1.

¿Qué relación existe entre la Directiva EME («EME» significa «evaluación medioambiental estratégica») ( 2 ) y la Directiva sobre los hábitats? ( 3 ) Esta cuestión se plantea en las dos peticiones de decisión prejudicial del Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bélgica), que voy a examinar conjuntamente.

2.

En el trasfondo se encuentran las distintas evaluaciones medioambientales que contempla el Derecho de la Unión, en el presente caso, en particular, la evaluación de las repercusiones que regula el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats para los planes y proyectos que pueden afectar a lugares Natura 2000, así como la evaluación de los efectos de planes y programas en el medio ambiente con arreglo a la Directiva EME. En cambio, en el presente asunto no es pertinente la evaluación más conocida, es decir, la evaluación de repercusiones de proyectos sobre el medio ambiente con arreglo a la Directiva EIA. ( 4 )

3.

El asunto CFE trata sobre la transposición de la Directiva sobre los hábitats mediante la designación nacional de una zona especial de conservación que implica la adopción de diversas normas de protección, mientras que el asunto Terre wallonne versa sobre el establecimiento de los objetivos de conservación para todos los lugares Natura 2000 de la Región Valona, con lo que también se pretende dar cumplimiento a la Directiva sobre los hábitats. En ambos casos se critica que antes de la adopción de los correspondientes actos debió haberse efectuado una evaluación de las repercusiones con arreglo a la Directiva EME.

4.

En particular, es preciso aclarar si las medidas que guardan relación directa con la gestión de lugares Natura 2000 o que son necesarias para tal gestión —en este caso la designación de una zona de protección y el establecimiento de objetivos de conservación— están excluidas, en principio, del ámbito de aplicación de la evaluación medioambiental prevista en la Directiva EME. A favor de una respuesta afirmativa se alega, sobre todo, que tales medidas están expresamente exentas de la evaluación de impacto ambiental prevista en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats. Ahora bien, ¿qué transcendencia tiene esto para la evaluación medioambiental con arreglo a la Directiva EME?

5.

Por otro lado, procede analizar si las mencionadas medidas cumplen, en concreto, los requisitos para una evaluación medioambiental. En este sentido, es preciso aclarar, sobre todo, si establecen un marco para la autorización en el futuro de proyectos.

6.

Es necesario destacar la relevancia práctica de los presentes procedimientos. Los miles de lugares que forman la Red Natura 2000 representan aproximadamente el 18 % de la superficie terrestre y el 6 % de la superficie marítima de la Unión Europea. Dado que hasta la fecha estas medidas de gestión se adoptan frecuentemente sin una evaluación medioambiental, la obligación de efectuar tal evaluación en el caso de las medidas de gestión de lugares Natura 2000 podría poner en peligro esta red.

7.

Los objetivos de la Directiva EME se desprenden sobre todo de su artículo 1:

«La presente Directiva tiene por objeto conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible, garantizando la realización, de conformidad con las disposiciones de la presente Directiva, de una evaluación medioambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.»

8.

En el artículo 2, letra a), de la Directiva EME se definen los planes y programas:

«A efectos de la presente Directiva se entenderá por:

9.

Para los litigios principales reviste especial interés la obligación de realizar una evaluación medioambiental estratégica con arreglo al artículo 3, apartados 1 a 5, de la Directiva EME:

«1.   Se llevará a cabo una evaluación medioambiental, conforme a lo dispuesto en los artículos 4 a 9 de la presente Directiva, en relación con los planes y programas a que se refieren los apartados 2 y 4 que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.

2.   Salvo lo dispuesto en el apartado 3, serán objeto de evaluación medioambiental todos los planes y programas:

3.   Los planes y programas mencionados en el apartado 2 que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y la introducción de modificaciones menores en planes y programas mencionados en el apartado 2 únicamente requerirán una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente.

4.   En relación con los planes y programas distintos a los mencionados en el apartado 2, que establezcan un marco para la autorización en el futuro de proyectos, los Estados miembros determinarán si el plan o programa en cuestión puede tener efectos medioambientales significativos.

5.   Los Estados miembros determinarán si algún plan o programa contemplado en los apartados 3 y 4 puede tener efectos significativos en el medio ambiente, ya sea estudiándolos caso por caso o especificando tipos de planes y programas, o combinando ambos métodos. A tal efecto, los Estados miembros tendrán en cuenta en cualquier caso los criterios pertinentes establecidos en el anexo II, a fin de garantizar que los planes y programas con efectos previsiblemente significativos en el medio ambiente queden cubiertos por la presente Directiva.»

10.

En el artículo 3, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats se define Natura 2000, la red de zonas de conservación europeas:

«Se crea una red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación, denominada “Natura 2000”. Dicha red, compuesta por los lugares que alberguen tipos de hábitats naturales que figuran en el Anexo I y de hábitats de especies que figuran en el Anexo II, deberá garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de las especies de que se trate en su área de distribución natural.

[…]»

11.

El artículo 4 de la Directiva sobre los hábitats contiene normas concretas sobre la designación de lugares:

«1.   Tomando como base los criterios que se enuncian en el Anexo III (etapa 1) y la información científica pertinente, cada Estado miembro propondrá una lista de lugares con indicación de los tipos de hábitats naturales de los enumerados en el Anexo I y de las especies autóctonas de las enumeradas en el Anexo II existentes en dichos lugares. […]

[…]

2.   Tomando como base los criterios que se enuncian en el Anexo III (etapa 2) y en el marco de cada una de las cinco regiones biogeográficas que se mencionan en el inciso iii) de la letra c) del artículo 1 y del conjunto del territorio a que se refiere el apartado 1 del artículo 2, la Comisión, de común acuerdo con cada uno de los Estados miembros, redactará un proyecto de lista de lugares de importancia comunitaria, basándose en las listas de los Estados miembros […]

[…]

La lista de lugares seleccionados como lugares de importancia comunitaria, en la que se harán constar los lugares que alberguen uno o varios tipos de hábitats naturales prioritarios o una o varias especies prioritarias, será aprobada por la Comisión mediante el procedimiento mencionado en el artículo 21.

[…]

4.   Una vez elegido un lugar de importancia comunitaria con arreglo al procedimiento dispuesto en el apartado 2, el Estado miembro de que se trate dará a dicho lugar la designación de zona especial de conservación lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años, fijando las prioridades en función de la importancia de los lugares el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de un tipo de hábitat natural de los del Anexo I o de una especie de las del Anexo II y para la coherencia de Natura 2000, así como en función de las amenazas de deterioro y destrucción que pesen sobre ellos.

5.   Desde el momento en que un lugar figure en la lista a que se refiere el párrafo tercero del apartado 2, quedará sometido a lo dispuesto en los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6.»

12.

La protección de los lugares se regula en el artículo 6, apartados 1 a 3, de la Directiva sobre los hábitats, en los siguientes términos:

«1.   Con respecto a las zonas especiales de conservación, los Estados miembros fijarán las medidas de conservación necesarias que implicarán, en su caso, adecuados planes de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo, y las apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del Anexo I y de las especies del Anexo II presentes en los lugares.

2.   Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva.

3.   Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes sólo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.»

13.

El objeto del procedimiento que da lugar al asunto CFE es el arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale portant désignation du site Natura 2000 — BE1000001: «La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la Vallée de la Woluwe — complexe Forêt de Soignes — Vallée de la Woluwe» du 14 avril 2016 (Decreto del Gobierno de la Región de Bruselas-Capital, de 14 de abril de 2016, mediante el que se designa el lugar Natura 2000 — BE1000001: «El Bosque de Soignes con sus lindes y zonas arboladas adyacentes y el Valle del Woluwe — complejo Bosque de Soignes — Valle del Woluwe»). ( 5 )

14.

Dicho Decreto establece, en esencia, las superficies que forman parte de la zona especial de conservación, qué tipos de hábitats y especies están presentes en ella, en qué estado de conservación se encontraban en el momento de identificación de la zona, qué estado de conservación se pretende conseguir y por qué se protege la zona.

15.

El artículo 15 del Decreto contiene determinadas prohibiciones dirigidas a proteger la zona:

«1.   Con arreglo al artículo 47, apartado 2, de [la Ley regional de 1 de marzo de 2012 relativa a la conservación de la naturaleza], el presente artículo establece prohibiciones generales respecto al lugar Natura 2000 designado en el presente Decreto.

2.   Sin perjuicio de disposiciones específicas que permitan exenciones o excepciones, en los proyectos que no estén sujetos a un permiso o a una autorización con arreglo al artículo 47, apartado 2, de [la Ley regional de 1 de marzo de 2012 relativa a la conservación de la naturaleza] queda prohibido:

[…]»

16.

El procedimiento principal del asunto Terre wallonne versa sobre el Decreto del Gobierno valón de 1 de diciembre de 2016, por el que se establecen los objetivos de conservación para la Red Natura 2000. ( 6 ) En él se fijan los objetivos de conservación cuantitativos y cualitativos para los tipos de hábitats y las especies de toda la región.

17.

El Decreto tiene su fundamento en el artículo 25 bis de la Ley de 12 de julio de 1973, de conservación de la naturaleza:

«Artículo 25 bis.

§ 1.   El Gobierno fijará, a nivel de la Región Valona, los objetivos de conservación para cada tipo de hábitat natural y para cada tipo de especie para los que deben designarse lugares.

Los objetivos de conservación se determinarán sobre la base del estado de conservación, a nivel de la Región Valona, de los tipos de hábitats naturales y de especies para los que deben designarse lugares y tendrán por objeto mantener o, en su caso, restablecer en un estado de conservación favorable los tipos de hábitats naturales y las especies para los que deben designarse lugares.

Estos objetivos de conservación tendrán valor indicativo.

§ 2.   Sobre la base de los objetivos de conservación contemplados en el apartado 1, el Gobierno fijará objetivos de conservación aplicables con respecto a los lugares Natura 2000.

Tales objetivos de conservación tendrán valor reglamentario. Se interpretarán a la vista de las menciones recogidas en el artículo 26, apartado 1, párrafo segundo, puntos 2 y 3.»

18.

En la exposición de motivos del Decreto se explican del siguiente modo sus objetivos:

«[…]

Considerando que, de conformidad con los artículos 1 bis, 21 bis y 25 bis, apartado 1, párrafo primero, de la Ley [de 12 de julio de 1973, relativa a la conservación de la naturaleza], los objetivos de conservación deben fijarse a nivel del conjunto del territorio valón (y no únicamente para la Red Natura 2000), de suerte que se disponga de una visión de conjunto de lo que debe preservarse o, en su caso, restablecerse en la Región Valona para mantener o restablecer en un estado de conservación favorable los hábitats y las especies para los que se ha establecido la Red Natura 2000; que estos objetivos tienen un valor indicativo;

Considerando que los objetivos de conservación con respecto a los lugares deben establecerse sobre la base de los objetivos de conservación fijados a nivel del territorio valón; que estos objetivos tienen valor reglamentario; […]

[…]

Considerando que estos objetivos solo se aplican a un lugar Natura 2000 determinado si tal lugar ha sido designado para esa especie o ese hábitat […]»

19.

La sociedad anónima C.F.E. (en lo sucesivo, «CFE») es propietaria desde 1983 de un terreno que abarca la mayor parte del Plateau de la Foresterie en Watermael-Boitsfort, un municipio situado al sur de la Región belga de Bruselas-Capital.

20.

El 7 de diciembre de 2004, la Comisión Europea aprobó la primera lista de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica atlántica, de conformidad con la Directiva sobre los hábitats, en la que se incluía el lugar Natura 2000 BE1000001 «La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la Vallée de la Woluwe. Complex Forêt de Soignes — Vallée de la Woluwe» (El Bosque de Soignes con sus lindes y zonas arboladas adyacentes y el Valle del Woluwe. Complejo Bosque de Soignes — Valle del Woluwe). ( 7 ) El terreno de CFE forma parte de ese lugar.

21.

CFE recurrió esta Decisión de la Comisión, y su recurso fue declarado inadmisible mediante auto del Tribunal General de 19 de septiembre de 2006. ( 8 )

22.

CFE alega que hasta el 9 de octubre de 2007 no tuvo conocimiento de que una parte sustancial de su terreno había sido utilizada entre 1937 y 1987 como vertedero ilegal por el municipio de Watermael-Boitsfort. En esa fecha, el Institut Bruxellois pour la Gestion de l’Environnement (Instituto Bruselense de Gestión del Medio Ambiente, Bélgica) le envió una advertencia en la que se le requería para que presentara un proyecto de saneamiento de su terreno.

23.

El 9 de julio de 2015, el Gobierno de la Región de Bruselas-Capital aprobó, en primera lectura, el anteproyecto de Decreto de designación del mencionado lugar Natura 2000. Entre el 24 de septiembre y el 7 de noviembre de 2015 se realizó una consulta pública en relación con dicho anteproyecto de Decreto. En el marco de dicho procedimiento se recibieron doscientas dos reclamaciones, una de ellas de CFE. Pese a todo, el 14 de abril de 2016 el Gobierno adoptó el Decreto por el que se designaba el mencionado lugar Natura 2000.

24.

Mediante demanda presentada el 12 de julio de 2016, CFE solicita ahora la anulación del Decreto de 14 de abril de 2016. A tal fin alega, en particular, que no se ha llevado a cabo una evaluación medioambiental con arreglo a la Directiva EME.

25.

En este procedimiento, el Conseil d’État (Consejo de Estado) plantea al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

26.

Han presentado observaciones por escrito la Compagnie d’entreprises CFE SA, la Región de Bruselas-Capital, Irlanda, la República Checa y la Comisión Europea.

27.

El 8 de noviembre de 2012 comenzó el procedimiento para la adopción de un decreto de establecimiento de los objetivos de conservación de la Red Natura 2000 en la Región Valona. Entre el 10 de diciembre de 2012 y el 8 de febrero de 2013 se realizó una consulta pública en los doscientos dieciocho municipios afectados por la Red Natura 2000. El 1 de diciembre de 2016, el Gobierno valón adoptó el Decreto.

28.

Mediante escrito de demanda presentado el 9 de febrero de 2017, la asociación sin ánimo de lucro (ASBL) Terre wallonne solicitó la anulación del Decreto de 1 de diciembre de 2016.

29.

En el correspondiente procedimiento, el Conseil d’État (Consejo de Estado) plantea al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

30.

Presentaron observaciones por escrito Terre wallonne ASBL, el Reino de Bélgica, Irlanda, la República Checa y la Comisión Europea.

31.

El 13 de diciembre de 2018, el Tribunal de Justicia celebró una vista conjunta en la que intervinieron CFE, la Región de Bruselas-Capital, Bélgica y la Comisión.

32.

Las dos peticiones de decisión prejudicial pretenden aclarar si una serie de medidas que tienen relación directa con la gestión de lugares Natura 2000 o son necesarias para esta, en el sentido del artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva sobre los hábitats, precisan de la evaluación medioambiental prevista para los planes y programas por la Directiva EME.

33.

En concreto, el asunto CFE versa sobre un acto jurídico que otorga un estatuto específico de protección nacional a un lugar que ya era objeto de protección provisional y, el asunto Terre wallonne, sobre una medida en la que se recogen los objetivos de conservación de todos los lugares Natura 2000 de la Región Valona.

34.

El Conseil d’État (Consejo de Estado) considera con acierto que dichas medidas tienen relación directa con la gestión de lugares Natura 2000 y son necesarias para tal gestión. La designación de una zona especial de conservación instituye el estatuto de protección nacional de la zona y establece las normas para su gestión. Por otro lado, el compendio de los objetivos de conservación de todos los lugares Natura 2000 de la Región Valona asegura la coherencia entre los regímenes de los distintos lugares.

35.

Es indudable que estas dos medidas cumplen los requisitos del artículo 2, apartado 1, letra a), de la Directiva EME. Fueron adoptadas por autoridades regionales y venían exigidas por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, concretamente, por la Directiva sobre los hábitats y las correspondientes normas de transposición.

36.

Las cuestiones prejudiciales planteadas por el Conseil d’État (Consejo de Estado) se refieren a otras dos cuestiones, en primer lugar, si las medidas de protección y de gestión de lugares Natura 2000 están excluidas en todo caso de la evaluación medioambiental estratégica de la Directiva EME y, en caso de no ser así, si cumplen los demás requisitos para dicha evaluación, con arreglo al artículo 3 de la Directiva EME, en particular, si establecen un marco para la autorización en el futuro de proyectos.

37.

Bruselas, Bélgica, Irlanda y la Comisión consideran que el artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva EME y la excepción en el caso de las medidas de gestión, con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, limitan la evaluación medioambiental estratégica en relación con lugares Natura 2000 a aquellos planes y proyectos que también estén sujetos a una evaluación de las repercusiones en virtud de la Directiva sobre los hábitats. Por lo tanto, las medidas de gestión de lugares Natura 2000 nunca estarían sujetas a una evaluación medioambiental.

38.

Con arreglo al artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva EME, serán objeto de una evaluación medioambiental todos los planes y programas que, atendiendo al efecto probable en algunas zonas, se considere que requieren una evaluación conforme a lo dispuesto en los artículos 6 o 7 de la Directiva sobre los hábitats. En dicha evaluación se han de exponer todos los efectos de la medida sobre el medio ambiente, pero la Directiva EME no vincula a tales efectos consecuencia jurídica alguna.

39.

No obstante, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats excluye de la evaluación de las repercusiones allí prevista los planes y proyectos que tengan relación directa con la gestión del lugar o que sean necesarios para esta. En cambio, las autoridades nacionales competentes solo pueden aprobar otros planes y proyectos si en la evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente se comprueba que el lugar en sí no se va a ver perjudicado.

40.

Dado que las medidas controvertidas están directamente relacionadas con la gestión de lugares Natura 2000, no están sujetas a la evaluación de las repercusiones que contempla el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, de modo que tampoco precisan de una evaluación medioambiental con arreglo al artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva EME.

41.

Sin embargo, con ello no queda aún aclarado si está excluida la evaluación medioambiental prevista en el artículo 3, apartado 2, letra a), o en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva EME.

42.

Conforme al artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva EME, serán objeto de una evaluación medioambiental todos los planes y programas que se elaboren con respecto a la agricultura, la silvicultura, la pesca, la energía, la industria, el transporte, la gestión de residuos, la gestión de recursos hídricos, las telecomunicaciones, el turismo, la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de los proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva EIA.

43.

Son perfectamente comprensibles las dudas que albergan diversos intervinientes acerca de si la designación de una zona especial de conservación o el establecimiento de los objetivos de conservación para los lugares Natura 2000 de una región pueden subsumirse en alguno de esos ámbitos.

44.

Sin embargo, no es preciso profundizar más en esta cuestión, ya que, con arreglo al artículo 3, apartado 4, de la Directiva EME, en relación con los planes y programas distintos a los mencionados en el apartado 2, que establezcan un marco para la autorización en el futuro de (otros) proyectos, los Estados miembros determinarán si el plan o programa en cuestión puede tener efectos medioambientales significativos. ( 9 ) Si es así, también se habrá de llevar a cabo una evaluación medioambiental.

45.

Si bien los mencionados intervinientes recalcan con acierto que en el artículo 3 de la Directiva EME el legislador de la Unión no ha mencionado las medidas de gestión, ninguna de las referidas disposiciones dice tampoco expresamente que las medidas de gestión estén excluidas de la evaluación medioambiental estratégica.

46.

No obstante, si la excepción prevista para la gestión no es aplicable también a la Directiva EME, en principio podría surgir una contradicción entre ambas Directivas. ¿Por qué habría de excluir expresamente el legislador de la Unión de la evaluación de las repercusiones prevista en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats las medidas de gestión y, al mismo tiempo, someterlas a la necesidad de una evaluación medioambiental con arreglo a la Directiva EME?

47.

Sin embargo, en realidad no existe tal contradicción, pues una y otra evaluación cumplen funciones diferentes.

48.

La evaluación de las repercusiones prevista en el artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva sobre los hábitats pretende aclarar si un plan o un proyecto puede ser autorizado en virtud del artículo 6, apartados 3, segunda frase, o 4. En efecto, de conformidad con el artículo 6, apartado 3, segunda frase, las autoridades competentes solo se declararán de acuerdo con un plan o proyecto si su evaluación contiene constataciones y conclusiones completas, precisas y definitivas, que puedan disipar cualquier duda científica razonable sobre los efectos de las obras previstas en el lugar protegido de que se trate. ( 10 ) Además, la excepción a estos estrictos requisitos del artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats solo puede aplicarse después de que se hayan analizado las repercusiones de un plan o de un proyecto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva. ( 11 )

49.

En particular, las exigencias que se imponen al consentimiento en el artículo 6, apartado 3, segunda frase, de la Directiva sobre los hábitats excluyen la aplicación a las medidas de gestión, pues en ellas normalmente no será posible estructurar la intervención de manera que se disipe cualquier duda científica razonable de efectos perjudiciales sobre los objetivos de conservación. En particular, en relación con la designación de zonas especiales de conservación, el artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats exige incluso expresamente que, al designar lugares, las autoridades competentes fijen prioridades, es decir, que concedan prioridad a unos objetivos frente a otros. ( 12 )

50.

Por ejemplo, la protección de tipos de hábitats de campo abierto, en particular prados, generalmente requiere la eliminación de arbustos o árboles que, a su vez, pueden constituir el hábitat de especies protegidas o que podrían desarrollarse y generar otros tipos de hábitats protegidos.

51.

Además, en muchas ocasiones es necesario adoptar determinadas medidas de protección de tipos de hábitats y especies aunque no se pueda disipar cualquier duda científica razonable sobre los efectos perjudiciales que puedan tener para los objetivos de conservación del lugar. En efecto, se da por hecho que muchos tipos de hábitats dependen de determinadas formas de gestión, ( 13 ) aunque no se pueda descartar totalmente que tal gestión pueda resultar perjudicial.

52.

Al contrario de lo que sucede con la Directiva sobre los hábitats, la Directiva EME no contiene requisitos sustantivos para la autorización de proyectos. ( 14 ) Pretende garantizar, ante todo, que a la hora de aprobar los planes y programas se tengan en cuenta sus repercusiones sobre el medio ambiente.

53.

Si bien al tener en cuenta dichas repercusiones deben tomarse en consideración, en todo caso, las normas imperativas en materia de medio ambiente, estas solo pueden derivarse de actos distintos de la Directiva EME —por ejemplo, de la Directiva sobre los hábitats o de la Directiva Marco sobre aguas—. ( 15 )

54.

No obstante, en particular Irlanda y la Comisión alegan también que, por su propia naturaleza, las medias de gestión de lugares Natura 2000 no pueden tener repercusiones negativas sobre el medio ambiente y que el objetivo de la Directiva EME es precisamente identificar y tener en cuenta tales repercusiones.

55.

En realidad, conforme al considerando 4 de la Directiva EME, la evaluación medioambiental estratégica es un instrumento para la integración de consideraciones medioambientales en otras actividades. En cambio, no persigue primordialmente que las medidas de protección del medio ambiente se sometan a una evaluación.

56.

En cualquier caso, tal como se señaló en la propia vista, el Tribunal de Justicia ya declaró en la Sentencia de 17 de junio de 2010, Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie, ( 16 ) que las medidas de protección del medio ambiente también pueden requerir una evaluación medioambiental. Aquel asunto trataba del programa de acción de la Región Valona dirigido a la aplicación de la Directiva sobre nitratos. ( 17 )

57.

En cuanto a las medidas de gestión de lugares Natura 2000, la propia posibilidad de que en tales medidas surjan conflictos entre objetivos demuestra que estas no protegen ni mejoran necesariamente el medio ambiente, sino que también lo pueden perjudicar.

58.

A esto se añade el riesgo de que las medidas de gestión se conciban de forma errónea o insuficiente, de manera que causen un perjuicio a los lugares o no eviten los posibles deterioros. Por otro lado, la efectividad de las medidas de gestión muchas veces no resulta evidente.

59.

Es posible que estas dudas sobre la calidad del Decreto de la Región Valona hayan llevado a la asociación medioambiental Terre wallonne a iniciar el presente procedimiento contra dicho Decreto.

60.

En consecuencia, el objetivo abstracto de las medidas de gestión consistente en hacer realidad la protección de lugares con arreglo a la Directiva sobre los hábitats no permite concluir necesariamente que dichas medidas no puedan tener efectos perjudiciales sobre el medio ambiente.

61.

Así las cosas, la propia Directiva sobre los hábitats parece contener una contradicción valorativa. En relación con los lugares Natura 2000, somete la autorización de planes y proyectos a una estricta evaluación que se ha de basar en los mejores conocimientos científicos. ( 18 ) Sin embargo, la gestión de dichos lugares (al menos, conforme al tenor literal de la Directiva sobre los hábitats) no requiere fundamentos científicos.

62.

Pero de este hecho tampoco se puede deducir que el legislador de la Unión quisiera excluir las medidas de gestión de toda evaluación medioambiental. Antes bien, la mencionada contradicción demuestra, ante todo, que al adoptar la Directiva sobre los hábitats el legislador de la Unión no vio necesidad de regular taxativa y detalladamente esta cuestión. Al parecer consideró que los Estados miembros adoptarían las medidas necesarias bajo su propia responsabilidad.

63.

Tales medidas son necesarias, pues las medidas de gestión también pueden afectar negativamente a los objetivos de conservación de los lugares, por lo que sus fundamentos científicos han de ser al menos tan sólidos como las decisiones sobre otros planes y proyectos. ( 19 ) Por otro lado, el hecho de que las autoridades competentes, al adoptar las medidas controvertidas, promoviesen la participación del público corrobora esta valoración.

64.

Sin embargo, si en relación con la Directiva sobre los hábitats el legislador no consideró necesario incluir disposiciones sobre la evaluación medioambiental de las medidas de gestión y la participación del público, esto no significa que en la posterior adopción de normas generales relativas a la evaluación medioambiental quisiera excluir la gestión de lugares Natura 2000.

65.

Antes bien, la evaluación medioambiental prevista en la Directiva EME, la evaluación de las repercusiones con arreglo a la Directiva EIA o, en otros casos, la participación del público con evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente conforme al artículo 6, apartado 1, letra b), del Convenio de Aarhus ( 20 ) pueden constituir un adecuado complemento a las disposiciones de la Directiva sobre los hábitats relativas a la evaluación de las posibles repercusiones y a la participación del público.

66.

Por último, estas consideraciones se deben oponer al argumento de que la aplicación de la Directiva EME demoraría excesivamente el cumplimiento de la Directiva sobre los hábitats, pues implica grandes riesgos sacrificar medidas de garantía de la calidad en aras de la eficiencia. ¿Qué sentido tiene Natura 2000 si se pueden designar formalmente los lugares con rapidez, pero la protección efectiva de las especies y de los tipos de hábitats resulta insuficiente debido a que la adopción de las medidas concretas se ha llevado a cabo sin la suficiente fundamentación y sin la participación del público?

67.

Por lo tanto, el artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva EME y la excepción para las medidas de gestión con arreglo al artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva sobre los hábitats no se oponen a la obligación de llevar a cabo una evaluación medioambiental estratégica.

68.

De las anteriores consideraciones se deduce claramente que la designación de una zona especial de conservación y el establecimiento de los objetivos de conservación para los lugares Natura 2000 de una región no necesitan someterse a una evaluación medioambiental en virtud del artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva EME. Sin embargo, tal como se ha expuesto en los puntos 42 y 44 de las presentes conclusiones, la obligación de efectuar dicha evaluación podría derivarse, en particular, del artículo 3, apartado 4, de la misma Directiva.

69.

Esta obligación, al igual que la que se deriva del artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva EME, depende de si el plan o programa en cuestión establece un marco para la autorización en el futuro de proyectos.

70.

A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que el concepto de «planes y programas» comprende cualquier acto que establezca, definiendo reglas y procedimientos de control aplicables al sector de que se trate, un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización y la ejecución de uno o de varios proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente. ( 21 ) A este respecto, el concepto de «conjunto significativo de criterios y condiciones» debe entenderse de manera cualitativa y no cuantitativa. En efecto, es necesario atajar posibles estrategias dirigidas a eludir las obligaciones establecidas por la Directiva EME que podrían concretarse en una fragmentación de las medidas, reduciendo de este modo el efecto útil de esta Directiva. ( 22 )

71.

La designación de una zona especial de conservación como la que es objeto del asunto CFE puede establecer un marco a efectos del artículo 3, apartados 2, letra a), o 4, de la Directiva EME por una doble vía. En primer lugar, la propia designación de una zona protegida con determinados objetivos de conservación puede constituir un marco para la autorización de proyectos, y en segundo lugar, la designación puede llevar aparejada normas específicas de protección que contengan dicho marco.

72.

Sin duda alguna, la designación de una zona protegida con determinados objetivos de conservación establece un marco estricto para la autorización de proyectos dentro de la mencionada zona y en su entorno. En efecto, al margen de si se someten o no a la Directiva EME, ( 23 ) dichos proyectos solo pueden autorizarse de conformidad con el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats. El criterio para la correspondiente evaluación son los objetivos de conservación establecidos para dicho lugar.

73.

Si bien los proyectos contenidos en ese marco ya son objeto del artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva EME, ello no excluye que el propio establecimiento del marco se someta al artículo 3, apartados 2, letra a), y 4, de la Directiva.

74.

Por lo tanto, de la designación de una zona especial de conservación, en relación con el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats, se deduce un conjunto cualitativamente significativo de criterios y condiciones para la autorización y la ejecución de uno o más proyectos.

75.

No obstante, dicho marco no se genera necesariamente solo a partir de la designación de la zona especial de conservación. Si bien el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats, leído de forma aislada, solo es aplicable a las zonas especiales de conservación, el artículo 4, apartado 5, dispone que un lugar queda sometido a lo dispuesto en el artículo 6, apartados 2, 3 y 4, desde el momento en que figure en la lista comunitaria a que se refiere el artículo 4, apartado 2, párrafo tercero. En dicha lista, con arreglo al artículo 4, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, la Comisión incluye los lugares que selecciona de las propuestas presentadas por los Estados miembros de conformidad con el apartado 1 del mismo artículo. Aunque los Estados miembros deben designar como zonas especiales de conservación los lugares recogidos en la lista, con arreglo al artículo 4, apartado 4, disponen para ello de un plazo de seis años. Por lo tanto, normalmente la protección que ofrece el artículo 6, apartados 3 y 4, comprende las zonas Natura 2000 mucho tiempo antes de que estas adquieran el estatuto de zona especial de conservación.

76.

Si bien en el momento de su inclusión en la lista comunitaria aún no se establecen expresamente determinados objetivos de conservación, estos se deducen del conjunto de los hábitats y las especies para los que ha sido protegido el lugar, según la información aportada por el Estado miembro al presentar la propuesta correspondiente. ( 24 ) Por lo tanto, el marco para la autorización de proyectos que se establece con la propia designación de la zona protegida se origina generalmente tiempo antes de la designación de la zona especial de conservación. Así pues, si la designación misma se limita a confirmar dicho marco, no implica la obligación de llevar a cabo una evaluación medioambiental.

77.

No obstante, no se puede descartar que la designación requiera una evaluación medioambiental como modificación de un plan o programa.

78.

Con arreglo al artículo 2, letra a), de la Directiva EME, el concepto de «planes y programas» también comprende su modificación. Además, según se desprende del artículo 3, apartado 3, la obligación de efectuar una evaluación también depende de si es probable que las modificaciones tengan efectos significativos en el medio ambiente.

79.

La designación de una zona especial de conservación puede afectar, en particular, a los objetivos de conservación del lugar. Así, el artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats exige que en la designación se establezcan prioridades. Por otro lado, cabe la posibilidad de que la lista de tipos de hábitats y especies objeto de protección, o bien el ámbito geográfico de la zona, se alteren con motivo de la designación.

80.

Para determinar si se han producido modificaciones se ha de atender a los hábitats y especies para los cuales se protegió el lugar al ser incluido en la lista comunitaria, así como a las superficies inicialmente incluidas en dicho lugar, en caso de que los hábitats, especies y superficies no hayan sufrido ya otras variaciones, con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats. ( 25 )

81.

La modificación de los objetivos de conservación altera el marco que establece la zona de conservación para los proyectos. Si determinados tipos de hábitats, especies o incluso superficies se añaden a la protección o se excluyen de esta, necesariamente se están modificando las condiciones de aprobación de proyectos que pueden tener repercusiones sobre la zona.

82.

En particular, en el asunto CFE sería preciso comprobar si la inclusión de tipos de hábitats y especies de interés regional en la protección del lugar en virtud de los artículos 8 y 9 y del anexo 4 del Decreto modificó en grado suficiente el marco para la autorización de proyectos. Su protección no se deduce de la Directiva sobre los hábitats, sino únicamente de la legislación de la Región de Bruselas-Capital. Asimismo, para la inclusión del lugar en la lista comunitaria es irrelevante que figuren los hábitats y las especies correspondientes. Por lo tanto, no se puede excluir que, antes de la designación de la zona especial de conservación, la correspondiente propuesta no incluyese aún la protección de dichos tipos de hábitats y especies.

83.

En particular respecto al marco establecido en el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats cabría preguntarse si los objetivos de la Directiva EME realmente requieren una evaluación medioambiental. Sin embargo, en última instancia, esta consideración tampoco se opone a tal evaluación.

84.

Junto al ya mencionado objetivo de la integración de las consideraciones medioambientales en la decisión, procede mencionar otro objetivo estructural de la Directiva EME que se deriva del hecho de que esta complementa la Directiva EIA, que la precede en más de diez años y cuyo objetivo es que se tengan en cuenta las repercusiones sobre el medio ambiente en la autorización de proyectos. En efecto, al aplicar la Directiva EIA se comprobó que en el momento de la evaluación de los proyectos ya se suelen conocer efectos significativos en el medio ambiente debido a anteriores medidas de planificación. ( 26 ) Por lo tanto, dichos efectos pueden ser examinados en la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente, pero ya no pueden ser tenidos en cuenta de forma exhaustiva en la autorización del proyecto. Por eso resulta conveniente examinar ese tipo de efectos en las propias medidas preparatorias de planes y tenerlos en cuenta en ese contexto. ( 27 )

85.

De esta finalidad podría deducirse que la evaluación medioambiental no es necesaria cuando en el momento de la autorización del proyecto se analizan todos los efectos sobre el medio ambiente y se tienen en cuenta de forma exhaustiva. Además, en principio, el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats exige una consideración exhaustiva de las repercusiones de los planes y proyectos en los objetivos de conservación del lugar en cuestión.

86.

No obstante, el riesgo de repercusiones negativas al designar lugares Natura 2000 y de modificación del ámbito de protección se deriva precisamente del establecimiento de unos objetivos de conservación insuficientes, de modo que este riesgo ya no puede ser combatido de forma eficaz posteriormente, a la hora de autorizar los planes y proyectos.

87.

En consecuencia, la designación de una zona especial de conservación requiere una evaluación medioambiental con arreglo al artículo 3, apartados 2, letra a), y 3, o al artículo 3, apartado 4, de la Directiva EME si implica la modificación del ámbito de protección de la zona, en particular en cuanto a los objetivos de conservación o a las superficies protegidas, de manera que afecte a la aplicación del artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats o de disposiciones nacionales de protección más estrictas, si dicha modificación puede tener efectos significativos en el medio ambiente.

88.

Junto a las normas de protección que se deducen del artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats, en la designación de un lugar también pueden establecerse normas especiales de protección, por ejemplo, para combatir riesgos específicos que afecten a esa zona.

89.

Así, el artículo 15 del Decreto objeto del procedimiento C‑43/18 contiene determinadas prohibiciones, por ejemplo, en su apartado 2, punto 1, la prohibición de extraer, arrancar, dañar o destruir especies vegetales autóctonas, en particular musgo, hongos y líquenes, así como de destruir, deteriorar o modificar la vegetación.

90.

En principio, tales prohibiciones, aparte de las exigencias del artículo 6, apartados 3 y 4, pueden incluir un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización y la ejecución de uno o de varios proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, es decir, establecen un marco en el sentido del artículo 3, apartados 2, letra a), o 4, de la Directiva EME.

91.

No obstante, conforme al tenor del artículo 15 del Decreto, las prohibiciones que allí se establecen no parecen tener tal efecto, pues probablemente solo se aplican a actividades que no están sujetas a autorización. En cambio, el marco necesario para la aplicación del artículo 3, apartados 2, letra a), o 4, de la Directiva EME debe ser válido para la autorización de proyectos.

92.

Sin embargo, no se aprecian otras prohibiciones que hayan de respetarse en relación con las autorizaciones.

93.

Por lo tanto, la designación de una zona especial de protección requiere una evaluación medioambiental, con arreglo al artículo 3, apartado 2, letra a), o al artículo 3, apartado 4, de la Directiva EME si en ella se establecen normas especiales de protección que sean aplicables junto al artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats y que creen un marco para la autorización de proyectos sujetos a la Directiva EIA que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.

94.

Si bien el Decreto de la Región Valona de 1 de diciembre de 2016, por el que se establecen los objetivos de conservación de la Red Natura 2000, es decir, el acto jurídico objeto del asunto Terre wallonne, también afecta a la aplicación de la Directiva sobre los hábitats, su función y sus efectos son totalmente distintos a los de la designación de una zona especial de conservación. En él no se establecen los objetivos de conservación de lugares concretos, sino que abarca en cierto modo toda la Región Valona. Lo que hace es reunir las superficies de determinados tipos de hábitats ya existentes en toda la región y en los distintos lugares Natura 2000 y determinar si las superficies de dichos tipos de hábitats de los lugares Natura 2000 deben ver mantenida su extensión o si procede ampliarla. Ahora bien, el Decreto no contiene ninguna indicación acerca de cómo y en qué lugares de la región se han de realizar dichos objetivos de conservación.

95.

Por lo tanto, no cabe duda de que el Decreto establece, en sentido no técnico, el marco para todos los planes y proyectos que puedan afectar a cualquier lugar de la Red Natura 2000.

96.

Sin embargo, la Directiva sobre los hábitats no establece objetivos regionales de conservación, sino únicamente objetivos de conservación para lugares concretos.

97.

En consecuencia, los objetivos de conservación regionales del artículo 25 bis, apartado 1, de la Ley de 12 de julio de 1973 son de carácter meramente orientativo. Solo los objetivos de conservación establecidos para los distintos lugares poseen carácter normativo, de conformidad con el artículo 25 bis, apartado 2.

98.

El considerando 8 del Decreto explica la función de los objetivos de conservación regionales, aclarando que han de proporcionar una visión de conjunto de lo que debe preservarse o, en su caso, restablecerse en la Región Valona para mantener o restablecer en un estado de conservación favorable los hábitats y las especies para los que se estableció la Red Natura 2000.

99.

Por lo tanto, a los objetivos de conservación regionales del Decreto les corresponde, ante todo, una función de información y coordinación para la gestión de los lugares Natura 2000 de la región. En cambio, no contienen un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización y la ejecución de uno o de varios proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.

100.

Por lo tanto, el decreto mediante el que un órgano de un Estado miembro establece los objetivos de conservación para la Red Natura 2000, de conformidad con la Directiva sobre los hábitats y dentro del ámbito de sus competencias, pero no para lugares Natura 2000 concretos, de modo que no establece condiciones para la autorización de proyectos, no constituye un plan o programa en el sentido de la Directiva EME.

101.

Por último, procede señalar que la postura aquí defendida significa que la designación de un lugar Natura 2000 o la introducción de determinados cambios en sus objetivos de conservación o en su ámbito requieren, en principio, una evaluación medioambiental si pueden tener efectos significativos en el medio ambiente.

102.

Si bien hay que presumir que la inclusión de numerosos lugares en la lista comunitaria y, probablemente, también la realización de cambios posteriores en su ámbito de protección aún no están comprendidas, ratione temporis, en el ámbito de aplicación de la Directiva EME, también habrá una gran cantidad de designaciones y modificaciones de lugares que, en principio, precisaban de una evaluación medioambiental, pero que no fueron sometidas a esta. Por lo tanto, si tales designaciones y modificaciones aún no son firmes, es decir, si todavía son susceptibles de ser impugnadas, existe el riesgo de que puedan ser recurridas ante los tribunales.

103.

Sin embargo, las eventuales impugnaciones basadas en la omisión de una evaluación medioambiental no pueden llevar a limitar la protección de los lugares Natura 2000. Por el contrario, parece necesario que en esos casos se mantengan los efectos de la notificación a la Comisión hasta que haya sido subsanada la deficiencia. ( 28 ) Solo cuando una modificación dé lugar a la reducción de la protección de un lugar cabrá considerar la anulación o la suspensión hasta que se subsane la deficiencia.

104.

Por lo demás, en cualquier caso se habrá de comprobar si, pese a todo, se cumplieron los requisitos de la Directiva EME. ( 29 ) Por ejemplo, en los presentes casos, al menos se llevó a cabo una participación del público. En cambio, de los autos no se desprende si también se presentó un informe medioambiental o documento equivalente.

105.

Por lo tanto, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva el asunto C‑43/18, CFE, del modo siguiente:

«La designación de una zona especial de conservación requiere una evaluación medioambiental con arreglo al artículo 3, apartados 2, letra a), 3 o 4, de la Directiva EME:

106.

En el asunto C‑321/18, Terre wallonne, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente manera:

«El decreto mediante el que un órgano de un Estado miembro establece los objetivos de conservación para la Red Natura 2000, de conformidad con la Directiva sobre los hábitats y dentro del ámbito de sus competencias, pero no para lugares Natura 2000 concretos, de modo que no establece condiciones para la autorización de proyectos, no constituye un plan o programa en el sentido de la Directiva EME.»