Asuntos T‑12/15, T‑158/15 y T‑258/15

Banco Santander, S. A., y otros

contra

Comisión Europea

Sentencia del Tribunal General (Sala Octava) de 27 de septiembre de 2023

«Ayudas de Estado — Régimen de ayudas ejecutado por España — Deducciones del impuesto sobre sociedades que permiten a las sociedades con domicilio fiscal en España amortizar el fondo de comercio derivado de adquisiciones indirectas en sociedades no residentes a través de adquisiciones directas en sociedades holding no residentes — Decisión por la que se declara el régimen de ayudas ilegal e incompatible con el mercado interior y se ordena la recuperación de las ayudas abonadas — Decisión 2011/5/CE — Decisión 2011/282/UE — Ámbito de aplicación — Retirada de un acto — Seguridad jurídica — Confianza legítima»

Ayudas otorgadas por los Estados — Decisión de la Comisión mediante la que se declara la incompatibilidad de una ayuda con el mercado interior y se ordena la recuperación de dicha ayuda — Régimen de ayudas consistente en amortizaciones fiscales del fondo de comercio financiero para la adquisición de participaciones en sociedades no residentes — Ámbito de aplicación de la decisión de la Comisión — Práctica administrativa nacional que limita el régimen de amortizaciones fiscales a los casos de adquisiciones directas — Decisión de la Comisión que abarca las adquisiciones tanto directas como indirectas — Nueva práctica administrativa adoptada por las autoridades nacionales — Falta de pertinencia

(Art. 107 TFUE, ap. 1)

(véanse los apartados 47 a 73)
Ayudas otorgadas por los Estados — Decisión de la Comisión mediante la que se declara la incompatibilidad de una ayuda con el mercado interior y se ordena la recuperación de dicha ayuda — Régimen de ayudas consistente en amortizaciones fiscales del fondo de comercio financiero para la adquisición de participaciones en sociedades no residentes — Decisión de la Comisión que abarca las adquisiciones tanto directas como indirectas — Decisión que declara la existencia de confianza legítima de los beneficiarios respecto de determinadas adquisiciones tanto directas como indirectas — Adopción de una nueva decisión referida exclusivamente a las adquisiciones indirectas — Nueva decisión que no considera que exista confianza legítima — Procedencia en caso de transmisión por parte de las autoridades nacionales de información incorrecta y determinante — Requisito no cumplido

[Art. 107 TFUE, ap. 1; Reglamento (CE) n.o 659/1999 del Consejo, arts. 9 y 13, ap. 3]

(véanse los apartados 75 a 81)
Ayudas otorgadas por los Estados — Decisión de la Comisión mediante la que se declara la incompatibilidad de una ayuda con el mercado interior y se ordena la recuperación de dicha ayuda — Régimen de ayudas consistente en amortizaciones fiscales del fondo de comercio financiero para la adquisición de participaciones en sociedades no residentes — Decisión de la Comisión que abarca las adquisiciones tanto directas como indirectas — Decisión que declara la existencia de confianza legítima de los beneficiarios respecto de determinadas adquisiciones tanto directas como indirectas — Adopción de una nueva decisión referida exclusivamente a las adquisiciones indirectas — Nueva decisión que no considera que exista confianza legítima — Violación del principio de seguridad jurídica — Violación del principio de protección de la confianza legítima

(Art. 107 TFUE, ap. 1)

(véanse los apartados 82 a 88)
Ayudas otorgadas por los Estados — Recuperación de una ayuda ilegal — Ayuda otorgada infringiendo las normas de procedimiento del artículo 108 TFUE — Confianza legítima eventual de los beneficiarios — Inexistencia a no ser que concurran circunstancias excepcionales — Confianza legítima nacida de garantías específicas, incondicionales y coincidentes prestadas por la Comisión — Práctica administrativa nacional de aplicación del régimen de ayudas contraria a las declaraciones de la Comisión — Conocimiento de los beneficiarios de esta práctica — Irrelevancia

(Arts. 107 TFUE, ap. 1, y 108 TFUE, ap. 3)

(véanse los apartados 94 a 118)

Resumen

Con la finalidad de fomentar la inversión en el extranjero de las empresas españolas, el artículo 12, apartado 5, del texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Sociedades (en lo sucesivo, «TRLIS») ( 1 ) prevé, con determinadas condiciones, la amortización fiscal del fondo de comercio financiero para la adquisición de participaciones de al menos el 5 % del capital en una sociedad no residente. A los efectos de esa disposición, el fondo de comercio financiero se define como el importe de la diferencia entre el precio de adquisición de la participación y su valor contable a la fecha de adquisición que no ha sido imputado a los bienes y derechos de la entidad no residente.

En los años 2005 y 2006, una serie de miembros del Parlamento Europeo plantearon preguntas en relación con ese régimen de amortización fiscal (en lo sucesivo, «régimen controvertido»). ( 2 ) En sus respuestas de 19 de enero y 17 de febrero de 2006, la Comisión Europea afirmó que dicho régimen no entraba en el ámbito de aplicación de las normas sobre ayudas de Estado.

No obstante, mediante escrito de 26 de marzo de 2007, la Comisión invitó a las autoridades españolas a que le facilitaran información para evaluar el alcance y los efectos del régimen controvertido, en particular en lo referente a los tipos de operaciones comprendidos en él. En su respuesta, las autoridades españolas señalaron que solo el fondo de comercio financiero derivado de adquisiciones directas era deducible en virtud del régimen controvertido.

Tras haber incoado el procedimiento de investigación formal mediante decisión publicada en forma de resumen en diciembre de 2007, la Comisión adoptó las Decisiones 2011/5 ( 3 ) y 2011/282, ( 4 ) por las que declaraba el régimen controvertido incompatible con el mercado interior (en lo sucesivo, «Decisiones iniciales»). No obstante, dada la confianza legítima que las respuestas de la Comisión de 19 de enero y 17 de febrero de 2006 habían engendrado en determinadas empresas beneficiarias, la referida institución admitió que dicho régimen pudiera seguir aplicándose, durante todo el período de amortización previsto en él, a las adquisiciones realizadas antes de la publicación de la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, e incluso, con determinadas condiciones, antes de la publicación de la Decisión 2011/282.

En abril de 2012, las autoridades españolas informaron a la Comisión de que la Dirección General de Tributos había emitido una nueva consulta vinculante según la cual estaba comprendido en el régimen controvertido el fondo de comercio financiero derivado, no solo de las adquisiciones directas, sino también de las adquisiciones indirectas en sociedades no residentes, incluidas las ya realizadas (en lo sucesivo, «nueva interpretación administrativa»).

Tras haber incoado un segundo procedimiento de investigación formal, la Comisión declaró, mediante Decisión de 15 de octubre de 2014, ( 5 ) que la nueva interpretación administrativa no estaba comprendida en las Decisiones iniciales y que constituía una nueva ayuda incompatible con el mercado interior. Además, la Comisión denegó el reconocimiento de la existencia de confianza legítima de determinadas empresas beneficiarias, en las condiciones que se habían fijado al respecto en las Decisiones iniciales. Por consiguiente, la Comisión exigió al Reino de España que pusiera fin al régimen de ayudas resultante de la nueva interpretación administrativa y que recuperara todas las ayudas concedidas en virtud de él.

Diversas empresas españolas que disfrutaron de la amortización fiscal del fondo de comercio financiero derivado de adquisiciones indirectas en sociedades no residentes interpusieron recursos de anulación contra la Decisión impugnada ante el Tribunal General, que la anula por violación de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima.

Apreciación del Tribunal General

En apoyo de sus recursos, las demandantes refutaban, en primer lugar, la calificación, por parte de la Comisión, de la nueva interpretación administrativa como nueva ayuda. En este contexto, alegaban esencialmente que las adquisiciones indirectas ya estaban comprendidas en las Decisiones iniciales, de manera que la Comisión ya no estaba facultada para adoptar la Decisión impugnada, en lo referente específicamente a este tipo de operaciones.

A este respecto, el Tribunal General señala, para empezar, que de la redacción de las Decisiones iniciales se desprende que, a pesar de las garantías ofrecidas por las autoridades españolas en el procedimiento administrativo, según las cuales el régimen controvertido solamente se refería a las adquisiciones directas, la Comisión examinó dicho régimen como referido tanto a las adquisiciones directas como a las adquisiciones indirectas. Además, de los elementos que la Comisión expuso en la Decisión impugnada no cabe deducir válidamente que la nueva interpretación administrativa hubiera ampliado el ámbito de aplicación del artículo 12, apartado 5, del TRLIS.

En vista de estas consideraciones, el Tribunal General declara que, contrariamente a lo que concluyó la Comisión en la Decisión impugnada, las Decisiones iniciales ya abarcaban las adquisiciones indirectas a los efectos de la aplicación del régimen controvertido.

Dadas estas circunstancias, el Tribunal General pasa a examinar si la Comisión estaba facultada para adoptar la Decisión impugnada, habida cuenta del ámbito de aplicación de las Decisiones iniciales.

A este respecto, el Tribunal General subraya que la Decisión impugnada exige que el Reino de España recupere todas las ayudas concedidas en ejecución del régimen controvertido en lo referente a las adquisiciones indirectas, pese a que algunas de esas ayudas habían quedado dispensadas de la obligación de recuperación en virtud de las Decisiones iniciales debido a la confianza legítima que en ellas había reconocido la Comisión. Pues bien, tal resultado equivale a una retirada de las Decisiones iniciales en la medida en que estas tenían por objeto las adquisiciones indirectas.

De conformidad con el artículo 9 del Reglamento n.o 659/1999, ( 6 ) en relación con su artículo 13, apartado 3, cabe ciertamente la revocación de una decisión cuando esta estuviera basada en una información incorrecta suministrada durante el procedimiento que hubiera constituido un factor determinante para ella. Sin embargo, ningún elemento de los autos demuestra que la Comisión se basara en información incorrecta aportada durante el procedimiento administrativo que dio lugar a la Decisión impugnada, extremo que tampoco alega la Comisión.

Del mismo modo, si bien las citadas disposiciones del Reglamento n.o 659/1999 no son sino una expresión específica del principio general del Derecho según el cual se admite la retirada retroactiva de un acto administrativo ilegal que haya creado derechos subjetivos, la Comisión nunca ha sostenido que las Decisiones iniciales fueran ilegales en la medida en que se referían a las adquisiciones indirectas. De hecho, en el presente caso no se está en modo alguno ante la retirada de un acto ilegal, sino ante la retirada de dos decisiones legales, a saber, las Decisiones iniciales en la medida en que se referían a las adquisiciones indirectas.

Pues bien, según jurisprudencia consolidada, la retirada con carácter retroactivo de un acto administrativo legal que haya conferido derechos subjetivos o ventajas similares es contraria a los principios generales del Derecho.

A este respecto, el Tribunal General hace constar, por un lado, que las Decisiones iniciales confirieron un derecho subjetivo al Reino de España a poder ejecutar el régimen controvertido en lo atinente a determinadas adquisiciones y, accesoriamente, a las empresas beneficiarias a no tener que devolver determinadas ayudas ilegales, así como, por otro lado, que la Decisión impugnada posteriormente retiró ese derecho en lo referente a las adquisiciones indirectas. Así pues, además de conculcar el principio de seguridad jurídica, la Decisión impugnada quebrantó la confianza legítima que las autoridades españolas y las empresas en cuestión habían podido deducir de las Decisiones iniciales en lo referente a su aplicación a las adquisiciones indirectas.

En vista de este error de Derecho de la Comisión, el Tribunal General anula la Decisión impugnada en su integridad.

