1.

Las presentes peticiones de decisión prejudicial versan sobre la interpretación del artículo 191 TFUE, apartado 2; del artículo 3, apartados 1 y 2, de la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE; ( 2 ) de los artículos 3 y 5 de la Directiva 2005/89/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de enero de 2006, sobre las medidas de salvaguarda de la seguridad del abastecimiento de electricidad y la inversión en infraestructura, ( 3 ) y de los artículos 20 y 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).

2.

Las peticiones se han formulado en diversos procedimientos entre, por un lado, la Asociación Española de la Industria Eléctrica (en lo sucesivo, «UNESA»), Endesa Generación (en lo sucesivo, «Endesa») e Iberdrola Generación nuclear, S.A. (en lo sucesivo, «Iberdrola»), y, por otro lado, la Administración General del Estado, en relación con la legalidad de los impuestos sobre la producción de combustible nuclear gastado, los residuos radioactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica y el almacenamiento de dichos combustible y residuos.

3.

Dichas peticiones dan al Tribunal de Justicia la oportunidad de aclarar el ámbito de aplicación de la Directiva 2009/72 y las obligaciones que esta impone a los Estados miembros cuando ejercen su potestad tributaria en las materias sujetas a la mencionada Directiva. En concreto, uno de los asuntos clave planteados por las presentes peticiones de decisión prejudicial es si las disposiciones antidiscriminación del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/72 son aplicables a una medida tributaria adoptada por el Reino de España en 2012.

4.

El artículo 1 de la Directiva 2009/72 se titula «Contenido y ámbito de aplicación». Dispone que la Directiva «establece normas comunes en materia de generación, transporte, distribución y suministro de electricidad, así como normas relativas a la protección de los consumidores, con vistas a mejorar e integrar unos mercados competitivos de la electricidad en la Comunidad. Define las normas relativas a la organización y funcionamiento del sector de la electricidad, el acceso abierto al mercado, los criterios y procedimientos aplicables a las licitaciones y la concesión de las autorizaciones, así como la explotación de las redes. Define asimismo las obligaciones de servicio universal y los derechos de los consumidores de electricidad, y aclara las obligaciones en materia de competencia».

5.

Con arreglo al artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2009/72, por «generación» se entiende la producción de electricidad.

6.

El artículo 3 de la Directiva 2009/72 lleva por título «Obligaciones de servicio público y protección del cliente». Sus dos primeros apartados son del siguiente tenor:

«1.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2, los Estados miembros, de conformidad con su organización institucional y cumpliendo el principio de subsidiariedad, velarán por que las empresas eléctricas operen con arreglo a los principios de la presente Directiva, con miras a la consecución de un mercado de electricidad competitivo, seguro y sostenible desde el punto de vista medioambiental, y no ejercerán discriminación entre aquellas en cuanto a derechos y obligaciones.

2.   En el pleno respeto de las disposiciones pertinentes del Tratado, y en particular [del artículo 106 TFUE], los Estados miembros podrán imponer a las empresas eléctricas, en aras del interés económico general, obligaciones de servicio público que podrán referirse a la seguridad, incluida la seguridad del suministro, a la regularidad, a la calidad y al precio de los suministros, así como a la protección del medio ambiente, incluidas la eficiencia energética, la energía procedente de fuentes renovables y la protección del clima. Estas obligaciones de servicio público deberán definirse claramente, ser transparentes, no discriminatorias y controlables, y garantizar a las empresas eléctricas de la Comunidad el acceso, en igualdad de condiciones, a los consumidores nacionales. En relación con la seguridad del suministro, la eficiencia energética y la gestión de la demanda, y con miras al cumplimiento de objetivos medioambientales y de objetivos en materia de energía procedente de fuentes renovables, mencionados en el presente apartado, los Estados miembros podrán establecer una planificación a largo plazo, teniendo en cuenta la posibilidad de que terceros quieran acceder a la red.»

7.

El artículo 3, apartados 1 y 4, de la Directiva 2005/89 establece:

«1.   Los Estados miembros velarán por un alto nivel de seguridad del abastecimiento de electricidad, adoptando las medidas necesarias para propiciar un clima estable en materia de inversión, definiendo las funciones y responsabilidades de las autoridades competentes, incluidas, si procede, las autoridades reguladoras y todos los agentes del mercado y publicando información al respecto. […]

[…]

4.   Los Estados miembros velarán por que ninguna medida adoptada de conformidad con la presente Directiva sea discriminatoria o suponga una carga excesiva para los agentes del mercado, incluidos los nuevos participantes en el mercado y las empresas con cuotas de mercado pequeñas. […]»

8.

El artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2005/89 dispone que «los Estados miembros tomarán las medidas oportunas para mantener un equilibrio entre la demanda de electricidad y la disponibilidad de capacidad de generación».

9.

El preámbulo de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, ( 4 ) dispone lo siguiente:

«I.

La presente Ley tiene como objetivo armonizar nuestro sistema fiscal con un uso más eficiente y respetuoso con el medio ambiente y la sostenibilidad […]

[…]

El fundamento básico de esta Ley se residencia en el artículo 45 de la Constitución, precepto en el que la protección de nuestro medio ambiente se configura como uno de los principios rectores de las políticas sociales y económicas. Por ello, uno de los ejes de esta reforma tributaria será la internalización de los costes medioambientales derivados de la producción de la energía eléctrica y del almacenamiento del combustible nuclear gastado o de los residuos radiactivos. De esta forma, la Ley ha de servir de estímulo para mejorar nuestros niveles de eficiencia energética a la vez que permiten asegurar una mejor gestión de los recursos naturales y seguir avanzando en el nuevo modelo de desarrollo sostenible, tanto desde el punto de vista económico y social, como medioambiental.

[…]

A tal fin, mediante esta Ley se regulan tres nuevos impuestos: el impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica, el impuesto sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica y el impuesto sobre el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en instalaciones centralizadas; […]

[…]

III.

[…]

La generación de energía eléctrica mediante la utilización de energía nuclear supone la asunción por parte de la sociedad de una serie de cargas y servidumbres, debido a las peculiaridades inherentes a este tipo de energía, cuyo impacto económico es difícil de evaluar. La sociedad ha de hacerse cargo de una serie de responsabilidades derivadas de los aspectos específicos que inciden en dicha generación, tales como la gestión de los residuos radiactivos generados y el uso de materiales que pueden ser utilizados para fines no pacíficos.

[…] la valoración del coste total del desmantelamiento de las centrales nucleares y la gestión definitiva de los residuos radiactivos mantienen un alto grado de incertidumbre que, en última instancia, se trasladaría a la sociedad, tras el cese de la explotación de las centrales nucleares particularmente en lo que se refiere a la gestión definitiva del combustible nuclear gastado y de los residuos de alta actividad […]

Asimismo, dada la larga vida de determinados residuos radiactivos, que trasciende a generaciones, tras la gestión definitiva de estos será necesario el establecimiento de las medidas necesarias para evitar que cualquier agente externo pueda provocar su dispersión en el medio ambiente u otro tipo de efecto no deseado, lo que exigirá una supervisión institucional a largo plazo de la que deberá hacerse cargo el Estado. […]

Otra de las características que singulariza a la industria nucleoeléctrica la constituye el uso y generación de unos materiales que han de estar sometidos a un estricto control para evitar su utilización con fines no pacíficos o cualquier otro tipo de acto malintencionado sobre los mismos, lo que obliga a España […] a hacer frente a las responsabilidades que de ello se deriva y, en consecuencia, a la aplicación de los recursos correspondientes.

Asimismo, el Estado debe aportar los recursos necesarios para mantener operativos los planes de emergencia nuclear […]

A la vista de lo anterior, se considera adecuado el establecimiento de un gravamen sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en las centrales nucleares, así como sobre su almacenamiento en instalaciones centralizadas, al objeto de compensar a la sociedad por las cargas que debe soportar como consecuencia de dicha generación.

[…]»

10.

El artículo 12 de la Ley 15/2012 dispone:

«Naturaleza. El impuesto sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica y el impuesto sobre el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en instalaciones centralizadas son tributos de carácter directo y naturaleza real, que gravan las actividades que, integrando su respectivo hecho imponible, se definen en los artículos 15 y 19 de esta Ley.»

11.

El artículo 15 de la Ley 15/2012 dispone:

«Constituye el hecho imponible del impuesto la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica.»

12.

El artículo 19 de la Ley 15/2012 dispone:

«Constituye el hecho imponible del impuesto la actividad de almacenamiento de combustible nuclear gastado y de residuos radiactivos en una instalación centralizada.

A los efectos de este impuesto, se entenderá como almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos a toda actividad consistente en la inmovilización temporal o definitiva de los mismos, con independencia de la forma en que se realice, y como instalación centralizada a aquella que pueda almacenar estos materiales procedentes de diversas instalaciones u orígenes.»

13.

La disposición adicional segunda de la Ley 15/2012, relativa a los costes del sistema eléctrico, establece:

«En las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de cada año se destinará a financiar los costes del sistema eléctrico previstos en el artículo 16 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, un importe equivalente a la suma de los siguientes: a) La estimación de la recaudación anual correspondiente al Estado derivada de los tributos y cánones incluidos en la presente Ley. b) El ingreso estimado por la subasta de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero, con un máximo de 500 millones de euros.»

14.

Las recurrentes en el procedimiento principal son compañías dedicadas a la producción de electricidad, en particular de origen nuclear, que interpusieron un recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional contra una orden ministerial por la cual se aprobaban los modelos de autoliquidación y pago de los impuestos sobre producción de combustible nuclear gastado y residuos radioactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica y sobre el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en instalaciones centralizadas (en lo sucesivo, «impuestos sobre residuos nucleares»). Su argumento principal es que esta forma de tributación, en la práctica, constituye una suerte de impuesto especial sobre los productores de energía nuclear que distorsiona el mercado español de la electricidad, lo cual debe ser considerado ilícito, tanto desde el punto de vista del Derecho constitucional español como del Derecho de la Unión.

15.

Tras la desestimación de sus recursos, las mencionadas compañías recurrieron en casación ante el órgano jurisdiccional remitente el 30 de octubre de 2014.

16.

Según el órgano jurisdiccional nacional, el objetivo de estos impuestos es incrementar el volumen de ingresos del sistema financiero de la energía eléctrica, para que los productores de energía nuclear asuman una parte de la financiación del «déficit tarifario» ( 5 ) mayor que la de otros productores de energía.

17.

El órgano jurisdiccional nacional considera que la libre competencia en el mercado de la electricidad se ve falseada si determinadas empresas se someten a una tributación por su forma de producción, aunque el impuesto no afecte directamente a la propia producción de electricidad ni a la electricidad producida, sino al combustible y a los residuos, y al almacenamiento de los medios utilizados para ello, sin una justificación objetiva. Además, dicha diferencia de trato podría ser contraria al Derecho de la Unión si se determinase que con ella no se persigue la protección del medio ambiente y que se ha introducido por razones relacionadas exclusivamente con el déficit tarifario.

18.

En un auto de 12 de abril de 2016, el órgano jurisdiccional remitente decidió someter estos impuestos a una cuestión de constitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, ya que podrían ser contrarios al principio de capacidad económica establecido en el artículo 31, apartado 1, de la Constitución española. No obstante, el Tribunal Constitucional desestimó la cuestión de inconstitucionalidad, al considerar que, al haber expresado el Tribunal Supremo sus dudas acerca de la compatibilidad de la legislación nacional con el Derecho de la Unión, debía plantear primero la cuestión prejudicial.

19.

En estas circunstancias, el Tribunal Supremo decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

20.

Han formulado observaciones escritas las recurrentes en el litigio principal, el Gobierno español y la Comisión Europea. Además, todos ellos formularon observaciones orales en la vista celebrada el 28 de febrero de 2018.

21.

A petición del Tribunal de Justicia, limitaré mis observaciones en las presentes conclusiones a las dos primeras cuestiones objeto de la petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunal Supremo. Examinaré dichas cuestiones en relación con la interpretación del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/72, ya que las demás disposiciones invocadas para fundamentarlas son inadmisibles o innecesarias.

22.

Así, en primer lugar, la tercera cuestión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2009/72. En segundo lugar, es innecesario interpretar los artículos 20 y 21 de la Carta, puesto que el principio de no discriminación ha sido concretado en el ámbito del mercado de la electricidad mediante el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/72. En tercer lugar, el artículo 191 TFUE, apartado 2, dispone que la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente tiene como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado y se basa, en particular, en el principio de «quien contamina paga». Por lo tanto, esta disposición se limita a definir los objetivos generales de medio ambiente de la Unión Europea, ya que el artículo 192 TFUE confiere al legislador de la Unión la responsabilidad de decidir las medidas que se han de adoptar para alcanzar dichos objetivos. En consecuencia, como acertadamente han señalado el Gobierno español y la Comisión, habida cuenta de que el artículo 191 TFUE, apartado 2, que contiene el principio de quien contamina paga, se dirige a la acción de la Unión, la referida disposición no puede ser invocada en cuanto tal por los particulares a fin de excluir la aplicación de una norma nacional adoptada en un ámbito comprendido dentro de la política medioambiental, cuando no sea aplicable ninguna normativa europea adoptada sobre la base del artículo 192 TFUE que cubra específicamente la situación de que se trate. ( 6 ) Cabe señalar que ni la Directiva 2009/72 ni la Directiva 2005/89 (a las que también se remite el órgano jurisdiccional remitente) se adoptaron sobre la base del artículo 175 CE, actualmente el artículo 192 TFUE.

23.

En tales circunstancias, considero que es posible responder conjuntamente a las dos primeras cuestiones prejudiciales, habida cuenta de que con ellas el órgano jurisdiccional nacional desea saber, en esencia, si el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/72 se ha de interpretar en el sentido de que se opone a una normativa nacional como la controvertida en el procedimiento principal, que establece impuestos sobre la producción y el almacenamiento de combustible y residuos nucleares, que gravan solo a las compañías eléctricas que utilizan energía nuclear, y cuyo principal objetivo no es proteger el medio ambiente, sino incrementar el volumen de ingresos para compensar el déficit tarifario.

24.

En primer lugar, conviene examinar la aplicabilidad de la Directiva 2009/72 a impuestos como los que gravan los residuos nucleares que son objeto del procedimiento principal.

25.

Según el Gobierno español, esta Directiva simplemente establece normas comunes para la organización del mercado interior de la electricidad, sin afectar a la competencia tributaria de los Estados miembros. Alega que los impuestos controvertidos en el procedimiento principal se establecieron en ejercicio de dicha competencia.

26.

Por su parte, las recurrentes alegan (y el órgano jurisdiccional remitente parece estar de acuerdo) que los impuestos sobre los residuos nucleares tienen un impacto, aun indirecto, sobre el acceso de los productores de energía nuclear al mercado de electricidad en igualdad de condiciones respecto de los productores de energía no nuclear. En efecto, afirman que dichos impuestos afectan inevitablemente a los costes de las primeras compañías, lo que a su vez tiene repercusiones sobre su participación en igualdad de condiciones en el mercado de la electricidad. Al establecer impuestos sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radioactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica y sobre el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en instalaciones centralizadas, la legislación nacional impone obligaciones a las compañías productoras de energía nucleoeléctrica que compiten en el mercado de la electricidad, de modo que están incluidas en el ámbito de aplicación de la Directiva 2009/72, la cual pretende establecer normas comunes aplicables a dicho mercado.

27.

Yo no comparto esta interpretación del ámbito de aplicación de la Directiva 2009/72 por las siguientes razones.

28.

El ámbito de aplicación de una disposición del Derecho de la Unión viene determinado por los métodos habituales de interpretación admitidos por el Tribunal de Justicia, lo que significa que se han de examinar el tenor, la estructura y los objetivos de la Directiva 2009/72. ( 7 )

29.

En primer lugar, el artículo 1 de la Directiva establece que «la presente Directiva establece normas comunes en materia de generación, transporte, distribución y suministro de electricidad, así como normas relativas a la protección de los consumidores, con vistas a mejorar e integrar unos mercados competitivos de la electricidad en la Comunidad». ( 8 )

30.

A la vista de estos términos, la definición del ámbito de aplicación de la Directiva puede parecer amplia, de modo que comprenda todo el «ciclo vital» de la electricidad, desde su producción hasta su suministro al consumidor. Sin embargo, el legislador aborda este proceso desde un prisma muy concreto: el de la mejora e integración de mercados competitivos de la electricidad en la Unión.

31.

