1. 

La petición de decisión prejudicial objeto del presente litigio versa sobre la interpretación del principio de cooperación leal y del artículo 34, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»). Se presentó en el marco de un litigio entre la Sra. Melchior y el Office national de l’emploi (en lo sucesivo, «ONEM») en relación con la negativa de éste a concederle prestaciones por desempleo.

2.

Con arreglo al artículo 96, apartado 1, del régimen aplicable a los otros agentes de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo, «ROA»), todo antiguo agente contractual que se encuentre sin empleo después de haber cesado en una de las instituciones de la Unión se beneficiará, sujeto a una serie de requisitos, de una asignación mensual por desempleo. El párrafo segundo del mismo apartado establece que, cuando pueda acogerse a una asignación por desempleo al amparo de un régimen nacional, el antiguo agente contractual deberá declararlo a la institución de la que dependía. En tal caso, la cuantía de esta asignación será deducida de la abonada por la Unión.

3.

Con arreglo al apartado 2 del mismo artículo, para poder tener derecho a la mencionada asignación, el antiguo agente contractual deberá, entre otras obligaciones, estar inscrito como solicitante de empleo en los servicios de empleo del Estado miembro donde fije su residencia y satisfacer las obligaciones previstas por la legislación de dicho Estado miembro que incumben al titular de las prestaciones por desempleo con arreglo a dicha legislación. El apartado 4 precisa que la asignación será abonada durante un período máximo de treinta y seis meses a partir del día de su cese en el servicio, sin que, en ningún caso pueda sobrepasarse la tercera parte del período total de duración del servicio prestado. Si durante ese período el antiguo agente contractual dejara de reunir las condiciones previstas en los apartados 1 y 2, el pago de la asignación quedará interrumpido. La asignación será pagada de nuevo si, antes de la expiración de dicho período, el antiguo agente contractual reuniera de nuevo las citadas condiciones sin haber adquirido derecho a una asignación por desempleo nacional.

4.

Con arreglo al artículo 96, apartado 7, todo agente contractual contribuirá, en un tercio, a la financiación del régimen de seguro contra el desempleo. La contribución será descontada mensualmente del sueldo del interesado e ingresada, aumentada en los dos tercios restantes a cargo de la institución, en un fondo especial de desempleo, común a las instituciones y gestionado por la Comisión Europea.

5.

En virtud del apartado 9 del mismo artículo, «los servicios nacionales competentes en materia de empleo y desempleo, actuando dentro del marco de su legislación nacional, y la Comisión mantendrán una cooperación eficaz para la buena aplicación del presente artículo».

6.

El Real Decreto relativo al desempleo (arrêté royal portant réglementation du chômage), de 25 de noviembre de 1991 (Moniteur belge de 31 de diciembre de 1991, p. 29888; en lo sucesivo, «Real Decreto»), en su versión aplicable en el momento de los hechos del litigio principal, establecía en su artículo 30 que, para tener derecho a prestaciones por desempleo, el trabajador mayor de 50 años con jornada a tiempo completo debía haber trabajado 624 días durante los 36 meses anteriores a la solicitud de prestaciones.

7.

A tenor del artículo 37, apartado 1, del Real Decreto:

«[...] se considerarán prestaciones de servicio el trabajo efectivo normal y las prestaciones suplementarias que no sean compensadas mediante períodos de descanso, realizadas en una profesión o en una empresa en las que se cotiza a la seguridad social por la contingencia de desempleo, por las cuales, simultáneamente:

[…]

[...]»

8.

El artículo 37, apartado 2, párrafo primero, del Real Decreto establece:

«El trabajo realizado en el extranjero se tendrá en cuenta si se ha llevado a cabo en el marco de una relación laboral que daría lugar en Bélgica a retenciones de la seguridad social, incluidas las relativas a la contingencia de desempleo.

No obstante, el apartado 1 sólo será de aplicación si el trabajador ha trabajado por cuenta ajena con arreglo a la normativa belga con posterioridad al trabajo realizado en el extranjero.»

Según el artículo 38, apartado 1, punto 1o, letra a) del Real Decreto, los días en los que se ha percibido una prestación en virtud de la normativa relativa al seguro contra el desempleo se asimilarán a días trabajados a efectos de la aplicación de los artículos 30 y siguientes del mencionado Real Decreto.

9.

De la resolución de remisión se desprende que la Sra. Melchior, de nacionalidad belga, ocupó distintos puestos de trabajo como trabajadora por cuenta ajena antes de trabajar en la Comisión en Bruselas como agente contractual del 1 de marzo de 2005 al 29 de febrero de 2008.

10.

Mediante resolución de 5 de marzo de 2008, el ONEM le denegó el derecho a prestaciones por desempleo, que había solicitado el 1 de marzo de 2008, porque no había justificado haber trabajado 624 días durante los 36 meses anteriores a la solicitud, ya que dicho organismo no tuvo en cuenta el período en el que la interesada trabajó en la Comisión. No obstante, prolongó el período de referencia por la duración de ese período.

11.

Tras haber obtenido el derecho a la asignación por desempleo prevista por el ROA durante 12 meses a partir del 1 de marzo de 2008 y ocupado distintos puestos de trabajo en Bélgica entre el 20 de agosto de 2008 y el 13 de julio de 2009, el 14 de julio de 2009 la Sra. Melchior presentó una nueva solicitud de prestaciones por desempleo, desestimada por el ONEM el 26 de agosto de 2009, debido una vez más a que no había demostrado que hubiera trabajado 624 días durante los 36 meses anteriores a la solicitud, a saber, durante el período comprendido entre el 14 de julio de 2006 y el 14 de julio de 2009. En su cálculo, la ONEM denegó, por un lado, computar el período de actividad al servicio de la Comisión, y, por otro, asimilar, sobre la base del artículo 38, apartado 1, punto 1o, letra a), del Real Decreto, el período de desempleo en el que recibió la asignación en virtud del ROA a un período de trabajo.

12.

La Sra. Melchior recurrió la resolución del ONEM de 26 de agosto de 2009 ante el tribunal du travail de Bruxelles que, mediante sentencia de 14 de febrero de 2012, anuló dicha resolución, declaró que la interesada tenía derecho a prestaciones por desempleo a partir del 14 de julio de 2009 y condenó al ONEM al pago de las prestaciones por desempleo devengadas a partir de dicha fecha.

13.

El ONEM interpuso recurso de apelación contra la sentencia ante la cour du travail de Bruxelles, a la que solicita la reforma de aquélla y que declare la conformidad a Derecho de la resolución de 26 de agosto de 2009. Al albergar dudas respecto de la compatibilidad con el Derecho de la Unión de los artículos 37 y 38, apartado 1, punto 1o, letra a), del Real Decreto, dicho tribunal decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:

«¿Se oponen el principio de cooperación leal y el artículo 4 TUE, apartado 3, por una parte, y el artículo 34, apartado 1, de la [Carta], por otra, a que, a efectos de reconocer el derecho a prestaciones por desempleo, un Estado miembro:

14.

Con carácter previo procede, por un lado, dilucidar si la situación de la recurrente está incluida en el ámbito de aplicación de las disposiciones de Derecho primario o derivado en materia de libre circulación de trabajadores, y, por otro, adoptar una postura acerca de la alegación contenida en las observaciones de la Comisión, basada en el carácter normativo del ROA y en su aplicación directa a los hechos del litigio principal.

15.

Según reiterada jurisprudencia, un funcionario europeo, al que debe asimilarse un agente contractual incluido en el ROA, tiene el estatus de trabajador, en el sentido del artículo 45 TFUE, apartado 1, si ha hecho uso de su derecho a la libre circulación. ( 2 ) A este respecto, el Tribunal de Justicia ha aclarado que el período de servicio activo en una función pública internacional, como la de la Unión Europea, no puede asimilarse a un período de servicio activo en la función pública de otro Estado miembro y, por lo tanto, no puede establecer, por sí solo, un vínculo con ninguna de las situaciones contempladas en dicha disposición del Tratado. ( 3 )

16.

En el caso de autos, es pacífico que la Sra. Melchior siempre ha trabajado y residido en Bélgica, en un primer momento para empresas privadas, después para la Comisión, y, por último, de nuevo para el sector privado. Por tanto, como ella misma admite, no ha adquirido nunca, durante su vida profesional la condición de trabajador migrante. Por ello, su situación, que sigue siendo puramente interna, no está incluida en el artículo 45 TFUE, apartado 1. ( 4 )

17.

Por otro lado, como observó correctamente el tribunal remitente la situación de la Sra. Melchior durante el período en que estuvo trabajando al servicio de la Comisión tampoco está incluida en el Reglamento (CEE) no 1408/71, ( 5 ) adoptado sobre la base del artículo 42 CE (actualmente artículo 48 TFUE) y que tiene por objeto coordinar las legislaciones de los Estados miembros en materia de seguridad social, a los fines de poner en práctica la libre circulación de trabajadores. En efecto, sobre este particular el Tribunal de Justicia ha declarado que «los funcionarios de [la Unión] no pueden ser calificados de trabajadores en el sentido del Reglamento no 1408/71 dado que no están sujetos a una legislación nacional en materia de seguridad social, tal como lo exige el artículo 2, apartado 1, del citado Reglamento, que define el ámbito de aplicación personal de este último». ( 6 )

18.

Dicho esto, es necesario adoptar una postura acerca de la alegación formulada por la Comisión basada en el carácter normativo del ROA y en su aplicación directa a los hechos del procedimiento principal.

19.

En sus observaciones, la Comisión subraya que el ROA fue adoptado mediante un Reglamento del Consejo que, en virtud del artículo 288 TFUE, párrafo segundo, tiene alcance general, es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en todos los Estados miembros. Según la Comisión, la situación de la recurrente en el litigio principal está incluida en el artículo 96 del ROA, que consagra el derecho a la asignación por desempleo para los agentes contractuales y califica esta asignación de complementaria a la prevista en su caso por la normativa nacional. A juicio de la Comisión, este carácter complementario, que se impone a las autoridades nacionales como el ONEM, se opone a que los períodos de servicio prestados en una institución de la Unión no se tomen en consideración para demostrar si un antiguo agente temporal puede tener derecho a una prestación por desempleo nacional.

20.

Ciertamente, es innegable que el Reglamento (CEE, Euratom, CECA) no 259/68 del Consejo, ( 7 ) por el que se establece el Estatuto de los funcionarios de la Unión (en lo sucesivo, «Estatuto de los funcionarios») y el ROA, es, como por otro lado enuncia expresamente su artículo 11, «obligatorio en todos su términos y directamente aplicable en cada Estado miembro». Como ha afirmado reiteradamente el Tribunal de Justicia, dicho Reglamento obliga a los Estados miembros «en la medida en que la participación de éstos sea necesaria para [su] aplicación». ( 8 ) Por otro lado, como recordó acertadamente la Comisión, en la sentencia Kristiansen (EU:C:2003:652), el Tribunal de Justicia declaró que la asignación por desempleo prevista en el artículo 28 bis del ROA, que tiene el mismo tenor que el artículo 96, pero se aplica a los agentes contractuales, tiene carácter complementario en relación con la prestación prevista por la normativa nacional y que este carácter, en la medida en que encuentra su fundamento en una disposición normativa, se impone a los Estados miembros y no puede ser ignorado por las disposiciones legislativas nacionales. ( 9 )

21.

Sin embargo, la tesis de la Comisión, según la cual la obligación del ONEM de tener en cuenta los períodos que la recurrente en el litigio principal ha estado al servicio de la Comisión para demostrar si tiene derecho a las prestaciones nacionales se deduce del carácter complementario de la asignación por desempleo establecida por el ROA y de la naturaleza normativa de éste no me convence, por las razones que voy a exponer.

22.

En primer lugar, según asentada jurisprudencia, el Derecho de la Unión no restringe la competencia de los Estados miembros para organizar sus sistemas de Seguridad Social. Si bien es cierto que, en el ejercicio de esta competencia, los Estados miembros deben respetar el Derecho de la Unión, ( 10 ) no lo es menos que, a falta de una armonización a escala de la Unión, corresponde a la legislación de cada Estado miembro determinar, por una parte, los requisitos del derecho o de la obligación de afiliarse a un régimen de seguridad social y, por otra parte, los requisitos que confieren derecho a las prestaciones. ( 11 )

23.

En segundo lugar, el antiguo agente contractual sólo está obligado a formular la solicitud con arreglo al artículo 96, apartado 1, párrafo segundo, del ROA cuando puede tener derecho a una prestación por desempleo con arreglo a un régimen nacional, y el importe de esta prestación se deduce de la recogida en el apartado 3 del mismo artículo. En otras palabras, la asignación por desempleo a cargo de la Unión adquiere carácter complementario únicamente si el antiguo agente contractual tiene derecho también a una prestación por desempleo nacional y en la medida en que tiene derecho a ella.

24.

En tercer lugar, el antiguo agente contractual que cumple los requisitos enunciados en el artículo 96, apartado 1, párrafo primero, del ROA obtiene de dicha disposición un derecho a percibir una asignación por desempleo cuya existencia no depende de si tal agente también está cubierto por un régimen nacional de seguro de desempleo y de si cumple los requisitos para la concesión de prestaciones en virtud de ese régimen. De ello se deriva que, si bien puede tener carácter complementario, en la medida en que se añade a las posibles prestaciones abonadas por un régimen nacional, completándolas, la asignación por desempleo prevista en el artículo 96 del ROA no se fundamenta en la concesión de tales prestaciones. Por tanto, existe una autonomía de principio entre el régimen de seguro de desempleo previsto por el ROA y los establecidos por los Estados miembros.

25.

En cuarto lugar, el artículo 96, apartado 1, párrafo segundo, del ROA contiene una disposición especial que tiene por objeto regular la relación entre las asignaciones por desempleo estatuarias y las prestaciones previstas por los regímenes nacionales cuando el antiguo agente contractual tiene derecho a percibir tanto unas como otras. ( 12 ) Esta disposición cumple un doble objetivo. Por un lado, funciona como regla antiacumulación que juega en favor de la Unión, en la medida en que dispone que, cuando el antiguo agente contractual cumple también los requisitos para obtener las prestaciones nacionales, éstas se deducen de los importes a cargo de la Unión, reduciendo por tanto la carga financiera que recae sobre ella. ( 13 ) Por otro, permite asegurar la igualdad de trato entre agentes contractuales que trabajan al servicio de instituciones establecidas en diferentes Estados miembros, garantizándoles asignaciones por desempleo de un mismo importe (mínimo) con independencia de las normativas sobre el seguro de desempleo a la que en su caso estén sujetos en el plano nacional. ( 14 )

26.

De lo anterior se desprende que, tanto a la luz de su tenor como de su esencia, el artículo 96, apartado 1, párrafo segundo, del ROA, en principio, no limita el margen de apreciación con que cuentan los Estados miembros en el ejercicio de la competencia que se les reconoce para fijar los requisitos que dan derecho a las prestaciones de sus regímenes de seguro por desempleo. En efecto, sólo exige las adaptaciones de estos regímenes que se consideran necesarias para respetar el carácter complementario de la asignación estatutaria cuando concurre con las prestaciones abonadas por dichos regímenes.

27.

La jurisprudencia citada por la Comisión en apoyo de su alegación no pone en entredicho esta conclusión. En efecto, tanto en el asunto Comisión/Bélgica (EU:C:1987:208) como en el asunto Kristiansen (EU:C:2003:652), el Tribunal de Justicia afirmó la obligatoriedad de las disposiciones estatutarias que establecen la complementariedad de las asignaciones comunitarias en relación con prestaciones de la misma naturaleza que están a cargo de los regímenes nacionales en relación con normas nacionales que cuestionaban el propio principio de esta complementariedad. En el primer asunto, se trataba de una modificación legislativa introducida por el Reino de Bélgica en 1982, que preveía que el importe de las prestaciones familiares se reduciría en proporción al importe de las prestaciones de la misma naturaleza adeudadas, entre otros casos, en virtud de las normas aplicables al personal al servicio de una institución de Derecho internacional, y ello incluso si, con arreglo a tales normas, la concesión de estas prestaciones se había calificado de complementaria en relación con las prestaciones familiares nacionales. En el segundo asunto, en cambio, se discutía la aplicación de una regla antiacumulaciones que regía la concesión de las prestaciones por desempleo belgas, según la cual éstas no se adeudaban si el trabajador percibía una remuneración, concepto que incluía, en particular, las indemnizaciones por extinción de la relación laboral y que podía incluir también la asignación por desempleo prevista en el ROA. Por otro lado, es interesante señalar que, en el litigio principal del asunto que dio lugar a la sentencia Kristiansen (EU:C:2003:652), las autoridades belgas habían aplicado la misma disposición controvertida en la petición de decisión prejudicial que ha dado lugar al presente asunto, al negarse a computar los servicios prestados por la Sra. Kristiansen como trabajadora de la Comisión para concederle el derecho a las prestaciones por desempleo nacionales. ( 15 ) Si bien es cierto que la cuestión prejudicial versaba únicamente acerca de la aplicación de la regla antiacumulación mencionada, debe observarse que ni el Tribunal de Justicia, ni el Abogado General Alber, ( 16 ) ni la Comisión en sus observaciones plantearon, siquiera con carácter incidental, la compatibilidad de esta denegación con el artículo 28 bis, apartado 1, párrafo segundo, del ROA, que establece el carácter complementario de las asignaciones por desempleo comunitarias abonadas a los antiguos agentes temporales, cuyo carácter obligatorio fue sin embargo afirmado firmemente.

28.

En el caso de autos, a diferencia de los asuntos Comisión/Bélgica (EU:C:1987:208) y Kristiansen (EU:C:2003:652), la regla que excluye los períodos de servicios prestados en una institución de la Unión del cálculo de los días trabajados requeridos para la concesión del derecho a las prestaciones por desempleo nacionales no refuta el carácter complementario de la asignación establecida por el ROA.

29.

Ciertamente, podría objetarse que el carácter complementario de la asignación estatutaria se compadece mal con una aplicación estricta del principio contributivo, tal y como lo proclama el Gobierno belga, al excluir la consideración de períodos de servicio que no han dado lugar a cotizaciones a la seguridad social belga. Efectivamente, tal exclusión puede dar como resultado concretamente que no se abone ninguna prestación nacional al antiguo agente contractual, el cual, por tanto, seguirá estando completamente a cargo del régimen estatutario. Sin embargo, cuando este resultado no es sino la consecuencia de la aplicación de requisitos objetivos a los que se somete el derecho a las prestaciones por desempleo nacionales, a mi juicio no se debe reprochar al Estado miembro demandado un incumplimiento de las obligaciones que se deducen del artículo 96, apartado 1, párrafo primero, del ROA, entre las cuales no figura ni la de prever un régimen de seguro de desempleo ni la de gestionar ese régimen de modo que la situación de un antiguo agente contractual en una institución de la Unión esté cubierta en cualquier supuesto.

30.

En quinto lugar, deseo señalar que, aun haciendo abstracción de los requisitos para generar el derecho a prestaciones por desempleo belgas y de la aplicación que de ellos realiza el ONEM, la situación de la recurrente en el litigio principal, tal y como la describe la resolución de remisión, no da lugar a una aplicación conjunta del régimen estatutario y del régimen nacional de seguro de desempleo, de modo que la regla especial antiacumulaciones establecida en el artículo 96, apartado 1, párrafo segundo, del ROA no puede aplicarse en ningún caso al presente asunto. En efecto, se desprende de los autos que, tras cesar en la Comisión, la Sra. Melchior percibió la asignación por desempleo con arreglo al artículo 96 del ROA durante un período de 12 meses a partir del 1 de marzo de 2008. Pues bien, con arreglo al artículo 96, apartado 4, del ROA, esta asignación se abona al antiguo agente contractual a partir del día en que cesa en el servicio durante un período máximo de 36 meses y en todo caso no podrá sobrepasarse la tercera parte del período total de duración del servicio prestado. De ello se deduce que, en el momento en que presentó ante el ONEM la solicitud de prestaciones nacionales que se halla en el origen del litigio principal, el 14 de julio de 2009, la Sra. Melchior, que había trabajado para la Comisión durante tres años, ya había disfrutado de toda la cobertura ofrecida por el régimen estatutario. En estas circunstancias, en el presente asunto no se puede imputar al ONEM no haber tenido en cuenta el carácter complementario de la asignación prevista por el ROA.

31.

A la luz de las observaciones precedentes, considero que la posible obligación que recae sobre las autoridades belgas de tener en cuenta el período durante el cual la recurrente en el litigio principal prestó servicios para la Comisión a efectos del cálculo de los días trabajados necesarios para dar derecho a las prestaciones nacionales por desempleo no puede basarse en el artículo 96, apartado 1, párrafo primero, del ROA.

32.

Dicho esto, tal obligación podría derivarse de otros principios aplicables en la materia, lo que examinaré en el resto de las presentes conclusiones.

33.

Mediante su cuestión prejudicial, el tribunal remitente desea saber, ante todo, si el principio de cooperación leal ( 17 ) se opone a que, para tener derecho a las prestaciones nacionales por desempleo, un Estado miembro se niegue, por un lado, a tener en cuenta los períodos de servicios prestados como agente contractual en una institución de la Unión, y, por otro, a asimilar a días trabajados los días en que se ha percibido una asignación por desempleo en virtud del ROA, del mismo modo que está previsto para los días en que se perciben prestaciones por desempleo con arreglo a la normativa nacional.

34.

Dicho tribunal observa que podría desprenderse una respuesta afirmativa a partir de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la portabilidad de los derechos a pensión de un trabajador que haya prestado servicios al mismo tiempo para un empresario privado y una institución de la Unión. Recuerda que, en numerosas ocasiones, el Tribunal de Justicia ha considerado que la normativa belga no garantizaba de modo suficiente tal portabilidad, al incumplir, entre otras, las obligaciones que incumben a los Estados miembros en virtud del principio de cooperación leal. Se refiere, en particular, a las sentencias Comisión/Bélgica ( 18 ) y My. ( 19 )

35.

En la primera de estas sentencias, el Tribunal de Justicia declaró que el Reino de Bélgica había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del Tratado al no haber adoptado los procedimientos de transferencia de los derechos adquiridos en el régimen de pensión belga al régimen de pensiones comunitario, con arreglo a lo que disponía el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto de los Funcionarios. ( 20 ) En cambio, en la segunda sentencia, en la que conocía de un litigio prejudicial remitido por el tribunal du travail de Bruxelles, declaró que el artículo 10 CE, en relación con el Estatuto de los Funcionarios, se oponía a una norma nacional que no permitía que se computaran los años de servicios prestados en una institución comunitaria en orden al reconocimiento de un derecho a pensión de jubilación anticipada en virtud del régimen nacional.

36.

El ONEM, en el litigio principal, y el Gobierno belga, en sus observaciones ante el Tribunal de Justicia, consideran que esta jurisprudencia no se puede adaptar al régimen de seguro de desempleo. El Gobierno belga sostiene, en particular, que el demandante en la sentencia My (EU:C:2004:821) había adquirido derechos a pensión tanto en el sistema belga como en el de la Unión, mientras que, en el caso de autos, la Sra. Melchior no adquirió nunca un derecho a prestaciones por desempleo en el régimen belga. Alega además que, en esa misma sentencia, el Tribunal de Justicia basa su razonamiento en una disposición específica, el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto de los Funcionarios, que prevé expresamente la transferencia de los posibles derechos adquiridos bajo el régimen de la Unión al régimen nacional y que en materia de seguro de desempleo no existe ninguna disposición análoga.

37.

En mi opinión, estas alegaciones no son convincentes.

38.

Por un lado, si bien es cierto que, en la sentencia Comisión/Bélgica (EU:C:1981:237) se reprochaba al Estado miembro demandado que imposibilitara mediante su omisión la aplicación de una disposición específica del Estatuto de los Funcionarios, en aquel caso de autos el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII de dicho Estatuto, el Tribunal de Justicia reconoció de manera más general que incumple las obligaciones que le incumben en virtud del principio de cooperación leal, inscrito en aquel momento en el artículo 5 del Tratado CEE, el Estado miembro que se abstiene de adoptar todas las medidas requeridas a escala nacional por una disposición del Estatuto de los Funcionarios, ( 21 ) o incluso impide la realización de los objetivos perseguidos por ésta. ( 22 )

39.

Por otro lado, a mi juicio el Gobierno belga realiza una lectura errónea de la sentencia My (EU:C:2004:821).

40.

En primer lugar, y contrariamente a lo que alega dicho Gobierno, la cuestión abordada por el Tribunal de Justicia en la sentencia My (EU:C:2004:821) no se diferencia sustancialmente de la que se plantea en el caso de autos. En efecto, tanto la Sra. Melchior como el Sr. My estaban afiliados a un régimen contributivo de la seguridad social belga antes de prestar servicios en una institución de la Unión. Como la Sra. Melchior, el Sr. My deseaba que se reconocieran los períodos de servicio prestados en la Unión para que se le reconociera el derecho a una prestación prevista en el marco del régimen de seguridad social al que había estado afiliado, en aquel caso de autos la pensión de jubilación anticipada. Tanto en un asunto como en otro, este derecho dependía de que dichos períodos se computaran para el cálculo de los días o años trabajados requeridos por la normativa nacional aplicable a los fines de conceder el derecho a la prestación controvertida. La circunstancia, puesta de manifiesto por el Gobierno belga, de que, al contrario de la Sra. Melchior, el Sr. My hubiera adquirido derechos a pensión con arreglo al régimen belga carece de toda pertinencia, en la medida en que el derecho a la prestación solicitada, como en el caso de la Sra. Melchior, estaba subordinado a unos requisitos que el Sr. My sólo cumpliría a condición de que se tuvieran en cuenta los años de servicios prestados al Consejo.

41.

En segundo lugar, contrariamente a lo que sostiene el Gobierno belga, la sentencia My (EU:C:2004:821) no se basaba en una disposición específica del Estatuto de los Funcionarios, en aquel caso de autos el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII de este Estatuto.

42.

A este respecto, cabe recordar que la cuestión prejudicial en el origen del asunto que dio lugar a la sentencia My (EU:C:2004:821) tenía dos partes. Por un lado, el tribunal du travail de Bruxelles albergaba dudas acerca de la compatibilidad tanto de la normativa belga como de la mencionada disposición del Estatuto de los Funcionarios con los principios de libre circulación de trabajadores y de no discriminación y con los derechos garantizados por el Tratado CE a los ciudadanos de la Unión, en la medida en que esta normativa y esta disposición no garantizaban la transferencia de derechos a pensión del régimen comunitario al régimen nacional. Por otro lado, expresaba las mismas dudas respecto de las disposiciones nacionales que no permitían, para el pago de una pensión de jubilación anticipada, la toma en consideración de los períodos de servicio prestados en una institución comunitaria.

43.

En los apartados 24 a 26 de dicha sentencia, el Tribunal de Justicia observó que el demandante en aquel litigio principal no había solicitado nunca la transferencia de los derechos a pensión adquiridos en el régimen comunitario al régimen de pensión belga, sino que únicamente había solicitado el derecho a una pensión nacional de jubilación anticipada y que, a este respecto, impugnaba la negativa del Office national des pensions (ONP) a tomar en cuenta los 27 años de servicios prestados en régimen funcionarial en el Consejo para calcular los 35 años naturales de carrera requeridos para dar derecho a tal pensión. A partir de ello, concluyó que el litigio principal versaba únicamente sobre si el Derecho comunitario imponía a las autoridades belgas la obligación de tomar en consideración tanto los períodos de servicios del demandante prestados con arreglo al régimen de pensión belga como los prestados con arreglo al régimen comunitario, y que, por tanto, no había lugar a responder a la primera parte de la cuestión prejudicial.

44.

Al separar la cuestión de la transferencia de los derechos adquiridos con arreglo al régimen comunitario al régimen nacional de la de la existencia de una obligación de las autoridades belgas de tener en cuenta los períodos de servicio en una institución, el Tribunal de Justicia descartó, de hecho, la pertinencia, al menos directa, del artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto en la respuesta a la cuestión prejudicial planteada por el tribunal remitente. ( 23 ) Si bien es cierto que, en los apartados 44 y 45 de la sentencia, ( 24 ) el Tribunal de Justicia parece centrarse en dicha disposición, se limita, en realidad, a remitir a la interpretación que realizó de ella en su sentencia Comisión/Bélgica (EU:C:1981:237), interpretación que usa como punto de partida en su razonamiento en la sentencia My (EU:C:2004:821).

45.

Por consiguiente, contrariamente a lo que afirma el Gobierno belga, este razonamiento no se basó en el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto de los Funcionarios, sino más bien en el razonamiento subyacente a éste y que el Tribunal de Justicia intentó generalizar y erigir en criterio sobre cuya base apreciar la situación de los trabajadores incluidos al mismo tiempo en el régimen de seguridad social de un Estado miembro y de aquel establecido por el Estatuto de los Funcionarios. A mi juicio, esta operación se deduce claramente de la articulación entre los apartados 44, 45 y 46 de la sentencia My (EU:C:2004:821). Tras haber recordado en los apartados 44 y 45 que, en su sentencia Comisión/Bélgica (EU:C:1981:237), había declarado que el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto de los Funcionarios pretendía facilitar el paso desde empleos nacionales, públicos o privados, a la Administración comunitaria, garantizando de este modo a las Comunidades las mejores posibilidades de selección de un personal cualificado, dotado ya de una adecuada experiencia profesional, de manera que su infracción habría podido «hacer más difícil la selección, por parte de la Comunidad, de funcionarios nacionales con una determinada antigüedad», el Tribunal de Justicia declaró, en el apartado 46, que «éste es también el caso cuando un Estado miembro se niega a computar los períodos de actividad laboral cubiertos bajo el régimen comunitario de pensiones, en orden al reconocimiento de un derecho a pensión de jubilación anticipada en virtud de su régimen».

46.

Al situarse, de tal modo, en un plano que supera el marco del artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto de los Funcionarios, el Tribunal de Justicia define el contenido de una obligación de los Estados miembros autónoma respecto de las que se desprenden de esta disposición y de la cual precisa sus límites y alcance al vincularla, un poco más adelante en la sentencia, al principio de cooperación leal recogido en el artículo 10 CE. Así, tras haber señalado en el apartado 47 «que una normativa nacional como la que se cuestiona en el asunto principal puede obstaculizar y, por lo tanto, desalentar el ejercicio de una actividad profesional en una institución de la Unión Europea», en el apartado 48 concluyó que «no pueden admitirse semejantes consecuencias habida cuenta del deber de cooperación y de asistencia leales que recae sobre los Estados miembros con respecto a la Comunidad y que halla su expresión en la obligación, impuesta por el artículo 10 CE, de facilitar a ésta el cumplimiento de su misión». ( 25 )

47.

De modo congruente con la línea de razonamiento seguida por el Tribunal de Justicia, el fallo de la sentencia no menciona el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto de los Funcionarios, sino que hace derivar la obligación de las autoridades belgas de computar los años de servicios prestados por el demandante en el Consejo del artículo 10 CE «en relación con el Estatuto de los Funcionarios».

48.

Por consiguiente, más allá de las especificidades de los asuntos que dieron lugar a las sentencias Comisión/Bélgica (EU:C:1981:237) y My (EU:C:2004:821), concretamente el Tribunal de Justicia decidió en ellas afirmar el principio según el cual incumple la obligación de facilitar el cumplimiento de su misión por parte de la Unión, vulnerando el principio de cooperación leal en combinación con lo dispuesto en el Estatuto de los Funcionarios, el Estado miembro que adopta una normativa que puede desalentar el ejercicio de una actividad profesional en una institución de la Unión. Por otro lado, debe subrayarse que, en la sentencia My (EU:C:2004:821), el Tribunal de Justicia reconoció implícitamente a tal obligación la capacidad de producir efectos jurídicos directos en las relaciones entre los Estados miembros y sus justiciables. ( 26 )

49.

Aunque hasta el momento sólo se ha afirmado en los asuntos relativos al ámbito de las pensiones, ( 27 ) dicho principio puede teóricamente aplicarse a toda situación en la que el beneficio de los derechos y las ventajas sociales a las que un trabajador podría tener derecho con arreglo a la normativa de un Estado miembro se le deniegan por la mera razón de que una parte de su carrera profesional se ha desarrollado en las instituciones de la Unión. ( 28 ) Además, en mis conclusiones presentadas en el asunto Gysen, ya había previsto la posibilidad de aplicar la jurisprudencia My (EU:C:2004:821) más allá del ámbito de las pensiones, en particular en materia de asignaciones familiares, ( 29 ) como recuerda acertadamente el tribunal remitente.

50.

Por tanto, en esta fase se trata de examinar si la norma controvertida en el litigio principal, tal y como la interpretan y aplican las autoridades belgas, en la medida en que excluye, en un caso como el de autos, la toma en consideración de los períodos de servicios prestados en las instituciones de la Unión para generar el derecho a prestaciones por desempleo con arreglo al régimen nacional puede desalentar el ejercicio de una actividad profesional en el seno de la Unión, bien disuadiendo a determinadas personas de entrar al servicio de aquéllas, bien incitándolas a cesar en las funciones que ejercen en ellas, y, en consecuencia, a dificultar la selección de las personas más cualificadas por parte de la Unión y/o la permanencia de aquéllas al servicio de ésta. En mi opinión, éste es el caso.

51.

Las instituciones, agencias u otros organismos de la Unión contratan agentes contractuales para ejercer funciones determinadas o sustituir a funcionarios o agentes temporales de una institución que se ven en la imposibilidad temporal de ejercer sus funciones (artículos 3 bis y 3 ter del ROA). ( 30 ) Se les contrata mediante contratos de duración determinada celebrados por una duración mínima de tres meses y máxima de cinco años (para los agentes incluidos en el artículo 3 bis del ROA) o de tres años (para los agentes incluidos en el artículo 3 ter del ROA), renovables por una duración acumulada máxima de diez y seis años, respectivamente. Por tanto, en principio, la perspectiva de los trabajadores que ocupan estos puestos, a corto o medio plazo, es de reincorporarse al mercado de trabajo nacional. Pues bien, una norma como la controvertida en el litigio principal, tal y como la interpreta y aplica el ONEM, que no computa en el cálculo de los días de trabajo que dan lugar a las prestaciones por desempleo los períodos de servicio que los antiguos agentes contractuales han prestado en la Unión, les impide adquirir los derechos, en términos de acceso a las mencionadas prestaciones, que se les reconocería si hubieran seguido trabajando en el mercado laboral nacional. Tal efecto, habida cuenta de la naturaleza temporal de las funciones que desempeñan estos agentes, debido a que la reincorporación a los mercados laborales nacionales tras cesar en sus funciones constituye para ellos la acción más previsible, y del hecho de que estos mercados se caracterizan cada vez más por la precariedad y la discontinuidad de las relaciones laborales, por lo que la perspectiva de nuevos períodos de inactividad es realista, no puede considerarse demasiado indirecta y marginal para poder generar el efecto disuasorio (o incitativo) que se discute en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia antes recordada. ( 31 )

52.

Es cierto que, cuando cesan en sus funciones, los agentes contractuales, en principio y a falta de que un régimen nacional asuma esta carga, tienen derecho a las asignaciones previstas por el régimen de seguro de desempleo establecido por el ROA por un período (máximo) de tres años. ( 32 ) Sin embargo, por un lado, esta cobertura está prevista sólo si el antiguo agente contractual ha prestado servicios al menos por seis meses [artículo 96, apartado 1, letra c)] y se limita a un período que no excede la tercera parte de la duración efectiva del servicio prestado (artículo 96, apartado 4), de modo que, concretamente, está muy limitada para los agentes contratados mediante contratos de corta duración y puede incluso no existir cuando su duración no alcanza los seis meses. Por otro lado, con arreglo a una norma como la controvertida en el litigio principal, tal y como la interpreta y aplica el ONEM, el antiguo agente contractual que regresa al mercado laboral nacional estará privado, una vez finalizado el período de protección establecido por el ROA (es decir, un período máximo de treinta y seis meses) de cualquier protección contra la contingencia de desempleo hasta el momento en que haya trabajado los días requeridos para generar el derecho a las prestaciones nacionales. ( 33 ) Desde esta perspectiva, la norma puede afectar muy especialmente a los antiguos agentes contractuales que hayan prestado largos períodos de servicio en la Unión.

53.

Habida cuenta de lo que antecede, considero que la negativa por parte de las autoridades belgas en un asunto como el de autos a computar, para generar el derecho a prestaciones por desempleo con arreglo al régimen nacional, los períodos de servicios prestados en la Unión puede hacer menos atractiva la perspectiva de incorporarse a la Administración de la Unión como agente contractual, y, por tanto, interferir con su política de selección en lo que atañe a una categoría importante de sus empleados. Esta negativa incumple la obligación que recae sobre los Estados miembros, en virtud del artículo 10 CE, en relación con el ROA, tanto de adoptar todas las medidas necesarias o apropiadas para garantizar plenamente la aplicación del ROA como de evitar menoscabar los intereses de la Unión y comprometer la realización de sus objetivos. Ni el carácter contributivo del régimen nacional de seguro de desempleo, invocado por el Gobierno belga, que exige que sólo los trabajadores que hayan cotizado previamente en ese régimen puedan tener derecho a las prestaciones sociales que otorga, ni la competencia reconocida a los Estados miembros de establecer los requisitos para generar el derecho a las prestaciones ofrecidas por sus regímenes de seguridad social pueden cuestionar esta obligación, que tiene por objeto garantizar la continuidad de los derechos sociales de los trabajadores que han prestado servicios en las instituciones de la Unión.

54.

En lo que atañe a la falta de asimilación de los días en los que se ha percibido una asignación por desempleo con arreglo al ROA a días trabajados para el cálculo de los días de cotización requeridos para tener derecho a prestaciones por desempleo, se desprende de los autos presentados en la Secretaría del Tribunal de Justicia que, en el supuesto de que se computara el tiempo trabajado para la Comisión durante el período de referencia, es decir, del 14 de julio de 2006 al 13 de julio de 2009, la recurrente justificaría los 624 días trabajados requeridos por el artículo 30 del Real Decreto sin que fuera necesario tener en cuenta el período por el que percibió la asignación por desempleo prevista en el artículo 96 del ROA. ( 34 ) Por lo tanto, no es necesario que el Tribunal de Justicia se pronuncie a este respecto.

55.

No obstante, si considerase oportuno hacerlo, considero que la conclusión recogida en el punto 53 supra se impone, por los mismos motivos expresados anteriormente, en lo que atañe a la falta de asimilación de los días cubiertos por una asignación por desempleo, en el sentido del ROA, en un caso como el de autos, a días trabajados. Sobre este particular, los temores expresados por la Comisión en sus observaciones y en su respuesta a la cuestión escrita planteada por el Tribunal de Justicia, esto es, que tal asimilación podría vulnerar la naturaleza complementaria de la asignación prevista por el ROA o permitir la acumulación de la asignación estatutaria y las prestaciones nacionales, no me parecen justificados. En efecto, el que un antiguo agente contractual, que no cumplía los requisitos para generar el derecho a prestaciones nacionales en el momento en que cesó en sus funciones, pueda cumplir posteriormente estos requisitos, durante el período en el que percibe la asignación por desempleo prevista por el ROA (o incluso después de este período) gracias a la asimilación, prevista por la normativa nacional, de los días en los que se ha percibido la asignación a días trabajados, no me parece que en sí mismo ponga en tela de juicio el carácter complementario de la asignación estatutaria ni el efecto útil de la norma antiacumulación prevista en el artículo 96 del ROA. Evidentemente, para respetar dicho carácter complementario, incumbirá al antiguo agente contractual presentar una nueva solicitud de prestaciones nacionales, dado que, habida cuenta de la asimilación de los días en los que se percibe una asignación por desempleo con arreglo al ROA a días trabajados, adquiere el derecho al pago de estas prestaciones.

56.

Vista la respuesta que propongo dar a la cuestión prejudicial planteada en la medida en que versa sobre el principio de cooperación leal, resulta inútil un examen de esta cuestión también a la luz del artículo 34, apartado 1, de la Carta. Por tanto, las siguientes breves consideraciones se formulan sólo con carácter subsidiario, en el supuesto en que el Tribunal de Justicia no comparta las conclusiones a las que he llegado hasta ahora. Presupone, además, que el Tribunal de Justicia considera que la Carta es aplicable con efectos retroactivos a los hechos del litigio principal. ( 35 )

57.

De reiterada jurisprudencia se desprende que los derechos fundamentales garantizados en el ordenamiento jurídico de la Unión deben ser aplicados en todas las situaciones reguladas por el Derecho de la Unión, pero no fuera de ellas. ( 36 ) Como precisó el Tribunal de Justicia en la sentencia Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105), no existe ningún supuesto comprendido en el Derecho de la Unión en el que no se apliquen dichos derechos fundamentales. Por tanto, la aplicabilidad del Derecho de la Unión implica la aplicabilidad de los derechos fundamentales garantizados por la Carta. ( 37 ) Cuando, por el contrario, una situación jurídica no está comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia no tiene competencia para conocer de ella y las disposiciones de la Carta eventualmente invocadas no pueden fundar por sí solas tal competencia. ( 38 )

58.

En el caso de autos, es pacífico que la norma nacional controvertida en el litigio principal, al definir los requisitos para la concesión del derecho a las prestaciones por desempleo belgas, no aplica un acto de Derecho derivado de la Unión. Además, se desprende de las consideraciones precedentes que la situación jurídica de la Sra. Melchior es puramente interna, ( 39 ) y que no está cubierta directamente por una disposición del Estatuto de los Funcionarios o del ROA. ( 40 ) Por otro lado, el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de precisar que la situación de un funcionario no está incluida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión por el mero hecho de la existencia de un vínculo estatutario con ella. ( 41 )

59.

En consecuencia, la situación de la Sra. Melchior estaría regida por el Derecho de la Unión, y se aplicaría la Carta, sólo en el supuesto de que el Tribunal de Justicia, como sugiero, debiera considerar que el artículo 10 CE, en relación con las disposiciones del ROA, es aplicable al litigio principal. ( 42 )

60.

Con arreglo al artículo 34, apartado 1, de la Carta, «La Unión reconoce y respeta el derecho de acceso a las prestaciones de seguridad social y a los servicios sociales que garantizan una protección […] en caso de pérdida de empleo, según las modalidades establecidas por el Derecho de la Unión y las legislaciones y prácticas nacionales». Como se desprende de su tenor y de las Explicaciones sobre la Carta ( 43 ) (en lo sucesivo, «Explicaciones»), esta disposición enuncia un «principio» ( 44 ) que se fundamenta en los artículos 153 TFUE y 156 TFUE y en el artículo 12 de la Carta Social Europea y en el punto 10 de la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores. ( 45 ) Con arreglo a los artículos 51, apartado 2, y 52, apartado 5, de la Carta, las disposiciones de ésta que enuncian principios se dirigen ante todo a los poderes públicos, tienen únicamente carácter programático ( 46 ) (por oposición al carácter obligatorio de los artículos que establecen «derechos») y necesitan «actos de aplicación». ( 47 ) En el plano de su invocabilidad, no generan, al menos si no existe una «mediación normativa», derechos a una acción positiva por parte de las autoridades de los Estados miembros ( 48 ) y sólo pueden invocarse ante los tribunales como referentes interpretativos o parámetros del control de la legalidad de los actos anteriores a su aplicación. ( 49 )

61.

En el caso de autos, la norma controvertida en el litigio principal supone la concretización a escala nacional de los principios de solidaridad y de protección, de los que el artículo 34, apartado 1, de la Carta constituye su expresión a escala de la Unión, La aplicación de esta normativa en una situación incluida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión debe hacerse respetando esta disposición de la Carta. Pues bien, al excluir, para conceder derecho a prestaciones por desempleo nacionales, la totalización de los períodos trabajados por los que ha cotizado al régimen nacional de seguridad social y de los que dieron lugar al pago de cotizaciones al régimen establecido por el ROA, la norma controvertida en el litigio principal, como la interpretan y aplican las autoridades belgas, conduce, en una situación como la del caso de autos, a negar, de hecho, el derecho del trabajador a acceder a las prestaciones de la seguridad social en el supuesto de que pierda su trabajo, vulnerando el principio establecido en el artículo 34, apartado 1, de la Carta.

62.

Por las razones que anteceden, considero que, en el supuesto en que debiera considerarse que la norma controvertida en el litigio principal, como la interpretan y aplican las autoridades belgas, incumple las obligaciones que incumben a los Estados miembros en virtud del principio de cooperación leal enunciado en el artículo 10 CE, en relación con el Estatuto de los Funcionarios, esta norma sería igualmente contraria al artículo 34, apartado 1, de la Carta.

63.

Sobre la base de las consideraciones precedentes, sugiero que el Tribunal de Justicia responda a la cour du travail de Bruxelles del siguiente modo:

«El artículo 10, en relación con el régimen aplicable a los otros agentes de las Comunidades Europeas, se opone, en circunstancias como las del litigio principal, a una norma de un Estado miembro que excluye, para conceder a un trabajador derecho a las prestaciones por desempleo nacionales, considerar los períodos en los que ha prestado servicios como agente contractual en una institución de la Unión Europea.»