1.

¿Es lícito corregir los errores en el cálculo de los derechos de pago en materia de ayudas agrarias sólo en la medida en que la corrección perjudique al agricultor, y denegar una corrección similar a su favor? De eso se trata en este asunto.

2.

Aunque a primera vista puede parecer que lo coherente es realizar la corrección de errores tanto a favor como en contra del agricultor, en una consideración más detenida ello podría ser contrario al principio de seguridad jurídica en materia de ayudas agrarias.

3.

Por lo tanto, a continuación vamos a analizar en profundidad, tanto el fundamento de una corrección de errores, como la normativa sobre protección de la seguridad jurídica.

4.

En el pasado, el Derecho de la Unión establecía distintos sistemas de fomento de las explotaciones agrícolas. En algunos casos se daban ayudas para la producción de determinados productos, para algunos cultivos también se concedían ayudas a la superficie agrícola. Mediante el Reglamento (CE) no 1782/2003, ( 2 ) todas esas medidas de fomento diferentes se recogieron en una única ayuda a la explotación.

5.

Con arreglo al artículo 37, apartado 1, del Reglamento no 1782/2003, a tal fin, primero era preciso determinar el llamado importe de referencia, que equivalía a la media de los pagos percibidos por un agricultor al amparo de determinados regímenes de ayuda durante un cierto período de tiempo antes de la conversión.

6.

Sobre esta base, con arreglo al artículo 43 del Reglamento no 1782/2003, podían calcularse los llamados derechos de ayuda:

«1.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 48, se reconocerá a cada agricultor un derecho de ayuda por hectárea, que se calculará dividiendo el importe de referencia por el número medio trienal del total de hectáreas que, durante el período de referencia, hayan dado lugar a alguno de los pagos directos enumerados en el anexo VI.

El número total de derechos de ayuda será igual al número medio de hectáreas anteriormente citado.

[…]

2.   […]

3.   A efectos […], se entenderá por “superficie forrajera” la superficie de la explotación que estuviera disponible durante todo el año natural […] para la cría de animales incluidas las superficies de uso compartido y las superficies con cultivo mixto. La superficie forrajera no incluirá:

4.   Los derechos de ayuda por hectárea no podrán modificarse, excepto que se decida otra cosa.»

7.

Asimismo, en el presente caso es pertinente el concepto de «hectáreas admisibles», que se define en el artículo 44, apartado 2, del Reglamento no 1782/2003:

«Se entenderá por “hectáreas admisibles” las superficies agrarias de la explotación consistentes en tierras de cultivo y pastos permanentes, salvo las ocupadas por cultivos permanentes o bosques o las utilizadas para actividades no agrarias.»

8.

El Reglamento no 1782/2003 fue sustituido por el Reglamento (CE) no 73/2009, ( 3 ) que es objeto de la presente petición de decisión prejudicial.

9.

Con arreglo al artículo 33, apartado 1, letra a), del Reglamento no 73/2009, tienen derecho a la ayuda en virtud del régimen de pago único los agricultores que posean derechos de pago obtenidos de conformidad con el Reglamento (CE) no 1782/2003.

10.

El artículo 34 del Reglamento no 73/2009 establece que sólo se puede acceder a los derechos de pago por las hectáreas admisibles explotadas:

«1.   La ayuda en virtud del régimen de pago único se concederá a los agricultores tras la activación de un derecho de pago por hectárea admisible. Los derechos de pago activados permitirán cobrar los importes que determine[n] dicho[s] derecho[s].

2.   [...]

Excepto en caso de fuerza mayor o en circunstancias excepcionales, las hectáreas cumplirán los criterios de admisibilidad en todo momento a lo largo de un año natural.»

11.

El artículo 36 del Reglamento no 73/2009 se refiere a la modificación de los derechos de pago:

«Los derechos de pago por hectárea no podrán modificarse, salvo que se disponga lo contrario en el presente Reglamento.

La Comisión establecerá, de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 141, apartado 2, normas de desarrollo relativas a la modificación, a partir de 2010, de los derechos de pago, principalmente en lo relativo a las fracciones de derechos.»

12.

El artículo 137 del Reglamento no 73/2009 regula de forma especial la firmeza de determinados derechos de pago:

«1.   Los derechos de pago atribuidos a los agricultores antes del 1 de enero de 2009 se considerarán legales y regulares a partir del 1 de enero de 2010.

2.   El apartado 1 no se aplicará a los derechos de pago atribuidos a agricultores sobre la base de solicitudes que contengan errores [materiales], excepto en los casos en que el error no hubiera podido ser detectado razonablemente por el agricultor.

3.   […]»

13.

El cuadragésimo noveno considerando del Reglamento no 73/2009 afirma al respecto lo siguiente:

«En el momento de la asignación inicial de los derechos de pago por parte de los Estados miembros, algunos errores condujeron a la concesión de pagos particularmente elevados a los agricultores. Esta irregularidad es objeto, normalmente, de una corrección financiera hasta que se adopten medidas correctoras. Sin embargo, teniendo en cuenta el tiempo transcurrido desde que los derechos de pago se asignaron por primera vez, las correcciones necesarias supondrían unas obligaciones jurídicas y administrativas desproporcionadas para los Estados miembros. Por tanto, por motivos de seguridad jurídica, se debe regularizar la asignación de tales pagos.»

14.

Las disposiciones de aplicación relevantes del Reglamento no 1782/2003 y del Reglamento no 73/2009 se recogieron inicialmente en el Reglamento (CE) no 796/2004 ( 4 ) y, posteriormente, en el Reglamento (CE) no 1122/2009. ( 5 )

15.

El artículo 73 bis del Reglamento no 796/2004 (modificado ligeramente, actualmente artículo 81 del Reglamento no 1122/2009) contiene disposiciones sobre la adaptación de derechos de pago:

«Recuperación de los pagos indebidos

1.   Si, tras su asignación a los agricultores […], se demostrara que determinados derechos de pago han sido asignados indebidamente, el agricultor en cuestión cederá dichos derechos a la reserva nacional […].

[…]

2.   Si, tras su asignación a los agricultores […], se demostrara que el valor de los derechos de pago es demasiado elevado, dicho valor se ajustará en consecuencia. […] El valor de la reducción se asignará a la reserva nacional […].

[…]

2 bis.   Cuando se determine, a los efectos de la aplicación de los apartados 1 y 2, que es incorrecto el número de derechos asignados al agricultor […], y cuando la asignación indebida no tenga ninguna incidencia en el valor total de los derechos que reciba el agricultor, el Estado miembro volverá a calcular los derechos de pago y, cuando proceda, corregirá el tipo de derechos asignados al agricultor. No obstante, esto no se aplicará en el caso de que los agricultores hubieran podido detectar [razonablemente] los errores.»

16.

Las partes del procedimiento principal litigan sobre las ayudas recibidas por la explotación agrícola del Sr. Vonk Noordegraaf en el año 2009. No obstante, la resolución de este litigio es relevante también para los siguientes años.

17.

La controversia tiene su origen en la conversión de las ayudas agrícolas desde la subvención de determinadas formas de producción hacia el régimen de pago único. Para calcular el pago único, la anterior ayuda a la producción se divide entre la superficie agrícola de la explotación. Durante los siguientes períodos de ayuda se puede ejercer el derecho de ayuda así calculado por hectárea admisible siempre que la explotación disponga de las superficies correspondientes.

18.

El Sr. Vonk Noordegraaf percibía anteriormente primas por vaca nodriza y toro que no se vinculaban a las superficies explotadas, sino al número de animales. Mediante decisión de 18 de julio de 2006 se dividió su prima media anterior (valor de referencia con arreglo al artículo 37, apartado 1, del Reglamento no 1782/2003) entre todas las tierras agrarias de que entonces disponía. La superficie de dichas tierras se fijó entonces en 10,76 hectáreas, por lo que se le asignaron 10,76 derechos de pago. ( 6 ) El método de medición aplicado en la determinación de las superficies registraba la superficie bruta de las parcelas, incluidos los muros, arcenes y caminos.

19.

Sin embargo, ante las críticas de la Comisión, en el año 2009 se introdujo en los Países Bajos un nuevo sistema de registro de superficies en el que sólo se recogía la superficie neta de cada parcela, con exclusión de muros, arcenes y caminos. Aplicando este método, las hectáreas admisibles de la explotación del Sr. Vonk Noordegraaf, registradas ya en el año 2006, se calcularon de nuevo y se fijaron en sólo 8,34 hectáreas. Esta reducción de la extensión de las superficies no se basó en que el Sr. Vonk Noordegraaf hubiese dejado de destinar a uso agrícola determinadas tierras, sino sólo en el nuevo sistema de registro, y tuvo como consecuencia que al Sr. Vonk Noordegraaf en adelante sólo le correspondieron derechos de pago por esta superficie inferior.

20.

Las partes debaten ahora si también debe reducirse proporcionalmente el pago único del Sr. Vonk Noordegraaf. Él reclama que se calculen de nuevo sus derechos de pago incrementando su valor sobre la base de la superficie de explotación reducida. A su parecer fue erróneo dividir el importe de referencia entre 10,76 hectáreas: tenía que haberse decidido entre 8,34 hectáreas. Con el nuevo cálculo se evitaría la reducción del importe total de las ayudas agrícolas que le corresponden.

21.

Según informa el órgano jurisdiccional remitente, en principio la legislación neerlandesa permitía adaptar proporcionalmente los derechos de pago. No obstante, al albergar dudas sobre si el Derecho de la Unión era contrario a tal adaptación, el Collage van Beroep voor het bedrijfsleven ha remitido la siguiente cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia:

«¿Se aplica correctamente el Reglamento (CE) no 73/2009, en particular sus artículos 34, 36 y 137, si un agricultor con derechos de pago adquiridos sobre la base de una producción no vinculada a las tierras, que han sido asignados a la superficie que posee, no percibe el pago de una parte importante de dichos derechos a pesar de haber indicado de buena fe la superficie admisible de las hectáreas inalteradas que posee, de conformidad con el método de medición utilizado por el Estado miembro con ocasión de la activación de los derechos de pago en virtud del artículo 34 del Reglamento, pero posteriormente rechazado por la Comisión, por el único motivo de que la superficie admisible fijada para el pago es inferior como consecuencia de una modificación del método de medición?»

22.

En el procedimiento han presentado observaciones escritas únicamente el Gobierno de los Países Bajos y la Comisión. No se ha celebrado una vista.

23.

Para entender la petición de decisión prejudicial es conveniente explicar antes que nada el régimen de pago único recurriendo a un sencillo ejemplo. En principio, y sin perjuicio de otras disposiciones aquí no pertinentes, el pago único de un agricultor se obtiene distribuyendo la ayuda percibida conforme al régimen anterior entre las hectáreas explotadas por el agricultor.

24.

A tal fin, en primer lugar se calcula un importe de referencia, correspondiente al promedio de las ayudas percibidas por el agricultor en virtud del antiguo régimen de ayudas durante los tres últimos años antes de la conversión (artículo 37 del Reglamento no 1782/2003). Acto seguido, el importe de referencia se divide entre la media de las hectáreas explotadas en dicho período. En función de ello, el agricultor obtiene un determinado número de derechos de pago, correspondiente al número de hectáreas de la superficie mencionada, con un determinado valor (artículo 43 del Reglamento no 1782/2003).

25.

Por lo tanto, si el importe de referencia del agricultor es de 8.000 euros porque tal fue la media de las ayudas por él percibidas durante el período de referencia, y si de media explotó 10 hectáreas, le corresponden diez derechos de pago por un valor de 800 euros cada uno. Mientras siga explotando la misma superficie, podrá seguir percibiendo cada año esos mismos derechos, es decir, 8.000 euros (artículo 34 del Reglamento no 73/2009).

26.

Pero si posteriormente se demuestra que las superficies de las que parte este ejemplo realmente incluyen sólo ocho hectáreas dedicadas a uso agrícola, mientras que el resto corresponde a caminos y muros, al agricultor en realidad sólo le corresponderán ocho derechos de pago.

27.

El presente procedimiento trata de si con ello el valor total de los derechos de pago que corresponden al agricultor se ha de reducir también a 8 × 800 euros, es decir, a un total de 6.400 euros. Se evitaría tal reducción si la nueva determinación de la extensión de las superficies no se tuviera en cuenta sólo para el pago de los derechos, sino también para el cálculo de los derechos de pago. En ese caso, el agricultor obtendría 8 derechos de pago por valor de 1.000 euros cada uno y seguiría percibiendo, también conforme a la nueva determinación de la superficie, los 8.000 euros íntegramente.

28.

Por lo tanto, para responder a la petición de decisión prejudicial, se ha de aclarar si es lícita tal adaptación, es decir, si existe base legal para ella (véase la sección B), y, después, si la disposición del artículo 137 del Reglamento no 73/2009, sobre el carácter firme de los derechos de pago asignados, se opone a la adaptación (véase la sección C).

29.

La base jurídica de una adaptación podría residir en el artículo 73 bis del Reglamento no 796/2004.

30.

Es cierto que, con arreglo al artículo 36, párrafo primero, del Reglamento no 73/2009, los derechos de pago por hectárea no se pueden modificar salvo disposición en contrario en el Reglamento. No obstante, con arreglo al artículo 36, párrafo segundo, la Comisión puede establecer normas de desarrollo relativas a la modificación de los derechos de pago.

31.

Dado que el presente asunto versa sobre los pagos del año 2009, con arreglo al artículo 86 del Reglamento no 1122/2009, aún son aplicables las disposiciones de desarrollo del Reglamento no 796/2004, anteriormente vigente. Éste todavía se basaba en el Reglamento no 1782/2003, cuyo artículo 43, apartado 4, a similitud del artículo 36 del Reglamento no 73/2009, preveía que no se modificasen los derechos salvo disposición en contrario.

32.

Por lo tanto, tal como alega la Comisión, el artículo 73 bis, apartados 1 y 2 bis, del Reglamento no 796/2004 podría constituir la base jurídica para un nuevo cálculo. Con arreglo al apartado 1, el agricultor debe ceder parte de los derechos de pago a la reserva nacional si se demuestra que le han sido asignados indebidamente. En el caso de que sea así, el apartado 2 bis prevé que el Estado miembro vuelva a calcular los derechos de pago si la asignación indebida no tiene ninguna incidencia en el valor total de los derechos que reciba el agricultor. No obstante, el apartado 2 bis no se aplica en el caso de que los agricultores hubieran podido detectar razonablemente los errores.

33.

De ahí podría deducirse, no sólo la posibilidad, sino incluso la obligación, de volver a calcular los derechos de pago para la explotación del Sr. Vonk Noordegraaf. Ello se debe a que, en el presente caso, un nuevo cálculo no tendría incidencia en el valor total de los derechos de pago que percibe. En efecto, dicho valor se corresponde con el importe de referencia no modificado, es decir, con el promedio de sus ayudas anteriores a la conversión al régimen de pago único. También se ha de presumir que el Sr. Vonk Noordegraaf no pudo haber detectado razonablemente errores en la determinación de las superficies, pues esos errores se debieron al método aplicado por las autoridades neerlandesas.

34.

No obstante, los Países Bajos niegan que la asignación inicial de derechos de pago en el año 2006 fuera incorrecta.

35.

Por lo tanto, procede comprobar si el número de derechos de pago asignados fue incorrecto porque, al determinarse las superficies relevantes, se incluyeron áreas, como caminos y muros, que a partir del año 2009 quedaron fuera de la determinación de las superficies. En ese caso, se habría asignado a la explotación un número excesivo de derechos de pago con un valor excesivamente reducido.

36.

Conforme a la versión original del artículo 44, apartado 2, del Reglamento no 1782/2003, inicialmente sólo eran hectáreas admisibles las de tierras de cultivo y pastos permanentes; ( 7 ) sin embargo, posteriormente, se añadieron también las superficies dedicadas a otros cultivos. ( 8 ) Otras superficies, especialmente caminos y muros, ya entonces no eran admisibles.

37.

Es cierto que el artículo 43 del Reglamento no 1782/2003 no dispone expresamente que en el cálculo de los derechos de ayuda sólo se hayan de tener en cuenta hectáreas admisibles. Sin embargo, según el trigésimo considerando del Reglamento, los derechos de ayuda deben vincularse a las hectáreas admisibles de la explotación. De modo coherente con lo anterior, en relación con el método de asignación alternativo de derechos de pago, previsto en el artículo 59, se mencionan expresamente las hectáreas admisibles. En consecuencia, se puede considerar que en el cálculo de los derechos de pago, por regla general, se deben tener en cuenta las mismas superficies que para el posterior pago de la ayuda.

38.

Por lo demás, el artículo 43, apartado 3, del Reglamento no 1782/2003 deja claro, en cuanto a las superficies forrajeras admisibles, que éstas no incluyen, en particular, albercas y caminos. Por lo tanto, no se puede presumir que tales áreas sí se incluyan en otras superficies agrícolas.

39.

En consecuencia, las áreas que no se dedicasen a tierras de cultivo o pastos permanentes, o a otros cultivos reconocidos, ya en el año 2006 no podían tenerse en cuenta en el cálculo de los derechos de pago. Si este fue el caso, como expone la petición de decisión prejudicial, el número de derechos de pago determinados con arreglo al artículo 73 bis, apartado 2 bis, del Reglamento no 796/2004 fue incorrecto desde el principio.

40.

Por lo tanto, procede declarar que el Estado miembro competente debe volver a calcular los derechos de pago de un agricultor con arreglo al artículo 73 bis, apartado 2 bis, del Reglamento no 796/2004 si, en el cálculo inicial de los derechos de pago sobre la base del método aplicado en dicho Estado miembro para determinar las hectáreas admisibles, se dividió una ayuda anterior, consistente en primas por vacas nodrizas y toros, entre un número excesivo de hectáreas.

41.

No obstante, en opinión de los Países Bajos, el artículo 137, apartado 1, del Reglamento no 73/2009 se opone a un nuevo cálculo de los derechos de pago. Con arreglo a dicha disposición, los derechos de pago atribuidos a los agricultores antes del 1 de enero de 2009 se consideran legales y regulares a partir del 1 de enero de 2010.

42.

Los Países Bajos interpretan esta disposición en el sentido de que, a partir del 1 de enero de 2010, ya no es posible corregir ningún error en la determinación de las hectáreas admisibles con motivo de la asignación original de derechos de pago antes del 1 de enero de 2009.

43.

A primera vista puede parecer que se opone a ello el artículo 137, apartado 2, primera parte de la frase, del Reglamento no 73/2003, con arreglo al cual el apartado 1 no se aplica a los derechos de pago atribuidos a agricultores sobre la base de solicitudes que contengan errores materiales. En efecto, de conformidad con el artículo 34 del Reglamento no 1782/2003, la solicitud de cálculo de los derechos debería haber incluido los datos erróneos sobre la superficie que conocían las autoridades neerlandesas, es decir, la superficie bruta de las parcelas, incluidos caminos y muros.

44.

Pero esto no puede ser relevante, porque, con arreglo al artículo 137, apartado 2, segunda parte de la frase, el apartado 1 se aplica a los casos en los que el error no hubiera podido ser detectado razonablemente por el agricultor. Esto sucedería si la solicitud se hubiera basado en el método oficial de los Países Bajos para determinar la extensión de la superficie.

45.

No obstante, la Comisión considera que el artículo 137 del Reglamento no 73/2009 no es aplicable ratione temporis porque, aunque las autoridades neerlandesas no adoptaron la decisión impugnada sino después del 1 de enero de 2010, ésta se refiere al pago único correspondiente al año 2009. Yo interpreto la alegación de la Comisión a este respecto en el sentido de que, al examinar esta solicitud, las autoridades competentes debieron haber efectuado la corrección con arreglo al artículo 73 bis, apartado 2 bis, del Reglamento no 796/2004, pues el error en la atribución de los derechos de pago en ese momento era evidente. En este contexto, es irrelevante que la decisión sobre una medida de ayuda se haya adoptado antes o después del 1 de enero de 2010, si se refiere a un período anterior a dicha fecha.

46.

No se puede rechazar de antemano esta interpretación. Sería ilógico que fuera posible admitir la corrección de un perjuicio injusto causado al solicitante sólo en caso de una especialmente ágil tramitación de la solicitud por parte de las autoridades competentes y que no fuera posible en caso de retraso en la tramitación de la ayuda.

47.

No obstante, la solución no puede consistir en limitar el ámbito temporal de aplicación del artículo 137, apartado 1, del Reglamento no 73/2009 en contra de su tenor literal. Con ello seguiría existiendo el problema fundamental de la disposición: es evidente que ésta va más allá del objetivo perseguido, al oponerse en su tenor literal a la corrección de errores del pasado que en el futuro puedan perjudicar a agricultores de buena fe en la percepción de las ayudas agrícolas.

48.

Por lo tanto, se ha de analizar si el artículo 137, apartado 1, del Reglamento no 73/2009 se opone a las adaptaciones previstas en el artículo 73 bis, apartado 2 bis, del Reglamento no 796/2004 de forma general y con independencia del momento de inicio del procedimiento.

49.

Conforme a su tenor literal, el artículo 137, apartado 1, del Reglamento no 73/2009 concreta de forma exhaustiva el principio de seguridad jurídica en la atribución de derechos de pago. Sería acorde con este principio interpretar el 1 de enero de 2010 como último momento para solicitar una corrección.

50.

No obstante, conforme al cuadragésimo noveno considerando del Reglamento no 73/2009, el artículo 137, apartado 1, sólo persigue garantizar el mantenimiento de asignaciones muy específicas. Dicha disposición se introdujo para que los Estados miembros pudieran renunciar a la reclamación de ciertos pagos especialmente cuantiosos que se realizaron erróneamente.

51.

Este objetivo se evidencia también en el ya aludido apartado 2 del artículo 137 del Reglamento no 73/2009, en el que se limita el alcance de la seguridad jurídica garantizada por el apartado 1, al excluir su aplicación a los agricultores que sean responsables de errores en el cálculo de los derechos de pago. Por lo tanto, se trata de proteger a los agricultores que, sin culpa por su parte, hayan disfrutado de pagos excesivos, pero no, a la inversa, de consagrar para el futuro el perjuicio causado a agricultores sin culpa de éstos.

52.

Sólo esta interpretación permite, en el presente procedimiento, tener en cuenta de forma coherente el nuevo conocimiento más preciso de las hectáreas admisibles, ya que, de lo contrario, en el futuro se tendría en cuenta el nuevo cálculo, más exacto, del tamaño de las superficies agrícolas de una explotación en perjuicio del agricultor, pero no se tendría en cuenta en lo que le pudiera beneficiar. Y eso no sería coherente.

53.

En su condición de legislador de desarrollo, la Comisión ha confirmado esta interpretación del artículo 137 del Reglamento no 73/2009 mediante la redacción del artículo 81 de su Reglamento no 1122/2009, que en gran medida se corresponde con el artículo 73 bis del actualmente relevante Reglamento no 796/2004. Las competencias de adaptación según el artículo 81, apartados 1 y 2, del Reglamento no 1122/2009 se completaron, respecto del Reglamento no 796/2004, con la indicación de que se aplican sin perjuicio del artículo 137 del Reglamento no 73/2009. Por lo tanto, quedan exonerados los agricultores que hayan disfrutado de buena fe de pagos excesivos. En cambio, en el artículo 81, apartado 3, del Reglamento no 1122/2009 la Comisión ha renunciado a una indicación equivalente. Dicha disposición permite la corrección de errores que no hayan dado lugar a un pago excesivo y, dado que no existe una referencia análoga al artículo 137 del Reglamento no 73/2009, no está comprendida en el ámbito de aplicación de éste. Lo mismo ha de suceder con el artículo 73 bis, apartado 2 bis, del Reglamento no 796/2004, que se corresponde con el artículo 81, apartado 3, del Reglamento no 1122/2009.

54.

Por lo tanto, el artículo 137 del Reglamento no 73/2009 no es aplicable a las correcciones en virtud del artículo 73 bis, apartado 2 bis, del Reglamento no 796/2004.

55.

En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva de la siguiente manera:

«El Estado miembro competente debe volver a calcular los derechos de pago de un agricultor con arreglo al artículo 73 bis, apartado 2 bis, del Reglamento no 796/2004 si, en el cálculo original de los derechos de pago sobre la base del método aplicado en dicho Estado miembro para determinar las hectáreas admisibles, se dividió una ayuda anterior, consistente en primas por vacas nodrizas y toros entre un número excesivo de hectáreas. El artículo 137 del Reglamento no 73/2009 no es aplicable a las correcciones en virtud del artículo 73 bis, apartado 2 bis, del Reglamento no 796/2004.»