Asunto T‑721/14

Reino de Bélgica

contra

Comisión Europea

«Recurso de anulación — Servicios de juego en línea — Protección de los consumidores y de los jugadores y prevención del tales juegos entre los menores — Recomendación de la Comisión — Acto no recurrible — Inadmisibilidad»

Sumario — Auto del Tribunal General (Sala Segunda)de 27 de octubre de 2015

1. Recurso de anulación — Actos recurribles — Concepto — Actos que producen efectos jurídicos obligatorios — Apreciación en función de criterios objetivos — Recomendación de la Comisión sobre los servicios de juego en línea — Acto no destinado a producir efectos jurídicos — Exclusión

   (Arts. 263 TFUE, 288 TFUE, párr. 5, y 292 TFUE; Recomendación 2014/478/UE de la Comisión)

2. Derecho de la Unión Europea — Interpretación — Textos plurilingües — Interpretación uniforme — Consideración de las diferentes versiones lingüísticas — Interpretación en función del contexto y de la finalidad

   (Recomendación 2014/478/UE de la Comisión)

3. Recurso de anulación — Actos recurribles — Concepto — Actos que producen efectos jurídicos obligatorios — Acto publicado en la serie L del Diario Oficial de la Unión Europea — No incidencia sobre la calificación del acto

   (Art. 263 TFUE)

4. Actos de las instituciones — Recomendaciones — Efecto directo — Exclusión — Consideración por parte del juez nacional — Obligación — Alcance — Circunstancia que puede hacer que el acto sea recurrible en anulación — Exclusión

   (Arts. 263 TFUE y 288 TFUE, párr. 5)

5. Recurso de anulación — Actos recurribles — Concepto — Actos carentes de efectos jurídicos obligatorios — Exclusión — Acto que incurre en una violación del equilibrio institucional y de la obligación de cooperación leal — Irrelevancia

   (Arts. 4 TFUE, ap. 3, 13 TFUE, ap. 2, 258 TFUE y 263 TFUE)

6. Recurso de anulación — Actos recurribles — Interpretación contra legem del requisito relativo a la existencia de un acto impugnable — Improcedencia

   (Arts. 263 TFUE, 267 TFUE y 277 TFUE)

7. Recurso de anulación — Actos recurribles — Concepto — Actos que producen efectos jurídicos obligatorios — Considerandos de una recomendación — Exclusión

   (Arts. 263 TFUE y 288 TFUE, párr. 5)

8. Procedimiento judicial — Intervención — Inadmisibilidad del recurso principal — Auto de inadmisibilidad dictado antes de la decisión sobre la demanda de intervención — Sobreseimiento de dicha demanda

   (Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 144, ap. 3)

1.  Se consideran actos impugnables, en el sentido del artículo 263 TFUE, todas las disposiciones adoptadas por las instituciones, cualquiera que sea su forma, destinadas a producir efectos jurídicos obligatorios. En cambio, escapa al control jurisdiccional previsto en el artículo 263 TFUE cualquier acto que no produzca efectos jurídicos obligatorios, como los actos preparatorios, los actos confirmatorios y los actos de mera ejecución, las simples recomendaciones y dictámenes y, en principio, las instrucciones internas. La capacidad de un acto para producir efectos jurídicos y, por tanto, para ser objeto de un recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE implica examinar su tenor literal y el contexto en el que se inscribe, su contenido esencial así como la intención y las facultades de la institución de la que emana.

   Por lo que respecta a la Recomendación 2014/478, relativa a principios para la protección de los consumidores y los usuarios de servicios de juego en línea y la prevención del juego en línea entre los menores, el mero hecho de que ésta se designe formalmente como recomendación y de que haya sido adoptada a la vista del artículo 292 TFUE no puede excluir automáticamente su calificación de acto impugnable. En efecto, si bien es cierto que del artículo 288 TFUE, párrafo quinto, se desprende que las recomendaciones no son vinculantes, la elección de la forma no puede alterar la naturaleza de un acto, de manera que conviene preguntarse si el contenido de un acto corresponde plenamente a la forma que le fue atribuida. A este respecto, habida cuenta del tenor, del contenido y del contexto de la Recomendación 2014/478, procede concluir que ésta no produce ni va destinada a producir efectos jurídicos obligatorios, de manera que no puede calificarse de acto impugnable en el sentido del artículo 263 TFUE. En este contexto, el mero hecho de que la Comisión invite a los Estados miembros a notificarle las medidas adoptadas en aplicación de los principios emanados de dicha Recomendación y a transmitirle información sobre la aplicación de los principios enunciados en ella no puede convertir tal aplicación en obligatoria para los Estados miembros.

   (véanse los apartados 16 a 18, 20, 37, 66 y 73)

2.  Véase el texto de la resolución.

   (véase el apartado 28)

3.  Por lo que respecta a la admisibilidad de un recurso de anulación en virtud del artículo 263 TFUE, carece, en principio, de relevancia sobre la calificación del acto en cuestión el que éste satisfaga o no determinados requisitos formales, como por ejemplo el de si ha sido denominado correctamente por su autor o si menciona las disposiciones que constituyen su fundamento legal o si no se ha notificado, incumpliendo la normativa aplicable, ya que un vicio de este carácter no puede modificar el contenido esencial de dicho acto. De ello se deduce que la mera publicación de un acto en la serie L del Diario Oficial carece de pertinencia por lo que respecta a si el acto en cuestión puede producir efectos jurídicos obligatorios.

   (véase el apartado 40)

4.  Las recomendaciones no carecen totalmente de efectos jurídicos, a pesar de que no están destinadas a producir efectos vinculantes y de que no pueden crear derechos que los particulares puedan invocar ante un juez nacional. Efectivamente, los jueces nacionales están obligados a tener en cuenta las recomendaciones a la hora de resolver los litigios de que conocen, sobre todo cuando aquéllas ilustran acerca de la interpretación de disposiciones nacionales adoptadas con el fin de darles aplicación, o cuando tienen por objeto completar las disposiciones de la Unión dotadas de fuerza vinculante. Sin embargo, de esos meros efectos jurídicos no puede deducirse que una recomendación produzca efectos jurídicos obligatorios y que por ello constituya un acto impugnable en el marco de un recurso de anulación en virtud del artículo 263 TFUE. Lo mismo sucede por lo que respecta a la toma en consideración, por parte del juez de la Unión, de recomendaciones a efectos interpretativos.

   (véanse los apartados 43, 46 y 47)

5.  La gravedad de la supuesta infracción de la institución afectada o la importancia de la violación de los derechos fundamentales que aquélla supone no permite en ningún caso excluir la aplicación de los motivos de inadmisibilidad de orden público previstos por el Tratado. De este modo, una vulneración alegada del equilibrio institucional no permite prescindir de los requisitos de admisibilidad del recurso de anulación exigidos por el Tratado. Tampoco puede prosperar una alegación basada en que actos sin carácter jurídicamente vinculante y cuya adopción hubiera incumplido la obligación de cooperación leal pueden ser objeto de control judicial. A este respecto, del mero hecho de que el Tribunal de Justicia pueda examinar un acto o un comportamiento sin efectos jurídicos obligatorios en el marco de un recurso por incumplimiento no se deduce que también pueda hacerlo en el marco de un recurso de anulación, pues estas dos vías jurídicas tienen objetos distintos y responden a condiciones de admisibilidad distintas, propias de cada una de ellas.

   (véanse los apartados 51, 53 y 55)

6.  Si bien es cierto que, por una parte, mediante sus artículos 263 TFUE y 277 TFUE y, por otra, mediante su artículo 267 TFUE, el Tratado ha establecido un sistema completo de vías de recurso y de procedimientos destinado a garantizar el control de la legalidad de los actos de las instituciones, confiando dicho control al juez de la Unión, no lo es menos que, aun cuando el requisito de los efectos jurídicos obligatorios de un acto en el marco de un recurso de anulación deba interpretarse a la luz del principio de tutela judicial efectiva, tal interpretación no puede conducir a ignorar dicho requisito sin exceder de las competencias que el Tratado atribuye al juez de la Unión.

   (véase el apartado 58)

7.  Cualquiera que sea su contenido, los considerandos de una recomendación, como motivos en los que ésta se basa, no pueden producir efectos jurídicos.

   (véase el apartado 64)

8.  Véase el texto de la resolución.

   (véanse los apartados 85 y 86)