En segundo lugar, aunque la Directiva persiga una serie de objetivos más amplia, como la protección de los consumidores y del medio ambiente, ( 9 ) el «objetivo clave» es el mercado interior. ( 10 ) El acento se sigue poniendo en el acceso transfronterizo a nuevos suministradores de electricidad a partir de diferentes fuentes de energía y a nuevos suministradores de generación de energía. ( 11 ) Como expone el considerando 59 de la Directiva 2009/72, «el desarrollo de un auténtico mercado interior de la electricidad mediante una red conectada en toda la Comunidad debe ser uno de los principales objetivos de la presente Directiva». En otras palabras, la Directiva 2009/72 básicamente se dirige a establecer un mercado interior de la electricidad abierto y competitivo que permita a los consumidores elegir libremente a sus proveedores y a estos ofrecer sus productos a los consumidores, que cree condiciones de igualdad en dicho mercado, que garantice la seguridad del suministro de energía y que favorezca una política sostenible de cambio climático. ( 12 )

32.

En tercer lugar, los impuestos sobre los residuos nucleares de que se trata en el procedimiento principal no se refieren a la producción o al consumo de electricidad, sino al combustible nuclear gastado y a los residuos radioactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica (y al almacenamiento de dichos combustibles y residuos nucleares). Obviamente, se ha de admitir que el combustible nuclear gastado y los residuos radioactivos son inherentes al proceso de producción de energía nuclear. ( 13 ) Sin embargo, esto no es razón suficiente para situarse dentro del ámbito de aplicación de la Directiva 2009/72.

33.

En efecto, si bien la palabra «generación» se utiliza en el artículo 1 de la Directiva 2009/72 y se define en el artículo 2, apartado 1, como «la producción de electricidad», este concepto se desarrolla en el capítulo III. Es preciso señalar, a este respecto, que el concepto de «generación» se limita a las normas que rigen la construcción de nuevas capacidades de generación y al procedimiento de licitación de nuevas capacidades.

34.

Además (y lo que quizá sea más importante de todo), aunque se admitiese que un impuesto como los aplicados a los residuos nucleares pueda afectar al acceso de los generadores de energía nuclear al mercado de la electricidad, la Directiva 2009/72 no contiene ninguna norma en materia tributaria.

35.

No podría ser de otra manera, ya que la Directiva 2009/72 se adoptó sobre la base del artículo 95 CE, apartado 1 (actualmente, artículo 114 TFUE), de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 251 CE, y dado que el artículo 95 CE, apartado 2, declaraba que el apartado 1 no era aplicable a las disposiciones tributarias.

36.

La voluntad de los Estados miembros de conservar su competencia tributaria en el sector de la electricidad ha quedado aún más patente desde la adopción del Tratado de Lisboa. En efecto, mientras que el artículo 194 TFUE, apartado 2, dispone que las medidas necesarias para alcanzar los objetivos de la Unión en política energética deben adoptarse conforme al procedimiento legislativo ordinario, el apartado 3 del mismo artículo declara que el Consejo actuará con arreglo a un procedimiento legislativo especial, previa consulta al Parlamento Europeo y por unanimidad cuando se trate de medidas «esencialmente de carácter fiscal».

37.

Como ya he expuesto, creo que el ámbito de aplicación de la Directiva 2009/72 se limita a la generación, al transporte, a la distribución y al suministro de electricidad. A este respecto, resulta de cierta importancia la cuestión de la armonización fiscal, terreno en el cual se ha adoptado una medida legislativa en el ámbito de la Unión. Es cierto que el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/72 se limita a establecer una regla de no discriminación. Sin embargo, dado que establece una norma de aplicación del Derecho de la Unión, debe considerarse una medida de armonización.

38.

No obstante, debido a que la Unión carecía de competencias con arreglo al artículo 95 CE, apartado 1 (actualmente, artículo 114 TFUE), para adoptar tal medida fiscal, si el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/72 fuese aplicable a una medida tributaria nacional, sería por definición ilícito. Por lo tanto, es preciso dar a esta disposición legislativa una interpretación más estricta de la que parece sugerir la generalidad de su tenor. Cualquier otra conclusión llevaría a extender el ámbito de aplicación de la Directiva y, en mi opinión, requeriría atribuir a la Unión una competencia tributaria que simplemente no tiene. En consecuencia, si la Directiva se ha de entender en el sentido de que este principio de no discriminación se ha de aplicar a los impuestos sobre el mercado de la electricidad, se deberá considerar, en esencia, como una medida tributaria respecto de la cual la Unión carecía de competencias, habida cuenta de la redacción del artículo 114 TFUE.

39.

A la vista de las consideraciones precedentes, no puedo sino concluir que el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/72 debe interpretarse en el sentido de que no es aplicable a impuestos como los controvertidos en el procedimiento principal.

40.

En caso de que el Tribunal de Justicia no comparta esta interpretación del ámbito de aplicación de la Directiva 2009/72 y considere que esta es aplicable a los impuestos sobre los residuos nucleares, a continuación propongo analizar, con carácter subsidiario, si el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/72 debe interpretarse en el sentido de que se opone a impuestos como los establecidos por el Reino de España en el presente asunto. Así pues, en el resto de las conclusiones voy a partir de la presunción (contraria a mi propia opinión) de que el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/72 es aplicable al presente asunto.

41.

Con arreglo al artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/72, «sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2, los Estados miembros, de conformidad con su organización institucional y cumpliendo el principio de subsidiariedad, velarán por que las empresas eléctricas operen con arreglo a los principios de la presente Directiva, con miras a la consecución de un mercado competitivo, seguro y sostenible desde el punto de vista medioambiental, y no ejercerán discriminación entre aquellas en cuanto a derechos y obligaciones». ( 14 )

42.

Aunque el artículo lleva por título «Obligaciones de servicio público y protección del cliente», yo no creo que la prohibición de la discriminación que consagra el apartado 1 del artículo 3 se limite al campo de las «obligaciones de servicio público» o al de la protección de los consumidores.

43.

En primer lugar, el ámbito de aplicación de este artículo es mucho más extenso que su título. Obviamente, permite a los Estados miembros imponer obligaciones de servicio público a las empresas que operen en el sector de la electricidad en aras del interés económico general ( 15 ) y prevé medidas a favor de los consumidores, como pueden ser las obligaciones de información. ( 16 ) Pero también exige a los Estados miembros aplicar otras medidas dirigidas, por ejemplo, a alcanzar los objetivos de cohesión social y económica y de protección del medio ambiente, o a garantizar la existencia de un mecanismo independiente, como un defensor del pueblo para la energía o un órgano de los consumidores, encargado de tramitar eficazmente las reclamaciones y la solución extrajudicial de conflictos. ( 17 )

44.

En segundo lugar, como ya declaró el Tribunal de Justicia en relación con la Directiva anterior sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad, ( 18 ) las disposiciones de dicha Directiva relativas al principio de no discriminación «son concreciones del principio general de igualdad». ( 19 )

45.

A la luz de las consideraciones precedentes, considero que, si la Directiva 2009/72 es aplicable a impuestos como los que gravan los residuos nucleares, en tal caso el artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva, como expresión particular del principio general de igualdad, es también aplicable a estos impuestos.

46.

Según una reiterada jurisprudencia, la prohibición de discriminación exige que no se traten de manera diferente situaciones que son comparables y que situaciones diferentes no sean tratadas de manera idéntica, salvo que este trato esté justificado objetivamente. ( 20 ) Una diferencia de trato está justificada cuando se basa en un criterio objetivo y razonable, es decir, cuando guarda relación con un fin legalmente admisible perseguido por la legislación en cuestión, y esta diferencia es proporcionada al objetivo perseguido por dicho trato. ( 21 )

47.

Para poder calificar dos situaciones como «similares» o «diferentes», las situaciones en cuestión deben ser tomadas en consideración atendiendo a los objetivos de la medida de que se trate. ( 22 ) En efecto, como reiteradamente ha declarado el Tribunal de Justicia, «la exigencia de analogía entre las situaciones para determinar si existe una violación del principio de igualdad de trato debe apreciarse atendiendo a todos los aspectos que las caracterizan, y en especial al objeto y a la finalidad de la legislación nacional que establece la distinción controvertida». ( 23 )

48.

Es cierto que en una situación en que no es objeto de debate el principio general de igualdad de trato, sino una disposición que da contenido a este principio, puede surgir la cuestión de si la analogía entre dos situaciones debe examinarse a la luz del objetivo perseguido por dicha disposición, y no desde la perspectiva de la legislación nacional que establece la supuesta discriminación.

49.

A mi parecer, la respuesta a esta cuestión depende de cómo se invoque el principio de igualdad de trato en la disposición que le da contenido. Si esta última establece expresamente que dos categorías de personas deben ser tratadas de forma idéntica, los tribunales nacionales deben considerar que sus situaciones son análogas. En cambio, si una directiva se limita a afirmar que los Estados miembros no deben discriminar entre distintas categorías de personas, los Estados miembros no están obligados a tratar a todas las personas como si se encontraran en la misma situación, sino que, en el ejercicio de sus competencias normativas, deben garantizar que no se cree ninguna distinción arbitraria, preservándose así la sustancia de la igualdad de trato.

50.

En el presente asunto, dado que el artículo 3, apartado 1, no dispone que todos los productores de electricidad deban ser tratados de modo idéntico, sino que «los Estados miembros […] no ejercerán discriminación entre [las empresas eléctricas] en cuanto a derechos y obligaciones», entiendo que la analogía de las situaciones se ha de determinar únicamente a la luz del objeto de la legislación nacional y del objetivo perseguido.

51.

Así pues, es necesario dilucidar si la situación de las centrales nucleares es comparable a la de los productores de otras energías habida cuenta del objetivo de la normativa nacional en cuestión.

52.

Conforme al preámbulo de la Ley 15/2012, la introducción de impuestos sobre los residuos nucleares se justifica por la peculiaridad de la generación de energía nuclear desde el punto de vista medioambiental y de la seguridad.

53.

A este respecto conviene recordar que el Tribunal de Justicia, en la sentencia Kernkraftwerke Lippe-Ems, declaró que «las producciones de electricidad que no utilizan combustible nuclear […] no se encuentran, por lo que respecta al objetivo perseguido por dicho régimen, en una situación fáctica y jurídica comparable a la de las producciones de electricidad que utilizan combustible nuclear, que son las únicas que generan residuos radioactivos procedentes de tal uso». ( 24 ) Es preciso señalar que el régimen nacional de que se trataba en dicho asunto perseguía un objetivo similar al de los impuestos sobre los residuos nucleares aquí controvertidos, ya que se trataba de un impuesto sobre el uso de combustible nuclear para producir comercialmente electricidad que contribuía, en el contexto de un saneamiento presupuestario, con arreglo al principio de quien contamina paga, a la reducción de la carga que para el presupuesto federal alemán representaba la rehabilitación necesaria de una determinada zona minera, en la que se almacenaban residuos radioactivos procedentes del uso de combustible nuclear. ( 25 )

54.

Aunque esta argumentación del Tribunal de Justicia en el asunto Kernkraftwerke Lippe-Ems se incluía en la parte de la sentencia relativa a la compatibilidad del régimen nacional con el artículo 107 TFUE, no veo motivo para que las conclusiones del Tribunal de Justicia sobre la analogía de las situaciones de los productores de energía en cuanto al impacto medioambiental no sean igualmente válidas en el presente asunto. Este también trata de impuestos sobre el uso del combustible nuclear (ya que los impuestos sobre los residuos nucleares afectan al combustible nuclear gastado y a los residuos nucleares) que, en particular, tienen su origen en las dificultades que entrañan estos residuos desde el punto de vista del medio ambiente y de la seguridad.

55.

En vista de las consideraciones anteriores, comparto el parecer de la Comisión y considero que la energía nuclear no se halla en una situación comparable a la de otras fuentes de electricidad en cuanto a protección del medio ambiente, habida cuenta de los riesgos particulares que representan para la salud y la seguridad, en particular, la gestión y el almacenamiento de los residuos nucleares que genera. Sin embargo, esta consideración no es en sí misma decisiva, ya que en tales circunstancias lo que realmente incumbe al órgano jurisdiccional remitente es dilucidar si, con el debido respeto al margen de apreciación que corresponde al Estado en estos casos, esta diferencia de trato fiscal está efectivamente justificada por las particulares y específicas dificultades que, en materia de medio ambiente y seguridad, lleva aparejada la producción de energía nuclear.

56.

A este respecto procede señalar que, en el contexto de las peticiones de decisión prejudicial, el Tribunal de Justicia carece de competencias para decidir sobre la validez de la interpretación de una decisión de Derecho nacional, lo que sí podría hacer en virtud del artículo 258 TFUE. En última instancia, incumbe al juez nacional, único competente para apreciar los hechos examinados en el litigio principal y para interpretar la legislación nacional, determinar si ese es el caso. No obstante, en el procedimiento prejudicial el Tribunal de Justicia, llamado a facilitar respuestas útiles al órgano jurisdiccional nacional, es competente para proporcionar indicaciones, basadas en los autos del procedimiento principal y en las observaciones escritas y alegaciones que le hayan sido presentadas, que pueden permitir al órgano jurisdiccional nacional dictar una resolución. ( 26 )

57.

A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente y las recurrentes albergan serias dudas acerca de la supuesta base medioambiental de esta normativa y sugieren que su verdadero fundamento consiste únicamente en la necesidad de obtener financiación para reducir el déficit tarifario. En otras palabras, el objetivo esencial de los impuestos sobre los residuos nucleares parece ser incrementar el volumen de ingresos públicos generados por el sistema financiero del sector de la electricidad.

58.

Si este extremo quedara confirmado por las apreciaciones del órgano jurisdiccional remitente, la situación obviamente sería distinta. En efecto, dadas la especial situación de déficit tarifario que existe en España y la necesidad de reducirlo, todos los productores de energía están en una situación comparable, pues el déficit se debe a la diferencia entre los ingresos que las compañías eléctricas españolas reciben de los consumidores y el coste del suministro de la electricidad reconocido por el Derecho nacional.

59.

A este respecto es preciso reconocer que, por un lado, el hecho de que existan varias obligaciones más dirigidas a cubrir los riesgos que implica la generación de energía nuclear ( 27 ) y, por otro, la circunstancia de que la disposición adicional segunda de la Ley 15/2012 establece que en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado se destinará a financiar los costes del sistema eléctrico, en particular, una estimación de la recaudación anual correspondiente al Estado derivada de los tributos y cánones incluidos en la Ley 15/2012, son elementos que ponen ciertamente en tela de juicio las razones medioambientales esgrimidas en el preámbulo de la Ley 15/2012.

60.

Todo esto contribuye a cuestionar la supuesta justificación del impuesto sobre la electricidad que se impone a los productores de energía nuclear (en particular, la necesidad de abordar problemas medioambientales específicos). Si el órgano jurisdiccional remitente llegase a esta conclusión, me atrevo a afirmar que este impuesto, bajo la apariencia de una medida medioambiental, en realidad esconde una forma de medida fiscal especial con efectos discriminatorios contra los productores de energía nuclear, al someterlos a una tributación mayor que la de otros productores de electricidad, diferencia de trato que no está objetivamente justificada por verdaderas razones de medio ambiente.

61.

Sin embargo, le corresponde al órgano jurisdiccional remitente valorar si el objetivo de la normativa controvertida en el procedimiento principal está realmente relacionado con la protección del medio ambiente y la seguridad y, si es preciso, concediéndole al Estado miembro el margen de apreciación de que goza a este respecto, determinar si la diferencia de trato entre los productores de electricidad está objetivamente justificada a los efectos de esta interpretación del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/72. En efecto, si bien la protección del medio ambiente sin duda alguna puede considerarse un criterio objetivo y razonable en el ámbito del mercado interior de la electricidad (como claramente se desprende de los términos explícitos del artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2009/72 y del artículo 194 TFUE, apartado 1, la diferencia de trato solo estará justificada si está relacionada con la finalidad legalmente admitida. ( 28 )

62.

En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las dos primeras cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunal Supremo de la siguiente manera:

«El artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE, debe interpretarse en el sentido de que no es aplicable a impuestos como los controvertidos en el procedimiento principal, que son impuestos sobre la producción de combustible nuclear gastado y sobre los residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica, así como sobre el almacenamiento de dicho combustible nuclear gastado y dichos residuos radiactivos en instalaciones centralizadas.

Con carácter subsidiario:

El artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/72 debe interpretarse en el sentido de que no se opone, en principio, a una normativa nacional como la que establece los impuestos controvertidos en el procedimiento principal, ya que la situación de las empresas eléctricas que utilizan energía nuclear no es comparable a la de otros productores de energía en cuanto a la protección del medio ambiente y de la seguridad.

No obstante, corresponde al órgano jurisdiccional remitente valorar si el objetivo de la normativa controvertida en el procedimiento principal está realmente relacionado con la protección del medio ambiente y la seguridad y, si es preciso, valorar si la diferencia de trato fiscal deparado a los distintos tipos de productores de electricidad está objetivamente justificada por tales razones medioambientales.»