Asunto T‑607/17

Volotea, S. A.,

contra

Comisión Europea

Sentencia del Tribunal General (Sala Primera ampliada) de 13 de mayo de 2020

«Ayudas de Estado — Sector aéreo — Ayuda concedida por Italia en favor de los aeropuertos de Cerdeña — Decisión por la que se declara la ayuda parcialmente compatible y parcialmente incompatible con el mercado interior — Imputabilidad al Estado — Recuperación — Beneficiarios — Ventaja para las compañías aéreas con las que se celebran los contratos — Principio del operador privado en una economía de mercado — Selectividad — Perjuicio para los intercambios comerciales entre Estados miembros — Perjuicio para la competencia — Recuperación — Confianza legítima — Obligación de motivación»

Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Concesión imputable al Estado de una ventaja mediante fondos estatales — Medidas destinadas a mejorar los servicios aéreos de una región insular y a promocionar dicha región como destino turístico — Reembolso por el Estado de los importes abonados por las entidades gestoras de aeropuertos a las compañías aéreas en virtud de acuerdos que persiguen esos objetivos — Inclusión

(Art. 107 TFUE, ap. 1)

(véanse los apartados 60 a 98)
Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Concesión de ventajas imputable al Estado — Ayudas otorgadas por entidades regionales o locales — Inclusión — Ventajas concedidas por medio de organismos distintos del Estado — Aplicación del criterio del control público — Implicación de las autoridades públicas en la adopción de las medidas y en el control de su aplicación — Inclusión

(Art. 107 TFUE, ap. 1)

(véanse los apartados 66, 69, 84, 85, 90 a 94, 97 y 98)
Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Ayudas procedentes de fondos estatales — Concepto de fondos estatales — Fondos abonados por una entidad regional a entidades gestoras de aeropuertos y utilizados por estas para remunerar a las compañías aéreas — Inclusión — Requisitos — Control público ejercido sobre la concesión de la ventaja — Naturaleza jurídica de los organismos intermediarios dispensadores y objetivos perseguidos — Irrelevancia

(Art. 107 TFUE, ap. 1)

(véanse los apartados 70 a 73 y 79 a 82)
Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Apreciación según el criterio del inversor privado — Relaciones contractuales entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas — Aplicación de un régimen de ayudas por una entidad gestora de aeropuertos que no es propiedad del Estado — Exclusión

(Art. 107 TFUE, ap. 1)

(véanse los apartados 102 a 110 y 116 a 119)
Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Apreciación según el criterio del inversor privado — Régimen de ayudas establecido únicamente con vistas al desarrollo económico de una región — Estado que actúa exclusivamente como poder público — Exclusión

(Art. 107 TFUE, ap. 1)

(véanse los apartados 124 a 127)
Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Apreciación según el criterio del inversor privado — Compras de servicios a una empresa por medio de organismos no sujetos a las normas de adjudicación de contratos públicos — Inexistencia de ventaja únicamente en caso de transacción comercial normal — Requisitos — Selección de los proveedores en el marco de un procedimiento abierto, transparente y no discriminatorio

(Art. 107 TFUE, ap. 1)

(véanse los apartados 131, 133 a 136 y 139 a 143)
Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Carácter selectivo de la medida — Criterios de aplicación objetivos — Irrelevancia — Régimen de ayudas que atribuye a los organismos dispensadores una facultad de apreciación en la modulación de los importes individualizados — Inclusión

(Art. 107 TFUE, ap. 1)

(véanse los apartados 162 y 166 a 168)
Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Medidas destinadas a compensar el coste de las misiones de servicio público asumidas por una empresa — Primer requisito enunciado en la sentencia Altmark — Obligaciones de servicio público claramente definidas — Inexistencia de empresa beneficiaria efectivamente encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público

[Arts. 106 TFUE, ap. 2, 107 TFUE, ap. 1, y 108 TFUE, ap. 3; Reglamento (UE) n.o 360/2012 de la Comisión, art. 2, ap. 1]

(véanse los apartados 176 a 178 y 180 a 182)
Ayudas otorgadas por los Estados — Perjuicio para los intercambios comerciales entre Estados miembros — Perjuicio para la competencia — Criterios de apreciación — Alcance de la carga de la prueba que recae en la Comisión

(Art. 107 TFUE, ap. 1)

(véanse los apartados 184 y 185)
Ayudas otorgadas por los Estados — Decisión de la Comisión que constata la incompatibilidad parcial de una ayuda con el mercado interior y ordena su recuperación — Obligación de motivación — Alcance

(Arts. 108 TFUE, ap. 2, y 296 TFUE)

(véanse los apartados 188, 234, 235 y 253)
Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Facultad de apreciación de la Comisión — Apreciación económica compleja — Control jurisdiccional — Límites

(Art. 107 TFUE, ap. 3)

(véanse los apartados 197 a 199 y 215)
Ayudas otorgadas por los Estados — Recuperación de una ayuda ilegal — Ayuda otorgada incumpliendo las normas de procedimiento del artículo 108 TFUE — Confianza legítima eventual de los beneficiarios — Inexistencia a no ser que concurran circunstancias excepcionales

(Art. 108 TFUE)

(véanse los apartados 220 a 224)
Procedimiento judicial — Escrito de interposición del recurso — Requisitos de forma — Exposición sumaria de los motivos invocados — Enunciación abstracta — Inadmisibilidad

[Estatuto del Tribunal de Justicia, arts. 21, párr. 1, y 53, párr. 1; Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 76, letra d)]

(véase el apartado 229)

Resumen

En la sentencia Volotea/Comisión (T‑607/17), dictada el 13 de mayo de 2020, el Tribunal, pronunciándose en Sala ampliada a cinco jueces, desestimó el recurso interpuesto por Volotea, S. A. (en lo sucesivo, «demandante»), por el que se solicitaba la anulación de la Decisión de la Comisión Europea de 29 de julio de 2016 que declaró parcialmente incompatible con el mercado interior la ayuda concedida por Italia en favor de diferentes compañías aéreas que operaban en Cerdeña. ( 1 ) Conforme a esta Decisión, el régimen de apoyo establecido, en Italia, por la Región Autónoma de Cerdeña (en lo sucesivo, «Región») con vistas al desarrollo del transporte aéreo no constituía una ayuda de Estado concedida a las entidades gestoras de aeropuertos de Cerdeña, sino a las compañías aéreas de que se trataba.

El 13 de abril de 2010, la Región había adoptado la Ley n.o 10/2010, ( 2 ) ulteriormente notificada por Italia a la Comisión en aplicación del artículo 108 TFUE, apartado 3, que autorizaba la financiación de los aeropuertos de la isla con vistas al desarrollo del transporte aéreo, en particular, por medio de la desestacionalización de las conexiones aéreas con Cerdeña. Esta Ley se aplicó a través de una serie de medidas adoptadas por el Ejecutivo de la Región, entre las que se encontraba la Decisión n.o 29/36 del Consejo Regional de 29 de julio de 2010 (en los sucesivo, conjuntamente con las disposiciones pertinentes de la Ley n.o 10/2010, «medidas controvertidas»). Las medidas controvertidas preveían, en particular, la celebración por las entidades gestoras de aeropuertos de acuerdos con las compañías aéreas con vistas a mejorar los servicios aéreos de la isla y garantizar su promoción como destino turístico. Asimismo, las referidas medidas determinaban bajo qué requisitos y modalidades los importes abonados a las compañías aéreas en virtud de tales acuerdos serían reembolsados por la Región a las entidades gestoras de aeropuertos.

El 29 de julio de 2016, la Comisión adoptó la Decisión por la que se declaraba el régimen de ayudas establecido por las medidas controvertidas parcialmente incompatible con el mercado interior y ordenaba que las ayudas de que se trataba fueran recuperadas de las compañías aéreas consideradas beneficiarias, entre las que se encontraba la demandante. En apoyo de su recurso de anulación, esta última invocaba varios motivos, basados, en particular, en diferentes errores de Derecho por lo que atañe al concepto de ayuda de Estado, la posibilidad de justificar la ayuda controvertida y la orden de recuperación de dicha ayuda.

Para empezar, el Tribunal desestimó el primer motivo basado en un error de interpretación del concepto de ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, resultante, en primer término, de una determinación errónea de los beneficiarios del régimen de ayudas controvertido y de la inexistencia de ventaja para la demandante, en segundo término, de la inexistencia de selectividad de la medida de ayuda y, en tercer término, de la inexistencia de falseamiento de la competencia y de efectos sobre los intercambios comerciales entre los Estados miembros.

Por lo que se refiere a la determinación de los beneficiarios del régimen de ayudas controvertido y al beneficio de una ventaja cuestionado por la demandante, el Tribunal confirmó, en primer lugar, que los pagos efectuados por las entidades gestoras de aeropuertos a las compañías aéreas en virtud de los acuerdos celebrados representaban una movilización de fondos estatales, ya que los fondos abonados por la Región a las entidades gestoras de aeropuertos habían sido los utilizados para realizar los pagos en cuestión. Para sostener esta conclusión, el Tribunal se basó principalmente en el análisis de las modalidades previstas por las medidas controvertidas para que la Región reembolsase los pagos realizados por las entidades gestoras de aeropuertos a las compañías aéreas en virtud de los acuerdos celebrados. Así, el Tribunal señaló que existía un mecanismo de control que supeditaba el reembolso, por lo demás escalonado, de los fondos comprometidos a que se presentasen informes contables y justificantes que demostrasen la conformidad de los acuerdos, en virtud de los cuales se habían efectuado los pagos, con los objetivos perseguidos por la Ley n.o 10/2010, así como su correcta ejecución. Habiendo recordado que la finalidad perseguida por las intervenciones estatales no tenía incidencia en la calificación como «ayuda» en el sentido del artículo 107 TFUE, el Tribunal subrayó también que, cuando una ventaja proveniente de fondos estatales ha sido transferida por el receptor inmediato, en este caso las entidades gestoras de aeropuertos, a un beneficiario final, carece de importancia que esa transferencia haya sido realizada por el receptor conforme a una lógica comercial o que, por el contrario, dicha transferencia se deba a un objetivo de interés general. El Tribunal dedujo de ello que la prohibición de ayudas de Estado podía aplicarse a diferentes pagos efectuados por las entidades gestoras de aeropuertos a las compañías aéreas en aplicación de las medidas controvertidas.

En segundo lugar, por lo que respecta a la imputabilidad a la Región de los pagos efectuados por las entidades gestoras de aeropuertos en beneficio de las compañías aéreas, el Tribunal señaló que el nivel de control ejercido por el Estado sobre la concesión de una ventaja, como se desprende, en particular, del contexto de la medida en cuestión, de su alcance, de su contenido o de las condiciones que establezca, debe también tenerse en cuenta para determinar la implicación de las autoridades públicas en su adopción, sin lo cual no cabe imputarles la ventaja concedida. Al examinar la Decisión impugnada a la luz de estos criterios, el Tribunal consideró entonces que, en el caso examinado, el nivel de control ejercido por la Región sobre la concesión de los fondos a las compañías aéreas demostraba de modo suficiente en Derecho su implicación en la puesta a disposición de los fondos. En efecto, aunque las modalidades precisas de asignación de los fondos obtenidos por cada una de las entidades gestoras de aeropuertos no estaban determinadas en la Ley n.o 10/2010, no es menos cierto que las decisiones adoptadas por el Ejecutivo regional en aplicación de dicha Ley permitieron a la Región ejercer un estrecho control sobre los comportamientos de las entidades gestoras de aeropuertos que decidieron solicitar las medidas de financiación previstas en el marco del régimen de ayudas controvertido, ya sea mediante la aprobación previa de sus planes de actividades o mediante las condiciones exigidas para el reembolso de los importes abonados por las antedichas entidades gestoras a las compañías aéreas. Según el Tribunal, el ejercicio de ese control por la Región demostraba que le eran imputables las medidas de financiación de que se trataba, y ello también como consecuencia de la inclusión de cláusulas penales en los acuerdos celebrados entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas, exigida por la Región, con el fin de proteger la inversión pública. Por consiguiente, el Tribunal aprobó la decisión de la Comisión de concluir que las entidades gestoras de aeropuertos podían ser consideradas intermediarias entre la Región y las compañías aéreas, al haber transferido íntegramente los fondos recibidos de la Región y actuado, de ese modo, conforme a las instrucciones recibidas de dicha Región a través de los planes de actividades aprobados por esta.

El Tribunal aprobó, por tanto, en tercer lugar, la conclusión de la Comisión según la cual las entidades gestoras de aeropuertos no eran beneficiarias del régimen de ayudas controvertido.

Finalmente, el Tribunal consideró, en cuarto lugar, que la Comisión había actuado correctamente al no examinar las transacciones efectuadas entre las compañías aéreas y las entidades gestoras de aeropuertos a la luz del criterio del operador privado en una economía de mercado. En efecto, esas entidades gestoras, que no eran propiedad de la Región, se habían limitado esencialmente a aplicar el régimen de ayudas controvertido establecido por la Región. En cambio, por lo que atañe a la aplicación de ese criterio a las decisiones de la Región, el Tribunal consideró que esta no había actuado como inversor, ya que había establecido el régimen de ayudas de que se trataba únicamente para impulsar el desarrollo económico de la isla. En la medida en que la Región hubiese actuado como adquirente de servicios de aumento del tráfico aéreo y de comercialización, el Tribunal subrayó asimismo que la existencia de una ventaja constitutiva de una ayuda podía excluirse, no debido a la existencia de prestaciones reciprocas, sino por la adquisición de los servicios en cuestión de conformidad con las normas de adjudicación de contratos públicos establecidas por el Derecho de la Unión o, al menos, mediante la organización de un procedimiento abierto y transparente, que garantizase el respeto del principio de igualdad de trato entre proveedores y la adquisición de los servicios a precios de mercado. Pues bien, en el caso examinado, las convocatorias de manifestaciones de interés publicadas con anterioridad a la celebración de los acuerdos con las compañías aéreas no fueron consideradas por el Tribunal equivalentes a procedimientos de licitación, en particular, por no haber existido ninguna selección conforme a criterios precisos entre las compañías aéreas que respondieron a las convocatorias.

Tras rechazar después las alegaciones de la demandante relativas a la inexistencia de selectividad de la medida de ayuda, el Tribunal rechazó también las relativas a la inexistencia de falseamiento de la competencia y de efectos sobre los intercambios comerciales entre los Estados miembros. A este respecto, en particular, aprobó que la Comisión decidiera no aplicar en la Decisión impugnada el Reglamento n.o 360/112. ( 3 ) En efecto, si bien los Estados miembros disponen de una amplia facultad de apreciación en la definición de los servicios que consideran comprendidos dentro de la protección de los servicios de interés general a la que, en particular, se refiere el artículo 106 TFUE, apartado 2, les incumbe, no obstante, demostrar que se cumplen los requisitos de aplicación de dicha disposición, comenzando por la propia existencia de obligaciones de servicio público claramente definidas. Pues bien, en el caso examinado, la demandante no demostró la existencia de tales obligaciones en el marco de cada una de las rutas aéreas respecto de las que se había beneficiado de una financiación en virtud de las medidas controvertidas, dado que la propia Decisión regional n.o 29/36 excluía la aplicación de esas medidas a las rutas ya explotadas en el marco de un régimen específico de obligaciones de servicio público.

Al haber también descartado cualquier error manifiesto de apreciación por lo que respecta al hecho de que no era posible declarar las medidas controvertidas compatibles con el mercado interior con carácter excepcional, en aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 3, el Tribunal consideró, en el marco del examen del tercer motivo, que la Comisión tampoco había violado el principio de confianza legítima al ordenar la recuperación de los importes percibidos por la demandante en cumplimiento de los acuerdos celebrados con las entidades gestoras de aeropuertos en virtud de las medidas controvertidas. A este respecto, señaló que la demandante no podía tener ninguna confianza legítima en la legalidad de la ayuda, ya que esta era ilegal al haber sido ejecutada sin esperar a que la Comisión se pronunciase sobre las medidas que se le habían notificado, ni en la naturaleza comercial de sus relaciones contractuales con las entidades gestoras de aeropuertos, dado que no podía ignorar los mecanismos de financiación previstos en la Ley n.o 10/2010, que había sido objeto de una publicación oficial a nivel nacional, ni, por tanto, el origen estatal de los fondos de que se trataba.

Finalmente, el Tribunal rechazó por no estar suficientemente fundamentado y, en consecuencia, declaró inadmisible un motivo basado en una mala gestión de la investigación por parte de la Comisión, antes de desestimar las alegaciones relativas al carácter insuficiente o contradictorio de algunas de las motivaciones de la Decisión impugnada.

( 1 ) Decisión (UE) 2017/1861 de la Comisión, de 29 de julio de 2016, relativa a la ayuda estatal SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) ejecutada por Italia — Compensación a los aeropuertos de Cerdeña por obligaciones de servicio público (SIEG) (DO 2017, L 268, p. 1).

( 2 ) Legge regionale n. 10/2010 — Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (Ley Regional n.o 10 sobre Medidas para el Desarrollo del Transporte Aéreo) (Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna, n.o 12, de 16 de abril de 2010) (en lo sucesivo, «Ley n.o 10/2010»).

( 3 ) Reglamento (UE) n.o 360/2012 de la Comisión, de 25 de abril de 2012, relativo a la aplicación de los artículos 107 [TFUE] y 108 [TFUE] a las ayudas de minimis concedidas a empresas que prestan servicios de interés económico general (DO 2012, L 114, p. 8).