Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva

Partes

En el asunto C-3/12,

que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Conseil d’État (Francia), mediante resolución de 28 de noviembre de 2011, recibida en el Tribunal de Justicia el 2 de enero de 2012, en el procedimiento entre

Syndicat OP 84

y

Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), que se subrogó en los derechos de la Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), que a su vez se había subrogado en los derechos de la Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),

integrado por el Sr. L. Bay Larsen, Presidente de Sala, y los Sres. J. Malenovský, U. Lõhmus y M. Safjan (Ponente) y la Sra. A. Prechal, Jueces;

Abogado General: Sr. N. Jääskinen;

Secretario: Sr. A. Calot Escobar;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos;

consideradas las observaciones presentadas:

– en nombre del Établissement national des produits de l’agriculture y de la mer (FranceAgriMer), por M e  J.-C. Balat, avocat;

– en nombre del Gobierno francés, por el Sr. G. de Bergues y la Sra. N. Rouam, en calidad de agentes;

– en nombre del Gobierno polaco, por los Sres. M. Szpunar y B. Majczyna, en calidad de agentes;

– en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. P. Rossi y D. Bianchi, en calidad de agentes;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 14 de marzo de 2013;

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1. La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 2, apartado 4, y del artículo 6 del Reglamento (CEE) nº 4045/89 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativo a los controles, por los Estados miembros, de las operaciones comprendidas en el sistema de financiación por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria, sección Garantía, y por el que se deroga la Directiva 77/435/CEE (DO L 388, p. 18), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 3094/94 del Consejo, de 12 de diciembre de 1994 (DO L 328, p. 1) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 4045/89»).

2. Esta petición se ha presentado en el marco de un litigio entre la organización agrícola Syndicat OP 84 y el Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), que se había subrogado en los derechos de la Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), que, a su vez, se había subrogado en los derechos de la Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor), relativo a la legalidad de la recuperación de una ayuda comunitaria procedente del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria (en lo sucesivo, «FEOGA»), sección Garantía.

Marco jurídico

3. El artículo 8, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13), establece:

«Los Estados miembros, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, adoptarán las medidas nacionales necesarias para:

– asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el [FEOGA],

– prevenir y perseguir las irregularidades,

– recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o negligencias;

[...]»

4. Los considerandos primero a cuarto y décimo del Reglamento nº 4045/89 disponen:

«[...] según el artículo 8 del Reglamento […] nº 729/70 […], los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar la realidad y la regularidad de las operaciones financiadas por el [FEOGA], para prevenir y perseguir las irregularidades y recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias;

[...] el presente Reglamento no afecta a las disposiciones nacionales en materia de control que sean más amplias que las previstas en el presente Reglamento;

[...] debería incitarse a los Estados miembros a que intensifiquen los controles de los documentos comerciales de las empresas beneficiarias o deudoras, efectuados en aplicación de la Directiva 77/435/CEE [del Consejo, de 27 de junio de 1977, relativa a los controles, por parte de los Estados miembros, de las operaciones comprendidas en el sistema de financiación por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección Garantía (DO L 172, p. 17)];

[...] la aplicación en los Estados miembros de la normativa derivada de la Directiva 77/435 […] ha puesto de manifiesto la necesidad de modificar el sistema existente en función de la experiencia adquirida; que, dadas las características de las disposiciones afectadas, conviene incorporar estas modificaciones mediante un reglamento;

[...]

[...] si bien corresponde a los Estados miembros establecer sus respectivos programas de control, es necesario que sean comunicados a la Comisión para que ésta pueda desempeñar su función de supervisión y de coordinación y para garantizar que dichos programas se fundamentan en criterios apropiados; que los controles podrán concentrarse en los sectores o empresas donde exista mayor riesgo de fraude».

5. El artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 4045/89 es del siguiente tenor:

«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por “documentos comerciales” el conjunto de libros, registros, notas y justificantes, la contabilidad, los registros de producción y calidad y la correspondencia relativa a la actividad profesional de la empresa, así como todos los datos comerciales, en cualquier forma en que se presenten, incluidos los datos almacenados informáticamente, en la medida en que estos documentos estén directa o indirectamente relacionados con las operaciones contempladas en el apartado 1.»

6. El artículo 2 de dicho Reglamento establece lo siguiente:

«1. Los Estados miembros procederán a efectuar controles de los documentos comerciales de las empresas teniendo en cuenta el carácter de las operaciones que deberán controlarse. Los Estados miembros velarán [por] que la selección de las empresas que hayan de controlar permita garantizar la eficacia de las medidas de prevención y detección de irregularidades dentro del sistema de financiación del FEOGA, sección Garantía. La selección tendrá en cuenta principalmente la importancia financiera de las empresas en este ámbito y otros factores de riesgo.

[...]

4. El período de control se extenderá desde el 1 de julio hasta el 30 de junio del año siguiente.

El control abarcará un período de por lo menos doce meses que finalice dentro del anterior período de control; podrá ampliarse para períodos que el Estado miembro deberá determinar, anteriores o posteriores al período de doce meses.

[...]»

7. Con arreglo al artículo 4 del mismo Reglamento:

«Las empresas deberán conservar los documentos comerciales contemplados en el apartado 2 del artículo 1 y en el artículo 3 durante al menos tres años, a contar desde el final del año en que hayan sido extendidos.

Los Estados miembros pueden prever un período más largo para la conservación de dichos documentos.»

8. El artículo 5, apartado 1, del Reglamento nº 4045/89 dispone:

«Los responsables de las empresas, o terceros, velarán por que se faciliten todos los documentos comerciales y la información complementaria a los agentes encargados del control o a las personas facultadas a tal fin. Los datos almacenados informáticamente se facilitarán en un medio adecuado de soporte de datos.»

9. El artículo 6 de dicho Reglamento establece lo siguiente:

«1. Los Estados miembros se cerciorarán de que los agentes encargados de los controles tengan derecho a embargar o hacer embargar los documentos comerciales. Este derecho se ejercerá respetando las disposiciones nacionales en la materia y no afectará a la aplicación de las normas sobre procedimiento penal relativo al embargo de documentos.

2. Los Estados miembros adoptarán las medidas adecuadas para sancionar a las personas físicas o jurídicas que no respeten las obligaciones previstas en el presente Reglamento.»

10. Según el artículo 9, apartado 1, del mismo Reglamento:

«Antes del 1 de enero siguiente al término del período de control, los Estados miembros remitirán a la Comisión un informe detallado sobre la aplicación del presente Reglamento.»

11. El anexo II, número 4, letra g), del Reglamento (CEE) nº 1863/90 de la Comisión, de 29 de junio de 1990, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 4045/89 (DO L 170, p. 23), en la versión modificada por el Reglamento (CE) nº 2278/96 de la Comisión, de 28 de noviembre de 1996 (DO L 308, p. 30) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 1863/90»), dispone que se deben facilitar, en el informe anual presentado por los Estados miembros en aplicación del artículo 9, apartado 1, del Reglamento nº 4045/89, «los resultados de los controles realizados correspondientes al período de control anterior al que abarca el presente informe, resultados que no estaban disponibles en el momento de la presentación del informe correspondiente a ese período de control».

Litigio principal y cuestiones prejudiciales

12. El Syndicat OP 84, organización agrícola que agrupa a cuarenta y ocho productores de frutas y hortalizas, puso en funcionamiento un programa operativo que cubría el período comprendido entre el 1 de julio de 1997 y el 31 de diciembre de 1998. Por este concepto recibió ayudas comunitarias procedentes del FEOGA, sección Garantía.

13. Mediante escrito de 30 de mayo de 2000, las autoridades nacionales competentes informaron al Syndicat OP 84 del inicio de un control in situ con arreglo al Reglamento nº 4045/89. Sin embargo, las operaciones de control sólo pudieron desarrollarse a partir del 22 de enero de 2001 y finalizaron el 24 de enero de 2001.

