Asunto C‑363/14
Parlamento Europeo
contra
Consejo de la Unión Europea
«Recurso de anulación — Cooperación policial y judicial en materia penal — Europol — Lista de terceros Estados y organizaciones con los que Europol celebrará acuerdos — Determinación de la base jurídica — Marco jurídico aplicable tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa — Disposiciones transitorias — Base jurídica derivada — Distinción entre actos legislativos y medidas de ejecución — Consulta al Parlamento — Iniciativa de un Estado miembro o de la Comisión»
Sumario — Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) de 10 de septiembre de 2015
Cooperación policial y judicial en materia penal — Oficina Europea de Policía (Europol) — Establecimiento de relaciones con Estados terceros — Decisión 2014/269/UE, por la que se modifica la lista de Estados y organizaciones con los que Europol puede celebrar acuerdos — Base jurídica — Derogación del artículo 34 UE — Irrelevancia respecto a la ilegalidad de la Decisión 2014/269/UE
[Art. 34 UE; Decisiones del Consejo 2009/371/JAI, art. 26, ap. 1, letra a), 2009/934/JAI, arts. 5 y 6, 2009/935/JAI y 2014/269/UE]
Actos de las instituciones — Elección de la base jurídica — Elección que debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional
(Art. 5 TUE)
Actos de las instituciones — Procedimiento de elaboración — Normas de los Tratados — Carácter imperativo — Posibilidad que tiene una institución de establecer bases jurídicas derivadas — Inexistencia
(Art. 13 TUE, ap. 2)
Actos de las instituciones — Normativa de base y normativa de aplicación — Normativa de aplicación que no puede modificar ni completar los elementos esenciales de la normativa de base — Calificación de los elementos esenciales — Toma en consideración de las características y de las particularidades del sector de que se trata — Modificación mediante un acto de ejecución de la lista de terceros Estados y organizaciones con los que la Oficina Europea de Policía (Europol) puede celebrar acuerdos — Procedencia — Modificación que no constituye un elemento esencial de la normativa de base
(Art. 290 TFUE; Decisiones del Consejo 2009/371/JAI, art. 23, y 2009/934/JAI, art. 5, ap. 4)
Recurso de anulación — Acto impugnado — Apreciación de la legalidad en función de la información disponible en el momento de adoptarse el acto
(Art. 263 TFUE)
Cooperación policial y judicial en materia penal — Base jurídica — Artículo 34 UE — Medidas de ejecución de las Decisiones del Consejo — Adopción no sujeta a la iniciativa previa de un Estado miembro o de la Comisión
[Art. 34 UE, ap. 2, letra c); Decisiones del Consejo 2009/371/JAI, art. 23, 2009/934/JAI, arts. 5, ap. 4, y 6, 2009/935/JAI, art. 1, y 2014/269/UE]
Tratados de la Unión — Disposiciones transitorias — Mantenimiento de los efectos de los actos adoptados sobre la base del Tratado UE — Incompatibilidad con las normas de procedimiento aplicables tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa — Irrelevancia
[Art. 290 TFUE; Protocolo no 36 adjunto a los Tratados UE y FUE, art. 9; Decisión 2009/371/JAI del Consejo, art. 26, ap. 1, letra a)]
Cooperación policial y judicial en materia penal — Oficina Europea de Policía (Europol) — Establecimiento de relaciones con Estados terceros — Modificación de la lista de terceros Estados y organizaciones con los que Europol puede celebrar acuerdos — Obligación de consulta al Parlamento — Alcance
[Art. 39 UE, ap. 1; art. 291 TFUE; Protocolo no 36 adjunto a los Tratados UE y FUE, art. 9; Decisiones del Consejo 2009/371/JAI, art. 26, ap. 1, letra a), y 2009/935/JAI]
Actos de las instituciones — Procedimiento de elaboración — Consulta al Parlamento — Utilización errónea de un procedimiento de consulta de facultativa — Legalidad — Requisitos
No cabe considerar, teniendo en cuenta el tenor de la Decisión 2014/269, por la que se modifica la Decisión 2009/935 en lo que respecta a la lista de terceros Estados y organizaciones con los que la Oficina Europea de Policía (Europol) celebrará acuerdos, el cual, para cumplir la obligación de motivación, debe, en principio, mencionar la base jurídica en la que ésta se fundamenta, que dicha Decisión se basa en el artículo 34 UE. En efecto, la referida Decisión no hace alusión al artículo 34 UE y en sus vistos se hace referencia expresa al artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión 2009/371, por la que se crea Europol, y a los artículos 5 y 6 de la Decisión 2009/934, por la que se adoptan las normas de desarrollo que rigen las relaciones de Europol con los socios, incluido el intercambio de datos personales y de información clasificada.
A este respecto, el hecho de que el artículo 34 UE, apartado 2, letra c), constituyera la única base jurídica posible para adoptar una medida como la Decisión 2014/269, suponiéndolo acreditado, carece de pertinencia, en la medida en que la elección expresa del Consejo de no mencionar en la antedicha Decisión esta última disposición, sino el artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión 2009/371 y los artículos 5 y 6 de la Decisión 2009/934, pone de manifiesto claramente que la Decisión 2014/269 se basa en estas últimas disposiciones como tales. En estas circunstancias, la derogación del artículo 34 UE por el Tratado de Lisboa no priva de base jurídica a la Decisión 2014/269.
(véanse los apartados 23, 24, 26 y 28)
Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 41)
Dado que las normas relativas a la formación de la voluntad de las instituciones de la Unión están establecidas en los Tratados y no tienen carácter dispositivo ni para los Estados miembros ni para las propias instituciones, sólo los Tratados pueden, en casos particulares, facultar a una institución para modificar un proceso decisorio establecido por ellos. Por consiguiente, reconocer a una institución la posibilidad de crear bases jurídicas derivadas que permitan la adopción de actos legislativos o de medidas de ejecución, para reforzar o para aligerar la forma de adopción de un acto, supondría atribuirle una facultad legislativa que excede de lo previsto en los Tratados.
(véase el apartado 43)
La adopción de las normas esenciales de una materia como la cooperación policial está reservada a la competencia del legislador de la Unión y esas normas deben adoptarse en la normativa de base. De ello se deriva que las disposiciones que establecen los elementos esenciales de una normativa de base, cuya adopción hace necesarias elecciones políticas comprendidas en las responsabilidades propias del legislador de la Unión, no pueden ser objeto de delegación ni figurar en actos de ejecución. A este respecto, la identificación de los elementos de una materia que deben calificarse de esenciales ha de basarse en elementos objetivos que puedan ser objeto de control jurisdiccional y exige tener en cuenta las características y las particularidades del ámbito de que se trate.
Por lo que atañe a la lista de terceros Estados y organizaciones con los que la Oficina Europea de Policía (Europol) celebrará acuerdos, como la que se adjunta a la Decisión 2009/935, por la que se determina dicha lista, su modificación no constituye un elemento esencial de la materia regulada por la Decisión 2009/371, por la que se crea Europol, y, por tanto, el legislador de la Unión puede prever que esa modificación puede realizarse por medio de un acto de ejecución. En efecto, el establecimiento de relaciones entre Europol y terceros Estados constituye una acción de carácter accesorio con respecto a las actividades de Europol, dado que, en aplicación del artículo 23, apartado 1, de la Decisión 2009/371, sólo pueden establecerse y mantenerse relaciones con esos Estados en la medida en que ello sea necesario para la realización de las funciones de Europol. Asimismo, el legislador fijó el principio del establecimiento y mantenimiento de dichas relaciones, definió el objetivo que tales relaciones deben perseguir y precisó el marco en el que las antedichas relaciones deben tener lugar. Por tanto, aunque una decisión que modifique la lista implica ciertos arbitrios que tienen dimensiones técnicas y políticas, no puede considerarse que tal decisión requiera decisiones políticas comprendidas en las responsabilidades propias del legislador de la Unión.
Es cierto que la transmisión de datos personales, que los acuerdos celebrados en aplicación del artículo 23 de la Decisión 2009/371 pueden autorizar, es susceptible de constituir una injerencia en los derechos fundamentales de las personas afectadas y que algunas de esas injerencias pueden tener tal importancia que hagan necesaria la intervención del legislador de la Unión. Sin embargo, el propio principio de la transmisión de datos personales a determinados terceros Estados y el marco en que dicha transmisión debe tener lugar fueron adoptados por el propio legislador, ya que el artículo 23, apartado 6, letra b), de la Decisión 2009/371 y el artículo 5, apartado 4, de la Decisión 2009/934 prevén, en particular, la realización de una evaluación de la existencia de un nivel adecuado de protección de datos por parte del Estado tercero de que se trate. En cualquier caso, la inclusión de un tercer Estado en la lista no permite, en cuanto tal, ninguna transmisión de datos personales a éste, ya que esa transmisión sólo es posible tras la celebración entre Europol y dicho Estado de un acuerdo que autorice específicamente la transmisión de los referidos datos.
(véanse los apartados 46, 47, 49 a 51, 53 a 55 y 57)
Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 59)
En lo que respecta al procedimiento de adopción de las medidas que permitan aplicar las decisiones adoptadas en el marco del título del Tratado de la Unión Europea relativo a la cooperación policial y judicial en materia penal, el artículo 34 UE, apartado 2, letra c), distingue entre, por una parte, las decisiones que el Consejo puede adoptar por unanimidad y, por otra, las medidas necesarias para ejecutar esas decisiones al nivel de la Unión, que el Consejo adopta por mayoría cualificada. En este contexto, la expresión «a iniciativa de cualquier Estado miembro o de la Comisión» debe entenderse, a la luz de la sintaxis de las frases que componen la mencionada disposición, que sólo se refiere a las medidas de base que el Consejo puede adoptar por unanimidad. Por tanto, del tenor de esa misma disposición se deriva que ésta debe interpretarse en el sentido de que una iniciativa de un Estado miembro o de la Comisión no es necesaria para la adopción de medidas de ejecución.
(véanse los apartados 60 y 62 a 64)
El artículo 9 del Protocolo (no 36) sobre las disposiciones transitorias adjunto al Tratado de la Unión Europea debe interpretarse que implica que una disposición de una acto adoptado debidamente sobre la base del Tratado UE antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa que establece formas de adopción de medidas de ejecución de ese acto sigue produciendo efectos jurídicos mientras no haya sido derogada, anulada o modificada, y permite la adopción de medidas de ejecución con arreglo al procedimiento que instaura.
Por tanto, tratándose de una alegación relativa a la incompatibilidad del artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión 2009/371, por la que se crea Europol, con las reglas de procedimiento aplicables tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, al no ser aplicable el artículo 290 TFUE, el referido artículo 26, apartado 1, letra a), no puede ser incompatible con esa disposición del Tratado FUE.
(véanse los apartados 68, 70 y 71)
La consulta al Parlamento en debida forma en los casos previstos por las normas aplicables del Derecho de la Unión constituye una formalidad sustancial cuyo incumplimiento implica la nulidad del acto afectado.
Por lo que atañe a la lista de terceros Estados y organizaciones con los que la Oficina Europea de Policía (Europol) celebrará acuerdos, como la que se adjunta a la Decisión 2009/935, por la que se determina dicha lista, del artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión 2009/371, por la que se crea Europol, se deriva que el Consejo está obligado a consultar al Parlamento antes de modificar la referida lista. A este respecto, la derogación del artículo 39 UE, apartado 1, por el Tratado de Lisboa no afecta a esta obligación de consultar al Parlamento, ya que ésta está expresamente prevista en el artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión 2009/371. Igualmente, el hecho de que el artículo 291 TFUE no establezca la obligación de consultar al Parlamento resulta irrelevante, toda vez que la obligación de consultar al Parlamento es uno de los efectos jurídicos de la Decisión 2009/371 que se mantiene después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en virtud del artículo 9 del Protocolo (no 36) sobre las disposiciones transitorias adjunto al Tratado de la Unión Europea.
(véanse los apartados 82 y 84 a 86)
Un error cometido por el Consejo, en la interpretación de la base jurídica aplicable, acerca del carácter obligatorio de una consulta al Parlamento no constituye, en cuanto tal, un vicio sustancial de forma, cuando no se ha demostrado que ese error haya llevado, en la práctica, a limitar el lugar que se asigna al Parlamento en el procedimiento de adopción del acto de que se trate o haya afectado al contenido de dicho acto. En particular, ello es así cuando el Parlamento pudo dar a conocer su posición al Consejo antes de la adopción del acto. En estas circunstancias, no puede considerarse que el error cometido por el Consejo obstaculizase la participación efectiva del Parlamento en el procedimiento en cuestión o afectase negativamente a las condiciones del ejercicio por parte del Parlamento de sus funciones.
Asimismo, dado que la sustitución errónea de una base jurídica que exige la consulta al Parlamento por una base jurídica que no prevea tal consulta constituye un vicio puramente formal, el hecho de que el Consejo se equivoque con respecto al marco jurídico en el que consulta al Parlamento no puede producir ningún efecto sobre el contenido de la Decisión adoptada al término del procedimiento de que se trate.
(véanse los apartados 89 a 91, 94 y 96)