A mayor abundamiento, el Tribunal General acoge, en segundo lugar, las imputaciones de las demandantes fundamentadas en la violación del principio de protección de la confianza legítima a la vista de las respuestas de la Comisión a las preguntas de una serie de miembros del Parlamento Europeo en 2006.

En efecto, según el Tribunal General, la Comisión había ofrecido, mediante esas declaraciones al Parlamento, garantías precisas, incondicionales y concordantes de tal naturaleza que los beneficiarios del régimen controvertido, fuera respecto de sus adquisiciones directas, fuera respecto de sus adquisiciones indirectas, concibieron esperanzas fundadas en que era legal, en el sentido de que no entraba en el ámbito de aplicación de las normas sobre ayudas de Estado, y en que, por consiguiente, ninguna de las ventajas derivadas de él podía posteriormente ser objeto de un procedimiento de recuperación.

Asimismo, el hecho de que las demandantes tuvieran conocimiento de la interpretación administrativa inicial, que excluía las adquisiciones indirectas del ámbito de aplicación del artículo 12, apartado 5, del TRLIS, no priva de legitimidad a la confianza que pudieron deducir de las declaraciones de la Comisión. En efecto, según la jurisprudencia, solo las declaraciones y comportamientos de la Comisión deben tenerse en cuenta para apreciar la confianza legítima de los beneficiarios del régimen controvertido.

Por lo tanto, suponiendo que la Comisión hubiera estado facultada para adoptar la Decisión impugnada, no podía, sin incurrir en error de Derecho, denegar en ella el reconocimiento de una confianza legítima a los beneficiarios del régimen de ayudas controvertido respecto de sus adquisiciones indirectas realizadas antes de la publicación de la decisión de incoar el primer procedimiento de investigación formal, o incluso, con determinadas condiciones, antes de la publicación de la Decisión 2011/282, en los mismos términos que en las Decisiones iniciales.

( 1 ) Ley 43/1995, de 27 de diciembre, del Impuesto sobre Sociedades (BOE n.o 310, de 28 de diciembre de 1995, p. 37072).

( 2 ) En relación con este régimen también han recaído, en particular, las sentencias de 21 de diciembre de 2016, Comisión/World Duty Free Group y otros (C‑20/15 P y C‑21/15 P, EU:C:2016:981); de 6 de octubre de 2021, Sigma Alimentos Exterior/Comisión (C‑50/19 P, EU:C:2021:792); de 6 de octubre de 2021, World Duty Free Group y España/Comisión (C‑51/19 P y C‑64/19 P, EU:C:2021:793); de 6 de octubre de 2021, Banco Santander/Comisión (C‑52/19 P, EU:C:2021:794); de 6 de octubre de 2021, Banco Santander y otros/Comisión (C‑53/19 P y C‑65/19 P, EU:C:2021:795); de 6 de octubre de 2021, Axa Mediterranean/Comisión (C‑54/19 P, EU:C:2021:796), de 6 de octubre de 2021, Prosegur Compañía de Seguridad/Comisión (C‑55/19 P, EU:C:2021:797), y de 15 de noviembre de 2018, Deutsche Telekom/Comisión (T‑207/10, EU:T:2018:786).

( 3 ) Decisión 2011/5/CE de la Comisión, de 28 de octubre de 2009, relativa a la amortización fiscal del fondo de comercio financiero para la adquisición de participaciones extranjeras C‑45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) aplicada por España (DO 2011, L 7, p. 48).

( 4 ) Decisión 2011/282/UE de la Comisión, de 15 de octubre de 2014, relativa a la amortización fiscal del fondo de comercio financiero para la adquisición de participaciones extranjeras C‑45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) aplicada por España (DO 2011, L 135, p. 1).

( 5 ) Decisión 2015/314/UE de la Comisión, de 15 de octubre de 2014, relativa a la ayuda estatal SA.35550 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) ejecutada por España — Régimen relativo a la amortización fiscal del fondo de comercio financiero para la adquisición de participaciones extranjeras (DO 2015, L 56, p. 38; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).

( 6 ) Reglamento (CE) n.o 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (DO 1999, L 83, p. 1).