Asunto T‑199/14 R
(Publicación por extractos)
Vanbreda Risk & Benefits
contra
Comisión Europea
«Procedimiento sobre medidas provisionales — Contratos públicos de servicios — Procedimiento de licitación — Prestación de servicios de seguro de bienes y de personas — Desestimación de la oferta de un licitador — Demanda de suspensión de la ejecución — Admisibilidad — Fumus boni iuris — Urgencia — Ponderación de los intereses»
Sumario — Auto del Presidente del Tribunal General de 4 de diciembre de 2014
Procedimiento sobre medidas provisionales — Suspensión de la ejecución — Medidas provisionales — Requisitos para su concesión — Procedimientos sobre medidas provisionales en los asuntos de contratos públicos — Toma en consideración de la especial función del procedimiento sobre medidas provisionales a fin de garantizar la tutela judicial efectiva
[Arts. 256 TFUE, ap. 1, 278 TFUE y 279 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 104, ap. 1; Reglamento Delegado (UE) no 1268/2012 de la Comisión, considerando 40; Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2007/66/CE, considerando 3, y 2014/24/UE, art. 91, ap. 2; Directiva 89/665/CEE del Consejo, considerandos 1 a 5, y art. 2, ap. 1]
Procedimiento sobre medidas provisionales — Suspensión de la ejecución — Requisitos para su concesión — Fumus boni iuris — Examen prima facie de los motivos invocados en apoyo del recurso principal — Alcance — Inexistencia de la prohibición de un examen pormenorizado
(Arts. 256 TFUE, ap. 1, 278 TFUE y 279 TFUE)
Procedimiento sobre medidas provisionales — Suspensión de la ejecución — Requisitos para su concesión — Fumus boni iuris — Examen prima facie de los motivos invocados en apoyo del recurso principal — Recurso contra una decisión de la Comisión de rechazar la oferta de un licitador en el marco de un contrato público — Motivo basado en la ilegalidad de la decisión de admitir la participación de un corredor de seguros en una licitación en materia de seguro como licitador único designado por compañías aseguradoras — Motivo que no carece de fundamento a primera vista
[Arts. 278 TFUE y 279 TFUE; Reglamento (UE, Euratom) no 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo; Reglamento Delegado (UE) no 1268/2012 de la Comisión]
Procedimiento sobre medidas provisionales — Suspensión de la ejecución — Requisitos para su concesión — Fumus boni iuris — Examen prima facie de los motivos invocados en apoyo del recurso principal — Recurso contra una decisión de la Comisión de rechazar la oferta de un licitador en el marco de un contrato público — Motivo basado en la modificación irregular de la oferta del adjudicatario después de la apertura de las ofertas — Motivo que no carece de fundamento a primera vista
[Arts. 278 TFUE y 279 TFUE; Reglamento (UE, Euratom) no 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 112, ap. 1; Reglamento Delegado (UE) no 1268/2012 de la Comisión, art. 160]
Procedimiento sobre medidas provisionales — Suspensión de la ejecución — Requisitos para su concesión — Urgencia — Apreciación en el contencioso relativo a la adjudicación de contratos públicos — Perjuicio grave — Carácter suficiente en caso de un fumus boni iuris especialmente sólido constituido por una ilegalidad manifiesta y grave
(Arts. 278 TFUE y 279 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47)
En el marco de la aplicación de las normas aplicables a las demandas de medidas provisionales, debe tenerse en cuenta la especial función que desempeñan las medidas provisionales en los procedimientos de contratación pública. A tal fin, también debe tomarse en consideración el marco jurídico creado por el legislador de la Unión Europea para su aplicación a los procedimientos de adjudicación de contratos organizados por los órganos de contratación de los Estados miembros. En particular, tal y como se expone en el considerando 40 del Reglamento Delegado no 1268/2012, sobre las normas de desarrollo del Reglamento no 966/2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión, interpretado en relación con el artículo 91, apartado 2, de la Directiva 2014/24 sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18, las normas de contratación pública deben basarse en la Directiva 2014/24.
Asimismo, como indican, por un lado, los tres primeros considerandos de la Directiva 89/665, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras, y, por otro lado, el considerando 3 de la Directiva 2007/66, por la que se modifican las Directivas 89/665 y 92/13 en lo que respecta a la mejora de la eficacia de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de contratos públicos, para garantizar la aplicación efectiva de dichas disposiciones, el legislador ha considerado necesario requerir el establecimiento de procedimientos que permitan recursos rápidos en una etapa en la que aún puedan corregirse eficazmente las infracciones. Además, de los considerandos segundo, tercero y quinto de la Directiva 89/665, así como de su artículo 2, apartado 1, se desprende que, en el contexto particular de los contratos públicos, las medidas provisionales se conciben no sólo como un medio de suspender el procedimiento de adjudicación, sino como un medio de subsanar una ilegalidad, objetivo que, de no ser así, correspondería al procedimiento sobre el fondo del asunto.
El hecho de tener en cuenta la influencia de tales consideraciones en el ejercicio de su competencia por parte del juez de medidas provisionales se justifica porque, por un lado, al igual que sucede a escala nacional, en los asuntos de contratos públicos, el objetivo de las medidas contempladas en el primer capítulo del tercer título del Reglamento de Procedimiento es garantizar la tutela judicial efectiva con respecto a la aplicación por las instituciones y órganos de la Unión de las normas relativas a los contratos públicos, que se basan esencialmente en la Directiva 2014/24, y, por otro lado, conforme al principio general de interpretación tal como se aplica en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, dichas Directivas ponen de manifiesto la existencia de un principio fundamental del Derecho de la Unión relativo a la contratación pública como es la tutela judicial efectiva de los licitadores, cuya especial importancia se deduce de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y que garantiza el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
Por consiguiente, aunque el Tribunal General normalmente desestima por ser inoperante un motivo basado en la violación, por una institución de la Unión, de una disposición de una Directiva sobre la adjudicación de contratos públicos, que, por definición, tiene como destinatarios a los Estados miembros, nada impide al juez de la Unión, no obstante, tomar en consideración la expresión de principios generales del Derecho de la Unión que pueda contener ese acto de la Unión. Pues bien, en este caso, las directivas adoptadas en materia de contratos públicos no hacen sino reflejar, a este respecto, el carácter primordial en este ámbito del derecho a gozar de la tutela judicial efectiva.
(véanse los apartados 16 a 20)
En lo que atañe al requisito relativo a la existencia de un fumus boni iuris, se cumple cuando existe, en la fase del procedimiento sobre medidas provisionales, una controversia jurídica importante cuya solución no surge de un modo inmediato, de manera que, a primera vista, el recurso no carece de un fundamento sólido. En efecto, dado que la finalidad del procedimiento sobre medidas provisionales es garantizar la plena eficacia de la resolución definitiva que recaiga en el futuro, para evitar una laguna en la tutela jurídica ofrecida por los órganos jurisdiccionales de la Unión, el juez de medidas provisionales debe limitarse a apreciar a primera vista el fundamento de los motivos invocados en el marco del litigio en cuanto al fondo para apreciar si existe una probabilidad suficientemente elevada de que prospere el recurso.
Si bien es cierto que, en el marco de un procedimiento sobre medidas provisionales, el juez de medidas provisionales normalmente no está obligado a proceder a un examen tan profundo como en el marco de un procedimiento sobre el fondo del asunto, ello no debe interpretarse como una prohibición absoluta de proceder a un examen pormenorizado.
(véanse los apartados 22 y 23)
Procede concluir que existe un fumus boni iuris especialmente sólido en el caso en que el poder adjudicador ha admitido la participación de un corredor de seguros en la licitación relativa a un contrato de seguros de bienes y de personas como licitador único designado por compañías aseguradoras, lo que permite la evaluación de su oferta haciendo abstracción de la capacidad económica y financiera de las compañías aseguradoras, las cuales, in fine, se harán cargo del riesgo garantizado, contrariamente a todas las demás hipótesis previstas expresamente en el pliego de condiciones, sin que esta diferenciación resulte objetivamente justificada a la luz de la lógica del sistema. Pues bien, por una parte, se hace ilusoria, a primera vista, la verificación por el comité de evaluación de los méritos de una oferta en relación con los requisitos impuestos en el pliego de condiciones, y, por otra, se permite a ese corredor beneficiarse, en su caso, de una ventaja competitiva frente a los demás licitadores.
(véanse los apartados 75 y 81)
Ha de concluirse que existe un fumus boni iuris especialmente sólido en el caso en que la oferta inicial presentada por la empresa adjudicataria sufrió, prima facie, una modificación irregular a la luz del artículo 112, apartado 1, del Reglamento financiero y del artículo 160 del Reglamento Delegado no 1268/2012, sobre las normas de desarrollo del Reglamento no 966/2012, sobre las normas financieras, con inobservancia del principio de igualdad de trato de los licitadores aplicable en el ámbito del Derecho de la Unión en materia de contratos públicos.
(véase el apartado 120)
Así pues, en el marco del contencioso relativo a la adjudicación de contratos públicos, debe considerarse que, cuando el licitador descartado logra demostrar la existencia de un fumus boni iuris especialmente sólido, no cabe exigirle que acredite que la desestimación de su demanda de medidas provisionales podría causarle un perjuicio irreparable, si no se quiere menoscabar de manera excesiva e injustificada la tutela judicial efectiva de la que goza en virtud del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Existe tal fumus boni iuris cuando el mismo revela la existencia de una ilegalidad suficientemente manifiesta y grave, con respecto a la cual debe evitarse lo antes posible la producción o prolongación de sus efectos, a menos que la ponderación de los intereses en juego no se oponga a ello. En estas circunstancias excepcionales, la sola prueba de la gravedad del perjuicio que se podría causar de no ordenarse la suspensión de la ejecución de la decisión impugnada es suficiente para cumplir el requisito relativo a la urgencia, habida cuenta de la necesidad de privar de efectos a una ilegalidad de esta naturaleza.
En efecto, aplicada a la situación de un licitador descartado, la exigencia de un perjuicio irreparable en el marco de una demanda de suspensión de la ejecución de una decisión de adjudicación de un contrato público sólo puede satisfacerse de manera excesivamente difícil. Ahora bien, semejante resultado es inconciliable con los imperativos dimanantes de la protección efectiva que debe garantizarse en materia de contratos públicos. Por otro lado, la infracción de las normas relativas a la adjudicación de contratos públicos no sólo puede entrañar efectos perjudiciales a los licitadores descartados, sino que también puede menoscabar la protección de los intereses económicos de la Unión. Este contencioso requiere así la adopción de un nuevo planteamiento adaptado a su especificidad y tendente a permitir al licitador descartado acreditar la urgencia de una manera distinta a la de demostrar, en toda circunstancia, un riesgo inminente de que se produzca un perjuicio irreparable.
A este respecto, en primer término, el juez de medidas provisionales no puede llevar a cabo una aplicación mecánica y rígida del requisito relacionado con el carácter irreparable del perjuicio —ni, por otro lado, con la gravedad del perjuicio invocado—, sino que debe tener en cuenta las circunstancias que caracterizan cada caso. En segundo término, nada impide al juez de medidas provisionales aplicar directamente los artículos 278 TFUE y 279 TFUE, disposiciones de Derecho primario, que le facultan para ordenar la suspensión de la ejecución si estima que las circunstancias así lo exigen y para decretar las medidas provisionales necesarias. En tercer término, no cabe excluir la posibilidad de ordenar la suspensión de la ejecución o de adoptar medidas provisionales sobre la única base de la ilegalidad manifiesta del acto impugnado, por ejemplo, cuando éste adolece incluso de la apariencia de legalidad. En este contexto, es posible considerar que, en los procedimientos de medidas provisionales en materia de contratos públicos, la urgencia consiste en la necesidad de subsanar lo más rápidamente posible lo que parece, a primera vista, una ilegalidad suficientemente manifiesta y grave y, por tanto, un fumus boni iuris especialmente sólido.
(véanse los apartados 157 a 162)