—

en nombre de APEX GmbH Internationale Spedition, por la Sra. M. Hackert, Rechtsanwalt, y por el Sr. R. Etehad;

—

en nombre del Consejo de la Unión Europea, por la Sra. S. Boelaert, en calidad de agente, asistida inicialmente por Mes D. Geradin y N. Tuominen, y posteriormente por Me N. Tuominen, avocats;

—

en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. F. Erlbacher y T. Maxian Rusche y por la Sra. A. Stobiecka-Kuik, en calidad de agentes;

1

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la validez del Reglamento de Ejecución (UE) no 260/2013 del Consejo, de 18 de marzo de 2013, que amplía el derecho antidumping definitivo impuesto por el Reglamento (CE) no 1458/2007 sobre las importaciones de encendedores de bolsillo no recargables, de gas y piedra, originarios de la República Popular China a las importaciones de encendedores de bolsillo no recargables, de gas y piedra, procedentes de la República Socialista de Vietnam, hayan sido o no declarados como originarios de la República Socialista de Vietnam (DO L 82, p. 10; en lo sucesivo, «Reglamento controvertido»).

2

Dicha petición fue presentada en el marco de un litigio entre APEX GmbH Internationale Spedition (en lo sucesivo, «APEX») y la Hauptzollamt Hamburg-Stadt (Oficina principal de aduanas de la ciudad de Hamburgo, Alemania), en relación con una decisión de esta oficina de imponer a APEX el pago de derechos antidumping.

3

Las disposiciones que regulaban la aplicación de medidas antidumping por parte de la Unión Europea vigentes en el momento en que sucedieron los hechos objeto del litigio principal figuraban en el Reglamento (CE) no 1225/2009 del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping por parte de países no miembros de la Comunidad Europea (DO L 343, p. 51, y corrección de errores DO 2010, L 7, p. 22), en su versión original y en la versión resultante del Reglamento (UE) no 765/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2013 (DO L 237, p. 1) (en lo sucesivo «Reglamento de base»).

4

A tenor del decimonoveno considerando del Reglamento de base:

«[...] es necesario que la legislación comunitaria incluya disposiciones para hacer frente a prácticas tales como el simple montaje en la Comunidad o en países terceros, cuyo principal objetivo es eludir las medidas antidumping.»

5

El artículo 10 de dicho Reglamento, titulado «Retroactividad», dispone en su apartado 1:

«Sólo se aplicarán medidas provisionales o derechos antidumping a los productos despachados a libre práctica después de la fecha de entrada en vigor de la decisión adoptada de conformidad con el apartado 1 del artículo 7 o el apartado 4 del artículo 9, según sea el caso, con las excepciones que se indican en el presente Reglamento.»

6

El artículo 11, apartado 2, párrafo primero, del mismo Reglamento establece:

«Las medidas antidumping definitivas expirarán cinco años después de su imposición o en un plazo de cinco años a partir de la fecha de conclusión de la última reconsideración del dumping y del perjuicio, salvo que durante la reconsideración se determine que la expiración podría conducir a una continuación o a una reaparición del dumping y del perjuicio. Tal reconsideración por expiración de medidas se iniciará por iniciativa de la Comisión o a petición de los productores comunitarios o en su nombre y la medida seguirá vigente hasta tanto tenga lugar el resultado de la reconsideración.»

7

El artículo 13 de este Reglamento, titulado «Elusión» tiene la siguiente redacción:

«1.   Los derechos antidumping establecidos con arreglo al presente Reglamento podrán ampliarse a las importaciones de productos similares, ligeramente modificados o no, procedentes de terceros países, o a las importaciones de productos similares ligeramente modificados procedentes del país sujeto a las medidas, o a partes de esos productos, cuando exista elusión de las medidas en vigor. En caso de elusión de las medidas vigentes, los derechos antidumping que no excedan del derecho antidumping residual establecido con arreglo al apartado 5 del artículo 9 se podrían ampliar a las importaciones procedentes de empresas beneficiarias de derechos individuales en los países sujetos a las medidas. Se entenderá que existe elusión cuando se produzca un cambio de características del comercio entre terceros países y la Comunidad o entre empresas individuales del país sujeto a las medidas y la Comunidad, derivado de una práctica, proceso o trabajo para el que no exista una causa o una justificación económica adecuadas distintas del establecimiento del derecho, y haya pruebas del perjuicio o de que se están burlando los efectos correctores del derecho por lo que respecta a los precios y/o las cantidades del producto similar y existan pruebas de dumping en relación con los precios normales previamente establecidos para los productos similares, de ser necesario de conformidad con las disposiciones del artículo 2.

Las prácticas, procesos o trabajos a los que se refiere el apartado 1 incluirán, entre otras cosas, las modificaciones menores introducidas en el producto afectado para poder incluirlo en códigos aduaneros que, normalmente, no están sujetos a las medidas en cuestión, siempre que la modificación no altere las características esenciales del producto; el envío del producto sujeto a las medidas a través de terceros países; la reorganización por los exportadores o los productores de sus pautas y canales de venta en el país sujeto a las medidas con el fin de que sus productos sean exportados en su caso a la Comunidad a través de productores que son beneficiarios de un tipo de derecho individual inferior al aplicable a los productos de los fabricantes; y, en las circunstancias indicadas en el apartado 2, el montaje de las partes mediante una operación de montaje en la Comunidad o en un tercer país.

2.   Se considerará que una operación de montaje en la Comunidad o en un país tercero elude las medidas vigentes cuando:

3.   Las investigaciones en virtud del presente artículo se abrirán a iniciativa de la Comisión o a solicitud de un Estado miembro o de cualquier parte interesada cuando contengan elementos de prueba suficientes sobre los factores mencionados en el apartado 1. La apertura se hará, previa consulta al Comité consultivo, mediante un Reglamento de la Comisión que podrá igualmente indicar a las autoridades aduaneras su obligación de registrar las importaciones con arreglo al apartado 5 del artículo 14 o de exigir garantías. Las investigaciones serán efectuadas por la Comisión, que podrá hacerse asistir por las autoridades aduaneras, y estarán finalizadas en un plazo de nueve meses. Cuando los hechos finalmente comprobados justifiquen la ampliación de las medidas, ello será decidido por el Consejo, por mayoría simple y a propuesta de la Comisión, previa consulta al Comité consultivo. La propuesta será aprobada por el Consejo, a menos que este último decida por mayoría simple rechazarla en el plazo de un mes tras la presentación de la propuesta por la Comisión. La ampliación surtirá efecto a partir de la fecha en la se hubiese impuesto el registro con arreglo al apartado 5 del artículo 14 o en que se hubiesen exigido las garantías. Se aplicarán al presente artículo las disposiciones de procedimiento del presente Reglamento relativas a la apertura y desarrollo de las investigaciones.

[...]»

8

Según el artículo 14, apartado 5, del Reglamento de base:

«Previa consulta al Comité consultivo, la Comisión podrá instar a las autoridades aduaneras a adoptar las medidas adecuadas para registrar las importaciones de tal forma que posteriormente las medidas puedan ser aplicadas contra dichas importaciones a partir de la fecha de registro. Las importaciones podrán estar sujetas a registro a petición de la industria de la Comunidad y siempre que se incluyan pruebas suficientes para justificarlo. El registro será instaurado mediante un reglamento que especificará la finalidad del mismo y, en caso apropiado, el importe estimado de la posible obligación futura. Las importaciones no podrán estar sometidas a registro por un período superior a nueve meses.»

9

El artículo 18 de este Reglamento prevé:

«1.   Cuando una parte interesada niegue el acceso a la información necesaria o no la facilite en los plazos establecidos por el presente Reglamento u obstaculice de forma significativa la investigación, podrán formularse conclusiones preliminares o definitivas, positivas o negativas, sobre la base de los datos disponibles. [...]

[...]

6.   En caso de que una parte interesada no coopere o sólo lo haga parcialmente y, en consecuencia, dejen de comunicarse informaciones pertinentes, ello podrá conducir a un resultado menos favorable para esa parte que si hubiera cooperado.»

10

A raíz de una denuncia presentada ante la Comisión Europea, en el año 1989, por la Federación Europea de Fabricantes de Encendedores, se adoptó el Reglamento (CEE) no 3433/91 del Consejo, de 25 de noviembre de 1991, por el que se establece un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones de encendedores de bolsillo no recargables, de gas y piedra, originarios de Japón, la República Popular de China, la República de Corea y Tailandia, y se percibe definitivamente el derecho provisional (DO L 326, p. 1).

11

Conforme al artículo 1 de este Reglamento, se estableció un derecho antidumping definitivo sobre los encendedores de bolsillo no recargables, de gas y piedra, originarios en concreto de la República Popular de China (en lo sucesivo, «RPC»).

12

Tras una investigación sobre la posible elusión del Derecho antidumping, se adoptó el Reglamento (CE) no 192/1999 del Consejo, de 25 de enero de 1999, por el que se amplía el derecho antidumping definitivo, establecido por el Reglamento (CEE) no 3433/91, sobre las importaciones de encendedores de bolsillo no recargables, de gas y piedra, originarios de la República Popular de China, a las importaciones de determinados encendedores de bolsillo recargables y desechables de piedra, originarios de la República Popular de China o procedentes u originarios de Taiwán, y a las importaciones de encendedores no recargables procedentes u originarios de Taiwán, y por el que se da por concluido el procedimiento relativo a las importaciones de encendedores no recargables procedentes de Hong Kong y de Macao (DO L 22, p. 1).

13

El artículo 1 de este Reglamento preveía la ampliación del Derecho antidumping establecido por el Reglamento no 3433/91, a las importaciones de encendedores de bolsillo no recargables, de gas y piedra, originarios o procedentes de Taiwán y a las importaciones de determinados encendedores de bolsillo recargables de piedra y gas, originarios de la RPC o procedentes u originarios de Taiwán.

14

El derecho antidumping establecido en el Reglamento no 3433/91 y ampliado por el Reglamento no 192/1999 fue mantenido por el Reglamento (CE) no 1824/2001 del Consejo, de 12 de septiembre de 2001, por el que se establece un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones de encendedores de bolsillo no recargables, de gas y de piedra, originarios de la República Popular China y procedentes u originarios de Taiwán y sobre las importaciones de determinados encendedores de bolsillo recargables originarios de la República Popular China y procedentes u originarios de Taiwán (DO L 248, p. 1), y por el Reglamento (CE) no 1458/2007 del Consejo, de 10 de diciembre de 2007, por el que se establece un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones de encendedores de bolsillo no recargables, de gas y piedra, originarios de la República Popular China y procedentes u originarios de Taiwán y sobre las importaciones de determinados encendedores de bolsillo recargables, de piedra, originarios de la República Popular China y procedentes u originarios de Taiwán (DO L 326, p. 1).

15

Mediante un «anuncio de expiración inminente de determinadas medidas antidumping», publicado el 1 de mayo de 2012 en el Diario Oficial de la Unión Europea (DO C 127, p. 3), la Comisión hizo saber que, salvo que se iniciara una reconsideración de conformidad con el procedimiento que figura en el artículo 11, apartado 2, del Reglamento de base, las medidas antidumping, en particular, sobre las importaciones de encendedores de bolsillo no recargables, de gas y piedra, originarios de la RPC y procedentes u originarios de Taiwán expirarían el 13 de diciembre de 2012. Al no haberse presentado ninguna solicitud de reconsideración debidamente justificada tras la publicación de este anuncio, la Comisión comunicó mediante un «anuncio de expiración de determinadas medidas antidumping», publicado el 12 de diciembre de 2012 en el Diario Oficial de la Unión Europea (DO C 382, p. 12), que dichas medidas expirarían definitivamente el 13 de diciembre de 2012.

16

Mientras tanto, mediante el artículo 1 del Reglamento (UE) no 548/2012 de la Comisión, por el que se abre una investigación sobre la posible elusión de las medidas antidumping impuestas por el Reglamento de Ejecución (CE) no 1458/2007 del Consejo a las importaciones de encendedores de bolsillo no recargables, de gas y piedra, originarios de la República Popular China, mediante importaciones de encendedores de bolsillo no recargables, de gas y piedra, procedentes de Vietnam, hayan sido o no declarados originarios de este último país, y por el que se someten dichas importaciones a registro (DO L 165, p. 37), la Comisión abrió una investigación con objeto de determinar si las importaciones en la Unión de encendedores de bolsillo no recargables, de gas y piedra, procedentes de Vietnam estaban eludiendo las medidas impuestas por el Reglamento no 1458/2007.

17

Según el artículo 2 de dicho Reglamento, las autoridades aduaneras adoptarán, con arreglo al artículo 13, apartado 3, y al artículo 14, apartado 5, del Reglamento de base, las medidas adecuadas para registrar las importaciones en la Unión indicadas en el artículo 1 de este Reglamento.

18

El Reglamento controvertido se adoptó tras la investigación abierta por el Reglamento no 548/2012, que se llevó a cabo en el período comprendido entre el 1 de abril de 2011 y el 31 de marzo de 2012, denominado «período de referencia» (en lo sucesivo, «PR»).

19

Los considerandos 28 a 30 y 36 del Reglamento controvertido, que tratan sobre el grado de cooperación de los productores exportadores vietnamitas, rezan como sigue:

[...]

20

El considerando 37 de dicho Reglamento, que trata sobre el grado de cooperación de los productores exportadores chinos, establece:

«Los productores exportadores chinos no cooperaron. Por tanto, las conclusiones sobre las importaciones del producto afectado en la Unión y las exportaciones de encendedores de bolsillo no recargables, de gas y piedra de la RPC a Vietnam debieron basarse en los datos disponibles, de conformidad con el artículo 18, apartado 1, del Reglamento de base. Para determinar el total de exportaciones de la RPC a Vietnam, se utilizaron las estadísticas Comtrade de las Naciones Unidas, que se habían facilitado en la solicitud.»

21

Los considerandos 38 a 44 de dicho Reglamento, sobre el cambio en las características del comercio exponen:

«2.4. Cambio en las características del comercio

Importaciones de encendedores de bolsillo no recargables, de gas y piedra, en la Unión

Importaciones de encendedores no recargables en la Unión procedentes de Vietnam, expresadas en porcentaje sobre el total de importaciones

Fuente: Estadísticas facilitadas en la solicitud.

Exportaciones de piezas de encendedores de la RPC a Vietnam

Volumen de producción de encendedores de bolsillo no recargables, de gas y piedra, en Vietnam

2.5. Conclusión sobre el cambio en las características del comercio

22

El artículo 1o de ese mismo Reglamento dispone:

«1.   El derecho antidumping definitivo impuesto por el artículo 1, apartado 2, del Reglamento [no 1458/2007] sobre las importaciones de encendedores de bolsillo no recargables, de gas y piedra, originarios de la [RPC] se amplía a las importaciones de encendedores de bolsillo no recargables, de gas y piedra, procedentes de Vietnam, hayan sido o no declarados como originarios de este último país, que actualmente se clasifican en el código NC ex 9613 10 00.

2.   El derecho ampliado por el apartado 1 del presente artículo se percibirá con respecto a las importaciones enviadas desde Vietnam del 27 de junio al 13 de diciembre de 2012, hayan sido o no declaradas originarias de Vietnam, registradas de conformidad con el artículo 2 del Reglamento [no 548/2012] y el artículo 13, apartado 3, y el artículo 14, apartado 5, del [Reglamento de base].

[...]»

23

Entre los meses de agosto y de diciembre de 2012, APEX, una sociedad de transportes internacionales, despachó a libre práctica, en la Unión, 4024080 encendedores de bolsillo no recargables, de piedra y gas, procedentes de Vietnam.

24

Mediante una liquidación de derechos de importación con fecha de 26 de marzo de 2013, la oficina principal de aduanas de la ciudad de Hamburgo reclamó a APEX, en virtud de dicho despacho a libre práctica, el pago de los derechos antidumping por un importe de 261565,20 euros, sobre la base del Reglamento controvertido.

25

El 15 de abril de 2013, APEX interpuso un recurso administrativo contra dicha liquidación. Tras desestimar dicho recurso la oficina principal de aduanas de Hamburgo el 5 de junio de 2013, APEX interpuso un recurso ante el Finanzgericht Hamburg (Tribunal en materia tributaria de Hamburgo) el 5 de julio de 2013.

26

En primer lugar, dicho tribunal alberga dudas sobre la posibilidad de que el Consejo amplíe el derecho antidumping instaurado por el Reglamento no 1458/2007, dado que éste ya no estaba en vigor cuando se adoptó el Reglamento controvertido. En efecto, del artículo 13, apartado 1, del Reglamento de base, en concreto de la expresión «cuando exista elusión de las medidas en vigor», se deduce que las medidas antidumping no pueden ampliarse a no ser que estén en vigor y, por tanto, no hayan expirado. La estructura y la finalidad de las medidas antidumping abogan igualmente por dicha interpretación. De esta manera, la imposición de derechos antidumping no supondría la sanción de un comportamiento anterior sino una medida de defensa y protección contra la competencia desleal resultante de las prácticas de dumping, tendente, en el futuro, a impedir o hacer económicamente poco interesantes las importaciones objeto de dumping.

27

El Finanzgericht Hamburg (Tribunal en materia tributaria de Hamburgo) observa que la expresión «cuando exista elusión de las medidas en vigor» también podría interpretarse en el sentido de referirse al período de aplicación de la ampliación del derecho antidumping y no a la fecha de adopción del reglamento de ampliación de dicho derecho antidumping. Dicho tribunal señala, en este sentido, que el artículo 13, apartado 3, sexta frase, del Reglamento de base también prevé expresamente una ampliación retroactiva de un derecho antidumping a partir de la fecha en la que se haya impuesto el registro de las importaciones con arreglo al artículo 14, apartado 5, de dicho Reglamento. Además, el Finanzgericht Hamburg (Tribunal en materia tributaria de Hamburgo) manifiesta que con arreglo a la finalidad y la estructura del Reglamento de base, el único objeto de un Reglamento por el que se amplía un derecho antidumping debe ser asegurar la eficacia de éste y evitar que sea eludido. Un Reglamento de esa clase sólo tiene, por tanto, un carácter accesorio en relación con las medidas antidumping iniciales, lo que a su vez muestra que el régimen establecido por el artículo 13 del Reglamento de base no fija ningún límite en cuanto al momento en que puede adoptarse un Reglamento de ampliación de un derecho antidumping.

28

En segundo lugar, el Finanzgericht Hamburg (Tribunal en materia tributaria de Hamburgo) considera que es poco probable que se cumplan los demás requisitos en relación con la existencia de elusión, mencionados en el artículo 13, apartados 1 y 2, letra a), del Reglamento de base.

29

En este sentido, el cambio en las características del comercio entre los países terceros afectados, a saber, la RPC y Vietnam, y la Unión Europea, previsto en el artículo 13, apartado 1, tercera frase, del Reglamento de base, no se ha demostrado. En efecto, los datos cifrados sobre las importaciones del producto afectado procedente de la RPC, no son lo suficientemente precisos o, tratándose de los que figuran en el considerando 39 del Reglamento controvertido, carecen de pertinencia. Además, los datos sobre las importaciones que proceden de Vietnam y que figuran en el considerando 40 de dicho Reglamento, no abarcan ni el año 2007 ni los años anteriores y sólo podrían relacionarse de manera incompleta con lo expuesto en el considerando 42 de dicho Reglamento, que trata sobre las exportaciones de las piezas de los encendedores de la RPC a Vietnam.

30

Además, no hay coincidencia temporal entre la caída de las importaciones del producto afectado procedente de la RPC, a lo largo del año 1991, el aumento de las exportaciones de piezas para los encendedores de la RPC a Vietnam, a partir del año 1999, y el aumento de las importaciones en la Unión Europea del producto afectado procedente de Vietnam, a lo largo del año 2007. El Finanzgericht Hamburg (Tribunal en materia tributaria de Hamburgo) señala que es consciente de que el artículo 13, apartado 1, del Reglamento de base no menciona ningún requisito concreto desde el punto de vista temporal en cuanto al cambio de características del comercio. No obstante, considera que se requiere una explicación específica cuando el establecimiento de un derecho antidumping no produce un cambio de características del comercio entre terceros países y la Unión hasta muchos años después.

31

Asimismo, el Reglamento controvertido no indica ni por qué el aumento de las importaciones del producto afectado procedente de Vietnam no fue precedido inmediatamente de un aumento de las exportaciones de piezas para los encendedores de la RPC a Vietnam, ni si el aumento de las importaciones de encendedores procedentes de Vietnam desde el año 2007 corresponde a una caída comparable de las importaciones de encendedores procedentes de la RPC.

32

Además, el tribunal remitente duda que las condiciones del artículo 13, apartado 2, letra a), del Reglamento de base se cumplan. Por un lado, las operaciones de montaje en este asunto no podrían haber «comenzado o [haberse] visto incrementada[s] sustancialmente desde o justo antes de la apertura de la investigación antidumping». Por otro lado, sería poco probable que dichas operaciones hayan estado desprovistas de motivación suficiente o de justificación económica distinta de la de evitar las medidas antidumping establecidas por el Reglamento no 1458/2007. Dichas operaciones podrían haber estado justificadas, entre otras cosas, por las consideraciones sobre el bajo coste de la mano de obra.

33

En estas circunstancias, el Finanzgericht Hamburg (Tribunal en materia tributaria de Hamburgo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:

34

Mediante sus cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el tribunal remitente pregunta, en esencia, si el Reglamento controvertido es inválido ya que, por un lado, se adoptó cuando el Reglamento no 1458/2007 ya no estaba en vigor y, por otro lado, el Consejo no ha acreditado de manera suficiente con arreglo a Derecho la existencia de una elusión conforme al artículo 13, apartado 1, del Reglamento de base.

35

Es importante señalar que, en las observaciones escritas que APEX presentó al Tribunal de Justicia, suscitó un motivo de invalidez del Reglamento controvertido que no había recogido el tribunal remitente en su petición de decisión prejudicial. Así, APEX alegó que, desde el otoño de 2012, estaba claro que las medidas establecidas por el Reglamento no 1458/2007 no iban a prolongarse porque las importaciones del producto afectado procedente de la RPC ya no suponían un riesgo de dumping. En este contexto, según APEX, los efectos correctores del derecho antidumping controvertido no pueden considerarse afectados, de acuerdo con el artículo 13, apartado 1, del Reglamento de base.

36

Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el procedimiento regulado en el artículo 267 TFUE se basa en una nítida separación de funciones entre los tribunales nacionales y el Tribunal de Justicia, de manera que corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional, que conoce del litigio y que debe asumir la responsabilidad de la decisión judicial que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia, como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia (sentencia Simon, Evers & Co., C‑21/13, EU:C:2014:2154, apartado 26).

37

De una jurisprudencia bien asentada resulta asimismo que el artículo 267 TFUE no abre una vía de recurso para las partes en un litigio suscitado ante el juez nacional, de modo que el Tribunal de Justicia no está obligado a valorar la validez del Derecho de la Unión por la mera razón de que tal cuestión haya sido invocada ante él mismo por una de las partes en sus observaciones escritas (véase la sentencia Simon, Evers & Co., C‑21/13, EU:C:2014:2154, apartado 27 y jurisprudencia citada).

38

En estas circunstancias, no procede ampliar el examen de la validez del Reglamento controvertido a los motivos no expuestos por el tribunal remitente.

39

El tribunal remitente invoca, en primer lugar, la invalidez del Reglamento controvertido, que ha ampliado las medidas antidumping establecidas por el Reglamento no 1458/2007, a raíz de una investigación sobre la posible elusión en virtud del artículo 13 del Reglamento de base, ya que se adoptó cuando el Reglamento no 1458/2007 ya no estaba en vigor y que ha dado lugar a una percepción exclusivamente retroactiva del derecho antidumping ampliado, respecto al período comprendido entre la fecha en la que el registro de las importaciones se hizo obligatorio y la fecha de expiración de dichas medidas.

40

En este sentido, conviene recordar que el artículo 13 del Reglamento de base prevé que las instituciones de la Unión Europea, cuando constaten que las medidas antidumping están siendo eludidas, podrán ampliarlas, ligeramente modificadas o no, a las importaciones de productos similares, procedentes de terceros países distintos de los países sometidos a dichas medidas.

41

Para examinar el primer motivo de invalidez invocado por el tribunal remitente, es necesario determinar si el artículo 13 del Reglamento de base permite la adopción de una decisión de ampliación de las medidas antidumping cuando dichas medidas ya han expirado.

42

Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para determinar el alcance de una disposición de Derecho de la Unión Europea, en este caso el artículo 13 del Reglamento de base, hay que tener en cuenta tanto sus términos como su contexto y sus finalidades (sentencia Angerer, C‑477/13, EU:C:2015:239, apartado 26 y jurisprudencia citada).

43

En lo que respecta a la redacción del artículo 13 del Reglamento de base, es importante destacar que, además de la obligación, enunciada en su apartado 3, de acabar la investigación en un período de nueve meses a partir de la fecha de su apertura, dicho artículo no contiene ninguna indicación en cuanto al momento en que una posible decisión de ampliar las medidas antidumping debería adoptarse.

44

Es cierto que, según la primera frase, del apartado 1, del artículo 13, del Reglamento de base, los derechos antidumping pueden ampliarse «cuando exista elusión de las medidas en vigor». No obstante, dicha frase tiene por objeto circunscribir las hipótesis en las que una decisión de ampliación de los derechos antidumping pueda adoptarse. No puede considerarse, por lo tanto, que al referirse «a las medidas en vigor», el legislador haya pretendido adoptar una postura sobre el momento en el que una decisión de ampliación de esa clase deba adoptarse y, de este modo, prohibir su adopción cuando las medidas antidumping que son objeto de elusión hayan expirado.

45

En cambio, la referencia a las «medidas en vigor», que figura en el artículo 13, apartado 1, del Reglamento de base, implica que el período de aplicación de las medidas antidumping ampliadas no será mayor que el período durante el cual las medidas antidumping que se amplían estén en vigor.

46

De ello se deduce, tal como señaló el Abogado General en el punto 31 de sus conclusiones, que un análisis meramente literal del artículo 13 del Reglamento de base no permite excluir la posibilidad de adoptar un Reglamento que conlleve la ampliación de unas medidas antidumping que hayan expirado.

47

El análisis del contexto en el que se encuentra el artículo 13 del Reglamento de base, así como los objetivos de dicho artículo y, más en general, de dicho Reglamento, confirman que un Reglamento de ampliación de medidas antidumping puede adoptarse después de la expiración de dichas medidas, entendiéndose, no obstante, que las medidas sólo pueden ampliarse para el período anterior a dicha expiración, de manera que las medidas ampliadas presentan un carácter exclusivamente retroactivo.

48

En primer lugar, es importante destacar, en este sentido, que si bien el apartado 1, del artículo 10 del Reglamento de base consagra el principio de no retroactividad de las medidas antidumping, pudiendo éstas aplicarse en principio sólo a los productos despachados a libre práctica después de la fecha en la que el Reglamento que las establezca entre en vigor, varias disposiciones del Reglamento de base prevén excepciones a dicho principio. Estas disposiciones autorizan en efecto la aplicación de las medidas antidumping a productos puestos en libre práctica antes de la entrada en vigor del Reglamento que las establece, a condición de que las importaciones objeto de dumping se hayan registrado conforme al artículo 14, apartado 5, del Reglamento de base.

49

En concreto, tratándose de las reglas sobre elusión, la frase segunda, del apartado 3, del artículo 13, del Reglamento de base dispone que la investigación se abrirá por un Reglamento de la Comisión que puede igualmente instar a las autoridades aduaneras al registro obligatorio de las importaciones conforme al artículo 14, apartado 5, del mismo Reglamento de base o a exigir garantías. La frase sexta, del apartado 3, del artículo 13, de este último Reglamento por su parte prevé que la ampliación de las medidas antidumping surtirá efecto desde la fecha en que se haya impuesto de forma obligatoria el registro de las importaciones, de acuerdo con el apartado 5, del artículo 14, de dicho Reglamento. Así, el Reglamento por el que se amplía el derecho antidumping, adoptado sobre la base del artículo 13 del Reglamento de base, autoriza la percepción retroactiva de los derechos antidumping ampliados.

50

En segundo lugar, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, se desprende en concreto del considerando 19 y del artículo 13 del Reglamento de base que un Reglamento que conlleve la ampliación de un derecho antidumping tiene como único objetivo asegurar la eficacia de éste y evitar que no sea eludido. Además, la obligación de registro de las importaciones objeto de dumping, en el marco específico de este tipo de elusión, también tiene por objeto la eficacia de las medidas definitivas ampliadas, haciendo posible la aplicación retroactiva de los derechos para evitar que las medidas definitivas que deben aplicarse se vean privadas de efecto útil (sentencia Paltrade, C‑667/11, EU:C:2013:368, apartados 28 y 29).

51

Ahora bien, como ha señalado el Abogado General en el punto 36 de sus conclusiones, el objetivo de eficacia que persiguen las medidas por las que se pretende contrarrestar la elusión quedaría en entredicho si se considerase que un reglamento por el que se amplía un derecho antidumping no puede adoptarse tras la expiración de ese derecho. En efecto, si no se pudiera adoptar un reglamento como éste después de esa expiración, la protección del efecto correctivo de las medidas antidumping, mediante el procedimiento a que se refiere el artículo 13 del Reglamento de base, podría frustrarse por las importaciones efectuadas durante el período de la investigación sobre elusión. En la práctica, esto conllevaría el no poder asegurar el efecto útil de las medidas antidumping hasta la expiración de su período de aplicación que, en virtud del artículo 11, apartado 2, de dicho Reglamento, es en principio de cinco años.

52

Además, como ha señalado el Abogado General en el punto 55 de sus conclusiones, considerar que un reglamento por el que se amplían las medidas antidumping, según el artículo 13, apartado 3, del Reglamento de base, no puede adoptarse después de la expiración de esas medidas, como en el caso concreto, obligaría a la Comisión a concluir su investigación en un plazo inferior al plazo de nueve meses previsto en dicha disposición. Así mismo, una consideración como ésta tendría como consecuencia el permitir la adopción de un reglamento de esa clase inmediatamente antes de la expiración de las medidas que amplia pero prohibirlo inmediatamente después de dicha expiración, sin ninguna justificación legal o lógica.

53

En tercer lugar, conviene observar que el Tribunal de Justicia ha considerado que una medida que conlleve la ampliación de un derecho antidumping definitivo sólo tiene carácter accesorio en relación con el acto inicial que establece dicho derecho (sentencia Paltrade, C‑667/11, EU:C:2013:368, apartado 28).

54

Si bien se desprende de esta apreciación que las medidas ampliadas no pueden prolongarse después de la expiración de las medidas que amplían, no se podría deducir del vínculo que une las unas con las otras que la decisión de establecer las primeras deba producirse antes de que las segundas expiren.

55

Teniendo en cuenta el análisis anterior, debe señalarse que el artículo 13 del Reglamento de base no se opone a la adopción de un Reglamento que conlleve la ampliación de las medidas antidumping cuando estas medidas ya no están en vigor, a condición de que, por un lado, la ampliación afecte únicamente al período anterior a la expiración de dichas medidas y, por otro lado, que el registro de las importaciones objeto de dumping se haya ordenado, conforme al artículo 13, apartado 3, y al artículo 14, apartado 5, del Reglamento de base, o, en su caso, que se hayan exigido garantías, en el momento de apertura de la investigación sobre la elusión, con el fin de permitir la aplicación retroactiva de las medidas ampliadas a partir de la fecha de dicho registro.

56

En el asunto principal, es cierto que las medidas antidumping establecidas por el Reglamento no 1458/2007 expiraron el 13 de diciembre de 2012, mientras que el Reglamento controvertido, mediante el que se ampliaron las medidas para las importaciones enviadas desde Vietnam, se adoptó el 18 de marzo de 2013. No obstante, consta que, ya el 25 de junio de 2012, la Comisión había abierto, mediante el Reglamento no 548/2012, una investigación con el objetivo de determinar si estas últimas importaciones eludían dichas medidas, y había impuesto a las autoridades aduaneras la obligación de adoptar medidas apropiadas para registrar dichas importaciones.

57

Al mismo tiempo, el artículo 1, apartado 2, del Reglamento controvertido limitó la percepción del derecho así ampliado únicamente a las importaciones enviadas desde Vietnam entre el 27 de junio de 2012, fecha de entrada en vigor del Reglamento no 548/2012, y el 13 de diciembre de 2012, fecha en la que expiraban las medidas antidumping establecidas por el Reglamento no 1458/2007.

58

Dadas las circunstancias, debe apreciarse que, a la luz de las consideraciones expuestas en el apartado 55 de esta sentencia, al adoptar el Reglamento controvertido en una fecha en la que las medidas antidumping establecidas por el Reglamento no 1458/2007 ya habían expirado, el Consejo no dejó de respetar las exigencias que se establecen en el artículo 13 del Reglamento de base, ya que, por un lado, la ampliación de dichas medidas antidumping afectaba exclusivamente al período anterior al de su expiración y que, por otro lado, en la fecha de apertura de la investigación sobre la elusión, se había ordenado el registro de las importaciones objeto de las medidas antidumping, conforme al artículo 13, apartado 3, y al artículo 14, apartado 5, de dicho Reglamento, con el objeto de permitir la aplicación retroactiva de las medidas ampliadas.

59

Por lo tanto, la circunstancia de que el Reglamento controvertido fuera adoptado cuando el Reglamento no 1458/2007 no estaba ya en vigor no puede originar su invalidez.

60

El tribunal remitente invoca, en segundo lugar, la invalidez del Reglamento controvertido en la medida en que el Consejo no ha acreditado de forma suficiente en Derecho la existencia de elusión a la que se refiere el artículo 13, apartado 1, del Reglamento de base, al no haber demostrado, por un lado, un cambio en las características del comercio y, por otro lado, la existencia de operaciones de montaje que hubieran comenzado o que se hubieran intensificado de forma considerable desde o justo antes de la apertura de la investigación antidumping y que estuvieran desprovistas de una justificación económica distinta de la de evitar las medidas antidumping establecidas por el Reglamento no 1458/2007.

61

Es importante recordar que el Tribunal de Justicia ha juzgado que, en el ámbito de la política comercial común y, muy particularmente, en materia de medidas de defensa comercial, las instituciones de la Unión disponen de una amplia facultad discrecional debido a la complejidad de las situaciones económicas, políticas y jurídicas que deben examinar. En cuanto al control jurisdiccional de tal apreciación, debe limitarse por tanto a la comprobación del respeto de las normas de procedimiento, de la exactitud material de los hechos tenidos en cuenta para efectuar la elección controvertida, de la ausencia de error manifiesto en la apreciación de estos hechos o de la ausencia de desviación de poder (véase la sentencia Simon, Evers & Co., C‑21/13, EU:C:2014:2154, apartado 29 y jurisprudencia citada).

62

En lo que atañe, más concretamente, a la elusión de las medidas antidumping, el artículo 13, apartado 1, del Reglamento de base dispone que una elusión de este tipo consiste en un cambio de características del comercio entre terceros países y la Unión, derivado de una práctica, proceso o trabajo para el que no exista una causa o una justificación económica adecuadas distintas del establecimiento del derecho, y haya pruebas del perjuicio o de que se están burlando los efectos correctores del derecho por lo que respecta a los precios y/o las cantidades del producto similar.

63

Según el artículo 13, apartado 3, del citado Reglamento, incumbe a la Comisión abrir una investigación sobre la base de elementos de prueba que pongan de manifiesto a primera vista prácticas de elusión. Si los hechos comprobados en el curso de la investigación permiten concluir que existe tal elusión, la Comisión propondrá al Consejo la ampliación de las medidas antidumping (sentencia Simon, Evers & Co., C‑21/13, EU:C:2014:2154, apartado 31).

64

No obstante, ninguna disposición del Reglamento de base confiere a la Comisión, en el marco de una investigación sobre la existencia de una elusión, la potestad de obligar a los productores o exportadores afectados por una denuncia a participar en la investigación o a proporcionar información. Así pues, la Comisión depende de la cooperación voluntaria de las partes interesadas para que le aporten la información necesaria (sentencia Simon, Evers & Co., C‑21/13, EU:C:2014:2154, apartado 32).

65

Esa es la razón por la que el legislador de la Unión previó en el artículo 18, apartado 1, del Reglamento de base que, cuando una parte interesada niegue el acceso a la información necesaria o no la facilite u obstaculice de forma significativa la investigación, podrán formularse conclusiones preliminares o definitivas, positivas o negativas, sobre la base de los datos disponibles (sentencia Simon, Evers & Co., C‑21/13, EU:C:2014:2154, apartado 33).

66

Además, el artículo 18, apartado 6, de este mismo Reglamento establece que, en caso de que una parte interesada no coopere o sólo lo haga parcialmente y, en consecuencia, dejen de comunicarse informaciones pertinentes, ello podrá conducir a un resultado menos favorable para esa parte que si hubiera cooperado (Simon, Evers & Co., C‑21/13, EU:C:2014:2154, apartado 34).

67

Si bien es cierto que el Reglamento de base, y especialmente el artículo 13, apartado 3, de éste, establece el principio según el cual la carga de la prueba de una elusión incumbe a las instituciones de la Unión, no lo es menos que, al prever, en el supuesto de falta de cooperación de las partes interesadas, que tales instituciones pueden basar las conclusiones de una investigación sobre la existencia de una elusión en los datos disponibles y que las partes que no hayan cooperado en la investigación podrían verse en una situación menos favorable, los apartados 1 y 6 del artículo 18 del Reglamento de base pretenden claramente hacer más liviana la carga de esa prueba (sentencia Simon, Evers & Co., C‑21/13, EU:C:2014:2154, apartado 35).

68

Ciertamente, del artículo 18 del Reglamento de base se desprende que el legislador de la Unión no pretendía establecer una presunción legal que permitiera deducir la existencia de una elusión directamente de la falta de cooperación de las partes interesadas o afectadas y que, por tanto, dispensara a las instituciones de la Unión de cualquier requisito de prueba. No obstante, habida cuenta de la posibilidad de formular conclusiones, incluso definitivas, sobre la base de los datos disponibles y de tratar a la parte que no coopere o que sólo lo haga parcialmente de forma menos favorable que si hubiese cooperado, también es evidente que las instituciones de la Unión están facultadas para basarse en un conjunto de indicios concordantes que permitan concluir que existe una elusión en el sentido del artículo 13, apartado 1, del Reglamento de base (sentencia Simon, Evers & Co., C‑21/13, EU:C:2014:2154, apartado 36).

69

Cualquier otra solución podría comprometer la eficacia de las medidas de defensa comercial de la Unión en cualquier supuesto en el que las instituciones de la Unión se encuentren ante una negativa a cooperar en el marco de una investigación que tenga por objeto acreditar una elusión (sentencia Simon, Evers & Co., C‑21/13, EU:C:2014:2154, apartado 37).

70

A la luz de estas consideraciones procede examinar el segundo motivo de invalidez invocado por el tribunal remitente.

71

En este sentido, de los considerandos 28 a 36 del Reglamento controvertido se desprende que siete productores exportadores vietnamitas cooperaron con la investigación sobre la elusión controvertida en el litigio principal. No obstante, la Comisión constató que, durante las visitas de verificación en los locales de dichos productores exportadores, la información que le habían facilitado no podía considerarse fiable. Además, según el considerando 37 de dicho Reglamento, los productores exportadores chinos no cooperaron.

72

Por tanto, las conclusiones sobre las importaciones, en la Unión Europea, de encendedores de bolsillo no recargables, de gas y piedra procedentes de Vietnam y de la RPC, así como sobre las exportaciones de piezas para los encendedores de la RPC a Vietnam, tuvieron que formularse según lo previsto en el artículo 18, apartado 1, del Reglamento de base. En este sentido, la Comisión se basó en concreto en los datos Comext de Eurostat, en las estadísticas Comtrade de Naciones Unidas que figuran en la solicitud que dio lugar a la apertura de la investigación sobre elusión, así como en otros datos recogidos en dicha solicitud.

73

Dicha información permitió a la Comisión, que practicó la investigación en el marco de la cual se adoptó el Reglamento controvertido, y al Consejo, que adoptó dicho Reglamento, establecer, en primer lugar, tal y como se desprende del considerando 38 del Reglamento controvertido, que las importaciones del producto afectado de la RPC habían descendido a lo largo del año 1991, cuando las medidas antidumping se habían introducido por primera vez, y que después se habían mantenido a un nivel bajo. En segundo lugar, se recogió en los considerandos 40 y 41 de dicho Reglamento, el hecho de que el volumen de las importaciones del producto afectado de Vietnam en la Unión Europea había aumentado de manera rápida desde 2007 y que, dichas importaciones, que representaban el 80 % del total de las importaciones de este producto en la Unión Europea, a lo largo del año 2008, alcanzaron el 84 % de dicho total durante el PR. En tercer lugar, en el considerando 42 de dicho Reglamento se indicó que las exportaciones de piezas de encendedores de la RPC a Vietnam habían aumentado considerablemente desde 1999 y representaban, para el año 2010, el 26 % del total de las exportaciones de piezas para encendedores de la RPC.

74

Sobre esta base, se concluyó en el considerando 44 del Reglamento controvertido, que la disminución general de las exportaciones de la RPC a la Unión Europea y el aumento de las exportaciones de Vietnam a la Unión Europea desde el año 2007, así como el aumento significativo de las exportaciones de piezas para los encendedores de la RPC a Vietnam desde el año 1999, habían constituido un cambio en las características del comercio entre la RPC y Vietnam, por un lado, y la Unión Europea, por otro.

75

Si bien el Reglamento controvertido indica que el volumen de las importaciones del producto afectado procedente de la RPC en la Unión Europea era bajo a lo largo del año 2007 y que, el volumen de las importaciones de dicho producto procedente de Vietnam en la Unión Europea aumentó considerablemente desde ese mismo año, de dicho Reglamento se desprende, en cambio, que las exportaciones de piezas para los encendedores de la RPC a Vietnam aumentaron desde el año 1999.

76

De ello se desprende que no cabe apreciar válidamente un vínculo entre, por un lado, el aumento de las exportaciones de piezas de encendedores de la RPC a Vietnam y, por otro lado, el aumento de las importaciones del producto afectado en la Unión Europea procedente de Vietnam.

77

En tales condiciones, no se puede considerar que el Consejo y la Comisión se hayan basado en un conjunto de indicios suficientemente concordantes, conforme a la jurisprudencia citada en el apartado 68 de la presente sentencia, que les permita concluir la existencia de elusión con arreglo al artículo 13, apartado 1, del Reglamento de base.

78

A la luz de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales que el Reglamento controvertido es inválido.

79

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados al presentar observaciones ante el Tribunal de Justicia, distintos de aquellos en que hayan incurrido dichas partes, no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:

El Reglamento de Ejecución (UE) no 260/2013 del Consejo, de 18 de marzo de 2013, que amplía el derecho antidumping definitivo impuesto por el Reglamento (CE) no 1458/2007 sobre las importaciones de encendedores de bolsillo no recargables, de gas y piedra, originarios de la República Popular China a las importaciones de encendedores de bolsillo no recargables, de gas y piedra, procedentes de la República Socialista de Vietnam, hayan sido o no declarados como originarios de la República Socialista de Vietnam, es inválido.