1. 

La presente petición de decisión prejudicial se suscita en un procedimiento pendiente ante el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Alemania; en lo sucesivo, «órgano jurisdiccional remitente») entre Pfotenhilfe-Ungarn, una asociación alemana para la protección de los animales, y el Ministerio de Transición de la Energía, Agricultura, Medio Ambiente y Zonas Rurales del Land de Schleswig-Holstein (en lo sucesivo, «Ministerio»). Pfotenhilfe-Ungarn transporta perros sin dueño desde Hungría a Alemania con vistas a entregarlos a terceros a cambio de un precio. El Ministro dispensa a dicho transporte y a la entrega el trato de una actividad económica. En consecuencia, sostiene que Pfotenhilfe-Ungarn no ha tenido en cuenta los requisitos de notificación y registro establecidos en la legislación alemana que transpone la Directiva sobre controles veterinarios y zootécnicos, ( 2 ) por un lado, y el Reglamento sobre protección de los animales durante el transporte, ( 3 ) por otro. Pfotenhilfe-Ungarn sostiene que dicho transporte no es realizado con fines comerciales y que, por tanto, está sujeto al régimen, menos estricto, establecido en el Reglamento sobre desplazamientos de animales de compañía sin ánimo comercial. ( 4 )

2. 

El órgano jurisdiccional remitente solicita orientación, en primer lugar, acerca de si el transporte de animales sin ánimo comercial puede realizarse, no obstante, «en relación con una actividad económica» y, por tal motivo, se rige por el Reglamento sobre protección de los animales durante el transporte. El órgano jurisdiccional remitente también pregunta si una asociación como Pfotenhilfe-Ungarn, en una situación como la del asunto principal, constituye un «agente [...] que efectúa intercambios intracomunitarios» de animales en el sentido de la Directiva sobre controles veterinarios y zootécnicos (en caso de respuesta afirmativa, la asociación quedará sujeta a los requisitos de notificación y registro establecidos en dicha Directiva).

3. 

Esta remisión prejudicial brinda al Tribunal de Justicia la oportunidad de aclarar el ámbito y el objetivo de diversos regímenes de la Unión Europea que regulan el transporte de animales entre Estados miembros. Por consiguiente, comenzaré por exponer los requisitos establecidos en los diversos regímenes.

4.

El artículo 13 TFUE dispone:

«Al formular y aplicar las políticas de la Unión en materia de agricultura, pesca, transporte, mercado interior, investigación y desarrollo tecnológico y espacio, la Unión y los Estados miembros tendrán plenamente en cuenta las exigencias en materia de bienestar de los animales como seres sensibles, respetando al mismo tiempo las disposiciones legales o administrativas y las costumbres de los Estados miembros relativas, en particular, a ritos religiosos, tradiciones culturales y patrimonio regional.»

5.

El Reglamento sobre protección de los animales durante el transporte persigue en esencia, de conformidad con su considerando 6, prevenir la aparición y la propagación de enfermedades animales infecciosas, así como establecer requisitos más estrictos para evitar el dolor y el sufrimiento y proteger el bienestar y la salud de los animales durante y después del transporte. De conformidad con el considerando 11, las disposiciones de dicho Reglamento deberán interpretarse y aplicarse con arreglo al principio según el cual los animales no deben ser transportados de una forma que puedan causarles lesiones o sufrimiento. ( 5 )

6.

El considerando 12 establece que el transporte con fines comerciales no se limita a los transportes que implican un intercambio inmediato de dinero, bienes o servicios, sino que incluye, en particular, los transportes que producen o intentan producir, directa o indirectamente, un beneficio.

7.

El Reglamento sobre protección de los animales durante el transporte se aplica al transporte de animales vertebrados vivos (lo cual incluye, pues, a los perros) dentro de la Unión Europea (artículo 1, apartado 1), sin perjuicio de la legislación de la Unión en el ámbito veterinario (artículo 1, apartado 4). Sin embargo, el artículo 1, apartado 5, dispone que este Reglamento no se aplica, entre otros casos, al transporte de animales que no se efectúa en relación con una actividad económica. ( 6 )

8.

El artículo 2, letra m), define el «viaje largo» como un viaje cuya duración supera las 8 horas a partir del momento en que se traslada al primer animal de la partida. De conformidad con el artículo 2, letra w), por «transporte» se entiende el desplazamiento de animales efectuado en uno o varios medios de transporte, así como las operaciones conexas, incluidos la carga, la descarga, el transbordo y el descanso, hasta la descarga final de los animales en el lugar de destino. El artículo 2, letra x), define al «transportista» como toda persona física o jurídica que transporte animales por cuenta propia o por cuenta de un tercero.

9.

En virtud del artículo 3, párrafo primero, nadie podrá transportar o hacer transportar animales de una forma que pueda causarles lesiones o sufrimiento. El párrafo segundo establece una serie de condiciones generales para el transporte de animales, dirigidas a reducir los inconvenientes del transporte para los animales en cuestión.

10.

El Reglamento sobre protección de los animales durante el transporte también establece requisitos relativos, entre otras cosas, a: i) los documentos de transporte (artículo 4); ii) las obligaciones de planificación relativas al transporte de los animales (artículo 5); iii) el derecho a operar como transportista, incluida la autorización para realizar viajes largos (artículos 6 y 10 a 12); iv) la inspección previa y la aprobación del medio de transporte, en particular para un viaje largo (artículo 7); v) las obligaciones de los poseedores de animales en el lugar de salida, transbordo o destino dirigidas a garantizar que se cumplan las especificaciones técnicas con respecto a los animales que se transportan, y las obligaciones de poseedores de animales, en el lugar de tránsito o de destino, de controlar a todos los animales al objeto de determinar si éstos efectúan o han efectuado un viaje largo (artículo 8); vi) controles que la autoridad competente debe efectuar en cualquier etapa de un viaje largo, de manera aleatoria o sistemática (artículo 15), y vii) la concesión de certificados de aprobación de los medios de transporte por carretera utilizados para viajes largos (artículo 18).

11.

En virtud del artículo 6, apartado 3, los transportistas transportarán a los animales de conformidad con las especificaciones técnicas que figuran en el anexo I. Estas últimas establecen, en particular, que los animales que presenten lesiones, problemas fisiológicos o un proceso patológico no se considerarán aptos para el transporte (anexo I, capítulo I, punto 2). Los medios de transporte, los contenedores y sus equipamientos deberán diseñarse, construirse, mantenerse y utilizarse del modo que sea posible evitar lesiones y sufrimiento, así como garantizar la seguridad de los animales; proteger a los animales contra las inclemencias del tiempo, las temperaturas extremas y los cambios meteorológicos desfavorables; limpiarlos y desinfectarlos; garantizar el mantenimiento de una calidad y cantidad de aire apropiada para la especie transportada, y disponer de suelo antideslizante que reduzca las fugas de orina y excrementos (anexo I, capítulo II, punto 1.1). El compartimento destinado a los animales, así como cada uno de sus niveles, dispondrá de espacio suficiente para garantizar que los animales reciben una ventilación adecuada por arriba cuando estén de pie en posición normal y que no se les impide ningún momento moverse (anexo I, capítulo II, punto 1.2).

12.

Asimismo, las especificaciones técnicas prohíben, en particular, golpear o dar patadas a los animales, levantar o arrastrar a los animales por la cabeza, las orejas, los cuernos, las patas, la cola o el pelo, o utilizar pinchos u otros instrumentos puntiagudos (anexo I, capítulo III, punto 1.8). Además, se manipularán y transportarán separadamente los animales de tamaños o edades muy diferentes, los machos y hembras sexualmente maduros y los animales hostiles entre sí (anexo I, capítulo III, punto 1.12). Cuando se transporten perros y gatos, éstos recibirán alimentos cada 24 horas y agua cada ocho horas como máximo, con arreglo a unas instrucciones claras por escrito sobre el suministro de comida y agua a estos animales (anexo I, capítulo V, punto 2.2).

13.

La Directiva sobre controles veterinarios y zootécnicos está dirigida a establecer el mercado interior. Sustituye los obstáculos a la libre circulación de animales y de productos agrícolas derivados de los controles veterinarios y zootécnicos que las autoridades nacionales realizaban anteriormente en las fronteras internas de la Comunidad ( 7 ) por un sistema armonizado de controles veterinarios y zootécnicos en el lugar de origen (o lugar de partida) y del lugar de destino. ( 8 )

14.

En virtud del párrafo primero del artículo 1, los Estados miembros ya no podrán realizar controles veterinarios en las fronteras sobre los animales vivos y productos objeto de, entre otras, las directivas enumeradas en el anexo A, pero se obliga a realizar dichos controles de conformidad con aquella Directiva. El anexo A remite, en particular, a la Directiva 91/628/CEE del Consejo, ( 9 ) que se aplicaba a los perros. Esta referencia ha de interpretarse ahora como referencia al Reglamento sobre la protección de animales durante el transporte, que derogó y sustituyó dicha Directiva y también se aplica a los perros. ( 10 ) En consecuencia, la Directiva sobre controles veterinarios y zootécnicos se aplica a los perros.

15.

El artículo 1, apartado 4, establece que la Directiva sobre controles veterinarios y zootécnicos no se aplicará a los controles veterinarios de los desplazamientos entre Estados miembros de animales de compañía, sin carácter comercial, y acompañados de una persona física que sea responsable de los animales durante el desplazamiento.

16.

El artículo 2, apartado 3, define los «intercambios» como los «intercambios entre Estados miembros, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 9 del Tratado [CEE; actualmente artículo 28 TFUE, apartado 2]». ( 11 )

17.

De conformidad con el artículo 3, apartado 1, los Estados miembros velarán para que los animales comprendidos en la Directiva sólo puedan destinarse a los intercambios si reúnen una serie de condiciones. En particular, dichos animales deben cumplir los requisitos de las directivas pertinentes mencionadas en el anexo A y proceder de una explotación, de un centro o de un organismo sometidos a controles veterinarios oficiales regulares. Además, deberán ir acompañados durante el transporte de los certificados sanitarios o de cualesquiera otros documentos previstos en las directivas mencionadas en el anexo A, y expedidos por el veterinario oficial responsable de la explotación, del centro o del organismo de origen.

18.

De conformidad con el artículo 4, apartado 1, los Estados miembros de expedición tomarán las medidas necesarias para garantizar, en particular, que los animales comprendidos en la Directiva sean controlados, desde el punto de vista veterinario, al menos en principio, con la misma atención que si fueran destinados al mercado nacional, y que los animales se transporten en medios de transporte adecuados que garanticen las normas de higiene.

19.

De conformidad con el segundo subapartado del artículo 5, apartado 1, letra a), la autoridad competente del Estado miembro de destino podrá efectuar, en particular, controles durante el transporte de los animales cuando disponga de elementos de información que le permita suponer que se comete una infracción de cualquiera de los requisitos establecidos en el artículo 3.

20.

El artículo 12 obliga a los Estados miembros a velar, entre otras cosas, por que todos los agentes que efectúen intercambios intracomunitarios de los animales comprendidos en la Directiva sobre controles veterinarios y zootécnicos deban inscribirse previamente, a petición de la autoridad competente, en un registro oficial y lleven un registro en el que se mencionen las entregas.

21.

La Directiva sobre controles veterinarios y zootécnicos fue completada por la Directiva 92/65/CEE del Consejo, de 13 de julio de 1992, por la que se establecen las condiciones de policía sanitaria aplicables a los intercambios y las importaciones en la Comunidad de animales, esperma, óvulos y embriones no sometidos, con respecto a estas condiciones, a las normativas comunitarias específicas a que se refiere la sección I del Anexo A de la Directiva 90/425/CEE. ( 12 ) Dicha Directiva tiene por objeto liberalizar los intercambios de animales y de productos de origen animal, sin perjuicio del recurso a posibles medidas de salvaguardia. ( 13 )

22.

En virtud del párrafo primero del artículo 1, la Directiva sobre condiciones de policía sanitaria aplicables a los intercambios de animales establece normas de policía sanitaria aplicables a la comercialización, entre otros, de animales distintos del ganado vacuno, porcino, ovino y caprino, equino, las aves de corrales, el pescado y los moluscos bivalvos. ( 14 ) Por consiguiente, se aplica a la comercialización de perros.

23.

El artículo 2, apartado 1, letra a), establece que el concepto de «intercambio» tiene el mismo significado que en el artículo 2, apartado 3, de la Directiva sobre controles veterinarios y zootécnicos. ( 15 )

24.

El párrafo primero del artículo 3 obliga a los Estados miembros a velar por que no se prohíban ni restrinjan los intercambios de los animales comprendidos en dicha Directiva distintos de los que resulten de la aplicación de esta Directiva o de la normativa de la Unión Europea, y, en particular, de las medidas de salvaguardia que se hubieran adoptado.

25.

En virtud de los artículos 4 y 10, apartado 2, los perros pueden ser objeto de intercambios, en principio, únicamente si se cumplen determinadas condiciones. En particular, deben cumplir los requisitos establecidos en el artículo 5 del Reglamento sobre desplazamientos de animales de compañía sin ánimo comercial. ( 16 ) El certificado que acompañe a los perros debe acreditar la realización de un examen clínico 24 horas antes del envío por un veterinario autorizado por la autoridad competente y que determine que los animales gozan de buena salud y que pueden soportar el transporte hasta el lugar de destino. Además, los perros deberán proceder de explotaciones o comercios que están autorizados por la autoridad competente. Estas explotaciones o comercios se comprometerán en particular: i) a hacer examinar con regularidad a los animales con arreglo al artículo 3, apartado 3, de la Directiva sobre controles veterinarios y zootécnicos; ii) a declarar a la autoridad competente la aparición de determinadas enfermedades; iii) a comercializar con fines de intercambio solamente animales que no presenten ningún síntoma de enfermedad y que procedan de explotaciones o de zonas que no sean objeto de ninguna medida de prohibición por motivos de policía sanitaria, y iv) cumplir los requisitos que permitan garantizar el bienestar de los animales que posean.

26.

El artículo 12, apartado 3, establece que, a efectos de los intercambios, el artículo 12 de la Directiva sobre controles veterinarios y zootécnicos se aplicará, entre otros, a los comercios que, de modo permanente u ocasional, posean animales.

27.

Conforme al artículo 1 del Reglamento sobre desplazamientos de animales de compañía sin ánimo comercial, dicho Reglamento establece las normas zoosanitarias aplicables a los desplazamientos de animales de compañía sin ánimo comercial, así como las reglas aplicables al control de dichos desplazamientos.

28.

El artículo 3, letra a), define a los «animales de compañía» como «los animales de las especies incluidas en la lista que figura en el anexo I que acompañen a su propietario o a una persona física que se responsabilice de los mismos en nombre del propietario durante el desplazamiento, y que no se destinen a una operación de venta o de transmisión de propiedad». La parte A del anexo I hace referencia concreta a los perros. En virtud del artículo 3, letra c), por «desplazamiento» se entiende «todo movimiento de un animal de compañía entre Estados miembros, o su introducción o reintroducción en el territorio de la Comunidad procedente de un tercer país».

29.

En virtud del artículo 5, apartado 1, durante sus desplazamientos entre Estados miembros, los animales de compañía deberán estar identificados por un tatuaje claramente legible o por un sistema electrónico de identificación, e ir acompañados de un pasaporte expedido por un veterinario, autorizado por la autoridad competente, que certifique, en particular, una vacunación antirrábica.

30.

El artículo 4 del Binnenmarkt-Tierseuchenschutzverordnung (Reglamento de prevención de epizootias en el mercado interior; en lo sucesivo, «Verordnung»), que transpone al Derecho alemán la letra a) del artículo 12 de la Directiva sobre controles veterinarios y zootécnicos, establece en esencia que quien, con fines comerciales («gewerbsmäβig»), pretenda trasladar o introducir dentro de la Unión animales deberá comunicarlo a la autoridad competente antes de emprender la actividad. A continuación, la autoridad competente inscribirá a tales personas en un registro, asignándoles un número de registro.

31.

Pfotenhilfe-Ungarn es una asociación protectora de animales registrada en Alemania. Está reconocida como asociación de utilidad pública a efectos del Derecho tributario alemán.

32.

Las actividades de Pfotenhilfe-Ungarn comprenden la entrega de perros sin dueño, procedentes de instituciones de protección de animales húngaras, a nuevos dueños en Alemania. Pfotenhilfe-Ungarn publica en su sitio web anuncios de perros que necesitan ser adoptados. Una persona interesada en adoptar un perro celebra un «contrato de tutela» con Pfotenhilfe-Ungarn, en virtud del cual se compromete a cuidarlo debidamente y a pagar un precio (por lo general, 270 euros) a dicha asociación. Dicho precio representa una aportación a los gastos que soporta Pfotenhilfe-Ungarn por el cuidado de dichos perros y por su transporte hasta sus nuevos hogares. Los miembros de Pfotenhilfe-Ungarn transportan los perros a los que se busca nuevo hogar en Alemania y se los entregan a sus nuevos dueños. No existe una transmisión de la propiedad. Pfotenhilfe-Ungarn tiene derecho a reclamar el animal si el nuevo dueño incumple el contrato de tutela. En la vista, Pfotenhilfe-Ungarn explicó que el nuevo dueño se compromete en particular a castrar al perro que se le ha entregado y a no cederlo a un tercero. Si un perro enfermo o de edad avanzada ha de ser sacrificado, se obliga al nuevo dueño a ponerse previamente en contacto con Pfotenhilfe-Ungarn y recabar la autorización de esta última.

33.

El 29 de diciembre de 2009, Pfotenhilfe-Ungarn transportó un grupo de 39 perros desde Hungría hasta Alemania. El Ministerio comprobó que faltaban pruebas sobre el estado de salud y de vacunación de uno de los perros. En consecuencia, envió una circular a las oficinas locales de inspección veterinaria competentes, en la que les ordenaba examinar todos los animales de ese transporte. Tras cuestionar Pfotenhilfe-Ungarn la circular, el Ministerio declaró que el transporte y la entrega de perros realizada por dicha asociación constituía una actividad económica. En consecuencia, dicha asociación estaba obligada a cumplir las obligaciones de registro y notificación establecidas en el apartado 4 del Verordnung y en el Reglamento sobre protección de los animales durante el transporte.

34.

La impugnación de la decisión del Ministerio por Pfotenhilfe-Ungarn constituye ahora el objeto de un recurso de casación interpuesto ante el órgano jurisdiccional remitente, y solicitó una decisión prejudicial sobre las cuestiones siguientes:

35.

Han presentado observaciones escritas Pfotenhilfe-Ungarn, el Ministerio, los Gobierno austríaco e italiano y la Comisión Europea. Pfotenhilfe-Ungarn, el Ministerio y la Comisión formularon observaciones orales en la vista el 3 de junio de 2015.

36.

El órgano jurisdiccional remitente solicita orientación, en esencia, sobre la cuestión de si el concepto de «actividad económica» contenido en el artículo 1, apartado 5, del Reglamento sobre protección de los animales durante el transporte y el de «agentes que efectúen intercambios intracomunitarios» de animales contenido en el artículo 12 de la Directiva sobre controles veterinarios y zootécnicos entrañan necesariamente un ánimo de lucro.

37.

Para contestar a esta cuestión de principio, no es necesario que el Tribunal de Justicia determine qué comprende exactamente el precio que Pfotenhilfe-Ungarn recibe por cada perro entregado. Las cuestiones formuladas apuntan a que el precio podría no llegar a cubrir, o cubrir estrictamente, los gastos que dicha asociación soporta por mantener un perro en particular, tratarlo con cuidado y transportarlo hasta su nuevo dueño. De igual modo, el precio podría ser superior a dichos gastos, en cuyo caso el excedente contribuye a financiar los gastos no cubiertos generados por la entrega de otros perros, o bien a cubrir los costes relacionados con los animales sin dueño u otros proyectos de protección de animales. Esta cuestión fáctica es un asunto que corresponde decidir al órgano jurisdiccional nacional competente, en su caso.

38.

A continuación, Pfotenhilfe-Ungarn alega que el resultado de la remisión prejudicial puede incidir en su condición de organización de utilidad pública conforme al Derecho tributario alemán. Ahora bien, el único objetivo de la presente resolución de remisión es facilitar al órgano jurisdiccional remitente la orientación necesaria para resolver efectivamente el litigio de que conoce. ( 17 ) Ello implica aclarar el ámbito de aplicación del Reglamento sobre protección de los animales durante el transporte y de la Directiva sobre controles veterinarios y zootécnicos, y no averiguar las consecuencias que dicha interpretación podría tener para Pfotenhilfe-Ungarn fuera del contexto del procedimiento principal.

39.

Por último, los actos de Derecho secundario de la UE que he expuesto supra ( 18 ) versan en esencia sobre dos clases de situación, cada una de las cuales está sujeta a un régimen distinto. La primera trata sobre traslados de animales de compañía que acompañen a su propietario o a una persona que se responsabilice de los mismos en nombre del propietario durante el desplazamiento. Estos desplazamientos están regulados por el Reglamento sobre desplazamientos de animales de compañía sin ánimo comercial, salvo cuando el animal es transportado para ser vendido o cedido a un nuevo dueño. ( 19 ) La segunda trata sobre desplazamientos transfronterizos de animales en el contexto de operaciones comerciales. Éstos están sujetos a las normas, mucho más estrictas, contenidas en el Reglamento sobre protección de los animales durante el transporte, la Directiva sobre controles veterinarios y zootécnicos y la Directiva sobre las condiciones de policía sanitaria aplicables a los intercambios de animales.

40.

El razonamiento que subyace a esta distinción tiene, a mi juicio, una doble vertiente.

41.

En primer lugar, como la Comisión explicó en la vista, el desplazamiento transfronterizo de animales de compañía realizado por sus dueños entraña, por regla general, un contacto con otros animales y personas menor que el del transporte de animales en el contexto de operaciones comerciales. En consecuencia, el riesgo de propagación de enfermedades contagiosas es inferior en aquellos casos y, por tanto, no es necesario aplicar a tales desplazamientos la Directiva sobre controles veterinarios y zootécnicos ni la Directiva sobre las condiciones de policía sanitaria aplicables a los intercambios de animales. ( 20 )

42.

En segundo lugar, existe una presunción de que el dueño del animal de compañía transportará a éste de un modo tal que no pueda causarle lesiones o sufrimiento. Así pues, el legislador de la UE consideró que no existía ninguna necesidad de aplicar a dichos desplazamientos el Reglamento sobre protección de los animales durante el transporte. ( 21 )

43.

Es manifiesto que el legislador no previó específicamente la situación de las asociaciones sin ánimo de lucro que, como Pfotenhilfe-Ungarn, se dedican a la protección de los animales transportándolos y entregándolos a sus nuevos dueños a cambio de un precio.

44.

Me parece claro que, cualquiera que sea la respuesta que se dé a las cuestiones formuladas, es probable que algunas de las consecuencias de esta laguna legislativa sea desafortunada. Si deben cumplir los requisitos concretos del Reglamento sobre protección de los animales durante el transporte y de la Directiva sobre controles veterinarios y zootécnicos, las cargas económicas y administrativas adicionales que recaen sobre asociaciones como Pfotenhilfe-Ungarn bien pueden limitar su capacidad de promover el bienestar animal tal como hacen en la actualidad. Si no se aplican dichos requisitos, se corre el riesgo de que los animales puedan ser transportados en condiciones que podrían permitir la propagación de enfermedades y afectar negativamente a la salud y al bienestar de los animales (y de los seres humanos).

45.

El Reglamento sobre protección de los animales durante el transporte regula únicamente el transporte que se realiza «en relación con una actividad económica». ( 22 ) ¿Constituye una actividad económica la actividad de entrega de animales de Pfotenhilfe-Ungarn considerada en su conjunto (esto es, recoger perros sin dueño, dispensarles el cuidado necesario, incluir en su sitio web anuncios sobre perros que necesitan un nuevo hogar, celebrar contratos de tutela y transportar a los perros hasta sus nuevos dueños a cambio de un precio), aun cuando no se realice con ánimo de lucro?

46.

Si bien el concepto de «actividad económica» puede no tener exactamente el mismo significado en todo el Derecho de la UE, ( 23 ) el Tribunal de Justicia ha declarado en numerosas ocasiones que una actividad puede ser económica aun cuando la persona que la realice no busque la obtención de un beneficio.

47.

Por consiguiente, según reiterada jurisprudencia, constituye una actividad económica cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado en el ámbito de las normas sobre competencia del Tratado. ( 24 ) El hecho de que una persona no tenga ánimo de lucro no impide que tal persona sea una «empresa» sujeta a, entre otras, las prohibiciones de acuerdos colusorios o de ayudas de Estado si dicha persona ofrece bienes o servicios en el mercado que compitan con operadores que sí tienen tal ánimo de lucro. ( 25 ) Como ha señalado el Abogado General Jacobs, el criterio decisivo para apreciar si una actividad tiene carácter económico y, por tanto, se rige por las normas sobre competencia de la UE consiste en examinar si, al menos en principio, «podría llevarla a cabo una empresa privada con el fin de obtener beneficios». ( 26 )

48.

El Tribunal de Justicia ha seguido un planteamiento similar en otros contextos. Por ejemplo, el hecho de que la adjudicataria revista la forma jurídica de una asociación de Derecho privado y que no tenga ánimo de lucro no le impide desarrollar una actividad económica. Por consiguiente, tales circunstancias carecen de pertinencia en cuanto atañe a la aplicación del Derecho de la Unión en materia de contratos públicos. ( 27 ) De igual modo, el hecho de que la actividad desarrollada por una persona no tenga carácter lucrativo no puede privar por sí solo a dicha actividad de su carácter económico ni excluirla del ámbito de aplicación de las normas del Derecho de la Unión sobre libre prestación de servicios. ( 28 ) Ni tampoco exime a dicha persona de los requisitos establecidos en el Derecho de la Unión relativos al mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de transmisiones de empresa. ( 29 ) Asimismo, se desprende de la primera fase del artículo 9, apartado 1, de la Directiva del IVA ( 30 ) que, en principio, dicha Directiva se aplica con independencia de si la actividad se desarrolla o no con ánimo de lucro. En virtud de dicha disposición, se considerarán «sujetos pasivos quienes realicen con carácter independiente, y cualquiera que sea el lugar de realización, alguna actividad económica, cualesquiera que sean los fines o los resultados de esa actividad». El artículo 132, [apartado 1,] letras l) y m), de la Directiva del IVA, que exime determinadas actividades de organizaciones sin fin lucrativo, respalda esta conclusión. Dichas actividades no necesitarían una exención específica si no fueran actividades económicas. ( 31 )

49.

Tanto el tenor y el contexto del artículo 1, apartado 5, como el objeto del Reglamento sobre protección de animales durante el transporte respalda la tesis de que el concepto de «actividad económica» contenido en dicha disposición no debe interpretarse de un modo distinto de su significado usual en el Derecho de la Unión.

50.

En primer lugar, al afirmar que el Reglamento «no se aplicará al transporte de animales que no se efectúe en relación con una actividad económica», el artículo 1, apartado 5, no distingue entre actividades económicas que están dirigidas a la obtención de un beneficio económico y las que no lo están. Y tampoco utiliza el concepto de «transporte con fines comerciales».

51.

A continuación, el considerando 12 del Reglamento sobre protección de animales durante el transporte señala simplemente que «el transporte con fines comerciales» debe interpretarse ampliamente. Por consiguiente, no ofrece una orientación útil a la hora de interpretar el concepto de «actividad económica» contenido en el artículo 1, apartado 5, de dicho Reglamento.

52.

En cambio, el considerando 21 apunta a que determinadas actividades sin fin lucrativo pueden, no obstante, ser «económicas» en el sentido del artículo 1, apartado 5. En palabras de dicho considerando, los équidos registrados se transportan frecuentemente «con fines no comerciales», por ejemplo para competiciones, carreras, actos culturales o cría. Ello justifica establecer excepciones a determinadas (pero no a todas las) disposiciones del Reglamento sobre protección de los animales durante tal transporte. Por consiguiente, es evidente que el transporte de animales «con fines no comerciales» puede realizarse «en relación con una actividad económica». De otro modo, no habría sido necesario establecer excepciones expresas.

53.

Además, limitar el ámbito de aplicación del Reglamento sobre protección de los animales durante el transporte a las actividades económicas que tienen carácter lucrativo pondría claramente en riesgo tal objetivo principal de esta normativa de proteger los animales durante el transporte. ( 32 ) En la situación que dio lugar al procedimiento principal, se transportó un número significativo de perros atravesando las fronteras interiores de la Unión en un único transporte. Así pues, dichos animales estuvieron potencialmente expuestos a cuando menos varios de los riesgos para la salud y el bienestar de los animales a los que el Reglamento sobre protección de los animales durante el transporte pretende hacer frente. ( 33 ) En la medida en que —como Pfotenhilfe-Ungarn y la Comisión alegaron en esencia en la vista— los perros sin dueño se hallan usualmente en un peor estado de salud que otros perros, me parece que no cabe soslayar sin más dichos riesgos.

54.

Tampoco cabe aceptar la alegación de Pfotenhilfe-Ungarn según la cual el Reglamento sobre protección de los animales durante el transporte no debe aplicarse a su actividad de entrega de animales simplemente porque el objetivo de dicha asociación sea específicamente la protección de los animales. Dicho objetivo es absolutamente loable. Ahora bien, no elimina por sí solo la posibilidad de que —evidentemente, de forma involuntaria— tal asociación pueda transportar animales de un modo tal que pueda causarles lesiones o sufrimiento o agravar inconscientemente una enfermedad no detectada.

55.

Por último, dicha interpretación del artículo 1, apartado 5, es compatible no sólo con el artículo 13 TFUE, sino también con el Convenio no 193 del Consejo Europeo para protección de los animales durante el transporte internacional (en lo sucesivo, «Convenio»), que la Unión ha firmado ( 34 ) y a la que se hace referencia en los considerandos del Reglamento sobre protección de los animales durante el transporte. ( 35 ) Si bien los desplazamientos de animales entre Estados miembros no están regulados en cuanto tales por el Convenio, ( 36 ) éste y el Reglamento sobre protección de los animales durante el transporte tienen en esencia el mismo objetivo de garantizar el bienestar de los animales durante el transporte. ( 37 ) Ambos instrumentos también se basan en los mismos principios. ( 38 ) El informe explicativo del Convenio, adoptado por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 11 de junio de 2003, afirma expresamente que el transporte comprendido en el Convenio «podrá realizarse con fines comerciales o no comerciales».

56.

Por consiguiente, llego a la conclusión de que una asociación sin ánimo de lucro transporta animales «en relación con una actividad económica» en la medida en que dicha transporte forma parte de una oferta de bienes o servicios en un mercado concreto. ¿Ésta es la situación que se da en el caso de autos?

57.

Me parece claro que una asociación sin ánimo de lucro opera en el mercado de animales de compañía si desarrolla una actividad como la examinada en el procedimiento principal. El hecho de que los productos o servicios puedan satisfacer, en una cierta medida, idénticas necesidades conduce a la conclusión de que existe un cierto grado de sustitución entre ellos ( 39 ) y que, por tanto, son ofrecidos en el mismo mercado. Si bien el contrato de tutela celebrado entre Pfotenhilfe-Ungarn y una persona concreta no puede entrañar la transmisión de la propiedad, ( 40 ) después de abonar el precio, dicha persona se convierte en el nuevo dueño y se compromete a cuidarlo debidamente. A este respecto, la situación no difiere sustancialmente de aquella en la que el perro es comprado en una tienda de animales de compañía. Además, asociaciones como Pfotenhilfe-Ungarn ofrecen potencialmente una amplia selección de perros de diversa raza, edad y tamaño. ( 41 ) Existe, pues, un cierto grado de solapamiento entre la actividad de entrega de perros a nuevos dueños a cambio de un precio, como la que se da en el asunto principal, y la actividad de vender perros desarrollada por tiendas de animales de compañía. ( 42 )

58.

En consecuencia, sostengo la tesis de que una asociación como Pfotenhilfe-Ungarn transporta animales en relación con una actividad económica en el sentido del artículo 1, apartado 5, del Reglamento sobre protección de los animales durante el transporte si transporta perros entre Estados miembros con vistas a entregarlos a terceros a cambio de un precio, con independencia de si tal actividad tiene o no carácter lucrativo.

59.

Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita orientación sobre el artículo 12 de la Directiva sobre controles veterinarios y zootécnicos. Proporcionar una respuesta útil a tal cuestión requiere, en primer lugar, examinar si un desplazamiento de animales como el examinado en el procedimiento principal queda comprendido en dicha Directiva. Como ya he señalado, esta última no se aplica a los controles veterinarios de los desplazamientos entre Estados miembros de animales de compañía acompañados por y bajo la responsabilidad de una persona física, si tales desplazamientos no constituyen el objeto de una operación comercial. ( 43 )

60.

Del tenor del párrafo cuarto del artículo 1 de dicha Directiva se desprende que dicha disposición comprende únicamente los desplazamientos de animales de compañía i) acompañados por y ii) bajo la responsabilidad de una persona física. Dichos desplazamientos están regulados por el Reglamento sobre desplazamientos sin ánimo comercial de animales de compañía si no se persigue la venta ni la transmisión de la propiedad de los animales a otro propietario. ( 44 ) Como señala la Comisión, la excepción que contiene dicha disposición no afecta, pues, al transporte realizado bajo la responsabilidad de una persona jurídica (aun cuando los perros sean transportados efectivamente por una persona física, como en el procedimiento principal). Incumbe al órgano jurisdiccional nacional competente examinar los hechos para determinar, si procede, si Pfotenhilfe-Ungarn (que parece ser una persona jurídica de Derecho alemán) seguía siendo responsable de los perros durante el transporte y hasta el momento en que eran entregados a sus nuevos dueños, o bien si se daba una transmisión adecuada de la responsabilidad legal a la persona o personas físicas que efectuaban el transporte y las posteriores operaciones. ( 45 )

61.

¿Es una asociación como Pfotenhilfe-Ungarn un «agente que efectúa intercambios intracomunitarios» de animales en el sentido del artículo 12 de la Directiva sobre controles veterinarios y zootécnicos si transporta perros entre Estados miembros con vistas a entregarlos a terceros a cambio de un precio, pero sin ánimo de lucro?

62.

Con respecto, en primer lugar, al tenor, el empleo en el artículo 12 del término «Unternehmer» (versión alemana), «επιχειρήσεις» (versión griega), «dealers» (versión inglesa), «handelaars» (versión neerlandesa) y «handlare» (versión sueca) no resulta decisivo. Aun suponiendo que cada uno de estos términos entraña automáticamente un ánimo de lucro (lo cual resulta dudoso en sí), es evidente que tal no es el caso del término correspondiente en otras versiones lingüísticas en las que esta disposición fue adoptada en 1990. ( 46 )

63.

El concepto de «intercambio» tiene el mismo significado en la Directiva sobre controles [veterinarios y] zootécnicos que en el contexto de las disposiciones del Tratado en materia de libre circulación de mercancías. ( 47 ) Estas disposiciones del Tratado constituyen una característica esencial del mercado interior, que forma parte de los fundamentos de la Unión Europea. Por consiguiente, el concepto de «intercambios de mercancías» contenido en el artículo 28 TFUE debe interpretarse en un sentido amplio. En su sentencia Comisión/Italia, el Tribunal de Justicia definió el concepto de «mercancías», en el sentido de lo que es ahora el artículo 28 TFUE, como «los productos que pueden valorarse en dinero y que, como tales, pueden ser objeto de transacciones comerciales». ( 48 ) Por consiguiente, en principio, las disposiciones del Tratado sobre libre circulación de mercancías se aplican con independencia de que las mercancías en cuestión sean o no trasladadas más allá de las fronteras nacionales para su venta o reventa o bien para uso personal o consumo. ( 49 )

64.

A fortiori, la cuestión de si un traslado de «mercancías» (incluidos los animales) forma parte de una operación dirigida a obtener un beneficio carece de pertinencia a la hora de saber si tal traslado se rige por las disposiciones del Tratado en materia de libre circulación y, por extensión, por el artículo 12 de la Directiva sobre controles veterinarios y zootécnicos.

65.

El objetivo de dicha Directiva de sustituir el sistema anterior de controles veterinarios y zootécnicos en las fronteras interiores de la Unión por un sistema armonizado de controles en el Estado miembro de origen y en el Estado miembro de destino respalda asimismo este planteamiento. Dicho sistema armonizado, que está basado en una mayor confianza en los controles veterinarios efectuados en el Estado de origen, ( 50 ) tiene por objeto tanto completar el mercado interior como garantizar la salud pública y animal. ( 51 )

66.

Los requisitos establecidos en el artículo 12 en el sentido de que todos los agentes que efectúen intercambios intracomunitarios de los animales comprendidos en la Directiva deben inscribirse previamente, a petición de la autoridad competente, en un registro oficial y llevar un registro en el que se mencionen las entregas, contribuyen de forma esencial a la consecución de dichos objetivos. Así pues, por ejemplo, la autoridad competente en el Estado miembro de origen está sujeta a la obligación de realizar controles en, entre otros lugares, explotaciones, centros u organismos para cerciorarse de que los animales y productos destinados a los intercambios cumplen los requisitos comunitarios, incluidos los requisitos establecidos en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva sobre controles veterinarios y zootécnicos. ( 52 ) En particular, sólo los animales que procedan de explotaciones, centros u organismos que estén sujetos a controles veterinarios oficiales regulares podrán ser comercializados. ( 53 ) En este contexto, resulta evidentemente necesario que la autoridad competente del Estado miembro de origen tenga un registro de todos los lugares en los que debe realizar controles veterinarios regulares.

67.

Además, la autoridad competente en el Estado miembro de destino podrá realizar controles por sondeo en el lugar de destino al objeto de verificar que se han cumplido los requisitos del artículo 3, o bien realizar controles durante el transporte de animales y productos en su territorio cuando disponga de información que le permita suponer que se comete una infracción. ( 54 ) Si comprueba la presencia de, entre otras cosas, una zoonosis o una enfermedad, o de cualquier causa que pueda constituir un peligro grave para los animales o para el hombre, la Directiva sobre controles veterinarios y zootécnicos obliga a la autoridad competente a ordenar la cuarentena del animal o de la partida de animales o, de ser necesario, su sacrificio. ( 55 ) Dicha autoridad está obligada a comunicar inmediatamente por escrito a las autoridades competentes de los demás Estados miembros y a la Comisión las constataciones realizadas, las decisiones tomadas y los motivos de dichas decisiones. ( 56 ) Asimismo, deberá ponerse en contacto sin demora con las autoridades competentes del Estado miembro de origen, al objeto de permitir a este último adoptar todas las medidas necesarias. ( 57 ) Si existe un riesgo de epidemia, dichas medidas podrían entrañar, entre otras cosas, la puesta en cuarentena de los animales en la explotación de origen e informar a las autoridades competentes de todos los lugares desde los cuales se hayan expedido los animales procedentes de tal explotación. Estos procedimientos subrayan la importancia del registro oficial de agentes y de la llevanza de un registro de las entregas en la sistemática general de la Directiva sobre controles veterinarios y zootécnicos.

68.

Dicha sistemática podría ponerse en riesgo y los objetivos de la citada Directiva podrían socavarse si el artículo 12 no se aplicase en una situación como la del asunto principal. Distinguir entre el transporte de partidas de animales de compañía en relación con actividades con fines comerciales y aquellas que no tienen tal fin también podría ser difícil en la práctica (especialmente en el contexto de los controles por sondeo) y, por tanto, entrañar el correspondiente riesgo de fraude. De hecho, el legislador de la Unión ha reconocido expresamente dicho riesgo. La exposición de motivos del Reglamento (UE) no 388/2010 de la Comisión ( 58 ) hace referencia a la experiencia adquirida en la aplicación del Reglamento sobre desplazamientos de animales de compañía sin ánimo comercial, que ha mostrado que existe un riesgo elevado de que se encubran fraudulentamente desplazamientos de perros, gatos y hurones con ánimo comercial como si fueran desplazamientos no comerciales. ( 59 ) Al objeto de evitar tales prácticas, la Comisión decidió someter los desplazamientos de más de cinco animales de compañía a los requisitos y controles establecidos en la Directiva sobre las condiciones de policía sanitaria aplicables a los intercambios de animales. La misma justificación se refleja en la exposición de motivos del Reglamento no 576/2013, ( 60 ) en virtud de la cual los desplazamientos de más de cinco animales de compañía entre Estados miembros están en principio sujetos a las condiciones de policía sanitaria establecidas en la Directiva sobre las condiciones de policía sanitaria aplicables a los intercambios de animales, así como a los controles veterinarios establecidos en la Directiva sobre controles veterinarios y zootécnicos. ( 61 )

69.

Por consiguiente, llego a la conclusión de que una asociación como Pfotenhilfe-Ungarn es un agente que efectúa intercambios intracomunitarios de animales en el sentido del artículo 12 de la Directiva sobre controles veterinarios y zootécnicos si transporta perros entre Estados miembros con vistas a entregarlos a terceros a cambio de un precio, con independencia de si dicha actividad tiene o no un fin comercial.

70.

Dicho esto, albergo serias dudas acerca de si dicha disposición puede invocarse frente a Pfotenhilfe-Ungarn en el procedimiento principal, que versa sobre un litigio entre dicha asociación y una autoridad pública alemana. Según reiterada jurisprudencia, una directiva no puede crear por sí misma obligaciones a cargo de un particular, y una disposición de una directiva no puede invocarse como tal contra dicho particular ante un órgano jurisdiccional nacional. ( 62 ) En consecuencia, una autoridad nacional no puede ampararse, frente a un particular, en una disposición de una directiva respecto a la cual aún no se ha producido la (correcta) adaptación del Derecho nacional. ( 63 ) Dicha jurisprudencia tiene por objeto evitar que un Estado miembro pueda sacar ventajas de haber ignorado el Derecho de la Unión. ( 64 )

71.

El artículo 4 del Verordnung, que adaptó el Derecho alemán a la letra a) del párrafo primero del artículo 12 de la Directiva sobre controles veterinarios y zootécnicos, se aplica únicamente a actividades «con fines comerciales» («gewerbsmäβig»). Según reiterada jurisprudencia, la obligación de los órganos jurisdiccionales nacionales de interpretar su Derecho nacional a la luz del texto y de la finalidad de la directiva está limitada por los principios generales de Derecho que forman parte del Derecho de la Unión, en particular los principios de seguridad jurídica y de retroactividad. Dicha obligación no puede servir de base para una interpretación contra legem del Derecho nacional. ( 65 ) A la vista de los elementos que obran en los autos ante el Tribunal de Justicia, me parece que las actividades de Pfotenhilfe-Ungarn no tienen «fines comerciales», e interpretar esta expresión al objeto de cohonestarla con la interpretación de la finalidad de la Directiva sobre controles veterinarios y zootécnicos que he propuesto supra exigiría una interpretación contra legem. Ahora bien, éstos son asuntos que, en última instancia, corresponde elucidar al órgano jurisdiccional nacional.

72.

Los hechos que han dado lugar a la presente remisión prejudicial muestran con absoluta claridad que existe una laguna en los regímenes legislativos de la UE en vigor que regulan los desplazamientos transfronterizos de animales. Al proponer al Tribunal de Justicia las respuestas que he formulado, soy plenamente consciente de que una asociación sin ánimo de lucro que rescata perros sin dueño en un Estado miembro y los entrega a nuevos dueños en otro Estado miembro contará con exiguos recursos con los que cumplir los detallados requisitos de la normativa dirigida a garantizar la protección de la salud animal en el contexto de la actividad comercial sin ánimo de lucro. Algunos podrían pensar, de hecho, que aplicar esta legislación a asociaciones como el demandante en el asunto principal es algo rayano en lo perverso. Y sin embargo, tampoco sería correcto limitarse a aplicar a esta situación la normativa, mucho menos estricta, que regula los traslados transfronterizos de animales de compañía concretos.

73.

A veces resulta posible resolver un aparente problema mediante una interpretación ingeniosa de un texto en vigor. He llegado a la conclusión de que no es posible hacer tal cosa en el caso de autos. Ni tampoco creo que el Tribunal de Justicia esté preparado para lograr el (nuevo) equilibrio adecuado entre facilitar la libre circulación de animales por una buena causa y garantizar una protección adecuada de la salud animal y humana, teniendo en cuenta al mismo tiempo la necesidad de evitar fraudes y abusos. Ésta es una tarea que corresponde emprender al legislador. Espero que el presente procedimiento haya puesto de relieve la necesidad de acometerla.

74.

Por los motivos expuestos supra, propongo al Tribunal de Justicia que se pronuncie, en respuesta a las cuestiones planteadas por el Bundesverwaltungsgericht (Alemania), en los términos siguientes: