1. 

El presente recurso de casación se dirige contra una sentencia del Tribunal General que desestima la pretensión de declarar contraria a Derecho la inscripción de NIOC en la lista de personas y entidades cuyos haberes han sido objeto de inmovilización debido a su apoyo a un Gobierno frente al que se han adoptado medidas restrictivas en el marco de resoluciones acordadas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. La recurrente, una empresa pública iraní que opera en el sector del petróleo y del gas natural, se opone a la medida restrictiva de la que ha sido objeto, formulando seis motivos impugnatorios mediante los que sustancialmente denuncia, por un lado, la incorrección de la base jurídica que ha habilitado al Consejo para la adopción de la disposición en cuya virtud se le ha aplicado aquella medida y, por otro lado, la imprecisión e inconcreción del criterio utilizado para aplicársela.

2. 

En este contexto, el Tribunal de Justicia tiene la oportunidad de precisar bajo qué condiciones, con ocasión de la impugnación de una medida restrictiva, puede invocarse la concurrencia de defectos procedimentales o la afectación de derechos de terceros para excepcionar la ilegalidad de la norma general de la que trae causa esa medida.

3. 

Se le ofrece, además, al Tribunal de Justicia la posibilidad de abundar en su jurisprudencia aún incipiente en relación con la competencia de ejecución regulada en el artículo 291 TFUE, en esta ocasión por contraste con la competencia atribuida al Consejo en el artículo 215 TFUE.

4.

Mediante la Resolución 1929 (2010), de 9 de junio de 2010, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas amplió el alcance de las medidas restrictivas establecidas por las Resoluciones 1737 (2006), 1747 (2007) y 1803 (2008) del propio Consejo de Seguridad y estableció medidas restrictivas suplementarias siempre contra la República Islámica de Irán.

5.

El 17 de junio de 2010 el Consejo Europeo invitó al Consejo de la Unión Europea a adoptar las medidas necesarias para poner en práctica las acordadas en la Resolución 1929 (2010) así como otras medidas de acompañamiento con el fin de contribuir a dar respuesta, por vía de negociación, a las preocupaciones suscitadas por el desarrollo por parte de Irán de tecnologías relacionadas con sus programas nuclear y balístico.

6.

El Consejo adoptó el 26 de julio de 2010 la Decisión 2010/413/PESC, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán y por la que se derogaba la Posición Común 2007/140/PESC. ( 2 ) En el anexo II de dicha Decisión se relacionaban los nombres de las personas y entidades —excluidas las designadas en el ámbito de las Naciones Unidas— cuyos fondos y recursos económicos quedaban inmovilizados o congelados.

7.

La Decisión precedente fue modificada el 23 de enero de 2012 por la Decisión 2012/35/PESC, ( 3 ) en cuyo considerando 13 se afirma que «[l]as restricciones en materia de admisión y la inmovilización de fondos y recursos económicos deben aplicarse a otras personas y entidades que prestan apoyo al Gobierno de Irán permitiendo que prosiga sus actividades nucleares estratégicas relacionadas con la proliferación o el desarrollo de sistemas vectores de armas nucleares, en particular las personas y entidades que facilitan apoyo financiero, logístico o material al Gobierno de Irán».

8.

En virtud del artículo 1, apartado 7, letra a), inciso ii), de la citada Decisión 2012/35 se añadió al artículo 20, apartado 1, de la Decisión 2010/413, una letra c) que preveía la congelación de fondos de «otras personas y entidades no incluidas en el anexo I que presten apoyo al Gobierno de Irán, así como personas y entidades vinculadas a ellas, enumeradas en el anexo II».

9.

El Consejo adoptó el 23 de marzo de 2012 el Reglamento (UE) no 267/2012, ( 4 ) cuyo artículo 23, apartado 2, prevé la inmovilización de fondos de las personas, entidades y organismos enumerados en su Anexo IX que hayan sido identificados «d) como otras personas, entidades u organismos que ofrezcan apoyo, por ejemplo apoyo material, logístico o financiero, al Gobierno de Irán, y las personas y entidades asociadas con ellos».

10.

De acuerdo con el artículo 46, apartado 2, del mismo Reglamento, «[e]n caso de que el Consejo decida someter a una persona física o jurídica o a una entidad u organismo a las medidas previstas en el artículo 23, apartados 2 y 3, efectuará la consiguiente modificación del anexo IX. »

11.

El 15 de octubre de 2012 el Consejo adoptó la Decisión 2012/635/PESC ( 5 ) (en adelante, «Decisión impugnada»), en cuyo considerando 16 se afirma que «debe incluirse a otras personas y entidades en la lista de personas y entidades sujetas a medidas restrictivas que figura en el anexo II de la Decisión 2010/413/PESC, en particular las entidades de propiedad estatal iraní activas en el sector petrolero y gasístico, ya que constituyen una fuente esencial de ingresos del Gobierno iraní».

12.

El artículo 1, apartado 8, letra a), de la Decisión impugnada ha modificado el artículo 20, apartado 1, letra c), de la Decisión 2010/413, incluyendo en el ámbito de las personas que han de ser objeto de las medidas restrictivas «otras personas y entidades no incluidas en el anexo I que presten apoyo al Gobierno de Irán, así como entidades que sean de su propiedad o estén bajo su control o personas y entidades vinculadas a ellas, según se enumeran en el anexo II».

13.

El artículo 2 de la Decisión impugnada ha incluido el nombre de la ahora recurrente en el cuadro I del anexo II de la Decisión 2010/413, titulado «Personas y entidades implicadas en actividades relacionadas con la energía nuclear o con misiles balísticos y personas y entidades que apoyan al Gobierno de Irán», acompañando su inscripción con la siguiente anotación: «Entidad estatal administrada públicamente que facilita recursos financieros a la Administración de Irán. El Ministro del Petróleo es el Director del Consejo de Administración de la NIOC, y el Viceministro del Petróleo es el Director General de la NIOC».

14.

El mismo día 15 de octubre de 2012 el Consejo adoptó el Reglamento de ejecución (UE) no 945/2012, (en adelante, «Reglamento de ejecución impugnado») ( 6 ) por el que se aplica el Reglamento no 267/2012.

15.

El artículo 1 del Reglamento de ejecución impugnado ha inscrito el nombre de la recurrente en el cuadro del Anexo IX del Reglamento no 267/2012, en el que figuran las «[p]ersonas y entidades implicadas en actividades relacionadas con la energía nuclear o con misiles balísticos y personas y entidades que apoyan al Gobierno de Irán», acompañando su inscripción con la siguiente anotación: «Entidad estatal administrada públicamente que facilita recursos financieros a la Administración de Irán. El Ministro del Petróleo es el Director del Consejo de Administración de la NIOC, y el Viceministro del Petróleo es el Director General de la NIOC».

16.

La Decisión y el Reglamento de ejecución impugnados fueron notificados el 16 de octubre de 2012 a la recurrente, quien el 26 de diciembre de 2012 impugnó su inscripción, interesando que el Consejo revisara su decisión. Asimismo solicitó que se le facilitara la totalidad del expediente a partir del cual se habían adoptado la Decisión y el Reglamento de ejecución impugnados, incluyendo las pruebas en las que se basaba la inscripción y los nombres de los Estados miembros que la habían propuesto.

17.

Por carta de 12 de marzo de 2013 el Consejo dio traslado a la recurrente de a) las propuestas de inscripción presentadas por cuatro Estados miembros; b) el acta de la reunión del grupo de trabajo «CONEM» (Medio-Oriente/Golfo) de 9 de octubre de 2012; y c) las notas de 11 y 12 de octubre de 2012 de la Secretaría General del Consejo al Comité de los representantes permanentes (Coreper)/Consejo y de 12 de octubre de 2012 del Coreper al Consejo.

18.

El Consejo no desveló la identidad de los Estados miembros autores de la propuesta, pero indicó que la misma fue aprobada por unanimidad.

19.

La recurrente interpuso recurso de anulación ante el Tribunal General contra la Decisión y el Reglamento de ejecución impugnados, invocando falta de motivación, ausencia de base jurídica, ilegalidad, errores de Derecho, de hecho y de apreciación, violación de los derechos a la defensa, a una buena administración y a la tutela judicial efectiva y violación del principio de proporcionalidad y del derecho de propiedad.

20.

La demanda ha sido desestimada por sentencia del Tribunal General de 16 de julio de 2014. ( 7 )

21.

El Tribunal General agrupó en un total de seis los distintos motivos impugnatorios invocados por la recurrente. Por lo que hace al primero de ellos (falta de motivación por no indicación de la base jurídica), examinado en los apartados 39 a 44 de la sentencia recurrida, el Tribunal General ha entendido que con la mención por el Reglamento de ejecución impugnado del artículo 46, apartado 2, del Reglamento no 267/2012 se cumplía con la obligación de señalar la base jurídica que autorizaba su adopción por el Consejo.

22.

La pretendida ausencia de base jurídica, denunciada con el segundo motivo impugnatorio, ha sido objeto de análisis por el Tribunal General en los apartados 46 a 86 de la sentencia recurrida, donde se examina la regularidad del mencionado artículo 46, apartado 2, del Reglamento no 267/2012 en relación con el artículo 215 TFUE y con el artículo 291 TFUE, apartado 2, llegándose a la conclusión de que las medidas de inmovilización de fondos podían adoptarse sobre la base de este último precepto y que en el caso se habían cumplido las condiciones pertinentes a los efectos de la atribución de competencias de ejecución al Consejo.

23.

Al tercer motivo impugnatorio, centrado en la ilegalidad del artículo 20, apartado 1, letra c), de la Decisión 2010/413, y del artículo 23, apartado 2, letra d), del Reglamento no 267/2012, se han dedicado los apartados 90 a 132 de la sentencia recurrida, en los que se descarta, sucesivamente, que haya habido infracción alguna de los valores del Estado de Derecho, del derecho de propiedad y del principio de proporcionalidad, o que fuera cierta la incoherencia alegada en la formulación del criterio litigioso por la reglamentación aplicable.

24.

El cuarto motivo, en el que el Tribunal General agrupaba la invocación por la recurrente de dos errores de Derecho, un error de hecho y un error de apreciación, fue desestimado por las razones expuestas en los apartados 134 a 148 de la sentencia recurrida. Para el Tribunal General, no cabía admitir el error denunciado por la recurrente en la interpretación del artículo 20, apartado 1, letra c), de la Decisión 2010/413, ni tampoco que se hubiera cometido un error de hecho al indicarse que la recurrente era una entidad gestionada por el Estado iraní, ni un error de apreciación al concluirse que, precisamente en razón de su gestión por las autoridades iraníes, la recurrente proveía de fondos al Gobierno iraní.

25.

Como quinto motivo impugnatorio se agruparon las denuncias referidas a la violación de la obligación de motivación y a la infracción de los derechos de defensa, a una buena administración y a una tutela judicial efectiva, todas ellas descartadas por el Tribunal General en los apartados 151 a 166 de la sentencia recurrida; en unos casos por tratarse de la reiteración de motivos impugnatorios ya rechazados y en otros por constatarse que los elementos justificativos de la inscripción de la recurrente en las listas litigiosas estaban claramente enunciados en los actos atacados y aparecían respaldados por una motivación suficiente.

26.

El sexto y último motivo impugnatorio se refería a las posibles infracciones del principio de proporcionalidad y del derecho de propiedad. En los apartados 173 a 177 de la sentencia recurrida se explica que la queja en cuestión es reiteración de otras ya rechazadas y que no podía acreditarse la desproporcionalidad de las medidas combatidas invocando acontecimientos posteriores a su adopción.

27.

El recurso se articula en seis motivos, a cuya estimación se han opuesto el Consejo y la Comisión por las razones expuestas en sus respectivos escritos de observaciones.

28.

NIOC, el Consejo y la Comisión han comparecido en la vista pública celebrada el 28 de abril de 2015, en la que fueron invitados por el Tribunal de Justicia a responder a las siguientes cuestiones: a) Posible pertinencia, por lo que hace a la competencia de ejecución del Consejo, de los artículos 24 TUE y 26 TUE, mencionados en el artículo 291 TFUE, apartado 2. b) Posible pertinencia para el litigio del considerando 15 del Reglamento (UE) no 961/2010, ( 8 ) que se refiere a la facultad del Consejo de modificar las listas. c) Posible incidencia de que la competencia del Consejo prevista en el artículo 46, apartado 2, del Reglamento no 267/2012 haya sido propuesta por la Comisión y el Alto Representante, teniendo en cuenta que en la sentencia de 4 de febrero de 2014, Syrian Lebanese Commercial Bank/Consejo, ( 9 ) el Tribunal General ha hecho reserva de que la demandante pudiera plantear un motivo referido, en esencia, a la violación de las prerrogativas del Parlamento Europeo. d) Necesidad, para la defensa de los intereses de la recurrente en el contexto del artículo 277 TFUE, de la invocación de derechos fundamentales de terceros, teniendo en cuenta la sentencia Wöhrmann y Lütticke/Comisión. ( 10 )

29.

NIOC comienza sosteniendo que el Reglamento no 267/2012 no indica debidamente la base jurídica que habilita al Consejo para la adopción del Reglamento de ejecución impugnado, por cuanto el artículo 46, apartado 2, de aquel Reglamento no prescribe la forma jurídica que debe revestir la modificación de su anexo IX. Por ello, el Tribunal General habría cometido un error de Derecho al concluir que con su mención a aquel precepto el Reglamento de ejecución impugnado indicaba con precisión cuál era su base jurídica.

30.

El Consejo, por su parte, entiende, con el Tribunal General, que la habilitación contenida en el artículo 46, apartado 2, del Reglamento no 267/2012 constituye la base jurídica pertinente del Reglamento de ejecución impugnado, cumpliéndose así la exigencia de motivación del artículo 296 TFUE, cuya referencia, en su párrafo primero, al «tipo de acto que deba adoptarse» ha de interpretarse en el sentido de que sólo pueden utilizarse como base jurídica las disposiciones que habilitan a una o varias instituciones a actuar en un ámbito determinado precisando el procedimiento a seguir para la adopción de los correspondiente actos, sin ser necesario que se especifique concretamente la forma jurídica de los mismos.

31.

En un primer submotivo, la recurrente sostiene que, de acuerdo con la sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de julio de 2012, ( 11 ) el artículo 215 TFUE, apartado 2, es la única base jurídica posible para la adopción de medidas restrictivas individuales.

32.

El Consejo replica que la referencia a dicha sentencia es impertinente para la solución del presente caso, pues la cuestión planteada en aquel supuesto era si las medidas restrictivas destinadas a luchar contra el terrorismo debían adoptarse sobre la base del artículo 75 TFUE o sí podían serlo igualmente tomando pie en el artículo 215 TFUE, apartado 2, posibilidad esta última que fue acogida por el Tribunal de Justicia. Por lo demás, el Consejo suscribe la respuesta que sobre el particular se contiene en el apartado 54 de la sentencia recurrida.

33.

Con el segundo submotivo se sostiene, de nuevo sobre la base de la sentencia Parlamento/Comisión, citada, que los procedimientos del artículo 215 TFUE y del artículo 291 TFUE (actos de ejecución) son incompatibles.

34.

El Consejo insiste en la impertinencia de la referida sentencia, sin que pueda admitirse, a su juicio, que la utilización indistinta de ambos procedimientos suponga que las personas y entidades sometidas a medidas restrictivas adoptadas con arreglo al artículo 215 TFUE se beneficien de una garantía (la que supone la exigencia de que el acto que los somete a tales medidas sea el resultado de una proposición conjunta de la Comisión y del Alto Representante) de la que no disfrutan aquéllos a quienes se imponen medidas restrictivas en virtud de un acto adoptado con arreglo al artículo 291 TFUE, apartado 2. Y ello porque con la diferencia de procedimientos no se trata tanto de conceder garantías a los destinatarios de los actos en cuestión, cuanto de garantizar el derecho de iniciativa que los Tratados han conferido a la Comisión y al Alto Representante.

35.

El tercer submotivo, de carácter subsidiario, se extiende en las razones que impedirían la utilización del artículo 291 TFUE, alegándose que no puede entenderse que el artículo 291 TFUE, apartado 2, pueda facilitar al Consejo un fundamento jurídico complementario del constituido por el artículo 215 TFUE para la adopción de medidas restrictivas. La recurrente hace valer dos razones que se opondrían a la utilización del artículo 291 TFUE, apartado 2. En primer lugar, que este precepto establece una excepción a la competencia de principio de los Estados miembros prevista en su apartado 1 y, por tanto, debe ser objeto de una interpretación estricta. En segundo lugar, la recurrente discute las afirmaciones del apartado 55 de la sentencia recurrida en el sentido de que el procedimiento previsto en el artículo 215 TFUE puede resultar inadecuado para la adopción de simples medidas de ejecución y de que el artículo 291 TFUE, apartado 2, reflejaría la voluntad de los redactores del Tratado de prever un procedimiento de ejecución más eficaz, adaptado al tipo de medida a ejecutar.

36.

Para el Consejo, la recurrente interpreta erróneamente el apartado 55 de la sentencia recurrida al concluir que el recurso al artículo 291 TFUE, apartado 2, puede justificarse por razones de eficacia. En cualquier caso, el razonamiento del Tribunal General contenido en ese apartado sólo sería a mayor abundamiento y, por tanto, inoperante en el contexto de esta casación. Por lo demás, el Consejo rechaza el argumento de NIOC en el sentido de que el apartado 2 del artículo 291 TFUE constituye una excepción al principio de la competencia de ejecución de los Estados miembros establecido en el apartado 1 de dicho precepto.

37.

Subsidiariamente, para el supuesto de que se considere que cabe recurrir al artículo 291 TFUE, apartado 2, para la adopción de medidas restrictivas individuales, la recurrente invoca un tercer motivo impugnatorio, articulado en dos submotivos, con el que insiste en la improcedencia del artículo 291 TFUE para la adopción del Reglamento de ejecución impugnado, sosteniendo que las medidas restrictivas adoptadas con arreglo al artículo 215 TFUE, siendo ellas mismas medidas de ejecución, no necesitan ninguna medida ejecutiva. Así lo probaría la lista contenida en el anexo del Reglamento no 267/2012, adoptada sobre el fundamento del artículo 215 TFUE.

38.

Mediante el primer submotivo, la recurrente, trayendo a colación los dos supuestos contemplados en el artículo 291 TFUE, apartado 2, alega, por un lado, que el Reglamento no 267/2012 no tiene que ver con los artículos 24 TUE y 26 TUE —habiéndose adoptado, por lo demás, la Decisión 2012/35 sobre la base del artículo 29 TUE— y, por otro lado, que el recurso al artículo 291 TFUE no puede considerarse, en el caso, «debidamente justificado».

39.

El Consejo sostiene, contra el parecer de NIOC, que la obligación de motivar la atribución de una competencia de ejecución al Consejo ex artículo 291 TFUE, apartado 2, no es más que la expresión de la obligación de motivación general contenida en el artículo 296 TFUE.

40.

Con el segundo submotivo se discute que el considerando 28 y el artículo 23, apartado 2, del Reglamento no 267/2012 justifiquen, como ha entendido el Tribunal General, que las medidas restrictivas se comprendan en la competencia de ejecución del Consejo ex artículo 291 TFUE, apartado 2.

41.

El Consejo defiende la interpretación del Tribunal General, invocando además los considerandos 11 y siguientes del Reglamento no 267/2012.

42.

Con carácter asimismo subsidiario, para el caso de que se admita la licitud de la utilización del artículo 291 TFUE, la recurrente sostiene que el Tribunal General ha cometido un error de Derecho al considerar que el artículo 46, apartado 2, del Reglamento no 267/2012 reserva al Consejo la competencia para ejecutar las disposiciones del artículo 23, apartados 2 y 3, de dicho Reglamento, lo que bastaría para satisfacer la obligación de motivación en cuanto a la indicación de su base jurídica. A juicio de la actora, el Reglamento no 267/2012 no contiene referencia alguna al artículo 291 TFUE, por lo que necesariamente reenviaría al artículo 215 TFUE, apartado 2.

43.

El Consejo alega que el Tribunal General se ha atenido a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, de acuerdo con la cual la ausencia de mención de la base jurídica no implica automáticamente la infracción de la obligación de motivación, siendo así que, en el caso, no hay incertidumbre alguna en cuanto a que el Consejo se ha reservado en el artículo 46, apartado 2, del Reglamento no 267/2012 la competencia de ejecución en materia de medidas restrictivas individuales.

44.

También con carácter subsidiario, se aduce un segundo error de Derecho por parte del Tribunal General al haber considerado que el Consejo no ha violado la obligación de motivar omitiendo la mención del artículo 291 TFUE.

45.

El Consejo se limita a traer de nuevo a colación la jurisprudencia relativa a la posibilidad de que la referencia a la base jurídica no sea necesariamente explícita.

46.

Mediante el primer submotivo se aduce error de Derecho consistente en haber juzgado que el poder de apreciación conferido al Consejo no es ni arbitrario ni discrecional, conclusión a la que se habría llegado en virtud de una «reescritura» del artículo 23, apartado 2, letra d), del Reglamento no 267/2012.

47.

El Consejo rechaza que el Tribunal General haya «reescrito» el precepto en cuestión, extendiéndose en las razones por las que, a su juicio, no puede interpretarse la sentencia recurrida en los términos planteados por NIOC.

48.

Con el segundo submotivo se denuncia que la «reescritura» del artículo 23, apartado 2, letra d), del Reglamento no 267/2012 habría supuesto una violación del derecho de defensa.

49.

El Consejo, por su parte, insiste en que el Tribunal General no ha reescrito el criterio contenido en aquel precepto.

50.

Sostiene, en fin, la recurrente en el tercer submotivo que el Tribunal General se ha contradicho al sostener, por un lado, que el criterio litigioso se refiere a las formas de apoyo que, por su importancia cuantitativa o cualitativa, contribuyen a la continuidad de las actividades nucleares iraníes (apartado 119 de la sentencia recurrida) y, por otro, que dicho criterio se refiere a todo apoyo que, aunque no tenga ningún vínculo directo o indirecto con el desarrollo de la proliferación nuclear, es susceptible, sin embargo, por su importancia cuantitativa o cualitativa, de favorecerlo (apartado 140 de la sentencia recurrida).

51.

Para el Consejo no es de advertir la contradicción denunciada, pues, a su juicio, en el apartado 140 de la sentencia recurrida el Tribunal General retoma de manera sintética el razonamiento desarrollado en los apartados 119 a 121.

52.

La Comisión ha comparecido en el proceso dando una respuesta de conjunto a los cinco primeros motivos casacionales. A su juicio, el artículo 215 TFUE constituiría la disposición apropiada como base para la adopción del Reglamento de ejecución impugnado; no así el artículo 291 TFUE, pues el acto del legislador que confiere las competencias de ejecución no refleja la finalidad del Reglamento no 267/2012, esto es, la imposición de medidas restrictivas contra Irán. A este respecto la Comisión señala que hay numerosos ejemplos de reglamentos que atribuyen la competencia de ejecución a la Comisión y que en ningún caso se ha incluido como base jurídica el artículo 291 TFUE.

53.

Además, para la Comisión, las disposiciones del artículo 291 TFUE podrían también aplicarse en el contexto de las medidas restrictivas, alegando en este sentido que la práctica constante de la Comisión, en las proposiciones conjuntas que adopta en virtud del artículo 215 TFUE, consiste en proponer la adopción de actos de ejecución para la modificación de anexos, incluidos los relativos a las listas de personas sometidas a congelación de fondos.

54.

Por lo que hace al sexto motivo casacional, la Comisión sostiene que el artículo 23, apartado 2, letra d), del Reglamento no 267/2012 debe leerse en su contexto y teniendo en cuenta el conjunto de la legislación aplicable, tal y como ha hecho, en su opinión, el Tribunal General, llegándose entonces fácilmente a la conclusión de que el criterio litigioso sólo comprende a las personas o entidades que aportan al Gobierno iraní un apoyo de una «importancia cualitativa o cuantitativa», como sería el caso de la recurrente.

55.

NIOC concluye su recurso interesando del Tribunal de Justicia la anulación de la sentencia recurrida, la estimación de sus pretensiones ante el Tribunal General y la condena del Consejo en costas en las dos instancias.

56.

Tanto el Consejo como la Comisión solicitan la desestimación del recurso y la condena en costas de la recurrente.

57.

NIOC es una empresa pública iraní que opera en el sector del petróleo y del gas natural. Sus fondos fueron inmovilizados el 15 de octubre de 2012 en virtud de la Decisión y del Reglamento de ejecución impugnados.

58.

Los criterios aplicados para la inscripción en la lista de personas y entidades objeto de la inmovilización de fondos han ido variando con el tiempo. En un principio se exigía haber participado o estar directamente asociado a las actividades nucleares de Irán, ( 12 ) criterio que fue ampliado por primera vez en 2010 ( 13 ) y que, en lo que ahora importa, se amplió de nuevo en 2012 por obra del Reglamento no 267/2012, cuyo artículo 23, apartado 2, prevé la congelación de fondos de las personas, entidades y organismos enumerados en su anexo IX que hayan sido identificados «d) como otras personas, entidades u organismos que ofrezcan apoyo, por ejemplo apoyo material, logístico o financiero, al Gobierno de Irán, y las personas y entidades asociadas con ellos».

59.

Por otro lado, el artículo 46, apartado 2, de este Reglamento no 267/2012 dispone que, «[e]n caso de que el Consejo decida someter a una persona física o jurídica o a una entidad u organismo a las medidas previstas en el artículo 23, apartados 2 y 3, efectuará la consiguiente modificación del anexo IX» de dicho Reglamento.

60.

NIOC interpuso recurso ante el Tribunal General interesando la nulidad de la Decisión y del Reglamento de ejecución impugnados, así como que se declarara inaplicable al caso el Reglamento no 267/2012. Contra la desestimación de su demanda por el Tribunal General interpone ahora un recurso de casación articulado en seis motivos que, a mi juicio, coincidiendo en este punto con la Comisión, pueden agruparse en dos, referidos, respectivamente, a la base jurídica del Reglamento de ejecución impugnado (motivos casacionales primero a quinto) y a la legalidad de la ampliación del criterio de inscripción por obra de la Decisión 2012/35 y del Reglamento no 267/2012 (motivo casacional sexto).

61.

Tal y como se ha consignado en el punto 28, el Tribunal de Justicia invitó a las partes a responder a varias preguntas durante la vista pública, dos de ellas referidas a la posibilidad de que concurra en NIOC el interés necesario para invocar aquellos motivos casacionales que constituyen sendas excepciones de ilegalidad contra el Reglamento no 267/2012. En particular, se ha debatido durante la vista pública si cabe plantear como motivo impugnatorio a) la supuesta violación de la facultad de propuesta de la Comisión y del Alto Representante o b) la lesión de derechos fundamentales de terceros.

62.

Por lo que hace al primero de los interrogantes, es decir, a la posibilidad de suscitar como motivo impugnatorio la posible infracción de la facultad de propuesta de la Comisión y del Alto Representante, el Consejo ha señalado que el posible error en la identificación de la base jurídica sólo habría afectado al equilibrio entre las instituciones de la Unión, pues la razón de ser de la diversidad de los procedimientos previstos, respectivamente, en el artículo 291 TFUE y en el artículo 215 TFUE radica en una concreta definición de las posiciones respectivas del Consejo, la Comisión y el Alto Representante para asuntos exteriores, de la que no resultarían consecuencias desde el punto de vista de las garantías de los derechos individuales.

63.

En cuanto a la posibilidad de invocar derechos de terceros, el Consejo ha sostenido que, en la medida en que la impugnación de la legalidad del criterio de inscripción hecha valer por NIOC se basa en el argumento de que, en los términos en los que dicho criterio se ha definido por el legislador de la Unión, su aplicación perjudicaría a los derechos de terceros, lo pretendido por NIOC con su recurso sería, en realidad, el ejercicio de un control abstracto de las disposiciones cuya ilegalidad excepciona.

64.

En mi opinión, ninguno de los motivos casacionales incurre en causa de inadmisibilidad.

65.

El interés de NIOC —y, por tanto, su legitimación para plantear los concretos motivos en los que fundamenta su recurso de casación— debe considerarse a partir de los efectos que la constatación de la ilegalidad del Reglamento no 267/2012 pudieran tener sobre la validez de la Decisión y del Reglamento de ejecución impugnados. En pocas palabras, si la ilegalidad de aquél afectara a la validez de éstos, NIOC estaría legitimada para hacer valer en casación aquella excepción de ilegalidad. Y ello con independencia de cuáles pudieran ser las causas de la ilegalidad en cuestión. En lo que ahora importa, tanto si se trata de una causa de ilegalidad formal o procesal como si el motivo de invalidez denunciado tiene que ver con el contenido de la disposición concernida, es claro que no puede negarse a NIOC el derecho a invocar una ilicitud que, de acreditarse, redundaría en la inaplicabilidad de las disposiciones y actos que le conciernen de manera tan inmediata y directa como es el caso de las medidas restrictivas litigiosas.

66.

He querido destacar en cursiva el término «inaplicabilidad» porque de eso es de lo que estricta y exclusivamente se trata. El artículo 277 TFUE es meridianamente claro al disponer que «cualquiera de las partes de un litigio en el que se cuestione un acto de alcance general […] podrá recurrir al Tribunal de Justicia […] alegando la inaplicabilidad de dicho acto». Inaplicabilidad que ha de fundarse en «los motivos previstos en el párrafo segundo del artículo 263 [TFUE]», es decir, en motivos de ilegalidad. Sin embargo, dichos motivos de ilegalidad no se traducen en el caso del artículo 277 TFUE en la invalidez o ilegalidad de la disposición concernida, sino sólo en su inaplicabilidad ad casum. ( 14 )

67.

De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, no es posible la impugnación incidental de la legalidad de un Reglamento en el curso de un procedimiento contra Decisiones que no constituyen medidas de ejecución del mismo. ( 15 ) Sin embargo, en el presente caso la validez de las disposiciones impugnadas en el proceso depende directamente de la del Reglamento no 267/2012, de manera que no se estaría ante el mismo supuesto que el que dio lugar a la sentencia Consejo/Chvatal y otros, en la que se descartó la legitimación de funcionarios del Tribunal de Justicia para excepcionar de ilegalidad un Reglamento que únicamente comprendía en su ámbito de aplicación al Parlamento Europeo y que, en consecuencia, aun cuando estuviera viciado de ilegalidad, no podía proporcionar base jurídica a la pretensión de los funcionarios recurrentes. ( 16 )

68.

Es cierto que, como el Tribunal de Justicia puso de manifiesto a las partes, el Tribunal General, en el asunto Syrian Lebanese Commercial Bank/Consejo, ha hecho reserva de la posibilidad de que «sea admisible que el demandante [un banco participado por un Estado tercero] pueda plantear un motivo referido, en esencia, a la violación de las prerrogativas del Parlamento». ( 17 ) Sin embargo, esa posibilidad se viene admitiendo con naturalidad por el Tribunal de Justicia en litigios en los que el debate sobre la idoneidad de la base jurídica que sirve de fundamento a la normativa objeto de discusión encierra, en último término, un problema de equilibrio interinstitucional, ajeno, en principio, al «interés subjetivo» de quien discute la aplicabilidad de aquella normativa. ( 18 )

69.

El interés subjetivo relevante en el contexto del artículo 277 TFUE es únicamente el de la inaplicación de una disposición en la que concurra un motivo de ilegalidad, siendo así que, como acabo de recordar, la inaplicabilidad a la que se refiere el artículo 277 TFUE puede invocarse «por los motivos previstos en el párrafo segundo del artículo 263 [TFUE]», a saber, «incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación de los Tratados o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución, o desviación de poder». Y es que de esto, en definitiva, se trata: no tanto de la declaración de invalidez de la disposición frente a la que se opone la excepción de ilegalidad, cuanto de su inaplicación por causa de ilegalidad al caso concreto de la recurrente.

70.

En el presente caso, es claro que si el Reglamento no 267/2012 hubiera incurrido en ilegalidad al atribuir al Consejo, en los términos en los que lo ha hecho en su artículo 46, apartado 2, la competencia para la modificación de su anexo IX, la consecuencia sería que la inclusión de la recurrente en la lista contenida en dicho anexo carecería de la cobertura jurídica pertinente y, en consecuencia, adolecería de un defecto cuya consecuencia sólo podría ser la inaplicación en el caso de aquel Reglamento y, en consecuencia, nulidad de la inscripción de NIOC en aquella lista.

71.

Ciertamente, y como ha sostenido el Consejo, la diferencia entre la base jurídica del artículo 215 TFUE y la del artículo 291 TFUE, apartado 2, se reduce a una diferencia de procedimientos cuya razón de ser responde, en último término, a la voluntad de garantizar en el primer caso un derecho de iniciativa a la Comisión y al Alto Representante. Sin embargo, ello no supone que la opción por una u otra bases jurídicas no tenga más trascendencia que la que resulta del eventual perjuicio al equilibrio institucional querido por el TFUE al establecer aquellos dos procedimientos normativos.

72.

No cabe ninguna duda de que la utilización del procedimiento del artículo 291 TFUE, apartado 2, en un supuesto en el que resultara del TFUE la necesidad de proceder conforme al artículo 215 TFUE redundaría en la ilegalidad del Reglamento no 267/2012 y, por consecuencia, en su inaplicación al caso de la recurrente, con la consiguiente invalidez de la decisión en cuya virtud fue incluida en la lista litigiosa. Expresado en términos de interés, el de la Comisión y el del Alto Representante están en la base del respeto a los Tratados por parte del Reglamento no 267/2012, mientras que el interés de NIOC radica en que le sea inaplicado dicho Reglamento por razón, justamente, de su ilegalidad. Es este último interés el que en realidad importa a los efectos del artículo 277 TFUE y, por tanto, el único al que debe atenderse a efectos de la admisibilidad de los motivos impugnatorios basados en la ilegalidad de aquel Reglamento.

73.

Por lo que hace a la objeción de inadmisibilidad basada en la supuesta invocación de intereses y derechos de terceros, es decir, a la impugnación por NIOC del contenido material del criterio de inclusión en la lista litigiosa, lo cierto es que, a mi juicio, la recurrente no hace sino invocar, en última instancia, sus propios derechos e intereses. En realidad, NIOC no invoca el interés de los ciudadanos iraníes en general, sino que, invocando su propio y particular interés en tanto que sociedad incluida en la lista litigiosa, denuncia que su inclusión es consecuencia de la aplicación de un criterio que permite la inclusión de cualquiera.

74.

Así considerado, la cuestión no tiene tanto que ver con la admisibilidad de su impugnación cuanto con su fundamentación en cuanto al fondo. Es decir, con la razón que pueda tener la recurrente al sostener que el Tribunal General ha «reescrito» el criterio establecido en el artículo 20, apartado 1, letra c), de la Decisión 2010/413 y en el artículo 23, apartado 2, letra d), del Reglamento no 267/2012, desvirtuando con ello lo que en su opinión es su sentido propio, es decir, la voluntad de hacer posible la inclusión, en último término, de cualesquiera individuos o entidades iraníes.

75.

Entiendo, por tanto, que procede la admisión de todos los motivos impugnatorios esgrimidos por la recurrente.

76.

Como se ha señalado en el anterior punto 60, los seis motivos impugnatorios planteados por la recurrente pueden agruparse, en cuanto a su contenido, en dos bloques; por un lado, los que tienen por objeto la base jurídica del Reglamento de ejecución impugnado (motivos primero a quinto); por otro, el motivo casacional sexto, con el que se discute la legalidad del criterio aplicado para la inscripción de NIOC en la lista litigiosa. Además, tres de ellos se plantean con carácter principal (motivos primero, segundo y sexto), siendo subsidiarios los tres restantes (tercero, cuarto y quinto), que sólo se plantean para el caso de que el Tribunal de Justicia coincidiera con el Tribunal General en la idea de que la base jurídica pertinente en el caso es la ofrecida por el artículo 291 TFUE.

77.

En relación con la base jurídica del Reglamento de ejecución impugnado, NIOC hace valer que el artículo 46, apartado 2, del Reglamento no 267/2012 debería, en primer lugar, indicar la forma jurídica que ha de revestir la decisión del Consejo por la que se modifica el Anexo en el que figura la lista de las personas afectadas por la congelación de fondos (primer motivo casacional, que implica una excepción de ilegalidad contra el Reglamento no 267/2012). De otra parte, la recurrente defiende que las medidas en cuestión deberían basarse en el artículo 215 TFUE, apartado 2, ( 19 ) y no en el artículo 291 TFUE ( 20 ) (segundo motivo casacional, dirigido contra el Reglamento de ejecución impugnado y constitutivo también de una excepción de ilegalidad contra el Reglamento no 267/2012).

78.

La recurrente sostiene, por último, con carácter subsidiario, que, de ser lícita la utilización del artículo 291 TFUE, debería haberse motivado (motivos casacionales tercero —que insiste en la improcedencia del artículo 291 TFUE—, cuarto y quinto, igualmente constitutivos de una excepción de ilegalidad contra el Reglamento no 267/2012).

79.

Por lo que se refiere a la legalidad del criterio aplicado (motivo casacional sexto), la recurrente sostiene que su definición normativa es en exceso genérica e indeterminada, habiendo procedido el Tribunal General a una auténtica «reescritura» del mismo con ocasión de su aplicación al caso.

80.

El primer motivo impugnatorio esgrimido contra el Reglamento no 267/2012 tiene que ver con el silencio de su artículo 46, apartado 2, respecto de la forma que deben revestir las decisiones de modificación de su anexo IX, lo que inhabilitaría a dicho precepto como base jurídica del Reglamento de ejecución impugnado.

81.

En efecto, el precepto en cuestión se limita a disponer que, «[e]n caso de que el Consejo decida someter a una persona física o jurídica o a una entidad u organismo a las medidas previstas en el artículo 23, apartados 2 y 3, efectuará la consiguiente modificación del anexo IX».

82.

Como advierte NIOC, ese silencio deja abiertas las puertas a dos posibles formas jurídicas: a) una Decisión adoptada con arreglo al artículo 215 TFUE; b) un Reglamento de ejecución ex artículo 291 TFUE. La forma finalmente adoptada ha sido, en el caso que ahora nos ocupa, la de un Reglamento de ejecución, en el entendido de que el artículo 46, apartado 2, del Reglamento no 267/2012 podía remitirse precisamente al procedimiento del artículo 291 TFUE.

83.

En mi opinión, esa interpretación del artículo 46, apartado 2, del Reglamento no 267/2012 no estaba en absoluto desprovista de fundamento, toda vez que la competencia que en él se atribuye al Consejo ya se recogía en otras disposiciones adoptadas en el marco de la política de imposición de medidas restrictivas contra Irán.

84.

Tal es el caso del Reglamento (CE) no 423/2007 ( 21 ) y del Reglamento no 961/2010. Así, en el artículo 15, apartado 2, del Reglamento no 423/2007 se disponía que «[e]l Consejo, por mayoría cualificada, establecerá, revisará y modificará la lista de personas, entidades y organismos a las que se refiere el artículo 7, apartado 2, atendiendo plenamente a lo dispuesto por el Consejo con respecto al anexo II de la Posición Común 2007/140/PESC. La lista que figura en el anexo V será objeto de revisiones periódicas y, como mínimo, cada 12 meses».

85.

Por su parte, el artículo 36, apartado 2, del Reglamento no 961/2010 disponía que, «[e]n caso de que el Consejo decida someter a una persona física o jurídica o a una entidad u organismo a las medidas previstas en el artículo 16, apartado 2, efectuará la consiguiente modificación del anexo VIII».

86.

En ambos casos, además, el legislador se había cuidado de motivar la atribución al Consejo de esa competencia de ejecución. En el supuesto del Reglamento no 423/2007 la motivación se contenía en su considerando 6, cuyo tenor literal era el siguiente: «Por lo que se refiere al procedimiento para establecer y modificar la lista contemplada en el artículo 7, apartado 2, del presente Reglamento, el propio Consejo debe ejercer las correspondientes competencias de ejecución con el fin de alcanzar los objetivos de la RCSNU 1737(2006), en particular impedir que Irán desarrolle tecnologías estratégicas en apoyo de sus programas nuclear y de misiles, y en vista del carácter estratégico, en relación con la proliferación de las actividades que llevan a cabo las personas y organismos que apoyan dichos programas».

87.

Y por lo que hace al Reglamento no 961/2010, la motivación se encontraba en su considerando 15, de acuerdo con el cual «[l]a facultad de modificar las listas de los anexos VII y VIII del presente Reglamento deberá recaer en el Consejo, habida cuenta de la amenaza concreta para la paz y la seguridad internacionales que representa Irán, reflejada en la creciente preocupación en cuanto al programa nuclear de ese país expresada por el Consejo Europeo del 17 de junio de 2010, y con objeto de garantizar la coherencia con el proceso de modificación y revisión de los anexos I y II de la Decisión 2010/413/PESC».

88.

Por lo que se refiere al propio Reglamento no 267/2012, con posterioridad a la vista pública celebrada ante el Tribunal General, ( 22 ) se publicó en el Diario Oficial de la Unión ( 23 ) una corrección de errores por la que se incorporaba un considerando 27 bis del siguiente tenor:

«Debe competer al Consejo modificar las listas de los anexos VIII y IX del presente Reglamento, habida cuenta de la amenaza concreta para la paz y la seguridad internacionales que representa el programa nuclear de Irán, y a fin de garantizar la coherencia con el proceso de modificación y revisión de los anexos I y II de la Decisión 2010/413/PESC.»

89.

Aún después, el 22 de julio de 2014, ( 24 ) se corrigió dicho nuevo considerando en el sentido de disponer que «la competencia para modificar las listas que figuran en los anexos VIII y IX del presente Reglamento sea ejercida por el Consejo».

90.

En mi opinión, el Reglamento no 267/2012 debe considerarse en el contexto del conjunto de las medidas restrictivas adoptadas por la Unión contra Irán, que en cuanto tales constituyen una unidad de sentido que, en lo que aquí interesa, sirve de manera adecuada al objetivo perseguido con el deber de motivación que está en la base de la obligación de indicar la base jurídica de todo acto destinado a producir efectos jurídicos.

91.

En efecto, es jurisprudencia reiterada que «la obligación de motivación, establecida por el artículo 253 CE [artículo 296 TFUE], impone que todos los actos a los que se refiere contengan una exposición de los motivos que han conducido a la institución a adoptarlos, de tal modo que el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control y que tanto los Estados miembros como los terceros interesados conozcan las circunstancias en las que las instituciones comunitarias han aplicado el Tratado». ( 25 )

92.

En esa línea, «la obligación de indicar la base jurídica de un acto se desprende de la obligación de motivación», ( 26 ) del mismo modo que «la exigencia de seguridad jurídica requiere que todo acto destinado a crear efectos jurídicos reciba su fuerza obligatoria de una disposición de Derecho comunitario que debe indicarse expresamente como base legal y que prescribe la forma jurídica que debe revestir el acto». ( 27 )

93.

Inscrito en la serie de disposiciones adoptadas contra Irán, el Reglamento no 267/2012 no es ajeno a las motivaciones que han justificado la adopción de los Reglamentos que le han precedido. Ciertamente, cada uno de dichos Reglamentos ha entrado en vigor derogando a su precedente, siendo así que el Reglamento no 267/2012 ha derogado el Reglamento no 961/2010.

94.

A mi juicio, sin embargo, precisamente en razón de la continuidad material que es de advertir entre todos ellos, la derogación formal realizada por el Reglamento no 267/2012 no supone que la motivación con la que expresamente se ha justificado el Reglamento no 961/2010 —y antes aún el Reglamento no 423/2007— no pueda justificar de manera implícita al propio Reglamento no 267/2012.

95.

En la medida en que este Reglamento atribuye al Consejo la misma competencia de ejecución que ya le conferían los Reglamentos precedentes, no cabe sino deducir que, a falta de una motivación expresa sobre el particular, la razón para esa atribución es implícitamente la misma que en los Reglamentos anteriores fue objeto de una referencia expresa. Bien que implícitamente, se cumple así con la obligación de motivación establecida por el artículo 296 TFUE, que en último término, según se ha dicho, sirve al objetivo de «que el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control y que tanto los Estados miembros como los terceros interesados conozcan las circunstancias en las que las instituciones comunitarias han aplicado el Tratado». ( 28 )

96.

En definitiva, considero que el Reglamento no 267/2012 motiva de manera suficiente la competencia atribuida al Consejo para la modificación de la lista litigiosa y que dicha competencia es la prevista en el artículo 291 TFUE, apartado 2. Así se desprende, a mi juicio, del hecho de que los Reglamentos que han precedido al Reglamento no 267/2012 se refieran a la necesidad de que el Consejo, a efectos de la modificación de las listas, ejerza «las correspondientes competencias de ejecución» ( 29 ) (considerando 6 del Reglamento no 423/2007) y subrayen la conveniencia de «garantizar la coherencia con el proceso de modificación y revisión» de otras listas ( 30 ) (considerando 15 del Reglamento no 961/2010), evocando de inmediato el lenguaje del artículo 291 TFUE, es decir, el de la competencia de ejecución atribuida a las instituciones de la Unión en las condiciones previstas en el apartado 2 de dicho precepto.

97.

Cuestión distinta es que el Reglamento no 267/2012 haya sido respetuoso con los Tratados al proceder de esa manera, aspecto éste que será analizada más adelante. Pero, por lo que hace al primer motivo casacional, ha de concluirse que no lleva la razón la recurrente al sostener que el artículo 46, apartado 2, del Reglamento no 267/2012 no prescribe la forma jurídica que ha de revestir la decisión del Consejo por la que se modifique su anexo IX. No haciéndolo de manera expresa, lo hace, en cambio, de forma implícita, pero suficiente, por las razones que acabo de exponer. Así las cosas, procede examinar a continuación si, en último término, la base jurídica pertinente para la modificación de ese anexo era efectivamente el artículo 291 TFUE, apartado 2.

98.

En definitiva, y por las razones hasta aquí expuestas, considero que procede desestimar el primer motivo casacional.

99.

La recurrente discute que la base jurídica adecuada para la modificación del anexo IX del Reglamento no 267/2012 fuera el artículo 291 TFUE, apartado 2, defendiendo que sólo podía serlo el artículo 215 TFUE. En un primer submotivo, sostiene que, de acuerdo con la sentencia Parlamento/Comisión, ( 31 ) el artículo 215 TFUE, apartado 2, es la única base jurídica posible para la adopción de medidas restrictivas individuales. Por medio de un segundo submotivo, sostiene, también a partir de la referida sentencia Parlamento/Comisión, que los procedimientos del artículo 215 TFUE y del artículo 291 TFUE son incompatibles. En fin, y con carácter subsidiario, en un tercer submotivo la recurrente expone las razones que impedirían, a su juicio, la utilización, en el caso, del artículo 291 TFUE.

100.

Considero que los tres submotivos pueden tratarse de manera conjunta, pues, en sus diferentes perspectivas, tienen por objeto común la cuestión de la base jurídica pertinente para la adopción del Reglamento de ejecución impugnado.

101.

Con carácter previo al examen de esta cuestión me parece oportuno destacar que la controversia suscitada entre las partes tiene que ver estrictamente con la idoneidad del artículo 291 TFUE, apartado 2, para hacer las veces de base jurídica de una disposición normativa que, en el parecer de la recurrente, sólo puede tener por base jurídica la ofrecida por el artículo 215 TFUE. En estos términos, es claro que no nos encontramos ante un supuesto de utilización de las denominadas «bases jurídicas derivadas», es decir, de la técnica legislativa consistente en el establecimiento de un procedimiento normativo ad hoc, distinto de los previstos en los Tratados, y desautorizada por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 6 de mayo de 2008, Parlamento/Consejo. ( 32 ) Los procedimientos en liza son aquí exclusivamente procedimientos de Derecho primario y, en consecuencia, la cuestión a dilucidar es cuál de ellos resultaba el obligado para la reforma del anexo IX del Reglamento no 267/2012.

102.

El propio Reglamento no 267/2012 ha sido adoptado sobre la base jurídica del artículo 215 TFUE. En este punto el legislador se ha atenido escrupulosamente al principio de que «el artículo 215 TFUE, apartado 2, está destinado a constituir la base jurídica de medidas restrictivas, incluidas las que tienen por objeto la lucha contra el terrorismo, adoptadas por la Unión contra personas físicas o jurídicas, grupos o entidades no estatales, cuando la decisión de su adopción corresponde al ámbito de acción de la Unión en el marco de la PESC.» ( 33 ) La cuestión es entonces si, no ya la reforma o derogación del propio Reglamento no 267/2012 en su integridad, sino estrictamente la de su anexo IX y a los solos fines de «someter a una persona física o jurídica o a una entidad u organismo a las medidas previstas en el artículo 23, apartados 2 y 3» del Reglamento —según dispone su artículo 46, apartado 2— únicamente puede llevarse a cabo a través del procedimiento establecido en el artículo 215 TFUE, apartado 1.

103.

Si bien el artículo 215 TFUE constituye el procedimiento específico para la adopción de las medidas necesarias para llevar a cabo la interrupción o la reducción, total o parcial, de las relaciones económicas y financieras con uno o varios terceros países acordada en virtud de una decisión PESC, es preciso tener en cuenta que, de conformidad con el artículo 40 TUE, párrafo primero, «[l]a ejecución de la política exterior y de seguridad común no afectará a la aplicación de los procedimientos y al alcance respectivo de las atribuciones de las instituciones establecidos en los Tratados para el ejercicio de las competencias de la Unión mencionados en los artículos 3 a 6 del [TFUE]». Por ello, y en línea con lo que se afirma en el apartado 54 de la sentencia recurrida, no puede sostenerse que un Reglamento adoptado sobre la base del artículo 215 TFUE no pueda conferir competencias de ejecución a la Comisión o al Consejo en las condiciones definidas en el artículo 291 TFUE, apartado 2.

104.

Lo anterior se compadece sin dificultad con lo afirmado por el Tribunal de Justicia en el apartado 65 de la sentencia Parlamento/Comisión antes transcrito, en el sentido de que «el artículo 215 TFUE, apartado 2, está destinado a constituir la base jurídica de medidas restrictivas […] adoptadas por la Unión contra personas físicas o jurídicas, grupos o entidades no estatales, cuando la decisión de su adopción corresponde al ámbito de acción de la Unión en el marco de la PESC». Y ello porque una cosa es el establecimiento de las medidas y la delimitación de las personas y entidades sometidas a las mismas (cuestiones sobre las que las únicas decisiones posibles son las adoptadas sobre la base del artículo 215 TFUE), y otra la concreción del círculo de las personas y entidades concernidas si esta operación se constituye como un acto estrictamente ejecutivo, esto es, de pura aplicación de los principios y criterios establecidos en la disposición adoptada ex artículo 215 TFUE.

105.

En la medida en que el propio artículo 215 TFUE no excluye esa posibilidad de manera expresa, nada impide, en efecto, que, en aplicación del principio establecido en el artículo 40 TUE, párrafo primero, se esté a los procedimientos comunes previstos en los Tratados y, en particular, al regulado en el artículo 291 TFUE para los supuestos en los que sea precisa la atribución de una competencia ejecutiva a las instituciones.

106.

La modificación del anexo IX del Reglamento no 267/2012 en orden a la inclusión de una persona o entidad en la lista de los sujetos cuyos fondos son objeto de congelación debería necesariamente acordarse a través del procedimiento previsto en el artículo 215 TFUE si el propio Reglamento no 267/2912 no estableciera con precisión y detalle los criterios que han de aplicarse para acordar la inscripción de una persona o entidad en aquella lista. Sin embargo, es el caso que la competencia conferida al Consejo en el artículo 46, apartado 2, del Reglamento no 267/2012 no atribuye a esa institución una facultad omnímoda de apreciación a la hora de acordar la inscripción de una persona, sino que el Consejo ha de estar a los criterios especificados en el apartado 2 del artículo 23 del mismo Reglamento no 267/2012.

107.

En virtud de esos criterios, el Consejo sólo puede inscribir a quienes «se hayan identificado de la siguiente forma», a saber, «a) como participantes, asociadas directamente o proporcionando apoyo a las actividades nucleares de Irán que planteen un riesgo de proliferación o al desarrollo por Irán de sistemas vectores de armas nucleares, incluida la participación mediante el suministro de bienes y tecnología prohibidos o que sean propiedad o estén bajo el control de dichas personas, entidades u organismos, incluido el uso de medios ilícitos, o que actúen en su nombre o bajo su dirección; b) como persona física o jurídica, entidad u organismo que haya asistido a una persona, entidad u organismo enumerados a evadir o infringir las disposiciones del presente Reglamento, de la Decisión 2010/413/PESC del Consejo o de las RCSNU 1737 (2006), 1747 (2007), 1803 (2008) y 1929 (2010); c) como miembros del Cuerpo de la Guardia Revolucionaria Islámica o como persona jurídica, entidad u organismo que pertenezca o esté controlado por el Cuerpo de la Guardia Revolucionaria Islámica o por uno o varios de sus miembros o personas físicas o jurídicas que actúen en su nombre; d) como otras personas, entidades u organismos que ofrezcan apoyo, por ejemplo apoyo material, logístico o financiero, al Gobierno de Irán, y las personas y entidades asociadas con ellos; e) como persona jurídica, entidad u organismo que sea propiedad o esté bajo el control de la Compañía Naviera de la República Islámica de Irán (IRISL), o actúe en su nombre». ( 34 )

108.

En mi opinión, el Reglamento no 267/2012 es a este respecto lo suficientemente preciso como para constituir un marco adecuado para el ejercicio de una competencia de ejecución, esto es, para apoderar —sea a la Comisión, sea al Consejo— para la actualización de la lista del anexo IX mediante Reglamentos de ejecución ex artículo 291 TFUE. ( 35 ) Sin que sea de descuidar el argumento ofrecido por el Tribunal General en el apartado 55 de la sentencia recurrida al señalar que el procedimiento previsto en el artículo 291 TFUE, apartado 2, hace posible una «ejecución más eficaz, adaptada al tipo de medida a ejecutar y a la capacidad de acción de cada institución».

109.

En consecuencia, considero que procede la desestimación del segundo motivo casacional, toda vez que, a mi juicio, el artículo 291 TFUE, apartado 2, constituye la base jurídica pertinente para la modificación del anexo IX del Reglamento no 267/2012.

110.

Con carácter subsidiario, la recurrente sostiene que, en cualquier caso, no se han cumplido las condiciones previstas en el artículo 291 TFUE, apartado 2, para atribuir al Consejo la competencia de ejecución litigiosa.

111.

La cuestión es ahora, por tanto, determinar si, siendo el artículo 291 TFUE, apartado 2, la base jurídica pertinente para la adopción del Reglamento de ejecución impugnado, se han satisfecho las condiciones prescritas en ese precepto para la atribución al Consejo de la competencia en cuestión.

112.

De acuerdo con el artículo 291 TFUE, apartado 1, corresponde a los Estados miembros la adopción de «las medidas de Derecho interno necesarias para la ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión». ( 36 ) Ello no obstante, y de acuerdo con el apartado 2 del mismo precepto, cuando dichos actos «requieran condiciones uniformes de ejecución […] conferirán competencias de ejecución a la Comisión o, en casos específicos debidamente justificados y en los previstos en los artículos 24 [TUE]y 26 [TUE], al Consejo».

113.

Tal y como se recoge en el apartado 59 de la sentencia recurrida, el Consejo ha sostenido que se ha reservado legítimamente la competencia de ejecución del artículo 23, apartados 2 y 3, del Reglamento no 267/2012 en la medida en que «se trataba de un caso debidamente justificado». Así las cosas, de los dos supuestos en los que, con arreglo al artículo 291 TFUE, apartado 2, la competencia de ejecución puede conferirse al Consejo y no a la Comisión, el legislador del Reglamento no 267/2012 se habría acogido al primero de ellos, descartando el de los supuestos previstos en los artículos 24 TUE y 26 TUE, que tampoco sería el pertinente en las circunstancias del caso a juicio de la Comisión y de la recurrente.

114.

Entiendo, por el contrario, en línea con la posición mantenida por el Consejo durante la vista pública, que el artículo 291 TFUE, apartado 2, reserva al Consejo la competencia de ejecución, en su caso, de las disposiciones adoptadas en el ámbito de la PESC, de manera que la referencia a los supuestos «previstos en los artículos 24 [TUE]y 26 [TUE]» comprende el caso de la modificación del anexo IX del Reglamento no 267/2012, esto es, de un acto normativo elaborado sobre la base del artículo 215 TFUE por tratarse de «una decisión adoptada de conformidad con el capítulo 2 del título V del [TFUE]».

115.

Este entendimiento del sistema del artículo 291 TFUE, apartado 2, es el que mejor se compadece, a mi juicio, con las posiciones respectivas del Consejo y de la Comisión en el ámbito de la PESC, donde a esta última le corresponde un papel subordinado al del Consejo, claramente protagonista en ese contexto, tal y como reconoce el Tribunal General en el apartado 63 de la sentencia recurrida. ( 37 ) Ello no ha de suponer necesariamente, sin embargo, que esté vedada por principio la atribución de competencias ejecutivas a la Comisión en el dominio de la PESC, tal y como también advierte la sentencia recurrida en su apartado 64, sino más bien que tenga que ser esa atribución a la Comisión la que haya de estar «debidamente justificada»; por ejemplo, en razón de que, como es el caso con el artículo 45 del propio Reglamento no 267/2012, según se ha visto, la ejecución se refiera a cuestiones estrictamente técnicas o tan rigurosamente condicionadas en su realización que no haya margen alguno para la decisión discrecional.

116.

En consecuencia, partiendo del principio de que la competencia ejecutiva atribuida por el artículo 46, apartado 2, del Reglamento no 267/2012 se refiere a una disposición adoptada en el ámbito de la PESC, la institución habilitada para ejercerla había de ser el Consejo, siendo, por tanto, innecesaria la «debida justificación» que en otro caso, esto es, fuera de la PESC, habría requerido la atribución al Consejo de una competencia de ejecución.

117.

En la medida en que el Tribunal General ha estimado que la competencia de ejecución atribuida al Consejo se inscribía en el supuesto de los «casos específicos debidamente justificados» y no en el de «los previstos en los artículos 24 [TUE] y 26 [TUE]», la sentencia recurrida ha incurrido en un error de Derecho. Ello no obstante, es de recordar que, de acuerdo con jurisprudencia reiterada, «aunque los fundamentos de Derecho de una sentencia del Tribunal [General] revelen una infracción del Derecho de la Unión, si su fallo resulta justificado con arreglo a otros fundamentos de Derecho, tal infracción no puede dar lugar a la anulación de dicha sentencia y procede efectuar una sustitución de los fundamentos de Derecho». ( 38 )

118.

En el presente caso, el fallo de la sentencia recurrida puede justificarse sin dificultad mediante la aplicación al caso del artículo 291 TFUE, apartado 2, en el punto en el que dicho precepto se refiere a los supuestos previstos en los artículos 24 TUE y 26 TUE, pues el caso de autos se refiere, por lo dicho, a tales supuestos, de manera que el error de Derecho advertido no puede entrañar la anulación de la sentencia recurrida.

119.

Por lo expuesto, entiendo que procede la desestimación del tercer motivo casacional.

120.

Por las razones expuestas al fundamentar la propuesta de desestimación del primer motivo casacional, ( 39 ) considero que procede igualmente la desestimación de los motivos casacionales cuarto y quinto, mediante los cuales, y con carácter subsidiario, la recurrente sostiene que no se ha cumplido debidamente con la obligación de señalar y motivar la base jurídica del Reglamento de ejecución impugnado.

121.

NIOC denuncia, sustancialmente, que el criterio utilizado por el Consejo permite sancionar de manera arbitraria a cualquier contribuyente, funcionario o abogado iraní con el argumento de que de alguna manera apoyan o aportan un sostén financiero al Estado iraní. Dado que el Tribunal General ha rechazado ese argumento contestando que el criterio en cuestión sólo se refiere a las formas de apoyo que, por su importancia cuantitativa o cualitativa, ( 40 ) contribuyen al desarrollo de las actividades nucleares iraníes, la recurrente considera que el Tribunal General ha «reescrito» el criterio en cuestión.

122.

Como ya se ha visto al examinar la posible inadmisibilidad de este motivo impugnatorio, ( 41 ) no entiendo que al esgrimirlo la recurrente esté invocando derechos o intereses de terceros o pretenda que el Tribunal de Justicia realice un control in abstracto de la disposición frente a la que hace valer una excepción de ilegalidad. Lo cierto es que NIOC impugna las consecuencias que para ella misma ha tenido la aplicación del criterio en cuestión, de manera que, lejos de plantear de un control in abstracto, pretende sólo, legítimamente, el enjuiciamiento in concreto de la licitud del criterio aplicado en su caso.

123.

Mediante el primero de los tres submotivos en los que se articula este último motivo casacional sostiene la recurrente que el Tribunal General ha cometido un error de Derecho al concluir que el poder de apreciación conferido al Consejo por el criterio de designación enunciado en el artículo 20, apartado 1, letra c), de la Decisión 2010/413 y en el artículo 23, apartado 2, letra d), del Reglamento no 267/2012 no es ni arbitrario ni discrecional y asegura el debido grado de previsibilidad. De acuerdo con el primer submotivo, en opinión de NIOC, el Tribunal General sólo ha podido alcanzar esa conclusión haciendo una interpretación del artículo 23, apartado 2, letra d), del Reglamento no 267/2012 que, contradiciendo su literalidad y su sentido, ha supuesto una «reescritura» del mismo. De acuerdo con el segundo submotivo impugnatorio, entiende la recurrente que de ese modo se ha atentado contra su derecho de defensa, pues el criterio resultante de esa «reescritura» le era forzosamente desconocido en el momento de impugnar su inscripción en la lista litigiosa. En fin, por medio del tercer submotivo se sostiene que el Tribunal General se ha contradicho en los apartados 119 y 140 de la sentencia recurrida, toda vez que, por un lado, se sostiene que el criterio litigioso se refiere a formas de apoyo que contribuyan a la continuación de las actividades nucleares de Irán y, por otro lado, se afirma que el criterio en cuestión tiene por objeto los apoyos que no presenten un vínculo directo o indirecto con tales actividades.

124.

Por lo que hace al primero de los submotivos impugnatorios, es doctrina consolidada del Tribunal de Justicia que el Consejo dispone de un amplio margen para la definición de los criterios generales de inscripción en las listas de personas sujetas a medidas restrictivas. ( 42 ) Así lo recuerda el Tribunal General en el apartado 107 de la sentencia recurrida, señalando de inmediato que, por más que ello suponga un cierto grado de restricción en el control judicial de la apreciación de las consideraciones de oportunidad sobre las que se fundamentan aquellas medidas, no es menos cierto que «las jurisdicciones de la Unión deben asegurar un control, en principio completo, de la legalidad del conjunto de los actos de la Unión desde el punto de vista de los derechos fundamentales». ( 43 )

125.

En mi criterio, el Tribunal General ha llevado a cabo un enjuiciamiento completo de las disposiciones litigiosas, acertando, además, en su resultado.

126.

Puedo coincidir con la recurrente en su apreciación de que el criterio de designación enunciado en el artículo 20, apartado 1, letra c), de la Decisión 2010/413 y en el artículo 23, apartado 2, letra d), del Reglamento no 267/2012 es abiertamente genérico e indeterminado. Ello no obstante, lo que NIOC califica como «reescritura» del precepto por parte del Tribunal General no es otra cosa que su interpretación conforme a las exigencias del Derecho primario de la Unión, en particular, a los derechos fundamentales garantizados por la Carta. Interpretación, a mi juicio, correcta.

127.

En efecto, la interpretación realizada por el Tribunal General no puede calificarse de «reescritura» si por tal se entiende, como viene a sostener NIOC, la creación de un criterio distinto del establecido por el legislador en la norma interpretada. En mi opinión, el Tribunal General no ha introducido en el precepto en cuestión un criterio diferente del que se desprende de la literalidad de su enunciado. No ha creado, si se quiere decir así, una norma inexistente en la letra del precepto, sino que ha interpretado éste de tal manera que, haciéndolo conforme al Derecho de la Unión, permite deducir de su enunciado un criterio de inclusión en la lista litigiosa que satisface todas las exigencias vinculadas al principio de seguridad jurídica y a las garantías del Estado de Derecho.

128.

Ciertamente, toda operación de «interpretación conforme» requiere, en aras del principio de seguridad jurídica y del respeto a la voluntad del legislador, no ya sólo un esfuerzo hermenéutico cualificado, sino, antes aún, el reconocimiento expreso de que la norma en cuestión sólo puede considerarse conforme con el Ordenamiento en la medida en que, trascendiendo su estricta literalidad —pero sin en ningún caso contradecirla—, pueda recibir un sentido compatible con las exigencias de las normas a las que se encuentra subordinada.

129.

En el presente caso, el tenor literal del artículo 20, apartado 1, letra c), de la Decisión 2010/413 y del artículo 23, apartado 2, letra d), del Reglamento no 267/2012 acoge un criterio abiertamente genérico e indeterminado que, sin necesidad de ser contradicho, puede, sin embargo, acomodarse a las exigencias del Derecho de la Unión en la medida en que admiten una interpretación conforme, es decir, trascendiendo su literalidad para dotarla de un sentido respetuoso con las exigencias de concreción y determinación que, en este contexto, impone el respeto a los derechos fundamentales de la recurrente.

130.

Eso es lo que, en definitiva, ha hecho el Tribunal General en la sentencia recurrida. Habría sido deseable, a mi juicio, que el Tribunal General hubiera puesto expresamente de manifiesto que su interpretación comportaba el esfuerzo hermenéutico cualificado que es característico de toda interpretación conforme. Sin embargo, la fundamentación de su sentencia es lo suficientemente razonada, exhaustiva y sólida como para que, en su proyección sobre el concreto supuesto litigioso, arroje un resultado conforme con el Derecho de la Unión.

131.

A este respecto no puedo sino suscribir las consideraciones realizadas por el Tribunal General en el apartado 118 de la sentencia recurrida, donde señala que el criterio litigioso se inscribe en un marco jurídico claramente delimitado por los objetivos perseguidos por la normativa que rige las medidas restrictivas contra Irán, siendo en ese contexto en el que aquel criterio debe ser interpretado. En este sentido, es de mencionar, en efecto, la Decisión 2012/35/PESC, en cuyo considerando 13 se afirma que «[l]as restricciones en materia de admisión y la inmovilización de fondos y recursos económicos deben aplicarse a otras personas y entidades que prestan apoyo al Gobierno de Irán permitiendo que prosiga sus actividades nucleares estratégicas relacionadas con la proliferación o el desarrollo de sistemas vectores de armas nucleares, en particular las personas y entidades que facilitan apoyo financiero, logístico o material al Gobierno de Irán.» ( 44 ) Al tiempo, el artículo 23, apartado 2, letra d), del Reglamento no 267/2012 especifica que dicho apoyo puede ser «material, logístico o financiero».

132.

Por ello, y como se razona en el apartado 119 de la sentencia recurrida, es claro que no se trata de cualquier apoyo, sino de aquél que, «por su importancia cuantitativa o cualitativa», contribuye a la continuación de las actividades nucleares iraníes. Afirmación que, contra lo sostenido por la recurrente en el tercero de los submotivos de este motivo casacional, no es incompatible con la contenida en el apartado 140 de la sentencia recurrida, donde simplemente se especifica que aquel apoyo no tiene que referirse expresamente al desarrollo de la proliferación nuclear en cuanto tal, sino que es suficiente con que se sustancie en la provisión al Gobierno iraní de fondos materiales, financieros o logísticos que le permitan continuar con aquel desarrollo.

133.

No considero, por tanto, que —tal y como se sostiene por la recurrente— el Tribunal General haya «reescrito» los criterios del Reglamento no 267/2012, sino que claramente se ha limitado a aplicarlos al supuesto litigioso a partir de su interpretación conforme con el Derecho primario de la Unión y en el contexto normativo en el que dichos criterios adquieren su sentido cabal y propio.

134.

En definitiva, no entiendo que el Tribunal General haya incurrido en una infracción de Derecho, toda vez que, en términos materiales, su interpretación del precepto concernido ha resultado en una conclusión conforme a Derecho que no cabe reputar irrazonable o arbitraria, pues no parece dudoso que NIOC, empresa nacional del petróleo, que tiene por Director de su Consejo de Administración y por Director General, respectivamente, al Ministro y al Viceministro del Petróleo de Irán, puede constituir un notable apoyo financiero al Gobierno iraní y proveer, en este sentido, un apoyo material y financiero cuantitativamente relevante para el desarrollo de la actividad nuclear patrocinada por ese Gobierno, cuestión ésta sobre la que, por lo demás, no ha querido abundar la recurrente.

135.

Así las cosas, ni el criterio efectivamente aplicado, en tanto que susceptible de una interpretación conforme con el Derecho de la Unión, es tan abierto e impreciso como para permitir la inclusión de cualquier particular en la lista del anexo IX, ni su aplicación a la recurrente puede considerarse injustificada o extravagante en el contexto de la normativa de la Unión sobre inmovilización de fondos. De lo que se desprende, en definitiva, que su aplicación al caso no ha podido ocasionar la indefensión denunciada por la recurrente.

136.

Por todo lo anterior, considero que también procede la desestimación del sexto y último motivo casacional.

137.

De conformidad con el artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, del mismo Reglamento, propongo al Tribunal de Justicia que NIOC sea condenada en costas.

138.

En virtud del artículo 140, apartado 1, del mismo Reglamento, los Estados miembros y las instituciones que intervienen en un litigio soportan sus propias costas. La Comisión, en consecuencia, habría de soportar las suyas.

139.

En virtud de las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que decida: