Asuntos acumulados C‑715/17, C‑718/17 y C‑719/17

Comisión Europea

República de Polonia y otros

Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Tercera) de 2 de abril de 2020

«Incumplimiento de Estado — Decisiones (UE) 2015/1523 y (UE) 2015/1601 — Artículo 5, apartados 2 y 4 a 11, de ambas Decisiones — Medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en favor de la República Helénica y de la República Italiana — Situación de emergencia caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países en el territorio de determinados Estados miembros — Reubicación de esos nacionales en el territorio de los demás Estados miembros — Procedimiento de reubicación — Obligación de los Estados miembros de comunicar, a intervalos regulares y, como mínimo, cada tres meses, el número de solicitantes de protección internacional que se pueden reubicar rápidamente en su territorio — Obligaciones consecutivas encaminadas a la reubicación efectiva — Intereses de los Estados miembros relacionados con la seguridad nacional y con el orden público — Posibilidad de que un Estado miembro invoque el artículo 72 TFUE para no aplicar actos del Derecho de la Unión de carácter obligatorio»

Recurso por incumplimiento — Examen de su fundamento por el Tribunal de Justicia — Situación que debe considerarse — Situación al expirar el plazo fijado por el dictamen motivado — Situación de cese definitivo de aplicación del acto de Derecho derivado presuntamente infringido con posterioridad a la fecha de expiración de dicho plazo — Recurso dirigido a que se declare la existencia de un incumplimiento en tal situación — Admisibilidad

[Art. 258 TFUE; Decisiones (UE) del Consejo 2015/1523 y 2015/1601]

(véanse los apartados 54, 57 62)
Recurso por incumplimiento — Procedimiento administrativo previo — Objeto — Plazos señalados al Estado miembro — Exigencia de plazos razonables — Criterios de apreciación

[Arts. 80 TFUE y 258 TFUE; Decisiones (UE) del Consejo 2015/1523 y 2015/1601]

(véanse los apartados 92 a 98)
Derecho de la Unión Europea — Ámbito de aplicación — Inexistencia de una reserva general que excluya las medidas adoptadas por razones de seguridad pública — Competencia de los Estados miembros para adoptar medidas encaminadas a proteger los intereses esenciales de su seguridad — Carga de la prueba de la necesidad de hacer uso de esta competencia que incumbe al Estado miembro en cuestión — Aplicación en materia de reubicación de solicitantes de protección internacional

[Arts. 36 TFUE, 45 TFUE, 52 TFUE, 65 TFUE, 72 TFUE, 346 TFUE y 347 TFUE; Decisiones (UE) del Consejo 2015/1523, art. 5, y 2015/1601, art. 5]

(véanse los apartados 143 a 145, 147 y 152)
Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de asilo — Estatuto de refugiado o estatuto de protección subsidiaria — Directiva 2011/95/UE — Exclusión del estatuto de protección subsidiaria — Causas de exclusión — Comisión de un delito grave — Exclusión supeditada a una evaluación individual de los hechos por parte de la autoridad competente

[Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 12, ap. 2, letra b), y 17, ap. 1, letra b)]

(véase el apartado 154)
Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de asilo — Medidas provisionales adoptadas por el Consejo en favor de Estados miembros que se encuentran en una situación de emergencia caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países — Reubicación de estos nacionales en el territorio de los demás Estados miembros — Decisiones (UE) 2015/1523 y 2015/1601 relativas a las medidas adoptadas en favor de Grecia y de Italia — Negativa a reubicar a un solicitante de protección internacional — Motivos razonables — Peligro para la seguridad nacional o el orden público — Exigencia de elementos coherentes, objetivos y precisos que sustenten tal sospecha — Examen caso por caso — Invocación de este motivo perentoriamente a los solos fines de prevención general y sin demostrar una relación directa con un caso individual — Improcedencia

[Art. 4 TUE, ap. 2; art. 72 TFUE; Decisiones (UE) del Consejo 2015/1523, art. 5, aps. 2 y 4 a 11, y 2015/1601, art. 5, aps. 2 y 4 a 11; Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2004/38/CE, art. 27, ap. 2, y 2011/95/UE, arts. 12 y 17]

(véanse los apartados 157 a 161, 172, 180, 187 y 189 y los puntos 2 a 4 del fallo)

Resumen

Al negarse a atenerse al mecanismo temporal de reubicación de solicitantes de protección internacional, Polonia, Hungría y la República Checa incumplieron sus obligaciones derivadas del Derecho de la Unión. Estos Estados miembros no pueden invocar ni sus responsabilidades en materia de mantenimiento del orden público y de salvaguardia de la seguridad interior ni la supuesta disfunción del mecanismo de reubicación para sustraerse a la ejecución de este mecanismo

En la sentencia Comisión/Polonia, Hungría y República Checa (Mecanismo temporal de reubicación de solicitantes de protección internacional) (C‑715/17, C‑718/17 y C‑719/17), dictada el 2 de abril de 2020, el Tribunal de Justicia estimó los recursos por incumplimiento interpuestos por la Comisión contra estos tres Estados miembros al objeto de que se declarase que habían incumplido sus obligaciones dimanantes del Derecho de la Unión al no haber comunicado, a intervalos regulares y, como mínimo, cada tres meses, un número adecuado de solicitantes de protección internacional que podían reubicar rápidamente en sus respectivos territorios y, en consecuencia, al no haber ejecutado las obligaciones subsiguientes en materia de reubicación que les incumbían. Por un lado, el Tribunal de Justicia declaró la existencia de un incumplimiento por parte de los tres Estados miembros en cuestión de una Decisión que el Consejo había adoptado con el objeto de reubicar, sobre una base obligatoria, a 120000 solicitantes de protección internacional desde Grecia e Italia en los demás Estados miembros de la Unión. ( 1 ) Por otro lado, el Tribunal de Justicia declaró que Polonia y la República Checa también habían incumplido sus obligaciones dimanantes de una Decisión anterior que el Consejo había adoptado con el objeto de reubicar, sobre una base voluntaria, a 40000 solicitantes de protección internacional desde Grecia e Italia en los demás Estados miembros de la Unión. ( 2 ) Hungría, por su parte, no estaba vinculada por las medidas de reubicación previstas por esta última Decisión.

En septiembre de 2015, habida cuenta de la situación de emergencia relacionada con la llegada de nacionales de países terceros en Grecia e Italia, el Consejo adoptó las citadas Decisiones (en lo sucesivo, «Decisiones de reubicación»). En aplicación de estas Decisiones, ( 3 ) en diciembre de 2015, Polonia comunicó que se podía reubicar rápidamente en su territorio a 100 personas. Sin embargo, no efectuó ninguna reubicación ni volvió a asumir ningún compromiso de reubicación. Por su parte, Hungría no comunicó en ningún momento un número de personas que se podía reubicar en su territorio en virtud de la Decisión de reubicación que la vinculaba ni efectuó ninguna reubicación. Por último, en febrero y mayo de 2016, la República Checa comunicó, con arreglo a las Decisiones de reubicación, ( 4 ) que se podía reubicar en su territorio a 50 personas. Doce personas fueron reubicadas desde Grecia en la República Checa, pero no volvió a asumir ningún compromiso de reubicación.

Mediante la presente sentencia, el Tribunal de Justicia desestimó, en primer lugar, la alegación formulada por los tres Estados miembros en cuestión según la cual los recursos de la Comisión eran inadmisibles, dado que, tras la expiración del período de aplicación de las Decisiones de reubicación, que se produjo respectivamente el 17 y el 26 de septiembre de 2017, ya no podían subsanar los incumplimientos imputados. A este respecto, el Tribunal de Justicia recordó que el recurso por incumplimiento es admisible si la Comisión se limita a solicitar que se declare la existencia del incumplimiento alegado, en particular en situaciones, como las del caso de autos, en las que el acto del Derecho de la Unión cuya infracción se alega ha dejado definitivamente de ser aplicable con posterioridad a la fecha de expiración del plazo fijado en el dictamen motivado, a saber, el 23 de agosto de 2017. Además, la declaración de que se ha producido el incumplimiento sigue teniendo interés material, en particular con objeto de establecer las bases de la responsabilidad en que, como consecuencia de su incumplimiento, el Estado miembro puede incurrir en relación con otros Estados miembros, la Unión o los particulares.

En cuanto al fondo, Polonia y Hungría sostenían, en particular, que tenían derecho a dejar inaplicadas las Decisiones de reubicación al amparo del artículo 72 TFUE, a tenor del cual las disposiciones del Tratado FUE relativas al espacio de libertad, seguridad y justicia, entre las que se encuentra la política de asilo, se entenderán sin perjuicio del ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros en cuanto al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior. A este respecto, el Tribunal de Justicia consideró que, en la medida en que el artículo 72 TFUE constituye una disposición de excepción en relación con las normas generales del Derecho de la Unión, debe ser objeto de interpretación estricta. Así, este artículo no confiere a los Estados miembros la facultad para establecer excepciones a disposiciones del Derecho de la Unión mediante la mera invocación de los intereses relacionados con el mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior, sino que los obliga a probar la necesidad de hacer uso de la excepción prevista en ese artículo a los efectos de ejercer sus responsabilidades en estas materias.

En este contexto, el Tribunal de Justicia señaló que, en virtud de las Decisiones de reubicación, había de tomarse en consideración la seguridad nacional y el orden público durante todo el procedimiento de reubicación, hasta el traslado efectivo del solicitante de protección internacional. A este respecto, el Tribunal de Justicia estimó que debía reconocerse un amplio margen de apreciación a las autoridades competentes de los Estados miembros de reubicación al determinar si existían motivos razonables para considerar que un nacional de un país tercero susceptible de reubicación constituía un peligro para la seguridad nacional o el orden público en su territorio. En relación con este particular, el Tribunal de Justicia señaló que el concepto de «peligro para la seguridad nacional o el orden público», a los efectos de las Decisiones de reubicación, ( 5 ) debe interpretarse en el sentido de que comprende tanto las amenazas actuales como las potenciales para la seguridad nacional o el orden público. No obstante, el Tribunal de Justicia precisó que, para invocar los citados motivos, dichas autoridades debían basarse, tras un examen caso por caso, en elementos coherentes, objetivos y precisos que permitieran sospechar que el solicitante en cuestión constituía un peligro actual o potencial. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia declaró que el dispositivo previsto por estas disposiciones se oponía a que, en el marco del procedimiento de reubicación, un Estado miembro invocara perentoriamente el artículo 72 TFUE, a los solos fines de prevención general y sin demostrar la relación directa con un caso individual, para justificar la suspensión, o incluso el cese, del cumplimiento de las obligaciones que le incumbían en virtud de las Decisiones de reubicación.

A continuación, al pronunciarse sobre el motivo que la República Checa basaba en la disfunción del mecanismo de reubicación, el Tribunal de Justicia declaró que no puede admitirse, salvo que se permita que se menoscaben el objetivo de solidaridad inherente a las Decisiones de reubicación y el carácter obligatorio de estos actos, que un Estado miembro pueda ampararse en su apreciación unilateral de la falta de eficacia alegada, o de la supuesta disfunción del mecanismo de reubicación establecido por dichos actos, para sustraerse a cualquier obligación de reubicación que le incumbe en virtud de dichos actos. Por último, recordando el carácter obligatorio de las Decisiones de reubicación para la República Checa desde su adopción y durante su período de aplicación, el Tribunal de Justicia señaló que este Estado miembro estaba obligado a cumplir las obligaciones de reubicación impuestas por estas Decisiones con independencia de que hubiera prestado otros tipos de ayuda a la República Helénica y a la República Italiana.

( 1 ) Decisión (UE) 2015/1601 del Consejo, de 22 de septiembre de 2015, por la que se establecen medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de Italia y Grecia (DO 2015, L 248, p. 80). La validez de esta Decisión fue objeto de los asuntos acumulados C‑643/15 y C‑647/15, Eslovaquia y Hungría/Consejo; véase asimismo el comunicado de prensa n.o 91/17.

( 2 ) Decisión (UE) 2015/1523 del Consejo, de 14 de septiembre de 2015, relativa al establecimiento de medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en favor de Italia y Grecia (DO 2015, L 239, p. 146).

( 3 ) Artículo 5, apartado 2, de ambas Decisiones.

( 4 ) Artículo 5, apartado 2, de ambas Decisiones.

( 5 ) Artículo 5, apartados 4 y 7, de ambas Decisiones.