14. Dicho control permitió constatar que algunas de las acciones por las que el Syndicat OP 84 pretendía tener derecho a la ayuda comunitaria no eran subvencionables, por su carácter exclusivamente individual, y que las modalidades de financiación del fondo operativo por parte de los miembros del Syndicat OP 84 no eran conformes con el artículo 15 del Reglamento (CE) nº 2200/96 del Consejo, de 28 de octubre de 1996, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas (DO L 297, p. 1), por lo que Oniflhor, mediante escrito de 30 de octubre de 2001, requirió al Syndicat OP 84 para que devolviera la totalidad de las sumas percibidas por los años 1997 y 1998 y, seguidamente, emitió un título ejecutivo correspondiente a las sumas que pretendía recuperar.

15. Mediante sentencia de 7 de noviembre de 2006, el tribunal administratif de Marseille anuló el título ejecutivo emitido contra el Syndicat OP 84. No obstante, mediante sentencia de 8 de diciembre de 2008, la cour administrative d’appel de Marseille anuló aquélla y desestimó las pretensiones formuladas por el Syndicat OP 84 ante el tribunal administratif de Marseille. El Syndicat OP 84 interpuso entonces recurso de casación ante el Conseil d’État.

16. En apoyo de su recurso de casación, el Syndicat OP 84 alegó esencialmente un motivo, basado en que la cour administrative d’appel de Marseille había cometido un error de Derecho al declarar que la Administración podía, sin infringir lo dispuesto en el artículo 2 del Reglamento nº 4045/89, iniciar un control durante el período de control comprendido entre el 1 de julio de 1999 y el 30 de junio de 2000 y continuarlo durante el período de control comprendido entre el 1 de julio de 2000 y el 30 de junio de 2001, con el argumento de que su comportamiento había hecho imposible un control efectivo durante el primer período.

17. Al considerar que la respuesta a este motivo plantea un problema de interpretación de las disposiciones pertinentes del Reglamento nº 4045/89, el Conseil d’État ha decidido suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1) ¿Debe entenderse por período de control comprendido entre el 1 de julio de un año y el 30 de junio del año siguiente que se menciona en el artículo 2, apartado 4, del Reglamento nº 4045/89 [...] aquel durante el cual la Administración a cargo del control debe informar a la organización de productores sobre el control planeado, iniciar y acabar todas las operaciones de control in situ y control de documentos y comunicar los resultados del control, o aquel durante el que se deben realizar únicamente algunos de dichos actos de procedimiento?

2) ¿Podrá la Administración, en el supuesto de que el comportamiento o las omisiones de la organización de productores hagan imposible la realización efectiva de un control iniciado durante un período de control, y a pesar de la falta de disposiciones expresas al efecto en el Reglamento antes citado, continuar sus operaciones de control durante el período de control siguiente sin incurrir por ello en una irregularidad de procedimiento que pueda ser invocada por la persona controlada contra la decisión tomada en función de los resultados de dicho control?

3) ¿Podrá la Administración, en caso de respuesta negativa a la cuestión anterior, y cuando el comportamiento o las omisiones de la organización de productores hagan imposible la realización efectiva de un control, exigir el reembolso de las ayudas percibidas? ¿Constituye tal medida una de las sanciones que pueden ser previstas con arreglo a lo dispuesto en el artículo 6 del Reglamento?»

Sobre las cuestiones prejudiciales

Sobre las cuestiones primera y segunda

18. Mediante sus cuestiones primera y segunda, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 2, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento 4045/89 debe interpretarse en el sentido de que la Administración puede continuar sus operaciones de control, anunciadas durante el período de control comprendido entre el 1 de julio de un año y el 30 de junio del año siguiente, después de la finalización de dicho período sin incurrir en una irregularidad de procedimiento que pueda ser invocada por la empresa controlada contra la decisión adoptada en función de los resultados de dicho control.

19. Es cierto que el artículo 2, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento nº 4045/89, según el cual «el período de control se extenderá desde el 1 de julio [de un año] hasta el 30 de junio del año siguiente», no contempla expresamente la posibilidad de continuar las operaciones de control que han sido anunciadas a la empresa durante el período indicado después de la finalización de éste, independientemente de que esta posibilidad sea o no consecuencia de una falta de cooperación por parte de la empresa controlada.

20. Para inte rpretar dicha disposición procede pues tener en cuenta no sólo su tenor y su estructura general, sino también el contexto y los objetivos perseguidos por el Reglamento nº 4045/89 en su conjunto.

21. Por lo que respecta a los objetivos, de una interpretación conjunta de los considerandos primero, tercero y cuarto del Reglamento nº 4045/89 se desprende que éste pretende reforzar la eficacia de los controles encomendados a los Estados miembros para prevenir y eliminar las irregularidades que puedan existir en el ámbito de actuación del FEOGA (véase la sentencia de 13 de junio de 2013, Unanimes y otros, C-671/11 a C-676/11, apartado 17).

22. A fin de garantizar la realización y la eficacia de los controles nacionales y satisfacer, por tanto, la exigencia de protección de los intereses financieros de la Unión Europea, el Reglamento nº 4045/89 somete tales controles a la supervisión y a la coordinación de la Comisión, como indica su décimo considerando. Es precisamente el artículo 2 de este Reglamento el que se ocupa de la organización del sistema uniforme de control que funciona bajo la vigilancia de la Comisión. Mediante su apartado 4, dicho artículo garantiza que el control se realizará de modo relativamente sistemático y con un carácter relativamente periódico (véase la sentencia Unanimes y otros, antes citada, apartado 18).

23. Como el artículo 2 del Reglamento nº 4045/89 pretende, pues, encuadrar la actividad de control de los Estados miembros para proteger los intereses financieros de la Unión, el concepto de período de control debe interpretarse en función del objetivo de eficacia de los controles que este artículo exige.

24. Pues bien, el respeto de dicho objetivo implica que una operación de control pueda continuar después de la finalización del período de control establecido en el artículo 2, apartado 4, del mencionado Reglamento cuando haya sido materialmente imposible realizar toda la operación en el plazo previsto.

25. Esto también puede suceder cuando no haya sido la empresa controlada la que haya hecho imposible la finalización del control en el plazo previsto.

26. Sin embargo, hay que precisar que, en caso de que la imposibilidad de finalizar la operación de control –y, por lo tanto, de comunicar los resultados a la Comisión antes de la expiración del plazo previsto para efectuar, respectivamente, la operación de control y la comunicación– sea imputable a las autoridades de control, el Estado miembro interesado no puede hacer valer frente a la Unión el objetivo de eficacia para justificar el incumplimiento de la periodicidad de los controles prevista en el artículo 2, apartado 4, del Reglamento nº 4045/89.

27. Además, la posibilidad de continuar las operaciones de control si fuera preciso ya se contempló al adoptarse el Reglamento nº 1863/90. Tal como ha recordado la Comisión en sus observaciones escritas, el anexo II, número 4, letra g), de dicho Reglamento permite incluir los resultados de los controles efectuados para el anterior período de control que no estaban disponibles en el momento de la comunicación del informe correspondiente a dicho período. Dado que en virtud del artículo 9 del Reglamento nº 4045/89 este informe debe ser comunicado a la Comisión antes del 1 de enero siguiente al término del período de control, el Reglamento nº 1863/90 reconoce, como mínimo, la posibilidad de finalizar las operaciones de control que se hayan iniciado durante el anterior período de control después de la finalización de éste.

28. Sin embargo, es preciso señalar que, con relación a las empresas controladas, la regularidad de los controles efectuados no puede depender de que la realización de dichos controles se ajuste a las normas establecidas en el artículo 2, apartado 4, del Reglamento nº 4045/89.

29. Efectivamente, dicha disposición sólo establece reglas organizativas destinadas a garantizar la eficacia de los controles, y, según se desprende del apartado 22 de la presente sentencia, se limita a regular las relaciones entre los Estados miembros y la Unión con la finalidad de proteger los intereses financieros de ésta última. La referida disposición no se refiere, en cambio, a las relaciones entre las autoridades de control y las empresas controladas.

30. Así pues, no cabe interpretar el artículo 2, apartado 4, del Reglamento nº 4045/89 en el sentido de que confiere a las empresas de que se trata un derecho que les permite oponerse a controles diferentes o más amplios que los contemplados en esta disposición. Por lo demás, un derecho de esa índole, en la medida en que tuviera como consecuencia eventual impedir la recuperación de las ayudas obtenidas o utilizadas de modo irregular, pondría en peligro la protección de los intereses financieros de la Unión (véase la sentencia Unanimes y otros, antes citada, apartado 29).

31. En cualquier caso, los controles exigidos por el Reglamento nº 4045/89 se aplican a empresas que se han adherido voluntariamente al régimen de ayudas establecido por el FEOGA, sección Garantía, y que, para poder recibir ayudas, han aceptado someterse a controles destinados a verificar que los recursos de la Unión se utilizan conforme a Derecho. Tales empresas no pueden impugnar la regularidad de un control de este tipo por la mera razón de que dicho control no haya respetado las reglas organizativas que regulan las relaciones entre los Estados miembros y la Comisión (véase la sentencia Unanimes y otros, antes citada, apartado 30).

32. Con todo, la seguridad jurídica de las empresas controladas frente a las autoridades públicas que efectúan los controles y deciden, en su caso, incoar un procedimiento sancionador está garantizada por el plazo de prescripción de dicho procedimiento, fijado en el artículo 3 del Reglamento (CE, Euratom) nº 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO L 312, p. 1), que es, en principio, de cuatro años a partir de la infracción de una disposición del Derecho de la Unión correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto de la Unión. Según ha declarado ya el Tribunal de Justicia, los plazos de prescripción tienen, con carácter general, la misión de garantizar la seguridad jurídica (véase la sentencia de 24 de junio de 2004, Handlbauer, C-278/02, Rec. p. I-6171, apartado 40 y jurisprudencia citada).

33. Por lo tanto, la posibilidad de que el beneficiario de una ayuda concedida en el marco del régimen de ayudas establecido por el FEOGA, sección Garantía, deba someterse a una operación de control después de la finalización del período fijado en el artículo 2, apartado 4, del Reglamento nº 4045/89 no podrá considerarse una infracción del principio de seguridad jurídica mientras el plazo de prescripción todavía no haya expirado.

34. De lo anteriormente expuesto resulta que procede responder a las cuestiones prejudiciales primera y segunda que el artículo 2, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento nº4045/89 debe interpretarse en el sentido de que la Administración, en caso necesario, puede continuar sus operaciones de control, anunciadas durante el período de control comprendido entre el 1 de julio de un año y el 30 de junio del año siguiente, después de la finalización de dicho período sin incurrir en una irregularidad de procedimiento que pueda ser invocada por la empresa controlada contra la decisión adoptada en función de los resultados de dicho control.

Sobre la tercera cuestión

35. Habida cuenta de la respuesta dada a las cuestiones primera y segunda, no procede responder a la tercera cuestión.

Costas

36. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:

El artículo 2, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento (CEE) nº 4045/89 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativo a los controles, por los Estados miembros, de las operaciones comprendidas en el sistema de financiación por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria, sección Garantía, y por el que se deroga la Directiva 77/435/CEE, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 3094/94 del Consejo, de 12 de diciembre de 1994, debe interpretarse en el sentido de que la Administración, en caso necesario, puede continuar sus operaciones de control, anunciadas durante el período de control comprendido entre el 1 de julio de un año y el 30 de junio del año siguiente, después de la finalización de dicho período sin incurrir en una irregularidad de procedimiento que pueda ser invocada por la empresa controlada contra la decisión adoptada en función de los resultados de dicho control.