Asunto C‑28/12
Comisión Europea
contra
Consejo de la Unión Europea
«Recurso de anulación — Acuerdos internacionales mixtos — Decisión por la que se autoriza la firma y la aplicación provisional de tales acuerdos — Decisión del Consejo y de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo — Autonomía del ordenamiento jurídico de la Unión — Participación de los Estados miembros en el procedimiento y en la decisión establecidos en el artículo 218 TFUE — Modalidades de voto en el seno del Consejo»
Sumario — Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 28 de abril de 2015
Recurso de anulación — Actos recurribles — Concepto — Actos que producen efectos jurídicos obligatorios — Decisión del Consejo y de los Estados miembros por la que se autoriza la firma y la aplicación provisional de un acuerdo internacional mixto — Inclusión
(Art. 263 TFUE, párr. 2; Decisión 2011/708/UE del Consejo y de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros)
Recurso de anulación — Recursos de los Estados miembros, del Parlamento, del Consejo y de la Comisión — Admisibilidad no supeditada a la demostración de un interés en ejercitar la acción
(Art. 263 TFUE, párr. 2)
Acuerdos internacionales — Competencias de la Unión y de los Estados miembros — Decisión común del Consejo y de los Estados miembros relativa a la firma de un acuerdo mixto en nombre de la Unión y a su aplicación provisional a nivel nacional — Improcedencia — Obligación de respetar el reparto de competencias y las normas de procedimiento y de votación establecidas en el Tratado
(Art. 13 TUE, ap. 2; art. 218 TFUE, aps. 2, 5 y 8; Decisión 2011/708/UE del Consejo y de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros)
Recurso de anulación — Sentencia anulatoria — Efectos — Limitación por el Tribunal de Justicia — Mantenimiento de los efectos del acto impugnado hasta su sustitución en un plazo razonable — Justificación basada en razones de seguridad jurídica
(Art. 264 TFUE, párr. 2; Decisión 2011/708/UE del Consejo y de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros)
Deben considerarse recurribles en anulación con arreglo al artículo 263 TFUE todas las disposiciones adoptadas por las instituciones de la Unión, independientemente de su naturaleza o su forma, a condición de que pretendan producir efectos jurídicos. Una decisión del Consejo y de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros que tiene por objeto la firma, en nombre de la Unión, de un acuerdo de adhesión de Estados terceros a un acuerdo internacional celebrado por la Unión y de un acuerdo subsidiario y la aplicación provisional de dichos acuerdos por parte de la Unión, por un lado, y de los Estados miembros, por otro, debe considerarse un acto del Consejo susceptible de recurso de anulación desde el momento en que el Consejo ha participado en las decisiones adoptadas sobre todos estos puntos.
(véanse los apartados 14, 15 y 17)
Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 18)
En virtud del artículo 13 TUE, apartado 2, cada institución debe actuar dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados, con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en los mismos. A este respecto, las normas relativas a la formación de la voluntad de las instituciones de la Unión están establecidas en los Tratados y, por lo tanto, no tienen carácter dispositivo ni para los Estados miembros ni para las propias instituciones.
En el caso de una decisión por la que se autorice la firma de un acuerdo entre la Unión y terceros países u organizaciones internacionales y, en su caso, su aplicación provisional por parte de la Unión, el artículo 218 TFUE, apartado 5, dispone que no se reconoce competencia alguna a los Estados miembros y que la decisión debe ser adoptada por el Consejo. Por lo tanto, procede anular una decisión del Consejo y de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros por la que se autoriza la firma de un acuerdo mixto en nombre de la Unión y se dispone su aplicación provisional, decisión que fusiona en realidad dos actos diferentes, a saber, por un lado, un acto relativo a la firma, en nombre de la Unión, de dicho acuerdo y a su aplicación provisional por parte de esta última y, por otro, un acto relativo a la aplicación provisional del acuerdo por parte de los Estados miembros, sin que sea posible distinguir qué acto refleja la voluntad del Consejo y qué acto traduce la voluntad de los Estados miembros. Al actuar así, el Consejo participó, en cuanto institución de la Unión, en la adopción del acto relativo a la aplicación provisional de un acuerdo mixto por parte de los Estados miembros, mientras que un acto de este tipo está sometido, primero, al Derecho interno de cada uno de estos Estados y, a continuación, al Derecho internacional. Además, el acto relativo a la aplicación provisional de un acuerdo mixto por parte de los Estados miembros implica un consenso de los representantes de dichos Estados, y por tanto el acuerdo unánime de los mismos, mientras que el artículo 218 TFUE, apartado 8, dispone que el Consejo debe pronunciarse, en nombre de la Unión, por mayoría cualificada, de modo que estos dos actos diferentes, agrupados en la decisión de que se trata, no pueden adoptarse válidamente siguiendo un procedimiento único.
Por otra parte, si bien es cierto que, en el ámbito de los acuerdos mixtos, es necesario garantizar una estrecha cooperación entre los Estados miembros y las instituciones de la Unión, tanto en el proceso de negociación y de celebración de los mismos como en la ejecución de los compromisos contraídos, este principio no puede justificar que el Consejo se exima de respetar las normas de procedimiento y las modalidades de voto establecidas en el artículo 218 TFUE.
(véanse los apartados 41, 42, 44, 48 a 50, 52, 54 y 55)
Por razones de seguridad jurídica cabe mantener los efectos de un acto impugnado en un recurso ante el Tribunal de Justicia, en particular cuando los efectos inmediatos de la anulación de dicho acto entrañen graves consecuencias negativas y la legalidad del acto se haya impugnado, no a causa de su finalidad o su objeto, sino por falta de competencia de su autor o por vicios sustanciales de forma.
Éste es precisamente el caso de la Decisión 2011/708, relativa a la firma, en nombre de la Unión, y la aplicación provisional del Acuerdo de transporte aéreo celebrado entre los Estados Unidos de América, por una parte, la Unión Europea y sus Estados miembros, por otra, Islandia, por otra, y el Reino de Noruega, por otra, cuya anulación con efectos inmediatos podría entrañar graves consecuencias para las relaciones de la Unión con los Estados terceros afectados, así como para las empresas que desarrollan su actividad en el mercado del transporte aéreo y que han podido beneficiarse de la aplicación provisional de dicho Acuerdo.
(véanse los apartados 60 y 61)
1. Recurso de anulación — Actos recurribles — Concepto — Actos que producen efectos jurídicos obligatorios — Decisión del Consejo y de los Estados miembros por la que se autoriza la firma y la aplicación provisional de un acuerdo internacional mixto — Inclusión
(Art. 263 TFUE, párr. 2; Decisión 2011/708/UE del Consejo y de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros)
2. Recurso de anulación — Recursos de los Estados miembros, del Parlamento, del Consejo y de la Comisión — Admisibilidad no supeditada a la demostración de un interés en ejercitar la acción
(Art. 263 TFUE, párr. 2)
3. Acuerdos internacionales — Competencias de la Unión y de los Estados miembros — Decisión común del Consejo y de los Estados miembros relativa a la firma de un acuerdo mixto en nombre de la Unión y a su aplicación provisional a nivel nacional — Improcedencia — Obligación de respetar el reparto de competencias y las normas de procedimiento y de votación establecidas en el Tratado
(Art. 13 TUE, ap. 2; art. 218 TFUE, aps. 2, 5 y 8; Decisión 2011/708/UE del Consejo y de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros)
4. Recurso de anulación — Sentencia anulatoria — Efectos — Limitación por el Tribunal de Justicia — Mantenimiento de los efectos del acto impugnado hasta su sustitución en un plazo razonable — Justificación basada en razones de seguridad jurídica
(Art. 264 TFUE, párr. 2; Decisión 2011/708/UE del Consejo y de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros)
1. Deben considerarse recurribles en anulación con arreglo al artículo 263 TFUE todas las disposiciones adoptadas por las instituciones de la Unión, independientemente de su naturaleza o su forma, a condición de que pretendan producir efectos jurídicos. Una decisión del Consejo y de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros que tiene por objeto la firma, en nombre de la Unión, de un acuerdo de adhesión de Estados terceros a un acuerdo internacional celebrado por la Unión y de un acuerdo subsidiario y la aplicación provisional de dichos acuerdos por parte de la Unión, por un lado, y de los Estados miembros, por otro, debe considerarse un acto del Consejo susceptible de recurso de anulación desde el momento en que el Consejo ha participado en las decisiones adoptadas sobre todos estos puntos.
(véanse los apartados 14, 15 y 17)
2. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 18)
3. En virtud del artículo 13 TUE, apartado 2, cada institución debe actuar dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados, con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en los mismos. A este respecto, las normas relativas a la formación de la voluntad de las instituciones de la Unión están establecidas en los Tratados y, por lo tanto, no tienen carácter dispositivo ni para los Estados miembros ni para las propias instituciones.
En el caso de una decisión por la que se autorice la firma de un acuerdo entre la Unión y terceros países u organizaciones internacionales y, en su caso, su aplicación provisional por parte de la Unión, el artículo 218 TFUE, apartado 5, dispone que no se reconoce competencia alguna a los Estados miembros y que la decisión debe ser adoptada por el Consejo. Por lo tanto, procede anular una decisión del Consejo y de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros por la que se autoriza la firma de un acuerdo mixto en nombre de la Unión y se dispone su aplicación provisional, decisión que fusiona en realidad dos actos diferentes, a saber, por un lado, un acto relativo a la firma, en nombre de la Unión, de dicho acuerdo y a su aplicación provisional por parte de esta última y, por otro, un acto relativo a la aplicación provisional del acuerdo por parte de los Estados miembros, sin que sea posible distinguir qué acto refleja la voluntad del Consejo y qué acto traduce la voluntad de los Estados miembros. Al actuar así, el Consejo participó, en cuanto institución de la Unión, en la adopción del acto relativo a la aplicación provisional de un acuerdo mixto por parte de los Estados miembros, mientras que un acto de este tipo está sometido, primero, al Derecho interno de cada uno de estos Estados y, a continuación, al Derecho internacional. Además, el acto relativo a la aplicación provisional de un acuerdo mixto por parte de los Estados miembros implica un consenso de los representantes de dichos Estados, y por tanto el acuerdo unánime de los mismos, mientras que el artículo 218 TFUE, apartado 8, dispone que el Consejo debe pronunciarse, en nombre de la Unión, por mayoría cualificada, de modo que estos dos actos diferentes, agrupados en la decisión de que se trata, no pueden adoptarse válidamente siguiendo un procedimiento único.
Por otra parte, si bien es cierto que, en el ámbito de los acuerdos mixtos, es necesario garantizar una estrecha cooperación entre los Estados miembros y las instituciones de la Unión, tanto en el proceso de negociación y de celebración de los mismos como en la ejecución de los compromisos contraídos, este principio no puede justificar que el Consejo se exima de respetar las normas de procedimiento y las modalidades de voto establecidas en el artículo 218 TFUE.
(véanse los apartados 41, 42, 44, 48 a 50, 52, 54 y 55)
4. Por razones de seguridad jurídica cabe mantener los efectos de un acto impugnado en un recurso ante el Tribunal de Justicia, en particular cuando los efectos inmediatos de la anulación de dicho acto entrañen graves consecuencias negativas y la legalidad del acto se haya impugnado, no a causa de su finalidad o su objeto, sino por falta de competencia de su autor o por vicios sustanciales de forma.
Éste es precisamente el caso de la Decisión 2011/708, relativa a la firma, en nombre de la Unión, y la aplicación provisional del Acuerdo de transporte aéreo celebrado entre los Estados Unidos de América, por una parte, la Unión Europea y sus Estados miembros, por otra, Islandia, por otra, y el Reino de Noruega, por otra, cuya anulación con efectos inmediatos podría entrañar graves consecuencias para las relaciones de la Unión con los Estados terceros afectados, así como para las empresas que desarrollan su actividad en el mercado del transporte aéreo y que han podido beneficiarse de la aplicación provisional de dicho Acuerdo.
(véanse los apartados 60 y 61)