—

en nombre del Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken Betriebs GmbH, por el Sr. C. Mahringer, Rechtsanwalt;

—

en nombre del Land Salzburg, por la Sra. I. Harrer‑Hörzinger, Rechtsanwältin, y el Sr. P. Sieberer, Prozessbevollmächtigter;

—

en nombre del Gobierno austriaco, por las Sras. C. Pesendorfer y M. Winkler, en calidad de agentes;

—

en nombre del Gobierno alemán, por el Sr. T. Henze y las Sras. K. Petersen y A. Wiedmann, en calidad de agentes;

—

en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. J. Enegren, V. Kreuschitz y F. Schatz, en calidad de agentes;

1

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 45 TFUE y 7, apartado 1, del Reglamento (UE) no 492/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2011, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión (DO L 141, p. 1).

2

Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre el Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken Betriebs GmbH (comité de personal de la sociedad que gestiona las clínicas del Land de Salzburgo) y el Land Salzburg en relación con el cómputo parcial, para calcular la retribución de los empleados de éste, de los períodos de empleo cubiertos por los mismos con empleadores que no sean el Land Salzburg.

3

El artículo 7, apartado 1, del Reglamento no 492/2011 establece:

«En el territorio de otros Estados miembros y por razón de la nacionalidad, el trabajador nacional de un Estado miembro no podrá ser tratado de forma diferente a los trabajadores nacionales, en cuanto se refiere a las condiciones de empleo y de trabajo, especialmente en materia de retribución, de despido y de reintegración profesional o de nuevo empleo, si hubiera quedado en situación de desempleo.»

4

El artículo 1 de la Salzburger Landesbediensteten-Zuweisungsgesetz (Ley del Land de Salzburgo relativa al destino de los agentes; LGBl. 119/2003) tiene el siguiente tenor:

«(1)   Los agentes que, el día anterior a la entrada en vigor de la presente Ley, trabajasen

tendrán como destino, a partir de la entrada en vigor de la presente Ley, su lugar de destino actual, respetando sus derechos y obligaciones, como agentes adscritos a [Gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken Betriebs GmbH (en lo sucesivo, «SALK»].

(2)   Salvo disposición en contrario, los agentes, en el sentido de la presente Ley, serán funcionarios [...] y agentes contractuales [...] del Land.»

5

El artículo 3 de dicha Ley dispone:

«(1)   El gerente de [SALK] estará autorizado a contratar, para el Land Salzburg y en nombre de éste, [...] al personal necesario para la ejecución de las funciones de [SALK] de conformidad con la relación de puestos de trabajo [...].

(2)   Las personas que hubiesen sido contratadas con arreglo al apartado 1 serán agentes contractuales del Land Salzburg [...] y se considerarán destinadas al servicio de [SALK].»

6

El artículo 53, apartado 1, de la Salzburger Landesvertragsbedienstetengesetz (Ley del Land de Salzburgo que contiene el Estatuto de los agentes contractuales), en su versión aplicable a los hechos del litigio principal (LGBl. 4/2000; en lo sucesivo, «L‑VBG»), establecía:

«El agente contractual pasará al escalón superior de su categoría cada dos años. Esta progresión dependerá, salvo que se disponga lo contrario, de la fecha de referencia a los efectos de la progresión.»

7

El artículo 54 de la L‑VBG disponía:

«La fecha de referencia a los efectos de la progresión deberá determinarse considerando que el 60 % de los otros períodos de empleo preceden al día de contratación. Se entenderá por “otro período de empleo” todo el período comprendido entre los 18 años de edad cumplidos (o los 22 para las carreras superiores) y el día en que se empieza a prestar servicios para el Land [...]».

8

En 2012 se modificó la L‑VBG con efectos retroactivos a 1 de enero de 2004 (LGBl. 99/2012). El artículo 54 de la L‑VBG, en su versión modificada, tiene el siguiente tenor:

«(1)   La fecha de referencia a los efectos de la progresión deberá determinarse considerando que preceden al día de contratación, según la regulación establecida en el apartado 2, los períodos posteriores al 30 de junio del año durante el cual, tras la incorporación al primer ciclo, se hubiesen completado o debido completar nueve años de estudios.

(2)   Los períodos a los que se refiere el apartado 1 precederán al día de contratación del siguiente modo:

9

SALK es una sociedad holding de tres hospitales y de otros centros ubicados en el Land de Salzburgo, cuyo único accionista es el Land Salzburg, parte demandada en el litigio principal. De conformidad con la normativa nacional, los empleados de SALK son funcionarios o agentes contractuales del Land Salzburg.

10

De los autos remitidos al Tribunal de Justicia resulta que, a 31 de mayo de 2012, trabajaban para SALK 716 médicos, de los cuales 113 procedían de Estados miembros de la Unión Europea o del Espacio Económico Europeo (EEE) que no fuesen la República de Austria, así como otros 2.850 profesionales sanitarios, de los cuales 340 procedían de Estados miembros de la Unión o del EEE que no fuesen la República de Austria.

11

Mediante recurso contencioso‑administrativo interpuesto el 6 de abril de 2012, el Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken Betriebs GmbH presentó ante el Landesgericht Salzburg una demanda que pretendía que se declarara, con eficacia inter partes, el derecho de los empleados de SALK a que se les reconocieran, para determinar la fecha de referencia para su progresión al escalón superior de su categoría, todos los períodos de empleo profesionalmente pertinentes cubiertos en la Unión o en el EEE con empleadores que no fuesen el Land Salzburg, alegando que, si dichos períodos de empleo se hubiesen cubierto al servicio del Land Salzburg, habrían sido computados íntegramente.

12

De la resolución de remisión resulta que esa demanda se presentó con arreglo al artículo 54, apartado 1, de la Arbeits- und Sozialgerichtsgesetz (Ley de Procedimiento Laboral). Según esta disposición, los órganos de representación de los trabajadores que tengan capacidad procesal gozarán de legitimación procesal activa, en su ámbito competencial, en los litigios sometidos al Derecho laboral que persigan que se declare la existencia o inexistencia de derechos o de relaciones jurídicas que afecten a un mínimo de tres empleados de su centro o empresa.

13

El tribunal remitente observa que, para determinar la fecha de referencia a los efectos de la progresión de los empleados de SALK al escalón superior de su categoría, el artículo 54 de la L‑VBG distingue en función de que los empleados hayan trabajado siempre en servicios dependientes del Land Salzburg o para otros empleadores. Dicho tribunal señala que para los primeros, los períodos de empleo se computan íntegramente, mientras que, para los segundos, los períodos de empleo cubiertos antes de ser contratados por el Land Salzburg únicamente se computan hasta el 60 %. Concluye, en consecuencia, que los empleados que inician su actividad profesional en el Land Salzburg son clasificados en un escalón retributivo superior que quienes han adquirido una experiencia profesional comparable y de la misma duración con otros empleadores.

14

El tribunal remitente considera que el artículo 54 de la L‑VBG no constituye una discriminación directa por razón de la nacionalidad pues se aplica indistintamente a los nacionales austriacos y de los demás Estados miembros. Dicho tribunal alberga, no obstante, dudas en cuanto a la compatibilidad de esa disposición con los artículos 45 TFUE y 7, apartado 1, del Reglamento no 492/2011.

15

En estas circunstancias, el Landesgericht Salzburg decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Se oponen los artículos 45 TFUE y 7, apartado 1, del Reglamento [no 492/2011] a una normativa nacional (en el caso de autos, los artículos 53 y 54 de la L‑VBG), según la cual, para determinar la fecha pertinente a los efectos de progresión a los escalones retributivos superiores, un empleador público computa íntegramente los períodos de servicio cubiertos por sus empleados sin interrupción al servicio de dicha entidad, pero únicamente computa a tanto alzado, a partir de una cierta edad, parte de los períodos de servicio cubiertos por sus empleados en otros empleadores privados o públicos –en Austria o en otro Estado de la [Unión] o del EEE?»

16

El Land Salzburg alega que la petición de decisión prejudicial es inadmisible debido a que no expone suficientemente los elementos de hecho y de Derecho necesarios para permitir al Tribunal de Justicia responder de modo eficaz a la cuestión planteada. En particular, sostiene que el tribunal remitente no tuvo en cuenta el artículo 54 de la L‑VBG, en su versión modificada, que considera aplicable al litigio principal.

17

Sobre este particular, procede recordar que la necesidad de llegar a una interpretación del Derecho de la Unión eficaz para el juez nacional exige que éste defina el contexto fáctico y el régimen normativo en el que se inscriben las cuestiones que plantea o que, al menos, explique los supuestos de hecho en los que se basan tales cuestiones (véanse las sentencias de 31 de enero de 2008, Centro Europa 7, C-380/05, Rec. p. I-349, apartado 57 y jurisprudencia citada, y de 11 de marzo de 2010, Attanasio Group, C-384/08, Rec. p. I-2055, apartado 32).

18

El Tribunal de Justicia también insiste en la importancia de que el juez nacional indique las razones precisas que le han conducido a plantearse la interpretación del Derecho de la Unión y a estimar necesario someterle cuestiones prejudiciales (véanse, en este sentido, en particular, la sentencia de 6 de diciembre de 2005, ABNA y otros, C-453/03, C-11/04, C-12/04 y C-194/04, Rec. p. I-10423, apartado 46 y jurisprudencia citada, y el auto de 20 de enero de 2011, Chihabi y otros, C‑432/10, apartado 22).

19

En el caso de autos, debe señalarse que la resolución de remisión incluye los elementos de hecho y de Derecho que permiten, tanto al Tribunal de Justicia dar respuestas eficaces al tribunal remitente, como a los Gobiernos de los Estados miembros y a los demás interesados presentar sus observaciones, de conformidad con el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En la resolución de remisión también se indicaban con claridad las razones que llevaron al tribunal remitente a plantear al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial.

20

Además, el tribunal remitente puso de manifiesto, en respuesta a una solicitud de aclaraciones que el Tribunal de Justicia le dirigió con arreglo al artículo 101 de su Reglamento de Procedimiento, que el artículo 54 de la L‑VBG, en su versión modificada, carecía de cualquier relevancia en cuanto a la pertinencia de la cuestión prejudicial pues esa disposición mantenía el cómputo al 60 % de los períodos de empleo cubiertos entre los 18 o los 22 años de edad y el día en que se empieza a prestar servicios para el Land Salzburg.

21

En consecuencia, la petición de decisión prejudicial es admisible.

22

Mediante su cuestión, el tribunal remitente desea saber, en esencia, si los artículos 45 TFUE y 7, apartado 1, del Reglamento no 492/2011 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional en virtud de la cual, para determinar la fecha de referencia a los efectos de la progresión de los empleados de una entidad territorial a los escalones retributivos superiores de su categoría, se computan íntegramente los períodos de servicio cubiertos sin interrupción al servicio de esa entidad, mientras que cualquier otro período de servicio se computa únicamente de modo parcial.

23

El artículo 45 TFUE, apartado 2, prohíbe toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo. El artículo 7, apartado 1, del Reglamento no 492/2011 no constituye sino la expresión particular del principio de no discriminación, consagrado en el artículo 45 TFUE, apartado 2, en el ámbito específico de las condiciones de empleo y de trabajo, y, por consiguiente, ha de ser interpretado del mismo modo que este último artículo (sentencia de 26 de octubre de 2006, Comisión/Italia, C-371/04, Rec. p. I-10257, apartado 17 y jurisprudencia citada).

24

La determinación de la fecha de referencia a efectos de la progresión en los escalones retributivos superiores se incluye, pacíficamente, en su condición de elemento que afecta a la retribución de los trabajadores, en el ámbito de aplicación material de las disposiciones citadas en el apartado anterior.

25

La regla de igualdad de trato recogida tanto en el artículo 45 TFUE como en el artículo 7 del Reglamento no 429/2011 prohíbe no sólo las discriminaciones manifiestas, basadas en la nacionalidad, sino también cualquier forma de discriminación encubierta que, aplicando otros criterios de diferenciación, conduzca de hecho al mismo resultado (véanse, en particular, las sentencias de 23 de mayo de 1996, O’Flynn, C-237/94, Rec. p. I-2617, apartado 17, y de 28 de junio de 2012, Erny, C‑172/11, apartado 39).

26

A menos que esté justificada objetivamente y sea proporcionada al objetivo perseguido, una disposición de Derecho nacional, pese a que sea indistintamente aplicable en función de la nacionalidad, debe considerarse indirectamente discriminatoria cuando, por su propia naturaleza, pueda afectar más a los trabajadores migrantes que a los trabajadores nacionales e implique por consiguiente el riesgo de perjudicar, en particular, a los primeros (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de septiembre de 2009, Comisión/Alemania, C-269/07, Rec. p. I-7811, apartado 54 y jurisprudencia citada).

27

Para que pueda calificarse una medida como indirectamente discriminatoria no es necesario que tenga como efecto favorecer a todos los nacionales del Estado miembro interesado, o desfavorecer sólo a los nacionales de los otros Estados miembros, con exclusión de los primeros (sentencia Erny, antes citada, apartado 41 y jurisprudencia citada).

28

En el caso de autos, al negarse a computar íntegramente los períodos de empleo pertinentes cubiertos por un trabajador migrante con un empleador domiciliado en un Estado miembro que no sea la República de Austria, la normativa nacional controvertida en el litigio principal puede, por una parte, afectar más a los trabajadores migrantes que a los trabajadores nacionales, perjudicando más específicamente a los primeros en la medida en que muy probablemente éstos han adquirido una experiencia profesional en un Estado miembro que no sea la República de Austria antes de incorporarse a los servicios del Land Salzburg. Por tanto, el trabajador migrante que haya adquirido con empleadores domiciliados en Estados miembros que no sean la República de Austria una experiencia profesional pertinente y de la misma duración que la adquirida por el trabajador que haya trabajado siempre en servicios dependientes del Land Salzburg es clasificado en un escalón retributivo inferior a aquel en el que es clasificado este último trabajador.

29

Por otra parte, el tribunal remitente pone de manifiesto que dicha normativa afecta igualmente a los empleados que se han incorporado a los servicios del Land Salzburg tras haber trabajado primero en dichos servicios y después para otros empleadores, puesto que todos los períodos de empleo que hubiesen cubierto hasta el momento de reincorporarse a los servicios del Land únicamente se computan al 60 %. Por tanto, esta normativa puede disuadir a los trabajadores que ya están al servicio del Land Salzburg de ejercer su derecho a la libre circulación. En efecto, si deciden dejar los servicios del Land Salzburg, en caso de que desearan reincorporarse posteriormente a ellos, al calcular su retribución, todos los períodos de empleo que hubiesen cubierto hasta entonces se computarían únicamente de modo parcial.

30

Ahora bien, las disposiciones nacionales que impidan o disuadan a un trabajador nacional de un Estado miembro de abandonar su Estado de origen para ejercer su derecho a la libre circulación constituyen obstáculos a dicha libertad aun cuando se apliquen con independencia de la nacionalidad de los trabajadores afectados (véanse, en particular, las sentencias de 17 de marzo de 2005, Kranemann, C-109/04, Rec. p. I-2421, apartado 26, y de 16 de marzo de 2010, Olympique Lyonnais, C-325/08, Rec. p. I-2177, apartado 34).

31

Es cierto que la normativa controvertida en el litigio principal puede perjudicar no sólo a los trabajadores migrantes, sino también a los trabajadores nacionales que hayan adquirido una experiencia profesional pertinente con un empleador domiciliado en Austria que no sea el Land Salzburg. No obstante, como se ha recordado en el apartado 27 de la presente sentencia, para que pueda calificarse una medida como indirectamente discriminatoria no es necesario que tenga como efecto favorecer a todos los nacionales del Estado miembro interesado o desfavorecer sólo a los nacionales de los otros Estados miembros, con exclusión de los primeros.

32

En efecto, el conjunto de disposiciones del Tratado FUE relativas a la libre circulación de personas y las disposiciones del Reglamento no 492/2011 tienen por objeto facilitar a los nacionales de los Estados miembros el ejercicio de cualquier tipo de actividad profesional en el territorio de la Unión, y se oponen a las medidas nacionales que pudieran colocar a estos nacionales en una situación desfavorable en el supuesto de que desearan ejercer una actividad económica en el territorio de otro Estado miembro (véanse, en este sentido, en particular, las sentencias, antes citadas, Kranemann, apartado 25, y Olympique Lyonnais, apartado 33).

33

Por lo que respecta a la alegación de los Gobiernos austriaco y alemán, que consideran que la normativa nacional controvertida en el litigio principal únicamente afecta de modo aleatorio a la decisión de los trabajadores migrantes de incorporarse a los servicios de SALK, debe recordarse que los motivos por los cuales un trabajador migrante decide hacer uso de su libertad de circulación dentro de la Unión no pueden ser tomados en consideración para apreciar el carácter discriminatorio de una disposición nacional. En efecto, la posibilidad de invocar una libertad tan fundamental como la libertad de circulación de las personas no puede ser limitada por tales consideraciones, de carácter puramente subjetivo (sentencia O’Flynn, antes citada, apartado 21).

34

Además, los artículos del Tratado relativos a la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales constituyen disposiciones fundamentales para la Unión, por lo cual está prohibido cualquier obstáculo a esta libertad, aun de importancia menor (véanse, en particular, las sentencias de 15 de febrero de 2000, Comisión/Francia, C-169/98, Rec. p. I-1049, apartado 46, y de 1 de abril de 2008, Gouvernement de la Communauté française y gouvernement wallon, C-212/06, Rec. p. I-1683, apartado 52 y jurisprudencia citada).

35

En consecuencia, una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal puede obstaculizar la libre circulación de los trabajadores, lo cual está, en principio, prohibido por los artículos 45 TFUE y 7, apartado 1, del Reglamento no 492/2011.

36

Tal medida sólo puede justificarse si persigue alguno de los objetivos legítimos establecidos en el Tratado o se justifica por razones imperiosas de interés general. En tal caso, también es necesario que su aplicación sea adecuada para garantizar la realización del objetivo que persigue y no vaya más allá de lo que es necesario para alcanzar dicho objetivo (véanse, en este sentido, en particular, las sentencias, antes citadas, Kranemann, apartado 33, y Olympique Lyonnais, apartado 38).

37

A este respecto, el tribunal remitente considera que la normativa controvertida en el litigio principal crea una «prima de fidelidad» que tiene por objeto recompensar a los trabajadores que han trabajado siempre para el mismo empleador. Según el Land Salzburg y el Gobierno austriaco, dicha normativa no establece tal prima.

38

Aun suponiendo que esa normativa persiga efectivamente el objetivo de lograr la fidelidad de los trabajadores hacia sus empleadores y aunque no puede excluirse que tal objetivo pueda constituir una razón imperiosa de interés general (véase la sentencia de 30 de septiembre de 2003, Köbler, C-224/01, Rec. p. I-10239, apartado 83), debe señalarse que, teniendo en cuenta las características de dicha normativa, el obstáculo que supone no parece adecuado para garantizar la realización de este objetivo.

39

En efecto, el tribunal remitente puso de manifiesto, en respuesta a la solicitud de aclaraciones mencionada en el apartado 20 de la presente sentencia, que los empleados de SALK, al ser funcionarios o agentes contractuales del Land Salzburg, se benefician del cómputo íntegro de los períodos de empleo anteriores, sea este empleo pertinente o no con respecto a las funciones ejercidas en SALK, cubiertos sin interrupción en los servicios dependientes no sólo de la propia SALK, sino del Land Salzburg en general.

40

Ahora bien, habida cuenta de la multiplicidad de potenciales empleadores dependientes de la autoridad del Land Salzburg, tal sistema de retribución está destinado a permitir la movilidad dentro de un grupo de empleadores distintos y no a recompensar la fidelidad de un asalariado respecto de un empleador determinado (véase, en ese sentido, la sentencia de 30 de noviembre de 2000, Österreichischer Gewerkschaftsbund, C-195/98, Rec. p. I-10497, apartado 49).

41

El Land Salzburg y los Gobiernos austriaco y alemán alegan que la normativa controvertida en el litigio principal persigue los objetivos legítimos de simplificación administrativa y de transparencia. Por lo que respecta a este primer objetivo, sostienen que el cómputo de todos los períodos de empleo cubiertos con empleadores que no sean el Land Salzburg a un tanto alzado del 60 % vino a sustituir un sistema anterior complejo con el objetivo de simplificar los cálculos que debe realizar la Administración en el momento de determinar la fecha de referencia a efectos de la progresión en los escalones retributivos superiores, dado que deja de ser necesario examinar individualizadamente toda la carrera profesional de los nuevos trabajadores contratados, y reducir, por tanto, los gastos administrativos asociados.

42

No obstante, no se puede admitir que un objetivo de simplificación administrativa que únicamente pretende aligerar el trabajo de la Administración pública, en particular, facilitando los cálculos que ésta debe realizar, constituya una razón imperiosa de interés general que pueda justificar una restricción a una libertad tan fundamental como la libertad de circulación de los trabajadores garantizada por el artículo 45 TFUE.

43

Además, la consideración de que tal simplificación permite disminuir los gastos administrativos es de carácter meramente económico y, por lo tanto, no puede, según jurisprudencia reiterada, constituir una razón imperiosa de interés general (véase, en particular, la sentencia de 15 de abril de 2010, CIBA, C-96/08, Rec. p. I-2911, apartado 48 y jurisprudencia citada).

44

En cualquier caso, es preciso señalar que, en la medida en que la normativa nacional controvertida en el litigio principal pretende garantizar una mayor transparencia en la determinación de la fecha de referencia a efectos de la progresión en los escalones retributivos superiores, esa normativa va más allá de lo necesario para alcanzar ese objetivo. En efecto, se podría garantizar la transparencia buscada con medidas que no obstaculicen la libre circulación de los trabajadores, tales como la elaboración y la publicación o la difusión por medios adecuados de criterios predeterminados y no discriminatorios para evaluar la duración de la experiencia profesional pertinente a los efectos de la progresión a los escalones retributivos superiores.

45

Habida cuenta de lo anterior, procede responder a la cuestión planteada que los artículos 45 TFUE y 7, apartado 1, del Reglamento no 492/2011 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional en virtud de la cual, para determinar la fecha de referencia a efectos de la progresión de los empleados de una entidad territorial a los escalones retributivos superiores de su categoría, se computan íntegramente los períodos de servicio cubiertos sin interrupción al servicio de esa entidad, mientras que cualquier otro período de servicio se computa únicamente de modo parcial.

46

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:

Los artículos 45 TFUE y 7, apartado 1, del Reglamento (UE) no 492/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2011, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional en virtud de la cual, para determinar la fecha de referencia a los efectos de la progresión de los empleados de una entidad territorial a los escalones retributivos superiores de su categoría, se computan íntegramente los períodos de servicio cubiertos sin interrupción al servicio de esa entidad, mientras que cualquier otro período de servicio se computa únicamente de modo parcial.