1. 

En el presente asunto, el Tribunal de Justicia debe decidir si la República Checa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Reglamento (CE) n.o 1013/2006 (en lo sucesivo, «Reglamento sobre traslados de residuos»). ( 2 ) En concreto, se trata de aclarar si la República Checa ha infringido las disposiciones de dicho Reglamento al negarse a forzar la devolución de una sustancia conocida como TPS-NOLO (o Geobal) que fue trasladada a Polonia sin cumplir con las formalidades exigidas por el Reglamento sobre traslados de residuos.

2. 

Así pues, la cuestión planteada presenta diversos aspectos: el amplio y lábil concepto de residuos en el Derecho de la Unión, el ámbito de aplicación del Reglamento sobre traslados de residuos y los requisitos para interponer un recurso en virtud del artículo 258 TFUE. Todos estos aspectos resultan complicados de aclarar.

3. 

Si se declarase que en el presente asunto no se ha producido incumplimiento alguno podrían verse socavadas la efectividad y las posibilidades de exigir el cumplimiento del Reglamento sobre traslados de residuos, cuyo principal objetivo y elemento predominante es la protección del medio ambiente. Sin embargo, los tribunales deben atender por encima de todo a los principios procesales que garantizan que en cada caso concreto se siga el procedimiento adecuado, principios que no se pueden sacrificar en aras de una causa superior, por noble que sea.

4.

De conformidad con su artículo 1 («Ámbito de aplicación»), el Reglamento sobre traslados de residuos «establece procedimientos y regímenes de control para el traslado de residuos, en función del origen, el destino y la ruta del traslado, del tipo de residuo trasladado y del tipo de tratamiento que vaya a aplicarse a los residuos en destino».

5.

El artículo 2 («Definiciones») presenta el siguiente tenor:

[…]

6.

El artículo 3 del Reglamento sobre traslados de residuos se ocupa del marco de procedimiento general para los traslados de residuos y presenta el siguiente tenor:

«1.   Los traslados de los siguientes residuos estarán sujetos al procedimiento de notificación y autorización previas por escrito establecido en las disposiciones del presente título:

[…]»

7.

El artículo 24 del Reglamento sobre traslados de residuos dispone la devolución de los residuos cuando el traslado sea ilícito y presenta el siguiente tenor:

«1.   Cuando una autoridad competente descubra un traslado que considere traslado ilícito, informará inmediatamente a las demás autoridades competentes afectadas.

2.   En caso de que el traslado ilícito sea responsabilidad del notificante, la autoridad competente de expedición velará por que los residuos en cuestión sean:

[…]

Esta retirada, valorización o eliminación deberá hacerse en un plazo de 30 días, o en cualquier otro plazo que acuerden las autoridades competentes afectadas a partir del momento en que la autoridad competente de expedición tenga conocimiento o haya sido avisada por escrito por las autoridades competentes de destino o de tránsito del traslado ilícito e informada de los motivos del mismo. […]

Ninguna autoridad competente se opondrá o formulará objeciones a la devolución de los residuos de un traslado ilícito. […]

[…]

7.   Cuando se descubran residuos de un traslado ilícito en el interior de un Estado miembro, la responsabilidad de velar por que se organice el almacenamiento seguro de dichos residuos, hasta su devolución o, de forma alternativa, su valorización o eliminación definitiva, recaerá en la autoridad competente que tenga jurisdicción sobre la zona en la que se hayan descubierto dichos residuos.»

8.

Por su parte, el artículo 28 del Reglamento sobre traslados de residuos («Discrepancias en cuestiones de clasificación») dispone lo siguiente:

«1.   Si las autoridades competentes de expedición y de destino no pueden alcanzar un acuerdo en cuestiones de clasificación en lo que respecta a la distinción entre residuos y no residuos, la materia objeto de discrepancias se tratará como si fuera residuo, sin perjuicio del derecho del país de destino a someter el material trasladado a las disposiciones de su Derecho interno, una vez que haya llegado el material trasladado y siempre que su Derecho interno sea conforme con el Derecho comunitario o internacional.

[…]

4.   Los apartados 1, 2 y 3 solo se aplicarán a efectos del presente Reglamento y sin perjuicio de los derechos que asisten a las partes interesadas de resolver cualquier conflicto relacionado con estas cuestiones ante los tribunales.»

9.

La Directiva marco sobre residuos sustituyó a la Directiva 2006/12/CE, ( 4 ) y su artículo 3 contiene una definición de los conceptos de «residuo» y «residuo peligroso» a efectos de la aplicación del Reglamento sobre traslados de residuos.

10.

El artículo 3 define el «residuo» como «cualquier sustancia u objeto del cual su poseedor se desprenda o tenga la intención o la obligación de desprenderse». Asimismo, se define el «residuo peligroso» como «residuo que presenta una o varias de las características peligrosas enumeradas en el anexo III».

11.

El artículo 6 de la Directiva marco sobre residuos, por su parte, concreta las circunstancias en que un residuo deja de serlo:

«1.   Determinados residuos específicos dejarán de ser residuos, en el sentido en que se definen en el artículo 3, punto 1, cuando hayan sido sometidos a una operación, incluido el reciclado, de valorización y cumplan los criterios específicos que se elaboren, con arreglo a las condiciones siguientes:

[…]

4.   Cuando no se hayan establecido criterios a escala comunitaria en virtud del procedimiento contemplado en los apartados 1 y 2, los Estados miembros podrán decidir caso por caso si un determinado residuo ha dejado de serlo teniendo en cuenta la jurisprudencia aplicable. Notificarán dichas decisiones a la Comisión […]»

12.

De conformidad con su artículo 40, la Directiva marco sobre residuos debía ser transpuesta en los Derechos internos de los Estados miembros, a más tardar, el 12 de diciembre de 2010.

13.

De conformidad con su artículo 1, apartado 1, la finalidad del Reglamento REACH es «garantizar un alto nivel de protección de la salud humana y del medio ambiente, incluido el fomento de métodos alternativos para evaluar los peligros que plantean las sustancias, así como la libre circulación de sustancias en el mercado interior, al tiempo que se potencia la competitividad y la innovación».

14.

El artículo 2, apartado 2, del Reglamento REACH establece que «los residuos, tal como se definen en la [Directiva 2006/12], no constituyen una sustancia, mezcla o artículo en el sentido del artículo 3 del presente Reglamento».

15.

Por su parte, el artículo 128 del mencionado Reglamento presenta el siguiente tenor:

«1.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2, los Estados miembros no prohibirán, restringirán ni impedirán la fabricación, importación, comercialización o uso de una sustancia, como tal o en forma de mezcla o en un artículo, que entre en el ámbito de aplicación del presente Reglamento y cumpla lo dispuesto en el presente Reglamento y, cuando proceda, en los actos comunitarios adoptados en aplicación del presente Reglamento.

2.   Lo dispuesto en el presente Reglamento no impedirá a los Estados miembros mantener o establecer normas nacionales que tengan por objeto la protección de los trabajadores, la salud humana y el medio ambiente y se apliquen en aquellos casos en los que el presente Reglamento no armoniza los requisitos sobre fabricación, comercialización o uso.»

16.

El 3 de diciembre de 2010, Jiří Paškůj, una persona sometida a la legislación checa, y la sociedad Biuro Rozwoju Gospodarczego sp. z o.o. (en lo sucesivo, «BRG»), con sede en Sosnowiec (Polonia), celebraron un contrato relativo al traslado de 58000 toneladas de TPS-NOLO (Geobal) para su uso en la producción de cemento.

17.

Según la Comisión, entre finales de 2010 y principios de 2011, aproximadamente 20000 toneladas de TPS-NOLO (Geobal), compuesto de ácido de alquitrán, un remanente que queda tras refinar petróleo (código 05 01 07* del catálogo europeo de residuos), de polvo de carbono y de óxido de calcio, fueron trasladadas por un operador checo a un terreno en la calle Karol Woźniak, en Katowice, alquilado por BRG. En algún momento entre principios de 2011 y el 11 de septiembre de 2011, dicha sustancia fue descubierta por las autoridades competentes polacas.

18.

El 11 de septiembre de 2011, las autoridades competentes polacas informaron a la autoridad competente checa de la sustancia descubierta, que consideraban ilegalmente trasladada a Polonia en el sentido del artículo 2, punto 35, letra a), del Reglamento sobre traslados de residuos, ya que ni el remitente ni el destinatario habían informado a las autoridades polacas de un traslado de residuos conforme al artículo 3 de dicho Reglamento. Al considerar que la sustancia era un residuo peligroso clasificado en el anexo IV del Reglamento sobre traslados de residuos [«Residuos alquitranados (con exclusión de los cementos asfálticos) resultantes de la refinación, destilación o cualquier tratamiento pirolítico de materiales orgánicos»], las autoridades polacas entendían que el traslado de dicha sustancia requería la notificación y consentimiento previos.

19.

En el curso del procedimiento administrativo, el ciudadano checo responsable del traslado a Polonia expuso las normas adoptadas por la empresa y presentó pruebas de que la sustancia de que se trata estaba registrada con arreglo al Reglamento REACH y se utilizaba como combustible.

20.

Tras negarse las autoridades competentes checas, durante el procedimiento administrativo, a obligar al ciudadano checo a devolver la sustancia a la República Checa, pese a que las autoridades polacas invocasen el artículo 28 del Reglamento sobre traslados de residuos, conforme al cual en caso de discrepancia la sustancia debe considerarse residuo, el 4 de febrero de 2014 se presentó una denuncia privada ante la Comisión.

21.

El 12 de junio de 2014, la Comisión decidió dar curso a la denuncia e inició una investigación (procedimiento EU Pilot n.o 6603/14/ENVI). En su respuesta a la solicitud EU Pilot, la República Checa afirmó que el TPS-NOLO (Geobal) se había registrado con arreglo al Reglamento REACH, por lo que no constituía un residuo. En consecuencia, no era de aplicación el Reglamento sobre traslados de residuos.

22.

Tras examinar la respuesta de la República Checa, la Comisión llegó a la conclusión de que esta había infringido el Derecho de la Unión al incumplir las obligaciones que le incumben en virtud del Reglamento sobre traslados de residuos y de la Directiva marco sobre residuos. En consecuencia, el 20 de febrero de 2015 la Comisión remitió un escrito de requerimiento a la República Checa, que respondió ese mismo día reiterando básicamente los mismos argumentos que había formulado en su respuesta a la solicitud EU Pilot.

23.

Tras ser informada por el inspector polaco de protección del medio ambiente de que la sustancia aún no había sido devuelta a la República Checa, y tras examinar las alegaciones formuladas por esta en su respuesta al escrito de requerimiento, mediante carta de 22 de octubre de 2015 la Comisión remitió a la República Checa un dictamen motivado en que exponía las razones por las que no podía admitir las alegaciones de las autoridades checas en el sentido de que dicho Estado no había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Reglamento sobre traslados de residuos, en particular de sus artículos 24, apartado 2, y 28, apartado 1.

24.

La República Checa respondió mediante carta de 18 de diciembre de 2015, en que afirmaba que, en su opinión jurídica, no había incumplido tales obligaciones, pues la sustancia en cuestión no era un residuo cuando fue trasladada a Polonia.

25.

Tras examinar las observaciones de la República Checa al dictamen motivado, la Comisión declaró que persistía el incumplimiento. Además, la Comisión no ha sido informada de que la República Checa haya adoptado medida alguna para cumplir las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 24, apartado 2, y 28, apartado 1, del Reglamento sobre traslados de residuos.

26.

Mediante recurso interpuesto el 3 de julio de 2017, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:

27.

La República Checa responde solicitando al Tribunal de Justicia que:

28.

Tanto la República Checa como la Comisión formularon observaciones orales en la vista celebrada el 20 de septiembre de 2018.

29.

En su recurso, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Checa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 24, apartado 2, y 28, apartado 1, del Reglamento sobre traslados de residuos, al no garantizar que el TPS-NOLO (Geobal) trasladado desde dicho Estado miembro hasta Katowice (Polonia) fuese devuelto a la República Checa.

30.

A continuación, en primer lugar voy a exponer las alegaciones de las partes, para después analizar el recurso presentado por la Comisión.

31.

El recurso de la Comisión carece de estructura, lo cual hace difícil entender claramente las alegaciones de la Comisión. Sin embargo, en el resumen de los motivos y principales alegaciones formuladas, la postura de la Comisión se presenta del siguiente modo.

32.

En primer lugar, la Comisión sostiene que el TPS-NOLO (Geobal) que fue trasladado desde la República Checa hasta Polonia y que procedía de residuos peligrosos de un vertedero (las balsas de residuos de Ostramo) se almacena en otro vertedero situado en territorio checo y está clasificado como residuos alquitranados resultantes de la refinación, destilación o cualquier tratamiento pirolítico de materiales orgánicos. Asimismo, las autoridades polacas consideran que la sustancia es un residuo a efectos del anexo IV del Reglamento sobre traslados de residuos.

33.

En segundo lugar, dado que la República Checa rebate la clasificación de dicha sustancia como residuo acogiéndose a su registro con arreglo al Reglamento REACH, existe una discrepancia en cuestiones de clasificación en el sentido del artículo 28, apartado 1, del Reglamento sobre traslados de residuos. En tal caso, esta disposición exige que la sustancia sea tratada como residuo.

34.

Sin embargo, en tercer lugar, según la Comisión, el Reglamento REACH no garantiza en modo alguno que el uso de una sustancia no tenga efectos nocivos en el medio ambiente ni en la salud humana ni que una sustancia deje automáticamente de ser residuo. En defecto de una decisión nacional que confirme que una sustancia ha dejado de ser residuo, no es posible considerar válido el registro con arreglo al Reglamento REACH, de conformidad con el artículo 2, apartado 2, de dicho Reglamento.

35.

Por último, la Comisión afirma que, dado que la sustancia en cuestión fue trasladada a través de la frontera sin notificación, dicho traslado debe considerarse ilícito a efectos del artículo 2, punto 35, letra a), del Reglamento sobre traslados de residuos. En tal caso, se informa del traslado a las autoridades competentes del Estado miembro de origen para que se aseguren de que la sustancia se devuelva, conforme al artículo 24, apartado 2, del Reglamento sobre traslados de residuos. La República Checa se ha negado a hacerlo. El registro con arreglo al Reglamento REACH, cuyo artículo 3 garantiza la libre circulación de sustancias, mezclas y artículos, no afecta a dicha obligación, pues los residuos están expresamente excluidos del ámbito de aplicación del Reglamento REACH.

36.

Por su lado, la República Checa alega que en el momento relevante para el presente procedimiento la sustancia no era un residuo en el sentido del artículo 3, punto 1, de la Directiva marco sobre residuos, pues estaba registrada conforme al Reglamento REACH y se utilizaba como combustible. Además, argumenta que la Comisión no puede invocar el artículo 28, apartado 1, del Reglamento sobre traslados de residuos. Si los Estados miembros pudiesen aplicar voluntariamente el artículo 28, apartado 1, sin razones objetivas para entender que una sustancia es realmente un residuo, esto constituiría una grave vulneración de la libre circulación de mercancías. Por ejemplo, los Estados miembros podrían interferir en la importación de productos alimenticios desde otros Estados miembros.

37.

En esencia, la República Checa aduce que la Comisión no ha demostrado que el transporte en cuestión fuese un traslado de residuos a efectos del Reglamento sobre traslados de residuos, por lo que no se puede considerar un traslado ilícito en el sentido de dicho Reglamento. En consecuencia, el Gobierno checo considera manifiestamente infundado el recurso de la Comisión.

38.

No obstante, entre las partes existe acuerdo en cuanto a que se ha producido un traslado de TPS-NOLO (Geobal) desde la República Checa hasta Polonia.

39.

Dada la falta de claridad en el recurso de la Comisión, procede analizar en primer lugar su admisibilidad.

40.

La República Checa no ha formulado una excepción de inadmisibilidad. No obstante, el Tribunal de Justicia puede examinar de oficio si concurren los requisitos exigidos por el artículo 258 TFUE para la interposición de un recurso por incumplimiento y si el recurso interpuesto cumple los requisitos procesales pertinentes. ( 6 )

41.

Del artículo 120 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia y de la jurisprudencia relativa a dicha disposición, se desprende que el escrito de interposición del recurso debe contener la cuestión objeto del litigio y la exposición sumaria de los motivos invocados, y esta indicación debe ser suficientemente clara y precisa para permitir a la parte demandada preparar su defensa y al Tribunal de Justicia ejercer su control. De ello se desprende que las razones esenciales de hecho y de Derecho en que se basa tal recurso deben deducirse de modo coherente y comprensible del propio texto del escrito de interposición del recurso. ( 7 ) Dichas pretensiones deben ser formuladas de manera inequívoca para que el Tribunal de Justicia no resuelva ultra petita u omita pronunciarse sobre una pretensión. ( 8 )

42.

En particular, el recurso de la Comisión debe contener una exposición coherente y detallada de las razones que la han llevado a la convicción de que el Estado miembro de que se trate ha incumplido alguna de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados. ( 9 ) Además, la fundamentación debe ser coherente con las pretensiones de la demanda. ( 10 )

43.

En el presente asunto, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que, al no asegurarse de que el TPS-NOLO (Geobal) trasladado desde la República Checa hasta Katowice (Polonia) se devuelva a la República Checa, dicho Estado ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 24, apartado 2, y 28, apartado 1, del Reglamento sobre traslados de residuos.

44.

Sin embargo, ni de las observaciones formuladas en el cuerpo del recurso de la Comisión ni de las respuestas de esta a las preguntas del Tribunal de Justicia en la vista oral se deduce en qué motivos fundamenta la Comisión su pretensión. ( 11 ) Las obligaciones que se derivan de las dos disposiciones mencionadas en el punto anterior no están definidas coherentemente.

45.

Por un lado, la Comisión parece argumentar que el Reglamento sobre traslados de residuos establece, como obligación absoluta y categórica de los Estados miembros, asegurarse de que se retiren determinados traslados que otro Estado miembro considera que son de residuos. Tal obligación persiste, en su opinión, sean cuales sean las circunstancias del caso y con independencia de si la sustancia u objeto es realmente un residuo. En tal caso, el Estado miembro sujeto a la obligación no podría formular ningún argumento para evitar la devolución del traslado controvertido.

46.

Al mismo tiempo, la Comisión ha afirmado que la obligación de retirar un traslado cesa en el momento en que se considere que, en realidad, la sustancia u objeto no es un residuo. Además, la Comisión dedica gran parte de su recurso a demostrar que la sustancia en cuestión es efectivamente un residuo. De esta manera, parece introducir la idea de una obligación condicionada a que la sustancia controvertida sea realmente un residuo.

47.

En mi opinión, estos argumentos no son compatibles entre sí.

48.

De alguna manera, parece que la Comisión ha unificado dos alegaciones alternativas en una misma línea argumental, y quizá sea esta la causa de que las alegaciones formuladas parezcan confusas e incoherentes.

49.

Además, la extraña forma en que está redactado el recurso genera aún mayor confusión. En lugar de presentar sus propias alegaciones, la Comisión parece responder a las alegaciones de la República Checa en su respuesta al dictamen motivado, lo cual dificulta sobremanera al Tribunal de Justicia discernir las alegaciones de la Comisión en el presente asunto y obliga al lector a reinterpretar las pretensiones a partir de dicha contra-argumentación.

50.

Sobre este particular, procede recordar que no incumbe al juez comunitario ponerse en el lugar del demandante, o de su abogado, intentando identificar los elementos que podría considerar adecuados para justificar las pretensiones de la parte. ( 12 )

51.

Por otro lado, me sorprende que la Comisión parezca solicitar al Tribunal de Justicia que declare la existencia de una infracción que quizá en el futuro deje siquiera de ser una infracción. Yo no estoy seguro de que este tipo de infracción pro tempore tenga cabida en el procedimiento establecido en el artículo 258 TFUE. ( 13 ) En cualquier caso, si la Comisión realmente pretende alegar la existencia de tal infracción, no ha logrado fundamentar su alegación mediante las razones que la llevaban a concluir que la infracción existía.

52.

Más aún, la falta de claridad en el escrito de interposición del recurso de la Comisión ha tenido un impacto en la repuesta de la República Checa. Como la Comisión no definió claramente las obligaciones que incumben a los Estados miembros con arreglo a los artículos 24, apartado 2, y 28, apartado 1, del Reglamento sobre traslados de residuos, la República Checa no pudo responder in extenso.

53.

En tales circunstancias, soy del parecer de que el Tribunal de Justicia no dispone de información suficiente que le permita apreciar la infracción del Derecho de la Unión que se imputa a la República Checa y, por tanto, determinar si esta incumplió sus obligaciones conforme a lo alegado por la Comisión. ( 14 )

54.

Dicho esto, me explico por qué la Comisión probablemente tuvo problemas para fundamentar su pretensión de forma coherente. Por lo que atañe, en particular, al artículo 28 del Reglamento sobre traslados de residuos, resulta difícil conciliar la redacción de los distintos apartados de dicho artículo, por un lado, con el resto del Reglamento y, por otro, con los principios interpretativos aplicables.

55.

No obstante, llego a la conclusión de que procede declarar la inadmisibilidad del recurso.

56.

En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que: