1.

Las presentes cuestiones prejudiciales planteadas por el Bundesverwaltungsgericht (Alemania) se han suscitado en un litigio relativo a la ampliación del río Weser, uno de los grandes ríos de Alemania. Las partes que se enfrentan en el litigio del que conoce el órgano jurisdiccional remitente son el Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e. V. (Federación para el medio ambiente y la protección de la naturaleza; en lo sucesivo, «BUND»), entidad sin ánimo de lucro, y la Bundesrepublik Deutschland, en calidad de promotor de un proyecto de profundización del Weser, dirigido a permitir el paso de buques contenedores de mayor calado a los puertos de Bremerhaven (Alemania), Brake (Alemania) y Bremen (Alemania). En el marco de dicho litigio, se ha planteado la cuestión de las importantes modificaciones físicas y de las nefastas consecuencias hidrológicas y morfológicas generadas por dicho proyecto para el ecosistema del Weser.

2.

En este contexto, se solicita al Tribunal de Justicia que determine el alcance de los conceptos de «objetivos medioambientales» y de «deterioro» del estado de las masas de agua recogidos en el artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (en la sucesivo, «DMA»). ( 2 )

3.

Pues bien, la interpretación de dichos conceptos obliga al Tribunal de Justicia a enfrentarse a varios retos, los más importantes de los cuales son los que se detallan a continuación:

4.

En primer lugar, aunque la DMA haya querido establecer una base común esencial para coordinar el mosaico de textos legislativos comunitarios y nacionales en vigor, lo cierto es que la DMA constituye un documento complejo y elaborado de una manera particular, cuya comprensión es anormalmente complicada. ( 3 ) En particular, la técnica normativa que consiste en numerosos reenvíos de una disposición a otra y a otros actos, y también en prever varias excepciones cuyo alcance no es claramente comprensible, plantea múltiples dificultades. ( 4 ) Resulta, a este respecto, sintomático que el sistema de gestión del agua establecido por la DMA haya dado lugar a la adopción de un número impresionante de documentos explicativos, ( 5 ) a la creación de bases de datos especializadas ( 6 ) y a trabajos de investigación sobre el agua en el marco del 7o Programa Marco de Investigación de la Unión Europea. ( 7 )

5.

En segundo lugar, en relación con las dificultades antes mencionadas, el presente asunto pone de manifiesto la confrontación entre dos visiones completamente antinómicas de la DMA. El primer enfoque podría calificarse de minimalista, en la medida en que se considera que la DMA queda reducida a un instrumento de planificación a gran escala de la gestión de las aguas. En cambio, según un segundo enfoque, que comparto, la DMA corresponde a una nueva metodología de gestión de las aguas que no sólo abarca el nivel de la planificación, sino también el nivel de ejecución de objetivos medioambientales vinculantes, que se traduce en la adopción de medidas concretas dirigidas a garantizar el buen estado de las aguas y a evitar su deterioro. En consecuencia, la respuesta a las cuestiones planteadas requiere un análisis exhaustivo de los términos, métodos y parámetros puramente técnicos o incluso científicos que constituyen el fundamento del sistema que permite conocer cuál es el estado de las aguas.

6.

Por último, procede recordar que la DMA es conforme al principio de desarrollo sostenible según el cual «las necesidades de la actual generación deberían satisfacerse sin comprometer la posibilidad de que las futuras generaciones satisfagan sus propias necesidades». Se trata de un objetivo fundamental de la Unión Europea que figura en el Tratado y que se impone en todas las políticas y actividades de la Unión. ( 8 ) La interpretación de la DMA, que debe ser conforme con el derecho fundamental a la protección del medio ambiente, consagrado en el artículo 37 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, exige, por lo tanto, un estudio en varios niveles, teniendo en cuenta su objetivo último consistente en la protección del agua como bien común, que se traduce en el mantenimiento, la mejora y la prohibición de que se deteriore el medio acuático de la Unión. ( 9 )

7.

En vista de la complejidad del sistema establecido por la DMA, es fundamental presentar sus conceptos clave.

8.

El artículo 1 de la DMA establece lo siguiente:

«El objeto de la Directiva es establecer un marco para la protección de las aguas superficiales continentales, las aguas de transición, las aguas costeras y las aguas subterráneas que:

[…]»

9.

Con este fin, todas las aguas comprendidas en el ámbito de aplicación de la DMA ( 10 ) están incluidas en alguna de las unidades establecidas por la DMA, a saber, una cuenca hidrográfica, una demarcación hidrográfica y una masa de agua. El concepto de cuenca hidrográfica se define en el artículo 2, punto 13, de la DMA como una superficie de terreno cuya escorrentía superficial fluye en su totalidad hacia el mar. El concepto de demarcación hidrográfica, definido en el artículo 2, punto 15, corresponde a una zona compuesta por varias cuencas y que constituye una unidad principal a efectos de su gestión.

10.

En cambio, el concepto de masa de agua va dirigido a identificar todas las características y a determinar el estado actual de las aguas. De esta forma, a tenor del artículo 2, punto 10, de la DMA, una masa de agua superficial ( 11 ) corresponde a una parte diferenciada y significativa de agua superficial, como un lago, un embalse, una corriente, un río o un canal, una parte de una corriente, río o canal, unas aguas de transición o un tramo de aguas costeras. La DMA se refiere asimismo al concepto de masa de agua muy modificada, por el que, con arreglo a su artículo 2, punto 9, se entenderá toda masa que como consecuencia de alteraciones físicas producidas por la actividad humana, ha experimentado un cambio sustancial en su naturaleza.

11.

En un primer momento, las masas de agua superficiales comprendidas en una demarcación hidrográfica deben incluirse en una de las categorías (ríos, lagos, aguas de transición, costeras y subterráneas). ( 12 ) En un segundo momento, para cada categoría de agua superficial, las masas de la demarcación de que se trate se clasifican en tipos, con arreglo a dos sistemas, A o B, definidos en la sección 1.2. del anexo II de la DMA. El sistema A, de carácter rígido, se basa en «regiones ecológicas» y en parámetros obligatorios, mientras que el sistema B es flexible y se basa en varios parámetros opcionales.

12.

El concepto de estado de las aguas superficiales, definido en el artículo 2, punto 17, de la DMA, designa el estado de una masa de agua determinado por el peor valor de su estado ecológico y de su estado químico. En su artículo 2, punto 18, la DMA define el buen estado de una masa de agua superficial como aquel que se da cuando el estado ecológico y el estado químico de ésta son, al menos, buenos. Por su parte, los conceptos de estado ecológico, de buen estado ecológico y de buen estado químico aparecen definidos en el artículo 2, puntos 21, 22 y 24, respectivamente, de la DMA. ( 13 )

13.

El artículo 4, apartado 1, letra a), de la DMA, titulado «Objetivos medioambientales», dispone:

«Al poner en práctica los programas de medidas especificados en los planes hidrológicos de cuenca:

[…]»

14.

El artículo 4 de la DMA establece en sus apartados 4, 5, 6 y 7 una serie de excepciones en relación con los objetivos así definidos. En particular, el artículo 4, apartado 7, de la DMA enuncia las condiciones de una excepción, en la hipótesis de que se den nuevas modificaciones de las características físicas de una masa de agua superficial o alteraciones del nivel de las masas de agua subterránea, o nuevas actividades humanas de desarrollo sostenible.

15.

El artículo 11, apartado 1, de la DMA se refiere al establecimiento de programas de medidas, que constituyen un instrumento de planificación de base para cada demarcación hidrográfica o para la parte de la demarcación hidrográfica internacional situada en el territorio de un Estado miembro. Los programas deben tener en cuenta los resultados de los análisis a que se refiere el artículo 5 de la DMA para cumplir los objetivos establecidos en el artículo 4 de ésta.

16.

El artículo 13 de la DMA se refiere a los planes hidrológicos de cuenca establecidos con arreglo a su anexo VII. De él se desprende, en particular, que tal plan hidrológico debe incluir una lista de los objetivos medioambientales establecidos en el artículo 4 de la DMA y la identificación de los casos en los que se haya recurrido a este artículo 4, apartados 4 a 7. El plan hidrológico comprenderá un resumen del programa o programas de medidas adoptado en virtud del artículo 11 de la DMA que incluya los modos de conseguir los objetivos establecidos con arreglo al artículo 4.

17.

Mediante decisión urbanística de 15 de julio de 2011 (en lo sucesivo, «decisión urbanística»), la Wasser‑ und Schiffahrtsdirektion Nordwest (Dirección de Aguas y Vías Navegables del Noroeste), autoridad administrativa federal, autorizó tres proyectos de ampliación del río Weser, una vía acuática federal navegable.

18.

El primer proyecto tiene por objeto la ampliación del estuario del Weser desde el mar abierto hasta Bremerhaven. A tal efecto, se pretende profundizar su canal navegable en hasta 1,16 metros, para que los grandes buques contenedores con un calado con carga de hasta 13,5 metros puedan acceder al puerto de Bremerhaven sin depender de las mareas.

19.

El segundo proyecto se refiere a la ampliación del bajo Weser desde Bremerhaven aguas arriba hasta Brake, profundizando el canal navegable en hasta un metro, para que los barcos con un calado con carga máximo de 12,8 metros puedan acceder al puerto de aquella localidad, en función de las mareas.

20.

La finalidad del tercer proyecto es ampliar el bajo Weser desde Brake aguas arriba hasta Bremen. Se pretende profundizar el canal navegable de este tramo del río para que puedan acceder al puerto de Bremen, en función de las mareas, barcos con un calado con carga de hasta 11,1 metros. Actualmente, pueden llegar al puerto de Bremen, en función de las mareas, barcos con un calado con carga de hasta 10,7 metros.

21.

Para la ejecución de los proyectos es preciso dragar el lecho del río en los canales navegables. Tras la primera obra de profundización con vistas a la ampliación será preciso realizar dragados periódicos de mantenimiento. Los materiales extraídos con la profundización y el mantenimiento se pretenden depositar, principalmente, en lugares ya utilizados anteriormente para tal fin en el estuario y en el curso bajo del río.

22.

Según el órgano jurisdiccional remitente, junto a los efectos inmediatos del dragado y el vertido del material extraído, los proyectos tienen también otras consecuencias hidrológicas y morfológicas para los tramos afectados del río. Tales consecuencias son, en particular, el aumento de la velocidad de la corriente tanto con marea baja como con marea alta; el aumento del nivel del agua durante la marea alta; la disminución del nivel del agua durante la marea baja; el aumento de la salinidad en algunos tramos del bajo Weser y el desplazamiento aguas arriba del límite entre aguas dulces y aguas salobres en el bajo Weser, y, por último, el aumento de la acumulación de cieno en el lecho del río fuera del canal navegable.

23.

De las masas de agua afectadas, se califican como «muy modificadas», en el sentido del artículo 2, punto 9, de la DMA, las «aguas de transición del Weser» y las «zonas intermareales aguas arriba de Brake». La zona del estuario, en la parte que se incluye en las aguas costeras, se califica como natural. También están afectadas una serie de masas de agua en el área de los afluentes, algunas de las cuales están calificadas como naturales y otras como «muy modificadas».

24.

Al examinar dichos proyectos, la autoridad competente llegó a la conclusión de que no había riesgo de deterioro para las aguas costeras en el sentido de la DMA. En cambio, consideró que el estado actual de las masas de agua «Weser/zona intermareal aguas arriba de Brake tipo 22.3» y «aguas de transición tipo T1» tendería a sufrir una modificación negativa debido a los efectos de los proyectos de ampliación, sin dar lugar a un cambio en la clase de su estado según el anexo V de la DMA. Según la autoridad competente, tal deterioro dentro de una misma clase de estado no se considera como deterioro del potencial ecológico ni del estado. Con carácter subsidiario, la autoridad competente consideró que se cumplían los requisitos para una excepción a la prohibición de deterioro con arreglo al artículo 31, apartado 2, de la Ley Federal de Ordenación de Aguas (Wasserhaushaltsgesetz; en lo sucesivo, «WHG») ( 14 ) y al artículo 4, apartado 7, de la DMA.

25.

El BUND impugnó la decisión urbanística de aprobación de los proyectos, alegando la existencia de múltiples infracciones de la legislación urbanística, sobre evaluación del impacto ambiental y sobre la protección del medio ambiente, al igual que la infracción de disposiciones en materia de protección del agua que trasponen la DMA.

26.

En tales circunstancias, el Bundesverwaltungsgericht dirigió al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

27.

La cuestión prejudicial se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 22 de agosto de 2013. El BUND, la Bundesrepublik Deutschland, el Reino de los Países Bajos, la República de Polonia, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la Comisión Europea presentaron sus observaciones escritas. Durante la vista, celebrada el 8 de julio de 2014, fueron oídos el BUND, la Bundesrepublik Deutschland, la Freie Hansestadt Bremen, la República Checa, la República Francesa y la Comisión.

28.

Aunque el órgano jurisdiccional remitente haya planteado al Tribunal de Justicia cuatro cuestiones prejudiciales, me parece claro que giran alrededor de dos temas principales relacionados con la interpretación del artículo 4, apartado 1, letra a), de la DMA.

29.

Así, antes que nada, el primer tema abordado por las cuestiones prejudiciales primera y cuarta es el de si el artículo 4 de la DMA establece un simple objetivo general en materia de planes hidrológicos o si ha de interpretarse que dicha disposición prohíbe cualquier deterioro del estado de las masas de agua relacionado con la ejecución de los distintos proyectos, a excepción de aquellas situaciones que puedan acogerse a las excepciones previstas por la DMA. Este tema abarca igualmente la problemática del alcance de la obligación de mejora que resulta de la DMA.

30.

El segundo tema planteado por el órgano jurisdiccional remitente en sus cuestiones prejudiciales segunda y tercera ( 15 ) es el de la interpretación del concepto de «deterioro del estado» mencionado en el artículo 4, letra a), inciso i), de la DMA.

31.

En consecuencia, propongo reagrupar las cuestiones planteadas atendiendo a los temas que se acaban de mencionar.

32.

Con estas cuestiones, el órgano jurisdiccional a quo desea saber fundamentalmente si la DMA establece una norma de principio que prohíbe el deterioro del estado de todas las masas de agua superficiales, sin perjuicio de las excepciones recogidas en la DMA.

33.

Las partes en el procedimiento defienden, a este respecto, puntos de vista diametralmente opuestos. El BUND, los Gobiernos polaco y del Reino Unido, así como la Comisión, comparten el análisis expuesto por el órgano jurisdiccional remitente según el cual el artículo 4, apartado 1, letra a), incisos i) a iii), de la DMA ha de interpretarse en el sentido de que los Estados miembros (sin perjuicio de la posibilidad de la concesión de una excepción) están obligados a denegar el permiso para la realización de un proyecto si éste puede provocar el deterioro del estado de una masa de agua superficial o si pone en peligro el logro de un buen estado o de un buen potencial ecológico y de un buen estado químico de las aguas superficiales. De esta forma, consideran que tanto la redacción de la DMA como su sistemática y finalidad avalan la interpretación según la cual la prohibición de deterioro prevista crea, con respecto a los Estados miembros, una obligación autónoma en el marco de la aprobación de proyectos, que no depende de los planes hidrológicos. En este mismo orden de ideas, el Gobierno francés señaló en la vista que, en su opinión, el artículo 4 de la DMA no se limita a fijar un objetivo, sino que establece una obligación de adoptar medidas concretas.

34.

En cambio, los Gobiernos alemán y neerlandés consideran que, puesto que los objetivos medioambientales figuran en el artículo 4, apartado 1, letra a), incisos i) a iii), de la DMA, se refieren a planes hidrológicos de cuenca y a los programas de medidas de los Estados miembros para las aguas superficiales. Según dichos Gobiernos, no se trata, por tanto, de criterios para la aprobación de proyectos individuales. Además, el Gobierno neerlandés sostiene que la DMA prescribe un enfoque «programático» en el sentido de que deja a los Estados miembros un amplio margen de maniobra en cuanto a su aplicación. ( 16 )

35.

El Gobierno alemán sostiene, por otra parte, que la redacción del artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de la DMA no prohíbe los deterioros, sino que obliga a adoptar las medidas encaminadas a prevenir el deterioro. Dicho Gobierno considera así que la redacción de esa disposición no está formulada en términos de prohibición, sino que reclama una acción positiva. De ello se deduce, a su juicio, que la obligación de prevenir los deterioros sólo afecta a las medidas de planificación positivas.

36.

En vista de la complejidad de la problemática expuesta, me propongo proceder por etapas y analizar en primer lugar los conceptos clave de la DMA y, en segundo lugar, presentar las etapas de la determinación de los objetivos medioambientales en el sentido del artículo 4 de la DMA, insistiendo, al mismo tiempo, en las características de la Directiva de que se trata. Este análisis conducirá a una conclusión sobre el carácter de la prohibición de deterioro que posteriormente deberá fundamentarse mediante una serie de razones que la justifiquen.

37.

A modo de introducción, deseo recordar que la DMA es una Directiva marco adoptada sobre la base del artículo 175 CE, apartado 1 (actualmente artículo 192 TFUE). Establece principios comunes y un marco global de acción para la protección de las aguas y garantiza la coordinación, integración y, a más largo plazo, el desarrollo de los principios generales y de las estructuras que permiten la protección y una utilización ecológicamente viable del agua en la Unión. Los principios comunes y el marco global de acción que instituye deben ser desarrollados con posterioridad por los Estados miembros, quienes han de adoptar una serie de medidas particulares de conformidad con los plazos previstos por la Directiva. Sin embargo, ésta no pretende una armonización total de la normativa de los Estados miembros en el ámbito del agua. ( 17 )

38.

Según el artículo 1, letra a), de la DMA, el objeto de dicha Directiva es establecer un marco para la protección de las aguas que prevenga todo deterioro adicional y proteja y mejore el estado de los ecosistemas acuáticos. Por lo tanto, el legislador define la finalidad principal de la DMA bajo el prisma de tal acción coordinada dirigida a las aguas superficiales continentales, a las aguas de transición, a las aguas costeras y a las aguas subterráneas.

39.

En efecto, consta que el objetivo último de la DMA es que todas las aguas superficiales y subterráneas de la Unión se ajusten al criterio de «buen estado» en el horizonte del año 2015. ( 18 )

40.

A este respecto, del considerando 25 de la DMA se desprende que «deben fijarse objetivos medioambientales para garantizar el buen estado de las aguas superficiales y subterráneas en toda la Comunidad y evitar el deterioro del estado de las aguas a nivel comunitario».

41.

El artículo 4, apartado 1, de la DMA constituye la disposición fundamental, por cuanto precisa los objetivos medioambientales que los Estados miembros están obligados a alcanzar. Impone, con este fin, dos objetivos diferenciados, aunque intrínsecamente ligados. Por una parte, con arreglo al artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de la DMA, los Estados miembros habrán de aplicar las medidas necesarias para prevenir el deterioro del estado de todas las masas de agua. Por otra parte, con arreglo al artículo 4, apartado 1, letra a), incisos ii) y iii), los Estados miembros habrán de proteger, mejorar y regenerar todas las masas de agua, con objeto de alcanzar un buen estado a más tardar al final del año 2015. A tenor del artículo 4, apartado 1, letra a), al poner en práctica los programas de medidas especificados en los planes hidrológicos, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para lograr los objetivos de no‑deterioro, conservación y mejora del estado de las masas de agua. Al mismo tiempo, el artículo 4 concibe como objetivos medioambientales los fines perseguidos por el legislador, tales como un buen estado del agua superficial, un buen potencial ecológico o un buen estado químico de las aguas superficiales.

42.

De esta manera, la dificultad conceptual inherente al sistema de la DMA reside en que el legislador ha superpuesto conceptos de carácter estático (como el buen estado de las aguas superficiales que se ha de conseguir en 2015) a conceptos de carácter dinámico (como la consecución de los objetivos medioambientales, en el sentido del artículo 4 de la DMA, que corresponde a un proceso continuado).

43.

Para poder alcanzar los objetivos medioambientales, los Estados miembros deben disponer de una visión de conjunto de las características de las masas de agua afectadas.

44.

Con arreglo al artículo 3 de la DMA, los Estados miembros especificarán, por lo tanto, las cuencas hidrográficas, las incluirán en demarcaciones hidrográficas y designarán a las autoridades competentes.

45.

Luego, procederán a caracterizar las masas de agua, en el sentido del artículo 5 de la DMA, en relación con el anexo II de ésta. A tal fin, efectuarán un análisis de los rasgos específicos de cada demarcación hidrográfica que incluya un examen de la incidencia de la actividad humana. ( 19 ) Desde el punto de vista de la determinación en el futuro de los objetivos medioambientales, constituye un hito la identificación de las presiones antropogénicas a las que pueden verse expuestas las masas de agua, ( 20 ) y la evaluación de la probabilidad de que las masas de agua no se ajusten a los objetivos de calidad medioambiental establecidos en el artículo 4 de la DMA. ( 21 )

46.

De forma paralela, los Estados miembros están obligados, con arreglo al artículo 8 de la DMA, a establecer el sistema de seguimiento exigido, ( 22 ) que constituye, como obligación continua, la herramienta principal para determinar el estado de cada masa de agua. ( 23 ) Dicho sistema debe concebirse de manera que se presente una imagen de conjunto coherente del estado ecológico y químico de cada demarcación. ( 24 ) Por lo tanto, comparto en este punto el análisis del Gobierno alemán, que señala que la obligación de analizar la tendencia y de invertir la tendencia es aplicable antes de que entre en juego la prohibición de deterioro.

47.

El estado ecológico de una masa de agua superficial resulta de la apreciación de la estructura y el funcionamiento de los ecosistemas acuáticos asociados con esta masa de agua. Se determina con la ayuda de un método de carácter científico basado en los indicadores de calidad: biológicos (especies vegetales y animales), hidromorfológicos y fisicoquímicos. Estos indicadores de calidad se aprecian a su vez en función de determinados indicadores (por ejemplo, la presencia de invertebrados o de peces en los cursos de agua). Para cada tipo de masa de agua, el estado ecológico se refleja en el sistema de clases establecido en el anexo V de la DMA, al que volveré a referirme detalladamente al analizar las cuestiones segunda y tercera.

48.

Después de haber establecido las clases con arreglo al anexo V de la DMA, corresponde a los Estados miembros determinar cómo alcanzar el buen estado o, al menos, el buen potencial ecológico, y prevenir el deterioro, con arreglo al artículo 4 de la DMA, para las masas de agua de que se trate.

49.

Con este fin, con arreglo al artículo 11 de la DMA, los Estados miembros adoptarán los programas de medidas establecidos para cada demarcación hidrográfica o una parte de dicha demarcación. El programa es el instrumento para responder a las presiones identificadas, lo que permite que la cuenca hidrográfica o masa de agua alcancen un buen estado. ( 25 ) Estos programas de medidas podrán hacer referencia a medidas derivadas de la legislación adoptada a nivel nacional y que abarquen la totalidad del territorio de un Estado miembro. ( 26 ) Dichos programas incluirán «medidas básicas», como requisitos mínimos que deben cumplirse, y, cuando sea necesario, «medidas complementarias». ( 27 ) Entre las medidas básicas se encuentran, en particular, las medidas adoptadas en virtud de directivas concretas, en el sentido del artículo 11, apartado 3, letra a), de la DMA, ( 28 ) y las medidas a que se refiere el artículo 11, apartado 3, letra i), en caso de efecto adverso significativo sobre el estado del agua, para garantizar en particular que las condiciones hidromorfológicas de las masas de agua permitan alcanzar el estado ecológico necesario.

50.

En efecto, para cualquier incidencia adversa, los controles podrán consistir en el requisito de autorización previa o de registro, lo que me parece crucial desde el punto de vista del alcance del artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de la DMA. Como se desprende del artículo 11, apartado 3, letra c), entre las medidas básicas figuran las medidas para fomentar un uso del agua con el fin de evitar comprometer la consecución de los objetivos en el sentido de dicho artículo 4. Entre las medidas complementarias figuran igualmente las concebidas con el propósito de lograr los objetivos medioambientales, como establece el artículo 11, apartado 4, de la DMA.

51.

La elaboración de los programas de medidas por parte de los Estados miembros se realiza en varias etapas. De esta forma, los Estados deben identificar las presiones y las incidencias ( 29 ) para definir los problemas más importantes de la demarcación hidrográfica de que se trate. Con arreglo al artículo 11, apartado 5, de la DMA, los Estados miembros deben asimismo determinar específicamente los casos en los que existe el riesgo de que no se logren los objetivos de calidad medioambiental. En este marco, tendrán también en cuenta las masas muy modificadas y la necesidad o la probabilidad de que se apliquen las excepciones en el sentido del artículo 4 de la DMA. La primera versión de un programa de medidas se someterá a un análisis económico, de acuerdo con los requisitos establecidos en el anexo III de la DMA, en función del cual los Estados miembros determinarán los costes y plazos de ejecución. Los programas de medidas adoptados desde la perspectiva económica se someterán a continuación a la obligación de información y de consulta públicas, de acuerdo con el artículo 14 de la DMA.

52.

A continuación, los programas de medidas se incorporan en los planes hidrológicos en el sentido del artículo 13 de la DMA. Los planes hidrológicos incluyen los elementos establecidos en el anexo VII de ésta. La DMA prevé una revisión y una actualización regular de los programas de medidas y de los planes hidrológicos. ( 30 ) El plan hidrológico es a la vez un documento descriptivo del estado de la demarcación hidrográfica y un plan de actuación, ya que contempla nuevas medidas dirigidas al logro de los objetivos de la DMA. Sobre la base de la estimación de todas las incidencias existentes y de las perspectivas de evolución, un Estado miembro determinará las medidas necesarias para lograr los objetivos medioambientales establecidos en virtud del artículo 4 de la DMA. Así se desprende con claridad del anexo VII, secciones 5 y 7, de esta última, en el que se precisa que un plan hidrológico incluye una lista de objetivos medioambientales, así como un resumen de los programas de medidas, en el que se incluyan los modos de conseguir los objetivos establecidos. Al concluir este laborioso proceso, los Estados miembros deben poner en práctica las medidas previstas.

53.

En el presente asunto, de los autos del procedimiento principal se desprende que se adoptó un plan hidrológico que abarcaba un programa de medidas para la cuenca del Weser. ( 31 ) Por consiguiente, no se ha solicitado al Tribunal de Justicia que determine los efectos del artículo 4, apartado 1, de la DMA con respecto de una masa de agua para la cual no se hayan adoptado las medidas de evaluación y de planificación exigidas por el artículo 4 de la DMA.

54.

En vista del análisis anterior, ha de señalarse que, aunque la DMA no lleva a cabo una armonización completa, tampoco se limita a un enfoque únicamente «programático», lo que dejaría a los Estados miembros una amplia facultad discrecional en lo relativo a las decisiones sobre las políticas y medidas que deban adoptarse o considerarse. ( 32 )

55.

Es verdad que los Estados miembros adoptan las medidas necesarias para alcanzar los objetivos medioambientales en función de las especificidades y características de las masas de agua identificadas en sus territorios. Sin embargo, cada etapa de la gestión del agua se regula en detalle, llegándose a establecer criterios científicos, mediante el ejercicio llamado de intercalibración. ( 33 )

56.

Esto excluye, en mi opinión, la tesis según la cual el alcance de un acto tan complejo y ambicioso podría quedar reducido a una simple invocación de principios desprovistos de carácter vinculante. En efecto, de la redacción del artículo 4 de la DMA se desprende claramente que este último pretende que los objetivos medioambientales desplieguen sus efectos durante la ejecución de los planes hidrológicos y que tiene que haber planes hidrológicos para cualquier masa de agua. Además, considero que la aplicación de un procedimiento de autorización con arreglo a la legislación general constituye un ejemplo de ejecución de un programa de medidas con arreglo al artículo 11, apartado 1, de la DMA.

57.

A mayor abundamiento, como he demostrado anteriormente, la determinación de los objetivos medioambientales en el sentido del artículo 4 de la DMA se produce, en realidad, en una fase muy avanzada de un proceso de identificación del estado de las masas de agua que corresponde acometer a los Estados miembros. Sus efectos vinculantes no se limitan, sin embargo, a esta fase. En efecto, la consecución de los objetivos medioambientales sólo se aplica en relación con un estado determinado de las masas de agua, lo cual excluye la hipótesis de que el artículo 4 enuncie un simple objetivo no vinculante. De este modo, la determinación de los objetivos medioambientales debe servir para garantizar un buen estado de las aguas y evitar cualquier deterioro.

58.

Por consiguiente, aunque la estructura del artículo 4 de la DMA no permita analizar sus disposiciones con facilidad, ( 34 ) la única interpretación que se ajusta tanto a su redacción como a su finalidad es aquella según la cual dicho artículo impone a los Estados miembros una obligación vinculante, al obligarles a adoptar todas las medidas que puedan impedir el deterioro adicional de las masas de agua para las que se haya establecido un plan hidrológico con un programa de medidas, como es el caso del Weser, y a esforzarse en utilizar todos los medios para proteger, regenerar y mejorar masas de agua para conseguir finalmente su buen estado.

59.

La prohibición de deterioro constituye, en efecto, tanto una prohibición como una norma que anima a conseguir los resultados prescritos por la DMA en su conjunto. De este modo, los Estados no sólo están obligados a prohibir cualquier deterioro, sino también a cumplir esta prohibición de manera eficaz. La aplicación efectiva del objetivo de «evitar cualquier deterioro», que traduce en términos concretos la obligación general de protección establecida en el artículo 1 de la DMA, sólo es posible a través de la adopción de las medidas concretas destinadas a evitar deterioros y perturbaciones susceptibles de tener efectos significativos con respecto a los objetivos de dicha Directiva. ( 35 )

60.

La interpretación propuesta se ve corroborada por la génesis de la DMA, que, con arreglo a su exposición de motivos, fue concebida en su proyecto inicial «para prevenir una mayor degradación y proteger y mejorar la calidad y la cantidad de los ecosistemas acuáticos y, con respecto a sus necesidades de agua de los ecosistemas terrestres». Además, la «DMA confirma y formaliza el llamado "enfoque combinado", en el que el control de la contaminación en la fuente se combina con la fijación de objetivos para el medio ambiente». ( 36 ) La importancia de la determinación de los objetivos medioambientales se ve confirmada por el número y el alcance de las modificaciones legislativas que han enriquecido sustancialmente el artículo 4 de la DMA en todas las etapas de los trabajos legislativos. ( 37 )

61.

En particular, los trabajos preparatorios han puesto claramente de manifiesto que, en su versión inicial, la DMA no obligaba a los Estados miembros a alcanzar efectivamente los objetivos establecidos en lo relativo al estado de las aguas. Se subrayó que la obligación que se les imponía era más bien la de velar por que se elaboraran los planes que permitieran alcanzar los objetivos establecidos. Por lo tanto, les correspondía más bien confeccionar los planes de actuación y no tanto lograr resultados. El Parlamento Europeo también propuso enmiendas que pretendían «fortalecer el proceso de planificación y garantizar que existan oportunidades para pedir cuentas a las autoridades encargadas de la gestión del distrito de cuenca fluvial si éstas no presentan planes adecuados». ( 38 )

62.

Por lo que se refiere, en particular, a la obligación de prevenir el deterioro de las aguas superficiales, los trabajos preparatorios demostraron, entre otras cosas, que, en su primera versión, las disposiciones en cuestión podían significar que, una vez adoptada la DMA, las masas de agua clasificadas en una clase superior a la de «buen estado» podían degradarse hasta ser incluidas en la clase «buen estado». En consecuencia, el Parlamento propuso una modificación que permitiera distinguir entre la obligación de lograr un «buen estado» y la de evitar el deterioro, insertando un guion separado en el apartado 1 del artículo 4 de la DMA en el que se enunciara por separado la obligación de evitar el deterioro. ( 39 )

63.

Además, la voluntad de concretar los objetivos medioambientales en cuanto a las medidas que han de adoptar los Estados miembros se desprende, en particular, de la comparación entre las sucesivas versiones del artículo 4 de la DMA: propuesta inicial ( 40 ) [«Los Estados miembros elaborarán y aplicarán (…) los programas de medidas para (…) prevenir el deterioro (…)], posición común [«Los Estados miembros tratarán de lograr los objetivos siguientes: (…)»] ( 41 ), el subsiguiente Dictamen de la Comisión [«Los Estados miembros garantizarán que los programas de medidas especificados en los planes hidrológicos de cuenca sean operativos (…)»] ( 42 ) y la redacción finalmente aprobada («al poner en práctica los programas de medidas especificados en los planes hidrológicos de cuenca»).

64.

Por último, es interesante señalar que en la fase de aprobación del proyecto común, el Parlamento se felicitó del reforzamiento realizado en el texto de la Posición común con el fin de clarificar los objetivos medioambientales y de dotar a éstos de un carácter más vinculante. ( 43 )

65.

Al igual que el órgano jurisdiccional a quo, apoyado por el BUND, considero que la prohibición de deterioro prevista en el artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de la DMA, en relación con el artículo 1, letra a), de la DMA, debe considerarse una norma de aplicación general. Como el Tribunal de Justicia ha precisado, ( 44 ) su aplicabilidad depende de la adopción de un plan hidrológico para una masa de agua determinada.

66.

Así, en primer lugar, el contenido de los trabajos legislativos antes mencionados demuestra que la prohibición de deterioro se concibió de manera autónoma, para preservar el estado de las masas de agua cuando éste es al menos «bueno».

67.

En segundo lugar, el carácter transversal de la prohibición de deterioro se desprende de la comparación con la obligación de mejora contemplada en el artículo 4, apartado 1, letra a), inciso ii), de la DMA. Ha de recordarse que, a tenor del considerando 19, la DMA tiene por objeto mantener y mejorar el medio acuático de la Unión. En mi opinión, el legislador ha dotado, no obstante, a la obligación de mejora de un estatuto particular y no se limita, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, a una relación de subordinación según la cual la prohibición de deterioro sería un instrumento del deber de mejora.

68.

De este modo, ya desde el artículo 1 de la DMA, en el que se presenta su objeto, la mejora aparece en segundo plano en relación con la responsabilidad primordial de los Estados miembros en materia de prevención de cualquier degradación. Del mismo modo, el artículo 4 de la DMA, en su apartado 1, letra a), inciso i), pretende, antes que nada, que se apliquen las medidas necesarias para prevenir el deterioro antes de referirse, en el inciso ii), a la protección y la mejora de las masas de agua superficial. Por otra parte, están previstos para la obligación de mejora tanto un calendario de ejecución como unas posibilidades de prórroga, con arreglo al artículo 4, apartados 5 y 6, de la DMA. En cambio, la obligación establecida en el artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de la DMA no está sujeta a ningún plazo, lo cual permite llegar a la conclusión de que la adopción de las medidas encaminadas a prohibir cualquier deterioro es inmediata y general.

69.

En vista del objetivo general de la DMA, dirigido a alcanzar un buen estado de las aguas en 2015, procede interpretar el alcance de la obligación de mejora en relación con una masa de agua individual y a través de los efectos de las medidas que se hayan de adoptar. Por consiguiente, el punto de partida debería ser el estado actual de una masa de agua determinada. Cuando un proyecto individual o las medidas de planificación son «neutros», al no conducir ni a una mejora ni a un deterioro del estado de una masa de agua, considero que el legislador sólo autoriza tal enfoque cuando el estado actual de la masa de agua de que se trate es, al menos, «bueno». En cambio, la obligación de mejora surte plenamente efecto si el estado actual de la masa de agua de que se trate es peor que «bueno».

70.

En cambio, la prohibición de deterioro sigue siendo vinculante en cada una de las etapas de aplicación de la DMA y es válida para todos los tipos y estados de masa de agua superficial.

71.

Del mismo modo, la expresión «al poner en práctica» los programas de medidas, que figura en el artículo 4, apartado 1, de la DMA, indica claramente que el legislador no se limitó a establecer una obligación de adoptar planes a gran escala, sino que quiso imponer la obligación de establecer un vínculo entre la situación de las masas de agua particulares, incluidas en una cuenca y en una demarcación hidrográfica, y la consecución de los objetivos definidos en el artículo 4 de la DMA, de conformidad con el objeto de la DMA, tal y como aparece enunciado en su artículo 1.

72.

La sentencia Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias y otros (EU:C:2012:560) me parece muy instructiva a este respecto. En dicho asunto, se trataba de la valoración de un proyecto de trasvase de agua de una cuenca o demarcación hidrográfica a otra, cuando no se habían elaborado aún los planes hidrológicos. El Tribunal de Justicia excluyó claramente en tal hipótesis la aplicación del artículo 4 de la DMA y, por tanto, de una excepción con arreglo al apartado 7 de ese mismo artículo. ( 45 ) En cambio, el Tribunal de Justicia se refirió a la obligación de abstención que recae sobre cualquier medida que pueda comprometer la realización de los resultados prescritos por la DMA, que resulta aplicable tanto durante el período de transposición como durante el período transitorio. ( 46 ) Esto demuestra, en mi opinión, toda la importancia que el Tribunal de Justicia concede a la realización de los objetivos del artículo 4 de la DMA y a que los mismos conserven su fuerza vinculante. Pues bien, es difícil concebir que sean aplicables exigencias más rigurosas antes de la expiración del plazo de transposición que después.

73.

Por último, sin pronunciarse directamente sobre la naturaleza del artículo 4 de la DMA, el Tribunal de Justicia ha precisado, sin embargo, en su jurisprudencia que la DMA «contiene disposiciones de variada naturaleza que imponen obligaciones a los Estados miembros (véase, a modo de ejemplo, el artículo 4, que obliga a los Estados miembros a aplicar las medidas necesarias para prevenir el deterioro del estado de todas las masas de agua superficial y subterránea)». El Tribunal de Justicia señaló asimismo que «el artículo 2 de la Directiva, en relación con, por ejemplo, el artículo 4 de ésta, impone a los Estados miembros obligaciones precisas que deben ejecutar en plazos determinados para prevenir el deterioro del estado de todas las masas de agua superficial y subterránea». ( 47 )

74.

Por lo tanto, se ha interpretado el artículo 4, apartado 1, letra a), de la DMA como una disposición que impone a los Estados miembros la obligación de adoptar las medidas necesarias para el logro de los objetivos que en el mismo se establecen, ( 48 ) a saber, prevenir el deterioro del estado de todas las masas de agua superficial y conseguir que dichas aguas alcancen un buen estado, como muy tarde a finales del año 2015. ( 49 )

75.

El conjunto de todos estos elementos contradice de lleno la tesis del Gobierno alemán según la cual la prevención del deterioro no es una expresión de la prohibición de deterioro y tal prevención constituye únicamente un fin lejano y no vinculante de la DMA.

76.

A tenor del considerando 32 de la DMA, «en determinados casos, estará justificada la exención del cumplimiento de los requisitos de evitar un nuevo empeoramiento […] de las aguas». El régimen de las excepciones previstas en el artículo 4 de la DMA incluye, pues, varias categorías. ( 50 ) En particular, con arreglo a dicho artículo 4, apartado 7, el hecho de no evitar el deterioro del estado de una masa de agua superficial cuando dicho deterioro se deba a nuevas modificaciones de las características físicas de tal masa de agua ( 51 ) no se considera una infracción de la DMA. Sin embargo, esta excepción sólo se puede aplicar a condición de que se hayan adoptado todas las medidas factibles para paliar los efectos adversos sobre el estado de la masa de agua y de que se hayan adaptado en consecuencia los programas de medidas y los planes hidrológicos. En cualquier caso, procede señalar que, a tenor de su considerando 51, la aplicación de la DMA debe permitir alcanzar un nivel de protección de las aguas equivalente, como mínimo, al previsto en determinadas disposiciones anteriores del Derecho de la Unión.

77.

El artículo 4, apartado 7, de la DMA es crucial para la interpretación del alcance de los objetivos medioambientales, en el sentido de su apartado 1, principalmente por dos razones. Por una parte, dicha excepción confirma la aplicabilidad de la exigencia de prevenir cualquier empeoramiento cuando se aprueben proyectos particulares susceptibles de generar un deterioro del estado de una masa de agua. Por otra parte, su redacción confirma, sin dudas, la naturaleza vinculante del objetivo dirigido a evitar el deterioro. Por lo tanto, el Estado miembro está obligado a denegar la autorización de un proyecto cuando éste comprometa la consecución de un buen estado de las aguas superficiales, salvo que se aprecie que dicho proyecto puede acogerse a una excepción.

78.

En efecto, como recordó la Abogado General Kokott en sus conclusiones en el asunto Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias y otros (EU:C:2011:651), el artículo 4 de la DMA no sólo contiene obligaciones en relación con los programas, sino que afecta también a proyectos concretos, en cualquier caso cuando éstos perjudican sensiblemente al estado de las aguas. ( 52 ) En efecto, el artículo 4, apartado 7, autoriza que se deteriore el estado de las aguas debido a nuevas modificaciones. Esto puede ocurrir como resultado de proyectos individuales. En efecto, es imposible concebir de manera separada un proyecto y la aplicación de los planes hidrológicos, del mismo modo que cualquier licencia de construcción en una zona incluida en un plan de ordenación del territorio ha de concederse con sujeción a dicho plan.

79.

Por consiguiente, a menos que se trate de proyectos que no tengan apenas ninguna incidencia en el estado de las masas de agua y, en consecuencia, en la gestión de una demarcación hidrográfica, están sujetos a la prohibición general de deterioro del estado de las masas de agua, pudiendo, al mismo tiempo, autorizarse con arreglo al sistema de excepciones establecido en el artículo 4 de la DMA.

80.

En cambio, la interpretación propuesta por el Gobierno alemán llevaría a privar a la DMA de cualquier efecto, ya que sería posible adoptar planes hidrológicos puramente teóricos que no tendrían ninguna relación con las medidas individuales ni ninguna consecuencia sobre ellas.

81.

Pues bien, como resulta de los autos, el estado ecológico del Weser ya se considera crítico. El BUND ha expuesto, sin que se le haya contradicho a este respecto, que el Weser ha sido objeto de múltiples ampliaciones desde hace años. Habida cuenta de la gravedad y el número de problemas relativos a la salinización por potasio y su aportación de nutrientes de origen antropogénico, es poco probable que el Weser recupere, en un futuro próximo, un buen estado ecológico o un buen potencial ecológico. ( 53 ) Esta misma conclusión se desprende con claridad del plan hidrológico actual de 2009 del Weser, según el cual los objetivos de la DMA no podrán alcanzarse antes del año 2015, lo que implica el recurso a excepciones y prórrogas. ( 54 ) El propio Gobierno alemán reconoce en sus observaciones escritas que el proyecto de ampliación de que se trata se tiene en cuenta en el programa de medidas en concepto de planificación, lo cual, en mi opinión, lo relaciona con el ámbito de las obligaciones que corresponden a los Estados miembros en virtud de la DMA.

82.

Por consiguiente, someter un proyecto como el de la ampliación del Weser a la prohibición de deterioro con arreglo al artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de la DMA constituye no sólo una simple aplicación de la DMA, sino también la medida más indicada con vistas a salvaguardar el efecto útil de la DMA, tal y como aparece formulado en su artículo 1.

83.

Ciertamente, con arreglo a esta interpretación de la DMA la mayoría de los proyectos sometidos a autorización y que puedan conllevar un deterioro necesariamente deberán considerarse amparados por una excepción con arreglo al artículo 4, apartado 7, de la DMA, a pesar de que están sujetos, en principio, a la prohibición de deterioro. No obstante, este enfoque me parece adecuado porque permite la ejecución de proyectos que respondan a otros imperativos (especialmente económicos), respetando al mismo tiempo tanto el objeto como los objetivos principales de la DMA, permitiendo que la autorización esté sujeta a condiciones y limitaciones apropiadas.

84.

En vista de todas las consideraciones anteriores, estimo que la prohibición de deterioro y la obligación de mejora establecidas en el artículo 4 de la DMA son aplicables a los procedimientos de aprobación de proyectos individuales. De ello se deriva que, en esta fase, y salvo que se conceda una excepción con arreglo a las disposiciones del Derecho de la Unión aplicables, ( 55 ) los Estados miembros están obligados a denegar la autorización de un proyecto individual que pueda comprometer el objeto de dicha Directiva.

85.

Con sus cuestiones prejudiciales segunda y tercera, el órgano jurisdiccional remitente desea averiguar, fundamentalmente, en qué condiciones procede apreciar que existe un «deterioro» del estado de las masas de agua en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de la DMA. He de señalar, con carácter incidental, que la articulación propuesta por el órgano jurisdiccional remitente entre las cuestiones planteadas me parece inadecuada, por cuanto es imposible contestar a la cuestión relativa al sistema de clasificación sin haber analizado previamente el concepto de «deterioro» como tal.

86.

El órgano jurisdiccional remitente hace constar las consideraciones de la autoridad que aprobó el proyecto. De ellas se desprende que, pese a considerar que la ampliación del Weser conduciría a modificaciones negativas del estado actual de las masas de agua, su parecer es que tal deterioro dentro de una misma clase no debe considerarse un deterioro del potencial ecológico ni del estado ecológico de una masa de agua. Así pues, dicha autoridad llegó a la conclusión de que no había un deterioro en el sentido del artículo 27 de la WHG, que transpone el artículo 4, apartado 1, de la DMA. ( 56 ) En cambio, basándose, en particular, en la redacción del artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de la DMA, el órgano jurisdiccional remitente estima que no puede considerarse que el concepto de «deterioro» se refiera únicamente a las alteraciones que den lugar a la inclusión de la masa de agua en una clase inferior de conformidad con el anexo V de la DMA.

87.

En cuanto a la segunda cuestión, según el BUND y la Comisión, el «deterioro» en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de la DMA no sólo depende de las modificaciones de las clases de estado, dado que la DMA prohíbe todo deterioro pertinente dentro de una misma clase. A este respecto, alegan que esta disposición prohíbe, con carácter general, el deterioro del estado de las masas de agua superficiales [véase el inciso i)] y sólo remite al anexo V de la DMA en lo tocante a la obligación de mejora [véanse los incisos ii) y iii)], y, por lo tanto, a la clasificación que en la misma se establece.

88.

En cuanto a la tercera cuestión, el BUND alega que el «deterioro» en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de la DMA consiste en cualquier influencia que incida negativamente en el estado de las aguas o que rebase el umbral mínimo derivado del principio de proporcionalidad, incluidas, en principio, las influencias negativas locales y a corto plazo. Por su parte, la Comisión considera que hay «deterioro» cuando el estado de al menos uno de los indicadores de calidad que sirven para evaluar el estado ecológico de las aguas superficiales en el sentido del anexo V de la DMA desciende a la clase inferior.

89.

En cambio, los Gobiernos alemán, neerlandés, polaco y del Reino Unido consideran que por «deterioro» debe entenderse únicamente las modificaciones perjudiciales que implican un descenso a una clase inferior, según el anexo V de la DMA. El Gobierno alemán y, en lo fundamental, también los Gobiernos polaco y del Reino Unido consideran que, pese al hecho de que el artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de la DMA no se remite al anexo V de la DMA, la clasificación prevista puede aplicarse indirectamente. Por otra parte, a pesar de los términos de su propuesta de respuesta a la tercera cuestión prejudicial, el Gobierno neerlandés sugiere que se interprete el concepto de «deterioro» en relación con los diferentes indicadores de calidad o de sustancias, más que en relación con el nivel del estado ecológico global. Por último, el Gobierno francés sostuvo en la vista la tesis de que el concepto de deterioro sólo se refiere a un descenso de clase del estado ecológico en su conjunto, según los criterios del anexo V de la DMA.

90.

Ha de señalarse, con carácter preliminar, que la raíz de las dudas que alberga el órgano jurisdiccional remitente y de las divergencias entre las partes se halla en el debate doctrinal entre los partidarios de la teoría que entiende que el concepto de deterioro corresponde a una clasificación en una clase inferior, en el sentido del anexo V de la DMA (teoría llamada «de las clases») y los partidarios de la teoría que entiende que el concepto de deterioro corresponde a cualquier modificación en el estado de las masas de agua (teoría llamada «del statu quo»). Estas teorías representan, por lo tanto, dos posiciones extremas en la interpretación del concepto de deterioro en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de la DMA. Pues bien, para poder abordar dicho concepto, considero indispensable completar este análisis con un estudio más detallado de los aspectos técnicos que resultan de la DMA. ( 58 )

91.

Así pues, como ya he señalado, la evaluación del estado de las aguas superficiales se basa en un análisis del estado ecológico que abarca cinco clases de estado. ( 59 )

92.

No obstante, debe subrayarse que cada clase, incluida la de «excelente estado ecológico», se determina en función de la desviación con respecto a unas condiciones de referencia, en el sentido de la sección 1.2 del anexo V de la DMA, que son los valores normalmente asociados con un tipo de masa de agua en condiciones inalteradas. Se trata, por lo tanto, de condiciones naturales de las aguas superficiales, propias de cada tipo de masa de agua, ( 60 ) que, sin embargo, no están definidas en la DMA.

93.

Por lo tanto, se considera que un buen estado ecológico en el sentido del anexo V es aquel que experimenta una tenue distorsión derivada de la actividad humana en comparación con el estado normalmente asociado con el tipo de masa de agua superficial de que se trate en condiciones inalteradas. En otros términos, cuanto mayor sea la desviación en relación con el estado natural o histórico de las masas de agua, más deteriorado se considerará el estado ecológico de una masa de agua.

94.

Con el fin de evaluar el estado ecológico, los Estados miembros deben basarse en los indicadores de calidad biológicos que constituyen su fundamento, completados con los indicadores fisicoquímicos y los indicadores hidromorfológicos. ( 61 ) Cada uno de estos indicadores de calidad incluye una larga lista de parámetros. ( 62 ) Existen listas distintas para los ríos, los lagos, las aguas de transición y las aguas costeras.

95.

A continuación, para cuantificar la desviación entre las condiciones normales y el estado actual de una masa de agua, los Estados miembros están obligados a confeccionar unos índices de calidad ecológica (en lo sucesivo, «RQE», según sus siglas en inglés). El RQE representa la relación entre los valores de los parámetros biológicos observados en una masa determinada de aguas superficiales y los valores correspondientes a dichos parámetros en las condiciones de referencia aplicables a la masa. ( 63 ) Este índice se expresa en forma de valor numérico comprendido entre 0 y 1. Un estado ecológico muy bueno estará representado por valores cercanos a 1 y un estado malo, por valores cercanos a 0.

96.

No es hasta esta fase avanzada cuando los Estados miembros dividen los RQE de cada categoría de agua superficial en cinco clases por medio de un valor límite de los indicadores de calidad biológica que señala la frontera entre estas diferentes clases (muy bueno, bueno, aceptable, deficiente y malo). ( 64 ) Los valores límite deben establecerse mediante el ejercicio de la intercalibración, ( 65 ) que consiste en comparar los resultados de la clasificación del sistema nacional de seguimiento correspondiente a cada indicador biológico y a cada tipo común de masa de agua superficial entre los Estados miembros del mismo grupo geográfico de intercalibración, y en evaluar la coherencia de los resultados con las definiciones normativas de la sección 1.2 del anexo V de la DMA. ( 66 ) No obstante, el ejercicio de intercalibración sólo sirve para delimitar las clases de estado «muy bueno», «bueno» y «aceptable». ( 67 ) Los valores límite de los Estados miembros figuran en la «Decisión de intercalibración» adoptada por la Comisión. ( 68 )

97.

Por último, la norma principal invocada por la Comisión se describe en la fórmula «one out all out». ( 69 ) Según dicho principio, una masa de agua debe clasificarse en la clase inmediatamente inferior cuando el índice de uno de los indicadores de calidad desciende por debajo del nivel que corresponde a la clase que en ese momento le corresponde. Este procedimiento se ajusta a la definición de «estado de las aguas superficiales» recogida en el artículo 2, punto 17, de la DMA, estado que ha de determinarse por el peor valor de su estado ecológico y de su estado químico.

98.

A la luz del análisis expuesto, es evidente que el sistema de clasificación constituye un instrumento de carácter transversal, en el que se basa el sistema de gestión establecido por la DMA. Así lo confirma el artículo 2, punto 21, de la DMA, que se remite a la clasificación del anexo V. En dicho anexo, estas clasificaciones del estado ecológico se califican de «definiciones normativas».

99.

No obstante, también es incuestionable que la determinación de los valores límite entre las clases se traduce en la adopción de horquillas extremadamente amplias. Por lo tanto, las clases sólo son un instrumento que acota o limita la actuación pormenorizada de los Estados miembros que consiste en fijar los indicadores de calidad que reflejen en qué estado se encuentra realmente una determinada masa de agua. Considero, por lo tanto, que éste es, en particular, el principal motivo por el que el artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de la DMA no se remite al anexo V de ésta, por cuanto el concepto de deterioro, concepto clásico del Derecho de aguas, remite a una idea de carácter global en ese ámbito que va más allá del carácter técnico de la DMA.

100.

Por consiguiente, entre las dos teorías opuestas a las que me he referido anteriormente, considero que la interpretación más equilibrada y coherente en relación con los objetivos que resultan de los artículos 1 y 4 de la DMA consiste en considerar que el «deterioro del estado de una masa de agua superficial» debe evaluarse en relación con cualquier sustancia o indicador de calidad que esté incluido en la evaluación del estado ecológico en el sentido de la DMA, sin que ello dé siempre lugar a una modificación de clasificación.

101.

En efecto, procede recordar que, al adoptar la DMA, el legislador quiso subrayar la importancia del enfoque ecológico para la gestión del agua. Este mismo enfoque es el que subyace en la clasificación de las aguas superficiales, que exige varios requisitos desde el punto de vista de su estado ecológico y de su estado químico. Este enfoque se ve corroborado por la aplicación del principio «one out all out», que constituye una expresión particular del principio de precaución. ( 70 ) No obstante, debo señalar que la aplicación de dicho principio inutiliza en gran parte el sistema de clasificación como posible instrumento de adopción de decisiones operativas, al privarle de su función de promediador (matemático) de los indicadores del estado de una masa de agua concreta.

102.

Considero, en efecto, que la aplicación de la regla «one out all out» en relación con la teoría de las clases conduce a resultados contraproducentes. Así, al igual que la Comisión, soy de la opinión de que existe el riesgo de que la adopción de la teoría de las clases lleve a excluir las aguas de la clase más baja del ámbito de aplicación de la prohibición de deterioro, y a disminuir la protección de las aguas incluidas en las clases superiores. Pues bien, habida cuenta de la finalidad de la DMA, este tipo de masas de agua merece una particular atención en el marco de la gestión de las aguas. Es verdad que, según el principio «one out all out», el deterioro de un solo parámetro es suficiente para degradar a toda la masa. Sin embargo, después de que se produzca tal degradación en la clasificación, podría ocurrir que todos los demás parámetros se deterioraran sin que ello ocasionara ningún descenso en la clasificación con arreglo a la teoría de las clases. ( 71 )

103.

En consecuencia, evaluar el concepto de deterioro recurriendo a la perspectiva de las clases conducirá a dejar fuera del ámbito de aplicación de la DMA innumerables variaciones en los indicadores de calidad, comprometiéndose de este modo el cumplimiento del objeto de esta Directiva.

104.

Por lo demás, sin pretender tomar parte en una discusión de carácter científico en relación con la DMA, deseo señalar la existencia de varias críticas en relación con el modelo de clasificación. ( 72 ) Parece ser que, en realidad, dicho sistema suele conducir a resultados que no son exactos ni satisfactorios, en el sentido de que no reflejan el verdadero estado del ecosistema.

105.

En cambio, aunque el concepto de «deterioro» se interprete en referencia a un indicador de calidad o una sustancia, la prohibición de deterioro conserva todo su efecto útil, al incluir cualquier cambio que pueda comprometer el cumplimiento del objetivo principal de la DMA.

106.

Por último, debo señalar que varias partes se han referido al mismo documento de orientación de la Comisión ( 73 ) extrayendo de él conclusiones contrarias. En virtud de dicho documento, «en el marco del artículo 4, apartado 7, los objetivos de prevención del deterioro del estado ecológico se refieren a cambios de clase más que al deterioro dentro de una clase. Los Estados miembros no necesitan recurrir al artículo 4, apartado 7, cuando se produzcan alteraciones dentro de una clase».

107.

Sobre este particular, debo señalar que existe una cierta confusión entre el concepto de deterioro y el incumplimiento de las disposiciones de la DMA en cuanto tal. En efecto, en mi opinión, dicho documento confirma la tesis de que el Estado miembro debe adoptar todas las medidas que permitan alcanzar un buen estado de las masas de agua, especialmente aplicando los objetivos medioambientales consagrados en el artículo 4 de la DMA. En cambio, el Estado miembro no será sancionado si, pese a todos sus esfuerzos, no se alcanza tal estado. En cualquier caso, como puntualiza el Gobierno alemán, por muy útil que sea este documento, carece de fuerza vinculante. A mayor abundamiento, no constituye una comunicación de la Comisión en el sentido de la jurisprudencia en materia de Derecho de competencia o de sanciones económicas. ( 74 )

108.

Sea como fuere, deseo subrayar que ni la redacción ni el propósito de la DMA permiten, en ningún caso, confirmar la existencia de un umbral mínimo a los efectos de la teoría del deterioro grave, tal y como aparece descrita por el órgano jurisdiccional remitente. En efecto, el único umbral mínimo de las obligaciones de protección del estado de las aguas es el que resulta de la legislación de la Unión que ya está en vigor, según se desprende del considerando 51 de la DMA en relación con los artículos 4, apartados 8 y 9, y 11, apartado 3, letra a), de ésta.

109.

En vista de todas las consideraciones anteriores, propongo que se responda a las cuestiones prejudiciales segunda y tercera que el concepto de deterioro ha de interpretarse en relación con una sustancia o indicador de calidad que esté incluido en la evaluación del estado ecológico en el sentido del anexo V de la DMA, sin que la alteración deba dar lugar necesariamente a una modificación de la clasificación. No obstante, dicha alteración podrá dar lugar a tal modificación de la clasificación en el supuesto de que el valor de una sustancia o de un indicador de calidad descienda por debajo del nivel correspondiente a su clasificación actual.

110.

Propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas: