las cualificaciones necesarias». ( 15 )

41.

Debe distinguirse también de las demás disposiciones de la sección relativa al seguro de defensa jurídica el objeto concreto del artículo 201, apartado 1, letra a), de la Directiva 2009/138, que define los derechos de los asegurados o las «garantías específicas en beneficio de los asegurados» ( 16 ) con respecto a la libre elección de abogado o de representante.

42.

Por consiguiente, me parece indudable que el artículo 198, apartado 1, de la Directiva 2009/138 no produce más efecto que establecer la cobertura de los gastos derivados de la libre elección de abogado, prevista en el artículo 201, apartado 1, letra a), de dicha Directiva, entre las prestaciones a cargo del asegurador ( 17 ) dentro de los límites establecidos en su apartado 2. Este artículo no tiene por objeto determinar las condiciones en las que el asegurado puede elegir un abogado o un representante.

43.

Del mismo modo, del objeto distinto del artículo 201, apartado 1, letra a), de la Directiva 2009/138 no cabe deducir que este se limite a establecer el principio de libre elección de abogado sin cobertura de los gastos por el asegurador, lo cual es patente. En efecto, este compromiso de hacerse cargo de los gastos del artículo 198, apartado 1, de aquella Directiva es lo que justifica la intervención del legislador de la Unión en cuanto a las condiciones para la elección de abogado o de representante por parte del tomador de un seguro de defensa jurídica.

44.

Además, puede observarse que, cuando el Tribunal de Justicia aclaró el alcance de los derechos que el artículo 4 de la Directiva 87/344, actualmente artículo 201 de la Directiva 2009/138, confiere al asegurado, no consideró necesario interpretar las disposiciones del artículo 2 de la Directiva 87/344, actualmente artículo 198 de la Directiva 2009/138. ( 18 )

45.

Una vez precisada la articulación entre el artículo 198, apartado 1, letra b), y el artículo 201, apartado 1, letra a), de la Directiva 2009/138, continuaré mi análisis con la búsqueda en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de elementos pertinentes relativos a las condiciones de aplicación de la libre elección de abogado por el asegurado.

46.

El Tribunal de Justicia se ha pronunciado sobre el alcance de los derechos del asegurado derivados del artículo 4, apartado 1, letra a), de la Directiva 87/344, actualmente artículo 201, apartado 1, letra a), de la Directiva 2009/138, en los casos en los que este pretendía ejercer sus derechos bien en el marco de procedimiento judiciales, bien ante órganos administrativos. Esta jurisprudencia sirve de referencia para la interpretación del artículo 201, apartado 1, letra a), de la Directiva 2009/138. ( 19 )

47.

En la sentencia Eschig, ( 20 ) el Tribunal de Justicia, por una parte, estableció tres principios que constituyen la base de la jurisprudencia en materia de seguro de defensa jurídica, actualmente regulada por la Directiva 2009/138.

48.

En primer lugar, el objetivo perseguido por la Directiva 87/344 y, en particular, en su artículo 4 consiste en proteger de forma amplia los intereses del asegurado. ( 21 ) En segundo lugar, el apartado 1 de dicho artículo tiene un alcance general y un valor obligatorio. ( 22 ) En tercer lugar la Directiva 87/344 no pretende una armonización completa de las normas aplicables a los contratos de seguro de defensa jurídica de los Estados miembros, de manera que, dado el estado actual del Derecho de la Unión, estos últimos pueden determinar libremente el régimen aplicable a los referidos contratos, siempre que los Estados miembros ejerzan sus competencias en este ámbito respetando el Derecho de la Unión y, en particular, el artículo 4 de la Directiva 87/344. ( 23 )

49.

Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha subrayado que el derecho del asegurado a elegir al «abogado» se «limita a los procedimientos judiciales y administrativos» ( 24 ) y que se trata del «nivel mínimo de libertad que debe concederse al asegurado cualquiera que sea la opción prevista en el artículo 3, apartado 2, de [la] Directiva [87/344], por la que opte la empresa aseguradora». ( 25 ) El Tribunal de Justicia precisó que «la solución prevista en el artículo 3, apartado 2, letra c), de la Directiva 87/344 ofrece a los asegurados derechos más amplios que el artículo 4, apartado 1, letra a), de la misma Directiva. Así, esta última disposición solo prevé el derecho a que elijan libremente a su abogado en caso de que se inicie un procedimiento judicial o administrativo. En cambio, según la solución prevista en el artículo 3, apartado 2, letra c), de esa Directiva, el asegurado tiene derecho a confiar la defensa de sus intereses a un abogado desde el momento en que puede reclamar la intervención del asegurador en virtud del contrato de seguro, así pues, con anterioridad a todo procedimiento judicial o administrativo». ( 26 )

50.

En dos sentencias posteriores, de 26 de mayo de 2011, Stark, ( 27 ) y de 7 de noviembre de 2013, Sneller, ( 28 ) el Tribunal de Justicia recordó los principios establecidos en la sentencia Eschig para deducir de ello, en la primera sentencia, que pueden oponerse límites geográficos contra la libertad de elección de abogado del asegurado siempre y cuando la libertad de elección de este no quede vacía de contenido, ( 29 ) y, en la segunda sentencia, que esta libertad no puede limitarse únicamente a los supuestos en que el asegurador decida que es preciso recurrir a un asesor externo a la empresa de seguros. ( 30 )

51.

Así, en estas tres primeras sentencias, el Tribunal de Justicia se pronunció sobre el alcance de los derechos del asegurado en el marco de procedimientos judiciales sin tener que interpretar los conceptos de «procedimiento judicial» o de «procedimiento administrativo». ( 31 )

52.

El Tribunal de Justicia interpretó el concepto de «procedimiento administrativo» en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra a), de la Directiva 87/344, actualmente artículo 201, apartado 1, letra a), de la Directiva 2009/138, en dos sentencias posteriores, dictadas el 7 de abril de 2016 en los asuntos Massar y AK.

53.

En el asunto que dio lugar a la sentencia Massar, la petición del órgano jurisdiccional remitente tenía por objeto determinar si el principio de libre elección de abogado o de representante legal podía aplicarse cuando el tomador de un seguro de defensa jurídica deseaba defenderse durante el examen efectuado por un organismo público independiente de una solicitud de autorización de despido presentada por la empresa que lo empleaba, teniendo en cuenta que no se trataba de un procedimiento judicial. ( 32 )

54.

En el asunto que dio lugar a la sentencia AK se planteaba la misma cuestión respecto de un tomador de un seguro de defensa jurídica que deseaba interponer una reclamación ante un centro, al que la ley había conferido competencia para controlar los gastos médicos especiales, a raíz de la desestimación por dicho centro de su solicitud de autorización de tratamiento. En este segundo caso tampoco se trataba de un procedimiento judicial.

55.

Sin embargo, es preciso subrayar, antes que nada, una importante diferencia entre estos dos asuntos. Si bien la decisión administrativa adoptada en el asunto que dio lugar a la sentencia AK podía ser recurrida ante un tribunal de lo contencioso-administrativo competente en materia en materia de seguridad social y de función pública, ( 33 ) este no era el caso en el procedimiento en cuestión en el asunto que dio lugar a la sentencia Massar. La decisión administrativa no podía ser objeto de un recurso ni de una reclamación. Solo cabía interponer una acción de indemnización por daños y perjuicios ante los tribunales de lo civil. ( 34 )

56.

El Tribunal de Justicia declaró que el artículo 4, apartado 1, letra a), de la Directiva 87/344 debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «procedimiento administrativo» recogido en dicha disposición incluye, por lo que se refiere a la sentencia Massar, «un procedimiento en el que un organismo público debe decidir si autoriza al empresario a despedir a un trabajador que tiene suscrito un seguro de asistencia jurídica» ( 35 ) y, por lo que se refiere a la sentencia AK, «la fase de reclamación ante un organismo público en la que dicho organismo dicta una resolución que puede ser recurrida ante los tribunales». ( 36 )

57.

A la luz de estas resoluciones y, más concretamente, de su motivación, el Grondwettelijk Hof (Tribunal Constitucional) se inclina, en el asunto principal, por considerar que el concepto de «procedimiento judicial» debe poder interpretarse en el sentido de que la mediación está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 201, apartado 1, letra a), de la Directiva 2009/138.

58.

No obstante, dado que el concepto de «procedimiento judicial» debe interpretarse con arreglo al método habitual del Tribunal de Justicia, entiendo que el análisis del alcance de las sentencias Massar y AK no constituye más que un elemento complementario de los que suele aplicar el Tribunal de Justicia para la interpretación de una disposición de Derecho de la Unión.

59.

Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para interpretar una disposición de Derecho de la Unión, debe tenerse en cuenta no solo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte. ( 37 )

60.

Considero que, en el presente asunto, las sentencias Massar y AK aportan elementos de contexto.

61.

Procede recordar, por lo que se refiere al tenor del artículo 4, apartado 1, letra a), de la Directiva 87/344, que el Tribunal de Justicia ha declarado que de este «se desprende […] que el concepto de “procedimiento administrativo” debe entenderse como opuesto al de “procedimiento judicial”». ( 38 ) Esta afirmación debe ampliarse al artículo 201, apartado 1, letra a), de la Directiva 2009/138, redactado en términos idénticos a este respecto.

62.

En efecto, la única diferencia de redacción en la versión española ( 39 ) relativa a estos conceptos de «procedimiento», que se refiere al determinante «cualquier procedimiento», sustituido por «un procedimiento», no tiene, en mi opinión, ninguna incidencia. ( 40 ) En efecto, el Tribunal de Justicia utilizó la expresión «en el marco»de un o de cualquier procedimiento judicial o administrativo remitiéndose al undécimo considerando de la Directiva 87/344. ( 41 )

63.

La expresión «procedimiento judicial o administrativo» solo figura en el artículo 201, apartado 1, letra a), de esta Directiva, relativo a la elección de abogado por el asegurado. El artículo 198 de la Directiva 2009/138, idéntico al artículo 2 de la Directiva 87/344, en el que figura la expresión «procedimiento judicial», está redactado en términos diferentes.

64.

En efecto, si bien esta última disposición establece que el asegurador tiene la obligación de hacerse cargo de los «gastos de procedimiento judicial», este se define de manera muy amplia, como se desprende del siguiente tenor: «en particular con vistas a […] defender o representar al asegurado en un procedimiento civil, penal, administrativo», términos seguidos de «o de otra». ( 42 )

65.

Esta diferencia de redacción entre ambas disposiciones puede advertirse asimismo en sus diferentes versiones lingüísticas. A modo de ejemplo, en la versión inglesa del artículo 198 de la Directiva 2009/138, las expresiones utilizadas son «legal proceedings» y «defending or representing the insured person in civil, criminal, administrative or other proceedings», mientras que, en el artículo 201, apartado 1, letra a), de la misma Directiva, la traducción es la siguiente: «in any inquiry or proceedings».

66.

De igual modo, en alemán, en el artículo 198 de la Directiva 2009/138 se emplean las expresiones «die Kosten des Gerichtsverfahrens» y «den Versicherten in einem Zivil-, Straf-, Verwaltungs- oder anderen Verfahren», y en el artículo 201, apartado 1, letra a), de aquella Directiva, la expresión «in einem Gerichts- oder Verwaltungsverfahren».

67.

Del examen de los documentos relativos a la elaboración de la Directiva 87/344 que he podido consultar deduzco que la falta de armonización de las redacciones no obedece a una voluntad específica del legislador de la Unión. En efecto, ni la propuesta de Directiva del Consejo sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro de defensa jurídica ( 43 ) ni los demás actos preparatorios ( 44 ) contienen explicaciones al respecto. Solo puede constatarse, por lo que se refiere al origen del artículo 4 de la Directiva 87/344, que, por una parte, en la exposición de motivos de la propuesta de la Comisión se explica, en esencia, que «los contratos de defensa jurídica establecen que el asegurador deberá hacerse cargo de los gastos y honorarios del abogado encargado de defender los intereses del asegurado. Parece poco indicado que este abogado sea el abogado habitual de la compañía de seguros, sobre todo si esta es del tipo multirramo, pues se colocaría a dicho abogado en una posición difícil. La propia Directiva también dispone que el asegurado debe poder elegir por sí mismo a su abogado». Por otra parte, el Comité Económico y Social solicitó que «se señalen explícitamente las posibles vías de utilización de los servicios de un abogado», si bien no propuso ninguna modificación en la redacción que precisase la naturaleza de los procedimientos. ( 45 )

68.

Únicamente en el informe del grupo ad hoc de los consejeros en el Comité de Representantes Permanentes, de 26 de mayo de 1987, sobre la propuesta modificada de Directiva del Consejo sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro de defensa jurídica ( 46 ) se indica que «el nivel mínimo de libertad para elegir libremente el abogado se define por referencia a los procedimientos judiciales y administrativos», sin más precisiones por lo que se refiere a la elección de una redacción diferente del artículo 2 de la Directiva 87/344 y especialmente sobre el alcance de los términos «en particular» y «o de otra», utilizados en esta última disposición.

69.

Estos antecedentes legislativos confirman, a mi modo de ver, la posibilidad de concebir el concepto de «procedimiento judicial» de manera amplia, como el Tribunal de Justicia ya declaró en las sentencias Massar y AK en lo tocante al concepto de «procedimiento administrativo». El Tribunal de Justicia señaló que dicho concepto no puede limitarse únicamente a los procedimientos judiciales en materia administrativa, es decir, los que tienen lugar ante un tribunal propiamente dicho, ( 47 ) y que el tenor del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 87/344 no incluye distinciones entre fase preparatoria y fase decisoria de un procedimiento judicial o administrativo. ( 48 )

70.

Por lo tanto, pasaré a analizar el alcance de estas sentencias, que, como ha señalado el órgano jurisdiccional remitente, es determinante para la interpretación del artículo 201, apartado 1, letra a), de la Directiva 2009/138.

71.

Si uno se atiene a la literalidad de la motivación de estas sentencias, puede inferirse que el concepto de «procedimiento judicial» en el sentido del artículo 201, apartado 1, letra a), de la Directiva 2009/138 es un concepto autónomo que comprende una fase anterior a una fase judicial que puede ser la prolongación de aquella.

72.

En consecuencia, a mi juicio, de ello podría deducirse de entrada que la mediación está comprendida en tal concepto, ( 49 ) como modalidad de solución de controversias.

73.

No comparto, pues, las opiniones según las cuales el alcance de las sentencias Massar y AK debe limitarse a las circunstancias particulares sobre la base de las cuales se dictaron estas, de las que resulta la aplicación de un criterio orgánico basado en la facultad de la Administración de adoptar decisiones que afecten a los derechos del tomador de un seguro de defensa jurídica. El concepto de «procedimiento judicial» únicamente concerniría, por lo tanto, a los procedimientos a cuyo término un juez se pronuncia de manera definitiva sobre la situación jurídica del interesado.

74.

Me gustaría señalar, en primer lugar, que, si se admitiese dicho análisis, ello tendría por efecto excluir la mediación en materia administrativa ( 50 ) del ámbito de aplicación del artículo 201, apartado 1, letra a), de la Directiva 2009/138, lo que me parece contrario a la interpretación del Tribunal de Justicia sentada en las sentencias Massar y AK.

75.

En segundo lugar, se ha de observar que el Tribunal de Justicia no ha restringido su interpretación al optar por un criterio orgánico, en la medida en que confirmó la necesidad de proteger de forma amplia los intereses de los asegurados ( 51 ) y que aplicó este principio en casos particulares cuya diferencia debe ser subrayada.

76.

En efecto, como declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia AK, el «procedimiento […] constitu[ía] la fase previa indispensable a la interposición de un recurso ante los tribunales de lo contencioso», ( 52 ) sin precisar si este era obligatorio o no, mientras que, en la sentencia Massar, no cabía interponer recurso contra la decisión administrativa. Esta podía, como mucho, servir de base para un procedimiento a efectos de obtener la reparación de un perjuicio ante los tribunales de lo civil. ( 53 )

77.

Además, en dicha sentencia el Tribunal de Justicia se pronunció sobre un procedimiento de autorización administrativa de despido solicitada por el empresario ( 54 ) en el que el trabajador afectado no formula ninguna reclamación. Este solo es oído ( 55 ) y no puede entablar recurso alguno. Estas son diferencias significativas respecto del asunto que dio lugar a la sentencia AK.

78.

Este examen comparado de las sentencias Massar y AK permite, a mi juicio, extraer los criterios fundamentales seleccionados por el Tribunal de Justicia. Se trata, en efecto, de la necesidad de proteger los intereses del asegurado cuyos derechos resulten afectados, ( 56 ) si bien, según el tenor de estas sentencias, bien en una «fase», ( 57 ) bien en un «procedimiento» ( 58 ) que puedan estar relacionados con una fase judicial posterior.

79.

No se ha identificado ningún requisito relativo al carácter obligatorio de la asistencia de un abogado o de la fase previa.

80.

En otras palabras, el Tribunal de Justicia se ha pronunciado en el mismo sentido en circunstancias que tenían como denominador común la voluntad del tomador de un seguro de defensa jurídica de obtener una decisión administrativa favorable, antes de que un juez se pronuncie sobre una posible impugnación que no se limite al control del fundamento de la decisión administrativa.

81.

De ello se sigue, a mi modo de ver, que el término «procedimiento» ya no abarca solo la fase de recurso «ante un tribunal propiamente dicho», ( 59 ) a saber, judicial, una vez que un procedimiento esté en curso o a punto de iniciarse, sino también una fase que la precede o, dicho de otro modo, extrajudicial. ( 60 )

82.

Tal interpretación conduce a una concordancia entre las diferentes versiones lingüísticas de la expresión «procedimiento judicial o administrativo» y el sentido general del término «inquiry» que figura en la versión inglesa de las Directivas 87/344 y 2009/138, respectivamente en los artículos 4 y 201. ( 61 )

83.

Queda por verificar la conformidad de esta interpretación con los objetivos perseguidos por las disposiciones de la Directiva 2009/138 relativas al seguro de defensa jurídica.

84.

La cuestión que debe resolverse es la de saber en qué medida los objetivos fijados en la sección particular de la Directiva 2009/138 consagrada al seguro de defensa jurídica justifican que se interprete el concepto de «procedimiento judicial» en el mismo sentido que el propugnado por el Tribunal de Justicia para el concepto de «procedimiento administrativo» en las sentencias Massar y AK.

85.

Es oportuno recordar que el Tribunal de Justicia ha venido reiterando la obligación de no interpretar de manera restrictiva el artículo 4, apartado 1, letra a), de la Directiva 87/344 en cuanto a la libertad de elección de abogado o de representante legal, habida cuenta del objetivo perseguido por la misma, ( 62 ) y ha recordado que esta disposición tiene un alcance general y un valor obligatorio. ( 63 )

86.

En mi opinión, como mostraron las circunstancias en las sentencias Massar y AK que han justificado que, sobre la base de estos principios, el término «procedimiento» no se entienda en su sentido estricto, es decir, el de procedimiento en curso, sino como toda fase anterior a una fase de toma de decisiones, la libertad de elección del abogado o del representante por el tomador de un seguro de defensa jurídica debe estar garantizada en todas las situaciones que tengan por objeto dirimir cuestiones relativas a los intereses de los asegurados sin tener que recurrir a la justicia estatal.

87.

Poco importa la vía, siempre que se trate de una fase que pueda conducir a un acto jurisdiccional, a saber, un acto por el que se establezcan los derechos de cada persona con fuerza de cosa juzgada, o vinculante o, incluso, susceptible de ejecución forzosa.

88.

Pues bien, habida cuenta, precisamente, de las consecuencias de esta fase previa, en la que, como han subrayado los Colegios de Abogados, se presentan al asegurado las distintas opciones procesales de que dispone en caso de menoscabo de sus derechos y la evaluación de sus posibilidades de éxito en cuanto a elementos de hecho y de Derecho, la libertad de elección de abogado responde a la inquietud de proteger de forma amplia los intereses del asegurado. ( 64 )

89.

Por consiguiente, con independencia de si se refiere a relaciones entre personas físicas o relaciones en las que la administración ejerce sus prerrogativas y las formaliza mediante una decisión, esta fase previa debe caracterizarse por el recurso, con vistas a proteger los derechos del asegurado, a un medio dirigido, en un primer momento, a evitar el procedimiento judicial, pero que, en un eventual segundo momento, resulte útil para el inicio de dicho procedimiento, como, además de la reclamación, el envío de requerimientos o, de una manera más general, cualquier acto que pueda interrumpir la prescripción.

90.

Dado que el ámbito de aplicación del artículo 201, apartado 1, letra a), de la Directiva 2009/138 queda así definido de conformidad con el objetivo perseguido por la misma, ¿qué consecuencias cabe extraer con respecto a la mediación?

91.

La cuestión más delicada que se ha de examinar se refiere al proceso de mediación que tiene lugar al margen de cualquier procedimiento judicial ya iniciado.

92.

En efecto, entiendo que cuando un juez ya ha entrado a conocer de un asunto, la mediación solo constituye una fase del procedimiento judicial en curso. Por lo tanto, sería contrario a los objetivos de las disposiciones de la Directiva 2009/138 relativas al seguro de defensa jurídica que el tomador de tal seguro no siguiera disfrutando de la defensa del abogado elegido por él inicialmente.

93.

En todos los demás casos, la mediación está comprendida también, a mi modo de ver, en el concepto de «procedimiento judicial» en el sentido del artículo 201, apartado 1, letra a), de la Directiva 2009/138, ( 65 ) en lo que respecta a la libre elección de abogado o de otro representante, por seis razones fundamentales.

94.

En primer lugar, la mediación, que puede definirse, como parece oportuno, tomando como referencia el artículo 3, letra a), de la Directiva 2008/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, sobre ciertos aspectos de la mediación en asuntos civiles y mercantiles, ( 66 ) aplicable a los litigios transfronterizos, ( 67 ) constituye una fase en la que las partes tratan de solucionar de forma amistosa sus controversias. ( 68 )

95.

Al recurrir a este proceso de mediación, los interesados persiguen obtener una solución conforme a sus intereses, ( 69 ) al igual que quienes presentan una reclamación frente a una persona o respecto de un servicio para obtener un resultado favorable. Desde mi punto de vista, la mediación no es más que otro medio para alcanzar el mismo fin.

96.

Además, con arreglo a algunas legislaciones nacionales, la fase de mediación puede ser obligatoria, ( 70 ) como la fase de reclamación ante una administración prevista en ciertos casos por el Derecho nacional. En consecuencia, no se puede esgrimir que la mediación depende únicamente de la voluntad de las partes. ( 71 )

97.

En segundo lugar, en el proceso de mediación, como en caso de reclamación, la función del abogado es similar. Consiste en proporcionar al asegurado toda la información pertinente que le permita, por una parte, evaluar el interés de las medidas adoptadas en una fase previa a la interposición de una demanda ante un órgano jurisdiccional y, por otra, asistirle para alcanzar un resultado satisfactorio, sin comprometer la facultad de iniciar un procedimiento judicial, en caso de que sea necesario, cuando no se haya podido alcanzar ningún acuerdo permanente. ( 72 )

98.

En tercer lugar, la mediación tiene un efecto sobre el procedimiento judicial cuando menos equivalente, sino superior, al de la reclamación, toda vez que la mediación puede suspender el transcurso de la prescripción, como ocurre, en particular, en el Derecho belga, una vez firmado el protocolo de mediación extrajudicial. ( 73 )

99.

De este modo, en la fase de mediación las partes afectadas se encuentran en una fase como mínimo previa a un procedimiento judicial, en la que se satisface a través de la asistencia de un abogado una «necesidad de protección jurídica» del asegurado, en los propios términos de la sentencia AK ( 74 ) y según una redacción diferente en la sentencia Massar. ( 75 ) Por este único motivo, es indiferente que un tercero intervenga, tras el acuerdo de las partes, y que la solución alcanzada no sea necesariamente la que corresponde estrictamente a los derechos de cada una de las partes.

100.

En cuarto lugar, tal concepción de la mediación como fase previa a la fase de toma de decisiones se impone tanto más cuanto que, a diferencia de la reclamación, que no irá seguida de una sentencia si satisface a la persona que consideraba lesionados sus intereses, la fase de mediación conducirá a un procedimiento de carácter judicial cuando deba despacharse ejecución del contenido del acuerdo alcanzado entre las partes. ( 76 ) A continuación, este debería ser reconocido y declarado ejecutivo en los demás Estados miembros sobre la base, en particular de los reglamentos en materia de ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil ( 77 ) como cualquier decisión adoptada por un órgano judicial destinada a circular en la Unión.

101.

Puede esgrimirse además otro argumento práctico. ¿Se concibe que el abogado o el representante elegido en esta segunda fase judicial no sea el que ha asistido al asegurado durante la fase previa? La libre elección de abogado o de representante se impone, a mi juicio, como una garantía de eficiencia y de reducción de costes.

102.

En quinto lugar, considero asimismo que el hecho de garantizar al tomador del seguro de defensa jurídica la libre elección de abogado o de representante, en caso de mediación, contribuirá de manera eficaz a la aplicación del objetivo dirigido a «facilitar el acceso a modalidades alternativas de solución de conflictos y fomentar la resolución amistosa de litigios», establecido en el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 2008/52. ( 78 )

103.

Por lo tanto, propongo al Tribunal de Justicia que considere desde esta nueva perspectiva la interpretación de las disposiciones relativas a la libre elección de abogado o de representante por el tomador de un seguro de defensa jurídica. En efecto, el objetivo de promover procedimientos alternativos de resolución de litigios, previsto en el artículo 81 TFUE, apartado 2, letra g), ( 79 ) no presentaba el mismo grado de importancia en el momento de la elaboración de la Directiva 87/344.

104.

La situación es diferente en la actualidad, debido al contexto de crecimiento exponencial de las controversias que se entablan en numerosos Estados miembros desde hace una década. ( 80 )

105.

La misma conclusión vale para los litigios en materia de consumo. En efecto, la misma preocupación por la mejora del acceso a la justicia, que conduce a favorecer la utilización de métodos amistosos de resolución de litigios, llevó a adoptar la Directiva 2013/11/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativa a la resolución alternativa de litigios en materia de consumo y por la que se modifica el Reglamento (CE) n.o 2006/2004 y la Directiva 2009/22/CE (Directiva sobre resolución alternativa de litigios en materia de consumo). ( 81 )

106.

Así pues, no sería coherente con el sistema resultante, de una parte, de la Directiva 2009/138, que tiene por objeto proteger de manera amplia los derechos de los asegurados, y, de otra, de las directivas relativas a los métodos amistosos de resolución de litigios que persiguen el mismo objetivo a través de alternativas a la interposición de una demanda ante un órgano jurisdiccional estatal, no permitir al tomador de un seguro de defensa jurídica elegir libremente un abogado o un representante.

107.

El ámbito prioritario del recurso a la mediación, que es el de los litigios de la vida cotidiana, como los conflictos entre vecinos, familiares o de las relaciones laborales aboga también por esta interpretación.

108.

En sexto lugar, desde una perspectiva aún más amplia, considero que una interpretación del concepto de «procedimiento judicial» que se limite únicamente a los «procedimientos jurisdiccionales» podría presentar riesgos en el futuro sobre los que deseo llamar la atención del Tribunal de Justicia. En efecto, ¿no debería tenerse en cuenta el hecho de que la búsqueda constante de medios que tengan por objeto facilitar el acceso a la justicia en los Estados miembros puede llevar a adoptar medidas legislativas nacionales que consistan en transferir atribuciones ejercidas tradicionalmente por el juez a órganos civiles o administrativos encargados de recabar el acuerdo de las partes? Pues bien, si se confiere carácter jurisdiccional a tal acuerdo, ha de concederse la misma transcendencia a la cuestión de la elección de abogado. ( 82 )

109.

Por consiguiente, el marco judicial en el que puede inscribirse el proceso o el acto constituye, en mi opinión, el criterio de aplicación del artículo 201, apartado 1, letra a), de la Directiva 2009/138. ( 83 ) De este modo, no concibo que pueda estar comprendido en el ámbito de aplicación de esta disposición todo lo que es de índole contractual, como la transacción, o que constituye servicios, ( 84 ) previos a la constatación de una controversia, tales como la investigación o el intercambio de información o incluso la prestación de asesoramiento.

110.

Tal limitación constituye, desde mi punto de vista, una respuesta adecuada a las inquietudes legítimas que pueden suscitar las consecuencias de una concepción excesivamente amplia del principio de libre elección de abogado o de representante que se garantiza al tomador de un seguro de defensa jurídica, así como al riesgo de reducir a la nada el alcance del artículo 200, apartado 4, de la Directiva 2009/138.

111.

Por todo ello, considero que, en consonancia con las sentencias Massar y AK, no ha lugar a interpretar de manera diferente el concepto de «procedimiento judicial» del concepto de «procedimiento administrativo», lo que lleva a considerar que la mediación constituye una fase previa a la fase de toma de decisiones como cualquier reclamación en caso de procedimiento administrativo y puede, en algunos casos, constituir una fase del procedimiento judicial.

112.

A mi modo de ver, esta interpretación no resulta desvirtuada por el contenido del Derecho belga en materia de mediación con intervención de mediador autorizado. ( 85 )

113.

En efecto, en primer lugar, como apuntan los Colegios de Abogados, cabe señalar que las normas aplicables a la mediación han sido codificadas en el Código de procedimiento civil con independencia de si es judicial o extrajudicial, es decir, de si ha sido ordenada o no por un juez.

114.

En segundo lugar, la homologación del acuerdo alcanzado entre las partes le confiere fuerza ejecutiva. Opino, al contrario que el Gobierno belga y la Comisión, que el control de la contrariedad con el orden público y con el interés del menor ( 86 ) reviste un carácter jurisdiccional, ya que implica una apreciación del fondo que va más allá de un simple examen formal, como pone de manifiesto nuestra jurisprudencia en la materia. ( 87 )

115.

En tercer lugar, no me parece que la cuestión del carácter no obligatorio de la homologación sea pertinente, toda vez que la simple posibilidad de recurrir a la misma es determinante, al igual que la fase de demanda ante un órgano jurisdiccional que puede suceder a una reclamación. ( 88 )

116.

Por consiguiente, la ampliación de la libre elección de abogado o de representante por el tomador de un seguro de defensa jurídica, como la prevista por el legislador belga, no puede, desde mi punto de vista, limitarse al arbitraje, toda vez que se basa en el concepto de «procedimiento», entendido en un sentido estricto, a saber, el que se inicia ante un órgano jurisdiccional con objeto de resolver una controversia. Pues bien, considero que debe interpretarse en sentido amplio y, además, independientemente de cualquier consideración económica, ( 89 ) conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

117.

A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial planteada por el Grondwettelijk Hof (Tribunal Constitucional, Bélgica) del siguiente modo:

«El artículo 201, apartado 1, letra a), de la Directiva 2009/138/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, sobre el seguro de vida, el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio (Solvencia II), debe interpretarse en el sentido de que se opone a que una legislación nacional excluya la libre elección de abogado o de representante por el tomador de un seguro de defensa jurídica en caso de mediación judicial o extrajudicial.»