SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)

de 11 de febrero de 2015 ( *1 )

«Procedimiento prejudicial — Servicios postales — Directiva 97/67/CE — Artículo 12 — Proveedor de servicio universal — Descuentos cuantitativos — Aplicación a los preparadores de correo que agrupan envíos postales — Obligación de no discriminación»

En el asunto C‑340/13,

que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por la Cour d’appel de Bruxelles (Bélgica), mediante resolución de 12 de junio de 2013, recibida en el Tribunal de Justicia el 21 de junio de 2013, en el procedimiento entre

bpost SA

Institut belge des services postaux et des télécommunications (IBPT),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),

integrado por la Sra. R. Silva de Lapuerta, Presidenta de Sala, el Sr. K. Lenaerts, Vicepresidente del Tribunal de Justicia, en funciones de Juez de la Sala Segunda, y los Sres. J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev y J.L. da Cruz Vilaça (Ponente), Jueces;

Abogado General: Sra. E. Sharpston;

Secretario: Sr. V. Tourrès, administrador;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 11 de junio de 2014;

consideradas las observaciones presentadas:

—	en nombre de bpost SA, por Mes H. Gilliams, J. Bocken y T. Baumé, avocats;

—	en nombre del Gobierno belga, por la Sra. M. Jacobs, en calidad de agente, asistida por Mes S. Depré y P. Vernet, avocats;

—	en nombre del Gobierno francés, por los Sres. D. Colas y F. Gloaguen, en calidad de agentes;

—	en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por el Sr. P. Gentili, avvocato dello Stato;

—	en nombre del Gobierno sueco, por el Sr. E. Karlsson y la Sra. A. Falk, en calidad de agentes;

—	en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. H. Tserepa-Lacombe y el Sr. F.W. Bulst, en calidad de agentes;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 16 de octubre de 2014;

dicta la siguiente

Sentencia

La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación del artículo 12 de la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio (DO 1998, L 15, p. 14), en su versión modificada por la Directiva 2008/6/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de febrero de 2008 (DO L 52, p. 3) (en lo sucesivo, «Directiva 97/67»).

Dicha petición se suscitó en el marco de un litigio entre bpost SA (en lo sucesivo, «bpost»), proveedor del servicio postal universal en Bélgica, y el Institut belge des services postaux et des télécommunications (IBT), en relación con una decisión de este último de imponer a bpost el pago de una multa por la infracción del principio de no discriminación en la aplicación de las tarifas contractuales relativas al año 2010.

Marco jurídico

Derecho de la Unión

3	A través de sus modificaciones sucesivas mediante las Directivas 2002/39/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de junio de 2002 (DO L 176, p. 21) y 2008/6, la Directiva 97/67 continúa el proceso de liberalización gradual del mercado de los servicios postales iniciado en 1998.

El octavo considerando de la Directiva 97/67 es del siguiente tenor:

«Considerando que son necesarias unas medidas orientadas a asegurar una liberalización progresiva y controlada del mercado y un justo equilibrio en su aplicación, con el fin de garantizar la libre prestación de servicios en el sector postal, respetando las obligaciones y los derechos de los proveedores del servicio universal, en toda la Comunidad».

El artículo 2 de esta Directiva establece:

«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:

1)	“servicios postales”: los servicios consistentes en la recogida, la clasificación, el transporte y la distribución de los envíos postales;

[…]

16)	“remitente”: la persona física o jurídica de quien proceden los envíos postales;

[…]»

El artículo 12 de dicha Directiva dispone lo siguiente:

«Los Estados miembros velarán por que las tarifas de cada uno de los servicios que forman parte del servicio universal se establezcan en observancia de los siguientes principios:

—

los precios serán asequibles y deberán permitir el acceso a los servicios prestados a todos los usuarios independientemente de la situación geográfica y teniendo en cuenta las condiciones nacionales específicas. Los Estados miembros podrán mantener o introducir la prestación de servicios postales gratuitos para el uso de las personas invidentes o de visión reducida,

—

los precios se fijarán teniendo en cuenta los costes y de modo que ofrezcan incentivos para la prestación eficiente del servicio universal. Siempre que resulte necesario por razones de interés público, los Estados miembros podrán disponer que se aplique una tarifa única en todo el territorio nacional y/o a los servicios transfronterizos prestados según tarifa por unidad u otro tipo de envío postal,

—	la tarifa única se aplicará sin perjuicio del derecho del proveedor o proveedores de servicio universal a concluir acuerdos individuales con los usuarios respecto a los precios,

—	las tarifas serán transparentes y no discriminatorias,

—

cuando los proveedores de servicio universal apliquen tarifas especiales, por ejemplo a los servicios a las empresas, a los remitentes de envíos masivos o a los preparadores del correo de varios usuarios, deberán respetar los principios de transparencia y no discriminación por lo que se refiere a las tarifas y las condiciones asociadas. Las tarifas, junto con las condiciones asociadas a las mismas, se aplicarán igualmente entre las distintas terceras partes interesadas y entre estas y los proveedores de servicio universal que suministren servicios equivalentes. Tales tarifas también se propondrán a los usuarios, en especial a los particulares y pequeñas y medianas empresas, que efectúen envíos en condiciones similares.»

7	Según el artículo 2 de la Directiva 2008/6, los Estados miembros debían poner en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en esta Directiva a más tardar el 31 de diciembre de 2010.

Derecho belga

El artículo 12 de la Directiva 97/67, modificado por la Directiva 2002/39, se transpuso al ordenamiento jurídico belga mediante el artículo 144 ter de la Ley de 21 de marzo de 1991 de reforma de determinadas empresas públicas (loi portant réforme de certaines entreprises publiques économiques, Moniteur belge de 27 de marzo de 1991, p. 6155), en su versión modificada por el Real Decreto (arrêté royal) de 7 de octubre de 2002 (Moniteur belge de 25 de octubre de 2002, p. 49053) y por la Ley de 13 de diciembre de 2010 (Moniteur belge de 31 de diciembre de 2010, p. 83267).

Litigio principal y cuestiones prejudiciales

9	En Bélgica, bpost es el proveedor histórico de servicios postales, encargado, en esencia, de la distribución postal que comprende en particular la recogida, la clasificación, el transporte y la entrega de los envíos postales a los destinatarios.

10	Bpost no sólo ofrece servicios de distribución postal al público en general, sino también a dos categorías concretas de clientes: los remitentes de envíos masivos (en lo sucesivo, «remitentes») y los preparadores de correo.

Los remitentes son consumidores finales de servicios de distribución postal. Determinan el mensaje que ha de ser objeto de un envío y son los que generan la demanda de los envíos postales. Por su parte, los preparadores de correo proporcionan a los remitentes servicios de pretratamiento del servicio de distribución postal. Estos servicios pueden incluir la preparación del correo antes de entregarlo a bpost (la clasificación, la impresión, la introducción en sobres, el etiquetado, la inclusión de la dirección y el franqueo), así como el depósito de los envíos (recogida de manos de los remitentes, agrupación y embalaje de los envíos en sacos postales, transporte y depósito en los lugares designados por el operador postal).

Bpost aplica diferentes tipos de tarifas, entre ellas las contractuales, que son tarifas especiales frente a la tarifa ordinaria que paga el público en general. Estas tarifas especiales resultan de un contrato entre bpost y los clientes de que se trate, que puede prever descuentos a ciertos clientes que generen un determinado volumen de negocio en beneficio del operador. Los descuentos contractuales más frecuentes son los descuentos cuantitativos, acordados en función del volumen de envíos postales generado durante un período de referencia, y los descuentos operativos, que tienen por objeto retribuir determinadas operaciones de pretratamiento y constituyen la contrapartida de los costes evitados por bpost.

13	El IBT es la autoridad nacional de reglamentación del sector de los servicios postales a efectos de la Directiva 97/67.

Para el año 2010, bpost informó al IBPT de una modificación de su sistema de descuentos respecto a las tarifas contractuales relativas a los servicios de distribución de envíos publicitarios con dirección y de envíos administrativos. Tales envíos representaban alrededor del 20 % del volumen de negocio de bpost en el sector postal.

Ese nuevo sistema de descuentos comprendía un descuento cuantitativo calculado sobre la base del volumen de envíos depositado, que se concedía tanto a los remitentes como a los preparadores de correo. Sin embargo, el descuento otorgado a estos últimos ya no se calculaba en función del volumen total de envíos procedente del conjunto de remitentes a los que prestaban sus servicios, sino en función del volumen de envíos generado individualmente por cada uno de sus clientes (en lo sucesivo, «descuento cuantitativo por remitente»).

Junto al descuento cuantitativo por remitente, el nuevo sistema incluía también un descuento operativo, denominado «Indirect Channel Rebate». Este descuento correspondía a la contrapartida de los costes evitados por bpost debido a la asunción por parte de los preparadores de correo de determinadas operaciones comprendidas en el servicio de distribución postal.

17	Mediante resolución de 20 de julio de 2011, el IBPT consideró que bpost había incumplido, en particular, la obligación de no discriminación respecto a los descuentos cuantitativos de las tarifas ordinarias relativas al año 2010.

En esa resolución, el IBPT reprochaba a bpost haber privado a los preparadores de correo de los descuentos más elevados sobre las cantidades de envíos depositados, pese a que depositaban volúmenes de envíos agrupados comparables a los volúmenes depositados por los mayores remitentes. Por consiguiente, dicho sistema efectuaba una discriminación en detrimento de los preparadores de correo.

19	El 23 de septiembre de 2011, bpost solicitó a la Cour d’appel de Bruxelles que anulara la resolución del IBPT.

De la resolución de remisión se desprende que las partes del litigio principal discrepan sobre el alcance del artículo 12, quinto guión, de la Directiva 97/67 y sobre la interpretación de esta disposición efectuada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Deutsche Post y otros (C‑287/06 a C‑292/06, EU:C:2008:141).

Aun admitiendo que el alcance del artículo 12, quinto guión, de la Directiva 97/67 no parece haber variado tras su modificación por la Directiva 2008/6, ese órgano jurisdiccional alberga dudas acerca de si dicha disposición atañe indistintamente a los descuentos operativos y a los descuentos cuantitativos o si, en cambio, su ámbito de aplicación excluye los descuentos cuantitativos.

En estas circunstancias, la Cour d’appel de Bruxelles decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:

«1)

¿Debe interpretarse el artículo 12, quinto guión, de la Directiva 97/67 […] en el sentido de que impone una obligación de no discriminación, en particular, en las relaciones entre el proveedor del servicio universal y los preparadores de correo, en lo relativo a las rebajas operativas concedidas por dicho proveedor, mientras que las rebajas exclusivamente cuantitativas quedan sujetas a la aplicación del artículo 12, cuarto guión, [de esta Directiva]?

En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿respeta [el sistema de] rebajas exclusivamente cuantitativas la obligación de no discriminación prevista en el artículo 12, cuarto guión, [de dicha Directiva] si la diferenciación de precio que establece se basa en un factor objetivo considerando el mercado geográfico y de servicios relevante y no genera un efecto de exclusión o de inducción a la lealtad?

En caso de respuesta negativa a la primera cuestión, ¿vulnera la rebaja cuantitativa concedida al preparador de correo el principio de no discriminación establecido en el artículo 12, quinto guión, [de la misma Directiva] cuando su importe no sea igual al de la rebaja concedida a un remitente que deposite un número equivalente de envíos, sino al conjunto de los descuentos concedidos a los remitentes sobre la base del número de envíos de cada uno de dichos remitentes que ha agrupado el preparador?»

Sobre las cuestiones prejudiciales

23	Con carácter preliminar, procede señalar que el litigio principal se refiere a un recurso de anulación interpuesto por bpost contra la resolución del IBPT que le impuso una multa por infringir el principio de no discriminación debido a la aplicación del descuento cuantitativo por remitente.

La cuestión de si este descuento entra dentro del ámbito de aplicación del artículo 12, cuarto guión, de la Directiva 97/67 o más bien se le debe aplicar el quinto guión de ese mismo artículo no es determinante a efectos del control de legalidad de la resolución que el órgano jurisdiccional remitente ha de efectuar.

En efecto, del artículo 12 de la Directiva 97/67 se desprende que las tarifas de cada uno de los servicios que forman parte del servicio universal deben respetar en particular el principio de no discriminación, tanto en lo que atañe a las «tarifas» (cuarto guión) como a las «tarifas especiales» (quinto guión).

De ello resulta que, para la apreciación de la naturaleza supuestamente discriminatoria de los descuentos cuantitativos practicados por bpost durante el año 2010, no es relevante que tales descuentos estén comprendidos en el cuarto guión y no en el quinto del artículo 12 de la Directiva 97/67, o a la inversa.

A efectos de esta apreciación, procede únicamente comprobar si la práctica de que se trata respeta la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia según la cual el principio general de igualdad de trato, que forma parte de los principios fundamentales del Derecho de la Unión, exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones que sean diferentes, salvo que este trato esté justificado objetivamente (sentencias Ruckdeschel y otros, 117/76 y 16/77, EU:C:1977:160, apartado 7, y Almer Beheer y Daedalus Holding, C‑441/12, EU:C:2014:2226, apartado 47).

En estas circunstancias, ha de entenderse que las cuestiones prejudiciales, tomadas en su conjunto, pretenden que se dilucide, en esencia, si el principio de no discriminación de las tarifas postales previsto en el artículo 12 de la Directiva 97/67 debe interpretarse en el sentido de que se opone a un sistema de descuentos cuantitativos por remitente, como el controvertido en el litigio principal.

29	A este respecto, es preciso señalar que los descuentos cuantitativos son reducciones de las tarifas cuyo porcentaje se incrementa progresivamente en función del volumen de envíos postales generado durante un período de referencia.

Según bpost, el descuento cuantitativo por remitente se introdujo en sus tarifas contractuales relativas al año 2010 con objeto de poner fin a la práctica de un pequeño número de preparadores de correo que se limitaban a reunir los envíos de varios remitentes, de manera que se beneficiaban de los descuentos cuantitativos más elevados, sin realizar ninguna intervención operativa.

Tal como se ha indicado en el apartado 18 de la presente sentencia, de la resolución del IBPT de 20 de julio de 2011 se desprende que dicha autoridad consideró que el descuento cuantitativo por remitente efectúa una discriminación entre, por un lado, los grandes remitentes que pueden beneficiarse de reducciones más elevadas sobre los volúmenes de envíos encargados a bpost y, por otro lado, los preparadores de correo que le entregan volúmenes de envíos comparables, pero mediante una agrupación de éstos a partir de diversas empresas o administraciones.

Consta que, en la medida en que los descuentos cuantitativos se calculan en función del volumen de negocio generado individualmente por cada remitente, un remitente que encarga a bpost un volumen importante de envíos se beneficia de un descuento superior al que obtiene un preparador de correo que le entrega un volumen de envíos equivalente, resultante de la agrupación de envíos procedentes de varios remitentes.

Si bien es verdad que esta apreciación permite concluir que el descuento cuantitativo por remitente introduce una diferencia de trato entre los remitentes y los preparadores de correo, no es menos cierto que, conforme a las jurisprudencia del Tribunal de Justicia referida en el apartado 27 de la presente sentencia, esta diferencia de trato sólo puede constituir una discriminación prohibida por el artículo 12 de la Directiva 97/67 si, por un lado, los remitentes y los preparadores de correo se encuentran en una situación comparable en el mercado de la distribución postal y, por otro lado, ningún objetivo legítimo permite justificar dicha diferencia de trato.

Para determinar la base sobre la que ha de efectuarse la comparación de las respectivas situaciones de los remitentes y de los preparadores de correo, debe tenerse en cuenta que el sistema introducido por bpost para el año 2010 preveía al mismo tiempo descuentos cuantitativos y descuentos operativos.

Pues bien, con objeto de constatar una eventual discriminación en detrimento de los preparadores de correo en el marco de la concesión de descuentos cuantitativos por remitente, es preciso circunscribir la comparación de la situación de los remitentes a la de los preparadores de correo cuando estos últimos se limitan a reunir los envíos de un cierto número de remitentes y a trasladarles la facturación del servicio de distribución postal prestado por bpost, haciendo así abstracción de los servicios de pretratamiento que les permitirían beneficiarse de descuentos operativos.

En sus observaciones, bpost y el Gobierno francés indican que el objetivo de los descuentos cuantitativos consiste en estimular la demanda en el ámbito de los servicios postales, que en la actualidad se enfrentan a una creciente oferta de vías de expedición competidoras, en particular la del correo electrónico.

37	A este respecto, procede señalar que los remitentes son los únicos que aumentan esa demanda, puesto que de ellos «proceden los envíos postales», como precisa la definición del concepto de «remitente», que figura en el artículo 2, número 16, de la Directiva 97/67.

Por el contrario, cuando los preparadores de correo confían a bpost el correo que han recogido previamente de diferentes remitentes, ello no produce un aumento del volumen global de correo en beneficio de bpost. De ello resulta que, salvo en la medida limitada en que los propios preparadores de correo son remitentes, su actividad no contribuye, por sí misma, al aumento del volumen del correo encomendado a bpost.

Además, la aplicación del régimen de descuentos cuantitativos que estaba en vigor antes del año 2010, según el cual el descuento concedido a un preparador de correo se calculaba en función del volumen total de envíos procedente del conjunto de remitentes a los que éste prestaba sus servicios, puede poner en riesgo el objetivo de aumentar la demanda de los servicios postales.

En efecto, tal como la Abogado General señaló en los puntos 69 y 72 de sus conclusiones, un remitente que no genere suficiente correo para poder beneficiarse de un descuento cuantitativo no gozará de ninguna reducción a efectos de los descuentos cuantitativos por remitente, con independencia de que decida entregar sus envíos a bpost o encomendar esa labor a un preparador de correo. En cambio, en el marco del régimen de descuentos cuantitativos aplicable antes del año 2010, ese mismo remitente podía gozar indirectamente de tal descuento, para el mismo volumen de correo, si decidía recurrir a los servicios de un preparador de correo, puesto que su volumen de correo sería entonces agregado al de los demás remitentes que utilizaran los servicios del mismo preparador de correo.

En este último supuesto, el remitente se beneficiaba indirectamente de un descuento sin haber aumentado su volumen de correo, lo cual no le incitaba a generar más correo en el futuro. Tal situación, que iría claramente en contra del objetivo perseguido por bpost al establecer un régimen de descuentos cuantitativos, podría llevar a dicho operador a restringir, o incluso suprimir, ese régimen para salvaguardar su equilibrio financiero. Pues bien, tal decisión, a su vez, produciría sin duda un impacto negativo en la demanda de servicios postales en general y, por tanto, en el equilibrio financiero de bpost.

Es cierto que, en la sentencia Deutsche Post y otros (EU:C:2008:141), apartado 44, el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 12 de la Directiva 97/67 se opone a que se niegue a los preparadores de correo que agrupan los envíos postales de varios remitentes el beneficio de las tarifas especiales que el proveedor nacional del servicio postal universal concede a los propios remitentes.

Ahora bien, en el marco del razonamiento que subyace en esa resolución, el Tribunal de Justicia rechazó en particular la alegación de Deutsche Post AG y del Gobierno alemán según la cual el hecho de permitir a los preparadores de correo beneficiarse de determinados descuentos pondría en peligro el equilibrio financiero de Deutsche Post AG (sentencia Deutsche Post y otros, EU:C:2008:141, apartado 36).

44	Sin embargo, contrariamente a lo que sostienen los Gobiernos belga, italiano y sueco, así como la Comisión Europea, esta jurisprudencia no es aplicable al litigio principal.

En efecto, el asunto que dio lugar a la sentencia Deutsche Post y otros (EU:C:2008:141) no se refería a descuentos cuantitativos, sino a descuentos operativos. A este respecto, el Tribunal de Justicia consideró, en el apartado 37 de esa sentencia, que, en la medida en que las tarifas especiales que tienen en cuenta los costes evitados en relación con los servicios ordinarios pueden ser concebidas de manera que únicamente se distinguen de las tarifas normales debido a que los costes efectivamente evitados por el operador son deducidos de estas últimas tarifas, la concesión de estas tarifas a los preparadores de correo no afectaba al equilibrio financiero de Deutsche Post AG, en su condición de proveedor del servicio postal universal.

Así pues, el Tribunal de Justicia concluyó que, si resultara que la concesión a los preparadores de correo de las rebajas concedidas entonces únicamente a los clientes profesionales de Deutsche Post AG tuviese como consecuencia que dichas rebajas fueran excesivas con relación a los costes evitados, la referida sociedad podría reducir en la medida necesaria dichas rebajas a todos los beneficiarios de éstas (sentencia Deutsche Post y otros, EU:C:2008:141, apartado 38).

De este modo, si bien los remitentes y los preparadores de correo podrían hallarse en una situación comparable en lo que atañe a los descuentos operativos, tal como se desprende de la sentencia Deutsche Post y otros (EU:C:2008:141), no ocurre así necesariamente en lo que concierne a los descuentos cuantitativos, como los controvertidos en el litigio principal. En efecto, los descuentos cuantitativos por remitente tienen por finalidad incitar a estos últimos a encomendar más correo a bpost, permitiéndole de este modo realizar economías de escala. En cambio, la actividad ejercida por los preparadores de correo no contribuye, por sí misma, tal como se ha indicado en el apartado 38 de la presente sentencia, al aumento del correo confiado a bpost y, por tanto, a que esta última realice esas economías de escala.

De cuantas consideraciones anteceden resulta que los remitentes y los preparadores de correo no se hallan en una situación comparable respecto al objetivo perseguido por el sistema de descuentos cuantitativos por remitente, que consiste en estimular la demanda en el ámbito de los servicios postales, puesto que únicamente los remitentes pueden verse incitados, mediante ese sistema, a aumentar su volumen de envíos encomendados a bpost y, por tanto, el volumen de negocio de este operador. Por consiguiente, la diferencia de trato entre ambas categorías de clientes que se deriva de la aplicación del sistema de descuentos cuantitativos por remitente no constituye una discriminación prohibida por el artículo 12 de la Directiva 97/67.

En consecuencia, procede responder a la cuestión planteada que el principio de no discriminación de las tarifas previsto en el artículo 12 de la Directiva 97/67 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a un sistema de descuentos cuantitativos por remitente, como el controvertido en el asunto principal.

Costas

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados al presentar observaciones ante el Tribunal de Justicia, distintos de aquellos en que hayan incurrido dichas partes, no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:

El principio de no discriminación de las tarifas previsto en el artículo 12 de la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio, en su versión modificada por la Directiva 2008/6/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de febrero de 2008, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a un sistema de descuentos cuantitativos por remitente, como el controvertido en el asunto principal.

Firmas

( *1 ) Lengua de procedimiento: francés.