1.

Diversos procedimientos en que está implicada Austria han demostrado que en ese Estado miembro, al menos en el pasado, la aplicación de la Directiva EIA ( 2 ) ha planteado grandes dificultades. ( 3 ) Cabe la posibilidad de que muchos proyectos que hubieran debido someterse a tal evaluación con arreglo a dicha Directiva se hayan realizado omitiéndola.

2.

El presente procedimiento prejudicial versa sobre una normativa que tiene por objeto las consecuencias de tal infracción de la Directiva EIA. Con arreglo a dicha normativa, un proyecto se considera autorizado de conformidad con las disposiciones austriacas de transposición de la Directiva si han transcurrido tres años desde la autorización concedida en infracción de dichas disposiciones. Dicho plazo limita, al mismo tiempo, la facultad de las autoridades competentes para anular las autorizaciones concedidas en infracción de la legislación austriaca.

3.

Por lo tanto, procede aclarar hasta qué punto es compatible con el Derecho de la Unión tal ficción de legalidad de las autorizaciones. La decisión del Tribunal de Justicia puede tener considerables repercusiones prácticas en Austria, pero también en otros Estados miembros.

4.

La petición de decisión prejudicial se refiere a una excepción de la obligación de llevar a cabo una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente, que inicialmente establecía el artículo 1, apartado 5, ( 4 ) y más tarde el artículo 1, apartado 4, ( 5 ) de la Directiva EIA.

«La presente Directiva no se aplicará a los proyectos detallados adoptados mediante un acto legislativo nacional específico, dado que los objetivos perseguidos por la presente Directiva, incluido el objetivo de la disponibilidad de informaciones, se consiguen a través del procedimiento legislativo.»

5.

Con leves modificaciones, esta disposición se encuentra ahora en el artículo 2, apartado 5, de la Directiva EIA.

6.

Asimismo, se ha de hacer referencia a la obligación fundamental del artículo 2, apartado 1, de la Directiva EIA, que no ha sido modificada por las mencionadas versiones de la misma:

«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, se sometan al requisito de autorización de su desarrollo y a una evaluación con respecto a sus efectos. [...]»

7.

En el presente procedimiento son relevantes dos disposiciones de la Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (Ley austriaca de evaluación del impacto ambiental; en lo sucesivo, «UVP‑G 2000»), en la versión del año 2009, aplicable al presente litigio. Su artículo 3, apartado 6, contiene un plazo de caducidad para la anulación de autorizaciones concedidas omitiendo la necesaria evaluación del impacto ambiental:

«No se concederá autorización alguna para los proyectos sujetos a la evaluación prevista en los apartados 1, 2 o 4, antes de la conclusión de la evaluación de impacto ambiental o del examen del caso concreto, y las declaraciones efectuadas en virtud de disposiciones administrativas antes de concluir la evaluación del impacto ambiental carecerán de eficacia jurídica. Cualquier autorización concedida en contra de la presente disposición podrá ser declarada nula por la autoridad competente con arreglo al artículo 39, apartado 3, en el plazo de tres años.»

8.

El artículo 46, apartado 20, punto 4, de la UVP‑G 2000 contiene una ficción de autorización para los proyectos más antiguos, que se remite al artículo 3, apartado 6:

«Los proyectos cuya autorización ya no pueda ser anulada en virtud del artículo 3, apartado 6, en la fecha de entrada en vigor de la Ley federal BGBl. I, 87/2009, se considerarán autorizados en virtud de esta Ley.»

9.

De acuerdo con los autos, la sociedad A.S.A. Abfall Service AG (en lo sucesivo, «ASA Abfall») explota en la localidad de Wiener Neustadt una planta de tratamiento físico-químico de residuos peligrosos, un centro de transferencia de residuos y una planta de producción de combustibles de sustitución, que constituye el único objeto del presente procedimiento.

10.

Según la petición de decisión prejudicial, en esta última planta básicamente se trituran residuos de plástico en distintas fases hasta reducirlos a un tamaño que permite emplearlos como combustible industrial de sustitución, principalmente utilizado en la industria cementera; por lo tanto, en la planta se lleva a cabo una manipulación física de residuos no peligrosos.

11.

La planta dispone de autorizaciones sustantivas; concretamente autorizaciones de instalación industrial del alcalde de Wiener Neustadt de los años 1986 y 1993, en que se permitía tratar un volumen de residuos de 9990 toneladas al año. El 10 de diciembre de 2002, el Presidente de Baja Austria concedió una autorización en materia de residuos para ampliar la planta a un máximo de 34000 toneladas anuales. Esta resolución no contiene ninguna declaración sobre el máximo diario de toneladas manipuladas. La planta no cuenta con ninguna autorización con arreglo a la UVP‑G 2000, que regula en Austria la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente.

12.

De acuerdo con las apreciaciones realizadas en el procedimiento nacional, dicho aumento de la capacidad había de llevarse a cabo mediante una ampliación de la línea existente y la construcción de una nueva línea de tratamiento. Actualmente se producen entre 17000 y 21000 toneladas al año, de manera que no se excede la capacidad autorizada. Esto se explica, según se declara en el procedimiento nacional, porque la segunda línea de tratamiento autorizada con la resolución nunca llegó a hacerse realidad.

13.

El 19 de agosto de 2009 (fecha de entrada en vigor de la reforma de la UVP‑G 2009), la resolución firme de 10 de diciembre de 2002 ya no estaba expuesta a la declaración de nulidad prevista en el artículo 3, apartado 6, de la UVP‑G 2000, con arreglo al cual las autorizaciones a proyectos sujetos a evaluación concedidas con arreglo a leyes sectoriales en lugar de con arreglo a la UVP‑G 2000 podían ser anuladas en el plazo de tres años.

14.

Mediante escrito de 30 de abril de 2014, el Niederösterreichische Umweltanwalt (Oficina de Medio Ambiente de Baja Austria) solicitó al Gobierno de Baja Austria que declarase si las instalaciones, actividades y medidas que ASA Abfall mantiene en Wiener Neustadt, tanto por separado como en conjunto, cumplían los requisitos establecidos en la UVP‑G 2000 y, por tanto, está sometida a la obligación de una evaluación de impacto ambiental.

15.

Mediante resolución de 27 de junio de 2014, el Gobierno de Baja Austria declaró que la planta de producción de combustibles de sustitución no estaba sujeta a la obligación de llevar a cabo tal evaluación. En particular, la resolución se fundamentó en la disposición del artículo 46, apartado 20, punto 4, de la UVP‑G 2000, con arreglo a la cual las instalaciones antiguas se considerarían autorizadas de conformidad con la UVP‑G 2000 una vez transcurrido el plazo de tres años establecido en el artículo 3, apartado 6, de la misma Ley.

16.

La ciudad de Wiener Neustadt recurrió dicha resolución. Tras haber sido desestimado dicho recurso en primera instancia, ahora está pendiente ante el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Austria), quien plantea al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión:

¿Se opone el Derecho de la Unión, en particular la refundida Directiva EIA, concretamente su artículo 1, apartado 4, o la versión anterior de dicha Directiva, concretamente su artículo 1, apartado 5, a una disposición nacional con arreglo a la cual los proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental pero que no disponían de una autorización con arreglo a la ley nacional de evaluación de impacto ambiental, sino únicamente de autorizaciones en virtud de leyes específicas (por ejemplo, la Ley de gestión de residuos), que desde el 19 de agosto de 2009 (fecha de entrada en vigor de la reforma de la UVP‑G 2009) ya no pueden ser anuladas por haber expirado el plazo de tres años establecido en el Derecho nacional (artículo 3, apartado 6, de la UVP‑G 2000), se consideran autorizados en virtud de la UVP‑G 2000, o dicha normativa es conforme con los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, consagrados por el Derecho de la Unión?

17.

Han presentado observaciones por escrito la ciudad de Wiener Neustadt, A.S.A. Abfall Service AG y la Comisión Europea.

18.

La petición de decisión prejudicial versa sobre la cuestión de si es compatible con la Directiva EIA subsanar la omisión de una evaluación de impacto ambiental obligatoria con la ficción legal de que el proyecto ha sido autorizado de conformidad con las disposiciones de transposición de dicha Directiva.

19.

En cambio, no son objeto de la presente petición de decisión prejudicial las cuestiones de si la planta de tratamiento de residuos controvertida hubiera debido someterse a una evaluación de impacto ambiental ( 6 ) o si en otro procedimiento se cumplieron todos los requisitos de tal evaluación. ( 7 )

20.

Para responder a la cuestión es preciso, en primer lugar, identificar la versión aplicable de la Directiva EIA (véase la sección A); posteriormente, se ha de analizar la obligación fundamental de evaluar las repercusiones sobre el medio ambiente (sección B); acto seguido procede examinar la disposición expresamente mencionada en la cuestión prejudicial, relativa a la autorización de proyectos mediante actos legislativos, anteriormente el artículo 1, apartados 4 y 5, y actualmente el artículo 2, apartado 5, de la Directiva EIA (sección C), y, finalmente, el principio de efectividad que rige el cumplimiento práctico de las obligaciones que impone el Derecho de la Unión (sección D).

21.

Aunque la solicitud de declaración controvertida se presentó en 2014 y es probable que la decisión definitiva no sea adoptada antes de 2017, la obligación de llevar a cabo la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente debe valorarse atendiendo a las disposiciones aplicables a la autorización correspondiente. A este respecto, sólo cabe considerar la autorización de ampliación de la capacidad, de 10 de diciembre de 2002, pues las demás autorizaciones se concedieron antes de que Austria se adhiriese a la Unión.

22.

El 10 de diciembre de 2002 estaba en vigor la Directiva 85/337 en su versión resultante de la Directiva 97/11. Con arreglo al artículo 3, apartado 2, de esta última, sus modificaciones eran aplicables a las solicitudes de autorización presentadas a partir del 14 de marzo de 1999.

23.

Por lo tanto, dado que ASA Abfall solicitó la autorización de 10 de diciembre de 2002 el 17 de junio de 2002, ( 8 ) es de aplicación la Directiva 85/337 en la versión de la Directiva 97/11.

24.

El punto de partida para responder a la cuestión prejudicial debe ser el artículo 2, apartado 1, de la Directiva EIA, con arreglo al cual los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, se sometan a una evaluación con respecto a sus efectos.

25.

El Tribunal de Justicia ya ha declarado que incumbe a las autoridades del Estado miembro adoptar, en el marco de sus competencias, todas las medidas, generales o particulares, necesarias para que los proyectos sean examinados con el fin de determinar si pueden tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente y, en caso afirmativo, para que se sometan a un estudio sobre impacto ambiental. En concreto, la revocación o suspensión de una autorización ya concedida con el fin de efectuar una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente del proyecto en cuestión como la prevista por la Directiva EIA constituye, dentro de los límites del principio de autonomía procesal de los Estados miembros, una de estas medidas particulares. ( 9 )

26.

La ficción de autorización prevista en el Derecho austriaco podría hacer que no se evaluasen proyectos autorizados en contravención de la Directiva EIA. Por lo tanto, procede analizar si la ficción legal puede fundamentarse en excepciones a la obligación de evaluación.

27.

Como ya se señala en la petición de decisión prejudicial y han subrayado también la ciudad de Wiener Neustadt y la Comisión, la ficción legal de autorización de un número desconocido de proyectos que requieren una evaluación de impacto ambiental no puede fundamentarse en la excepción para la autorización de ciertos proyectos por un acto legislativo que, en su día, se basó en el artículo 1, apartado 5, de la Directiva EIA (posteriormente, en el artículo 1, apartado 4, y actualmente, tras las modificaciones, en el artículo 2, apartado 5).

28.

Para que sea aplicable dicha excepción, por un lado, debe tratarse de un proyecto detallado adoptado mediante un acto legislativo específico y, por otro, el Tribunal de Justicia ha declarado que se deben alcanzar los objetivos de la Directiva, incluido el objetivo de la disponibilidad de informaciones, a través del procedimiento legislativo. ( 10 ) Esto último ya se sugería en el artículo 1, apartados 4 y 5, de las anteriores versiones de la Directiva, pero quedó expresado con claridad en la versión más reciente de la disposición correspondiente, el artículo 2, apartado 5, de la actual Directiva EIA.

29.

Sin embargo, la ficción de la autorización de proyectos que prevé la legislación austriaca fue adoptada sin que se hubiesen conocido en detalle siquiera los proyectos afectados o sus repercusiones sobre el medio ambiente, y menos aún sin ser evaluados. Por lo tanto, ni se trata de un acto legislativo específico que adoptase proyectos concretos ni se alcanzaron los objetivos de la Directiva EIA en el procedimiento legislativo.

30.

No obstante, esto no puede interpretarse en el sentido de que la excepción para la autorización de proyectos por actos legislativos se oponga a una ficción legal de autorización. En efecto, dicha disposición no contiene ninguna norma acerca de una ficción legal de autorización de proyectos que requiriesen una evaluación de impacto ambiental.

31.

En aras de la integridad, procede señalar que con las demás excepciones previstas en la Directiva EIA sucede lo mismo: aunque no son pertinentes, tampoco contienen ninguna norma relativa a la ficción legal de autorización.

32.

No obstante, procede recordar que la obligación ya mencionada ( 11 ) de revocar o suspender las autorizaciones en vigor concedidas sin una evaluación de impacto ambiental está limitada por el principio de autonomía procesal de los Estados miembros. ( 12 )

33.

La determinación de la regulación procesal aplicable corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro en virtud de dicho principio, al menos en la medida en que no esté prevista por el Derecho de la Unión, a condición, sin embargo, de que esa regulación no sea menos favorable que la aplicable a situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) y de que no haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario (principio de efectividad). ( 13 )

34.

En el presente caso no se aprecia infracción alguna del principio de equivalencia.

35.

Por lo que atañe al principio de efectividad, aunque el Derecho de la Unión no puede oponerse a que las normas nacionales aplicables permitan, en determinados casos, regularizar operaciones o actos que son irregulares con arreglo a aquél, tal posibilidad está supeditada a la condición, por una parte, de que no ofrezca a los interesados la oportunidad de eludir las normas de la Unión o de verse dispensados de su aplicación y, por otra, de que dicha posibilidad siga siendo excepcional. ( 14 )

36.

Sin necesidad de examinar qué «determinados casos» podrían justificar una regularización o si existe riesgo de elusión, puede afirmarse que la ficción de autorización prevista en el Derecho austriaco, en todo caso, no constituye una excepción.

37.

Aunque la ficción afecta, en principio, a un conjunto limitado de proyectos, concretamente a aquellos que fueron autorizados más de tres años antes de la entrada en vigor de la disposición relativa a la ficción, no está claro qué proyectos se benefician realmente de la misma, ya que fueron autorizados sin una evaluación de impacto ambiental, pese a ser obligatoria. Para despejar esta duda sería necesario examinar todos los proyectos autorizados en Austria durante el período en cuestión y que, pudiendo estar comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva EIA, no se sometieron a una evaluación de sus repercusiones en el medio ambiente.

38.

Por otro lado, recientemente el Tribunal de Justicia ha subrayado, en relación con la Directiva relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, ( 15 ) que presenta muchas similitudes con la Directiva EIA, que incluso el exclusivo mantenimiento provisional de planes y programas adoptados en infracción de la primera Directiva citada requiere, en todo caso, un estudio caso por caso y está sujeto a otras condiciones de carácter estricto. ( 16 ) Sin embargo, la estructura normativa de la ficción legal de autorización del Derecho austriaco hace inviable un estudio caso por caso.

39.

Sin embargo, de ahí no se deduce que las autorizaciones concedidas sin una evaluación de impacto ambiental cuando era necesaria deban ser revocadas o suspendidas sin excepción para posibilitar la evaluación. Más aún, según reiterada jurisprudencia, la fijación de plazos razonables de carácter preclusivo para recurrir, en interés de la seguridad jurídica, que protege simultáneamente a los individuos y a las autoridades, es compatible con el Derecho de la Unión. En efecto, básicamente, plazos de este tipo no hacen imposible o excesivamente difícil en la práctica el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión ( 17 ) y son, por tanto, compatibles con el principio de efectividad.

40.

El plazo de tres años para la anulación de una autorización concedida sin la necesaria evaluación de impacto ambiental parece adecuado en este sentido, e incluso generoso, en caso de que, como sucede en el asunto principal, la ciudad de Wiener Neustadt tuviera o hubiera debido tener conocimiento de la autorización. ( 18 )

41.

Por lo tanto, en aras de la seguridad jurídica, la Directiva EIA y el principio de efectividad no se oponen a una normativa nacional que excluye que las autoridades competentes puedan anular la autorización de un proyecto concedida en infracción de dicha Directiva si han transcurrido tres años desde dicha autorización.

42.

No obstante, un plazo de preclusión adecuado para la impugnación de una autorización no significa que quepa suponer que dicha autorización se haya concedido de conformidad con las exigencias de la Directiva EIA. Esto queda patente en el hecho de que el Tribunal de Justicia diferencia entre la regularización de una autorización, excepcionalmente admitida, y los plazos de preclusión adecuados, que no tienen carácter excepcional. Tal diferenciación también tiene consecuencias prácticas, ya que en relación con el proyecto controvertido, pese al plazo de preclusión, la Directiva EIA impone otras obligaciones.

43.

El Tribunal de Justicia ya ha declarado que esas obligaciones existen si resulta que, desde la entrada en vigor de la Directiva EIA, se han venido realizando en relación con un proyecto obras o intervenciones físicas que deban ser consideradas proyecto con arreglo a esta Directiva sin que se haya evaluado su impacto medioambiental en una etapa anterior del procedimiento de autorización. En ese caso, corresponde a las autoridades tener en cuenta esa omisión en la etapa de concesión de una autorización posterior y garantizar el efecto útil de dicha Directiva velando por que se realice tal evaluación, al menos en esta fase del procedimiento. ( 19 )

44.

En cuanto a la planta controvertida, por ejemplo, no parece descartable que la construcción de la segunda línea de tratamiento, que ya cuenta con una autorización en materia de residuos, precise aún de una autorización de obra. En tal procedimiento de autorización habría de retomarse la evaluación de impacto ambiental si ésta era preceptiva desde el principio.

45.

A la obligación de retomar una evaluación de impacto ambiental omitida no se oponen ni la seguridad jurídica ni la confianza legítima en la validez de la autorización.

46.

Ello es así porque la evaluación en sí no implica consecuencias jurídicas de fondo relativas a la ponderación de las repercusiones sobre el medio ambiente con otros factores ni prohíbe tampoco la realización de proyectos que puedan tener efectos negativos para el medio ambiente. ( 20 ) Aunque es previsible que la detección de daños significativos en el medio ambiente lleve a la imposición de medidas preventivas o al rechazo del proyecto, si esto no llega a suceder la evaluación de impacto ambiental mantendrá en todo caso su función de reunir, documentar y difundir información sobre las repercusiones en el medio ambiente. ( 21 )

47.

Las consecuencias negativas para el promotor del proyecto consisten básicamente en los gastos de la evaluación, pero en cualquier caso el promotor del proyecto también hubiera debido asumir esa carga si se hubiese realizado la evaluación en el momento debido. En modo alguno puede preponderar la eventual confianza en poder evitar ese perjuicio sobre el interés del público afectado por el proyecto en obtener una información completa sobre sus efectos en el medio ambiente y poderse pronunciar al respecto.

48.

La declaración solicitada en el procedimiento principal de que el proyecto requería una evaluación de impacto ambiental sería apta para conseguir que se llevase a cabo ahora una evaluación antes omitida, pues con tal declaración ya no sería necesario seguir litigando, con motivo de un posterior procedimiento de autorización, acerca de si unas obras realizadas en el pasado hubieran requerido una evaluación que ahora procede retomar.

49.

Por el contrario, existe el riesgo de que la ficción legal de autorización se interprete, de conformidad con la Directiva EIA, en el sentido de que la autorización controvertida no sólo es firme, sino que satisface también todas las exigencias de la Directiva.

50.

En consecuencia, una ficción legal en virtud de la cual se considera que un proyecto ha sido autorizado conforme a la Directiva EIA si han transcurrido tres años desde la autorización, concedida en contravención de la Directiva, es incompatible con la Directiva y con el principio de efectividad.

51.

En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva de la siguiente manera: