1. 

La libre circulación de personas en el territorio de la Unión Europea constituye, tal y como se señala en los considerandos del Reglamento no 1408/71, ( 2 ) uno de los fundamentos de la Unión Europea. Por este motivo, el legislador de la Unión Europea, ya en 1971, adoptó un cuerpo normativo amplio y detallado destinado a coordinar las legislaciones nacionales en materia de seguridad social, con el fin de asegurar «a los trabajadores que se desplazan dentro de la [Unión Europea], a sus derechohabientes y a sus supervivientes, el mantenimiento de los derechos y beneficios adquiridos y en curso de adquisición». ( 3 )

2. 

El presente asunto plantea una cuestión de importancia para los titulares de pensiones o rentas que residen en un Estado miembro en el que no tienen derecho a prestaciones y que perciben pensiones o rentas de dos a más Estados miembros.

3. 

Mediante esta petición de decisión prejudicial, el Centrale Raad van Beroep (Tribunal Superior en materia de seguridad social, Países Bajos) desea saber, en un caso como el que se acaba de describir, cuál es la rama de la seguridad social determinante a la hora de establecer a qué Estado miembro le corresponde sufragar los gastos de las prestaciones en especie que deben proporcionarse en el Estado miembro de residencia de los titulares de pensiones o rentas, y al que, en consecuencia, le incumbe efectuar las retenciones de las cotizaciones debidas. A estos efectos, el órgano jurisdiccional remitente solicita que el Tribunal de Justicia interprete la expresión «a cuya legislación haya estado sometido el titular durante el mayor período de tiempo» que figura en el artículo 28, apartado 2, letra b), del Reglamento (en lo sucesivo, «expresión controvertida»).

4. 

Antes de comenzar mi análisis jurídico, procede mencionar no obstante que el Reglamento fue derogado y sustituido, a partir del 1 de mayo de 2010, por el Reglamento no 883/2004. ( 4 ) Sin embargo, esto no afecta a la relevancia de la cuestión planteada por el Centrale Raad van Beroep, puesto que los preceptos pertinentes en este litigio han permanecido en esencia iguales en el nuevo Reglamento.

5.

El octavo considerando del Reglamento tiene el siguiente tenor:

«[…] conviene someter a los trabajadores por cuenta ajena y propia que se desplazan dentro de la Comunidad al régimen de la seguridad social de un único Estado miembro, de forma que se eviten las acumulaciones de legislaciones nacionales aplicables y las complicaciones que de ello se deriven».

6.

Las definiciones pertinentes a los efectos del Reglamento figuran en el artículo 1, que dispone, en particular:

[…]»

7.

Bajo la rúbrica «Pensiones o rentas debidas en virtud de la legislación de un solo Estado, o de varios, cuando no existe derecho a las prestaciones en el país de residencia», el artículo 28 del Reglamento dispone:

«1.   El titular de una pensión o de una renta debida en virtud de la legislación de un Estado miembro, o de pensiones o de rentas debidas en virtud de las legislaciones de dos o varios Estados miembros, que no tenga derecho a las prestaciones en virtud de la legislación del Estado miembro en cuyo territorio reside, disfrutará, no obstante, de estas prestaciones, para él y para los miembros de su familia, siempre que pudiera tener derecho a las mismas en virtud de la legislación del Estado miembro, o al menos de uno de los Estados miembros competentes en materia de pensiones […], si residiese en el territorio del Estado de que se trate. El servicio de las prestaciones estará garantizado en las condiciones siguientes:

[…]

2.   En los casos previstos en el apartado 1, la institución a cuyo cargo habrán de correr las prestaciones en especie será la determinada según las normas siguientes:

[…]

8.

El artículo 33, apartado 1, del Reglamento denominado «Cotizaciones a cargo de titulares de pensiones o de rentas», establece:

«La institución de un Estado miembro que sea deudora de una pensión o de una renta y que aplique una legislación que prevea, para la cobertura de las prestaciones de enfermedad y de maternidad, la retención de cuotas al titular de una pensión o de una renta, quedará facultada para practicar estas retenciones, calculadas de conformidad con dicha legislación, sobre la pensión o la renta que deba, siempre que las prestaciones servidas en cumplimiento de los artículos 27, 28, 28 bis, 29, 31 y 32 sean a cargo de alguna institución de dicho Estado miembro.»

9.

Con anterioridad al 1 de enero de 2006, la Ziekenfondswet (Ley sobre las cajas del seguro de enfermedad; en lo sucesivo, «ZFW») preveía un régimen legal obligatorio de seguro de enfermedad únicamente para aquellos trabajadores cuyos ingresos eran inferiores a cierto límite. Las personas que no estaban incluidas en este régimen debían contratar un seguro privado para cubrir el riesgo de enfermedad.

10.

Además, incluso antes de 2006, la Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (Ley general sobre gastos médicos extraordinarios; en lo sucesivo, «AWBZ»), aún vigente en la actualidad, garantizaba que toda la población estuviese asegurada contra el riesgo de gastos extraordinarios de enfermedad. Se trata, en particular, de los riesgos que no están cubiertos por medio de la ZFW o por un seguro privado.

11.

Desde el 1 de enero de 2006, la Zorgverzekeringswet (Ley sobre el seguro de enfermedad; en lo sucesivo, «ZVW») prevé un régimen legal obligatorio de seguro de enfermedad para todas las personas que residen o trabajan en los Países Bajos.

12.

El artículo 69 de la ZVW dispone:

«1.   Las personas residentes en el extranjero que, en virtud de un reglamento del Consejo de las Comunidades Europeas […], tengan, en caso de necesitar asistencia sanitaria, derecho a recibir dicha asistencia o al reembolso de los gastos de la misma en los términos establecidos por la legislación sobre el seguro de asistencia sanitaria en su país de residencia, se inscribirán en el College voor zorgverzekeringen [Junta del seguro de enfermedad, en lo sucesivo, “CVZ”], a no ser que en virtud de la presente ley estén sujetos al seguro obligatorio.

2.   Las personas mencionadas en el apartado 1 adeudarán una contribución, que se determinará mediante decreto ministerial, la cual, por lo que respecta a una parte de la contribución, que deberá determinarse en dicho decreto, tendrá la consideración de cotización al seguro de asistencia sanitaria a efectos de la aplicación de la Wet op de zorgtoeslag [Ley de prestaciones de asistencia sanitaria].

[…]

4.   El CVZ se encargará de la administración, derivada del apartado 1 y de la normativa internacional que allí se menciona, así como de la adopción de decisiones referentes a la exacción y recaudación de la contribución mencionada en el apartado 2.

[…]»

13.

El Sr. van der Helder, nacional neerlandés, ha residido y trabajado en diversos Estados miembros y desde 1991 reside en Francia. Desde agosto de 1997 percibe una pensión en virtud de la Algemene Ouderdomswet (Ley sobre el seguro de vejez generalizado; en lo sucesivo, «AOW») de los Países Bajos. Dicha pensión se basa en 43 años de cotización cubiertos (en parte en virtud de su condición de residente en los Países Bajos y en parte en virtud de un seguro voluntario). Junto a esta pensión, el recurrente percibe además una pensión de jubilación de Finlandia y otra pensión de jubilación del Reino Unido.

14.

El Sr. Farrington, nacional británico, reside en España desde mayo de 2004. Desde abril de 2006, percibe una pensión de jubilación de los Países Bajos. Dicha pensión se basa en 35 años de cotización cubiertos en los Países Bajos. Además de esta pensión, el Sr. Farrington recibe una pensión de jubilación del Reino Unido.

15.

El Sr. van der Helder y el Sr. Farrington (denominados en lo sucesivo conjuntamente, «demandantes en el procedimiento principal») no estaban sometidos a un seguro obligatorio en los Países Bajos con arreglo a la ZFW. Sin embargo, habían contratado seguros de enfermedad privados durante su residencia en los Países Bajos y también estaban asegurados con arreglo a la AWBZ. Éste es el motivo por el que los recurrentes del procedimiento principal no estaban entonces comprendidos en el ámbito de aplicación del Reglamento. Efectivamente, en lo relativo a gastos de enfermedad, el Reglamento solamente era aplicable a las personas sometidas al régimen legal del seguro de enfermedad en virtud de la AWBZ y la ZFW en su totalidad. ( 5 )

16.

Desde el 1 de enero de 2006, momento en que entró en vigor la ZVW, la totalidad del régimen legal del seguro de enfermedad era aplicable a todas las personas que residen y trabajan en los Países Bajos, incluidas las personas anteriormente acogidas a un seguro privado. A consecuencia de ello, el Reglamento es también aplicable, entre otras personas, a los titulares de pensiones legales de jubilación y prestaciones por incapacidad laboral neerlandesas que antes habían estado acogidos a un seguro privado de enfermedad y que residen en otros Estados miembros. ( 6 )

17.

En estas circunstancias, el CVZ consideró que los recurrentes del procedimiento principal eran, con efectos a partir del 1 de enero de 2006, beneficiarios de prestaciones en virtud de un tratado a los efectos del Reglamento. Por consiguiente, tenían derecho a asistencia sanitaria en su país de residencia. Como los recurrentes no percibían ninguna pensión o renta en su país de residencia y, de los países de los que percibían una pensión legal, los Países Bajos era el país donde habían estado afiliados a la seguridad social durante más tiempo, el CVZ estimó que los gastos correspondientes corrían a cargo de los Países Bajos. Sobre esta base, el CVZ decidió retener las cotizaciones previstas en el artículo 69 de la ZVW, de las pensiones debidas a los recurrentes del procedimiento principal.

18.

Los recurrentes del procedimiento principal interpusieron un recurso ante el Rechtbank te Amsterdam (Tribunal de Ámsterdam) impugnando la resolución del CVZ de efectuar retenciones de sus pensiones de jubilación. Aunque no negaban que habían trabajado durante el mayor período de tiempo en los Países Bajos y que también habían estado sometidos durante el mayor período de tiempo a la legislación neerlandesa de seguridad social, sostuvieron que el artículo 28, apartado 2, letra b), del Reglamento se refiere a la legislación en materia de prestaciones por enfermedad y maternidad. Argumentaron que, como nunca habían estado acogidos a un régimen legal de seguro de enfermedad en los Países Bajos (con arreglo a la ZFW), o por lo menos, en cualquier caso durante un período inferior al período en que estuvieron cubiertos por el seguro de enfermedad en otros Estados miembros, los Países Bajos no debían sufragar los gastos de las prestaciones servidas en sus respectivos países de residencia. Según ellos, estos gastos deben correr a cargo de Finlandia en el caso del Sr. van der Helder y del Reino Unido en el caso del Sr. Farrington.

19.

Mediante sentencias, de 23 de febrero de 2010 en el caso del Sr. van Helder y de 31 de agosto de 2009 y de 10 de mayo de 2011, en el caso del Sr. Farrington, el Rechtbank te Amsterdam, por un lado, declaró fundado el recurso interpuesto por el Sr. van der Helder, aunque mantuvo en su totalidad los efectos jurídicos de la resolución anulada, y, por otro lado, declaró infundados los recursos interpuestos por el Sr. Farrington.

20.

Los recurrentes del procedimiento principal han recurrido las sentencias del Rechtbank te Amsterdam en apelación ante el Centrale Raad van Beroep. Al albergar dudas acerca de la interpretación correcta del artículo 28, apartado 2, letra b), del Reglamento, dicho órgano jurisdiccional decidió suspender el procedimiento y plantear la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Mediante la expresión legislación a la que haya estado sometido el titular durante el mayor período de tiempo, contenida en el artículo 28, apartado 2, letra b), del [Reglamento], se hace referencia a la legislación en materia de prestaciones de enfermedad y de maternidad, a la legislación en materia de subsidios de vejez o bien a toda la legislación relativa a las ramas de la seguridad social mencionadas en el artículo 4 del citado Reglamento que se haya aplicado en virtud del título II de éste?»

21.

A solicitud del órgano jurisdiccional remitente, se ha dado prioridad a este asunto con arreglo al artículo 53, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, en atención a sus circunstancias específicas.

22.

En el presente asunto han presentado observaciones escritas el Sr. Farrington, el Sr. van der Helder y el CVZ, y también los Gobiernos de Estonia, los Países Bajos, Finlandia, Suecia y el Reino Unido y la Comisión. El Sr. van der Helder, los Gobiernos de los Países Bajos, Finlandia, Suecia y del Reino Unido y la Comisión formularon asimismo observaciones oralmente en la vista celebrada el 18 de abril de 2013.

23.

Según el Centrale Raad van Beroep, son pensables tres interpretaciones distintas de la expresión «a cuya legislación haya estado sometido el titular durante el mayor período de tiempo» contenida en el artículo 28, apartado 2, letra b), del Reglamento. Son las siguientes.

24.

En opinión de los recurrentes del procedimiento principal, la expresión controvertida se refiere exclusivamente a la legislación en materia de prestaciones por enfermedad y maternidad. Esta interpretación se basa fundamentalmente en el hecho de que el artículo 28 forma parte del capítulo 1, denominado «Enfermedad y maternidad», del título III del Reglamento. Según los recurrentes del procedimiento principal, de la denominación de dicho capítulo I se desprende claramente cuáles son las ramas del sistema de seguridad social pertinentes a los efectos de dicha disposición. Sostienen asimismo que esta interpretación se ve respaldada por una sentencia dictada por el Tribunal Supremo de lo contencioso-administrativo de Suecia el 14 de diciembre de 2011.

25.

Con arreglo a la segunda interpretación, defendida por el CVZ y también por los Gobiernos de los Países Bajos y Suecia, la expresión controvertida hace referencia a la legislación en materia de seguridad social en su totalidad. Según alegan, esta interpretación queda respaldada por el artículo 1, letra j), del Reglamento que define el término «legislación» por referencia al artículo 4 –donde se enumeran todas las materias abarcadas por el Reglamento– y por tanto define dicho término en el sentido más amplio posible.

26.

En último lugar, con arreglo a la interpretación propugnada por el Rechtbank te Amsterdam, por la que también se inclina el órgano jurisdiccional remitente, la expresión controvertida se refiere a la legislación relativa al seguro de las pensiones percibidas por los interesados. Esta interpretación sería concordante, según sostienen dichos órganos jurisdiccionales, con el objeto y la finalidad del artículo 28, apartado 2, letra b), del Reglamento, conforme a lo que el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia Rundgren. ( 7 ) Por otra parte, considerar que el Estado que abona la pensión o renta debe hacerse cargo de las prestaciones en especie por enfermedad sería coherente con el hecho de que los regímenes de seguro por enfermedad se financian a través de cotizaciones basadas en los ingresos del interesado. Apoyan esta interpretación igualmente los Gobiernos de Estonia, Finlandia y el Reino Unido y la Comisión.

27.

En el análisis que sigue a continuación explicaré por qué es correcta, en mi opinión, la interpretación del artículo 28, apartado 2, letra b), del Reglamento propuesta por el Rechtbank te Amsterdam y el Centrale Raad van Beroep.

28.

El Tribunal de Justicia ya ha declarado que la finalidad del Reglamento consiste, como se afirma en sus considerandos segundo y cuarto, «en garantizar la libre circulación de los trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia dentro de la [Unión] Europea, respetando las características propias de las legislaciones nacionales de seguridad social. A tal efecto, […] el mencionado Reglamento acoge el principio de la igualdad de trato bajo las distintas legislaciones nacionales y pretende garantizar lo mejor posible la igualdad de trato de todos los trabajadores que desarrollan sus actividades en el territorio de un Estado miembro, así como no penalizar a aquellos que ejerciten su derecho a la libre circulación». ( 8 )

29.

No obstante, este objetivo consistente en favorecer la movilidad dentro de la Unión Europea no se promueve, ni puede promoverse, a costa de poner en peligro al mismo tiempo el delicado equilibrio financiero entre las cotizaciones percibidas y las prestaciones servidas en el que se fundan generalmente los sistemas de seguridad social de los Estados miembros.

30.

Por este motivo, el Tribunal de Justicia ha señalado que las diferencias de fondo y de procedimiento entre los regímenes de seguridad social de cada Estado miembro y, por consiguiente, entre los derechos de las personas afiliadas a ellos, no se ven afectadas por el Reglamento. De hecho, cada Estado miembro sigue siendo competente para determinar en su legislación, respetando el Derecho de la Unión, los requisitos para la concesión de las prestaciones de un régimen de seguridad social. En estas circunstancias, las disposiciones del Derecho de la Unión no pueden garantizar a un asegurado que el desplazamiento a otro Estado miembro sea neutro en lo que respecta a la seguridad social, especialmente por lo que se refiere a las prestaciones de enfermedad. Habida cuenta de las disparidades existentes entre los regímenes y las legislaciones de los Estados miembros en la materia, tal desplazamiento puede ser más o menos ventajoso, según los casos, para la persona de que se trate en el plano de la protección social. ( 9 )

31.

Procede destacar a este respecto, que el Tribunal de Justicia ha declarado que el Reglamento forma «un sistema de reglas de conflicto, cuyo carácter completo sustrae al legislador de cada Estado miembro la competencia para determinar el ámbito y los requisitos para aplicar su legislación nacional, respecto de las personas sujetas a ella y al territorio en que las disposiciones nacionales surten efectos». ( 10 ) Por consiguiente, los Estados miembros no disponen de la competencia para determinar en qué medida su legislación es aplicable en lugar de la de otro Estado miembro, debiendo respetar las disposiciones vigentes del Derecho de la Unión. ( 11 ) La aplicación del sistema de conflicto de leyes establecido por el Reglamento depende únicamente de la situación objetiva en la que se encuentra el trabajador interesado. ( 12 )

32.

El principio fundamental de este sistema de normas queda establecido en el artículo 13, apartado 1, del Reglamento, precepto que encabeza su título II. A tenor del mismo, salvo las excepciones expresamente previstas, «las personas a las cuales sea aplicable el presente Reglamento sólo estarán sometidas a la legislación de un único Estado miembro. Esta legislación será determinada con arreglo a las disposiciones del presente título».

33.

No obstante, las normas de carácter general establecidas en el título II del Reglamento, no son aplicables «más que en la medida en que las diferentes disposiciones particulares para las diferentes categorías de prestaciones, que constituyen el Título III del mismo Reglamento, no establezcan una excepción a la[s] misma[s]». ( 13 )

34.

Esto es precisamente lo que ocurre con respecto a los recurrentes del procedimiento principal, ya que –según los hechos acreditados– están incluidos en el ámbito de aplicación del artículo 28 del Reglamento: son titulares de pensiones o de rentas con derecho a prestaciones en especie en virtud de las legislaciones de dos o varios Estados miembros, que no tienen derecho a dichas prestaciones en virtud de la legislación del Estado miembro en cuyo territorio residen.

35.

El artículo 28, apartado 2, letra b), del Reglamento prevé que en este supuesto, los gastos de las prestaciones en especie deben sufragarse en principio por «la institución competente del Estado miembro a cuya legislación haya estado sometido el titular durante el mayor período de tiempo».

36.

El Tribunal de Justicia ya ha tenido oportunidad en la sentencia Rundgren de clarificar el alcance y significado del artículo 28 del Reglamento, entre otros preceptos. La cuestión principal en aquel asunto era si un nacional sueco con residencia en Finlandia, que sólo percibía una pensión de Suecia, tenía obligación de pagar cotizaciones en Finlandia por el mero hecho de ser residente.

37.

Opino que la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en ese asunto contiene criterios importantes para la interpretación de la expresión controvertida. Reproduciré por ello aquellas partes de la sentencia que considero significativas para el asunto que nos ocupa.

38.

En la sentencia Rundgren, al responder una de las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional nacional, el Tribunal de Justicia destacó en primer lugar que los artículos 27, 28 y 28 bis del Reglamento están destinados a «determinar, en las distintas situaciones a las que se refieren, por una parte, la institución a la que corresponde abonar las prestaciones de enfermedad y de maternidad a los titulares de las pensiones o rentas y, por otra parte, la institución que soporta la carga de dicho pago». Señaló posteriormente que el artículo 28 bis del Reglamento –disposición pertinente en aquel asunto– «atribuye, en principio, la carga de estas prestaciones a la institución de uno de los Estados miembros competentes en materia de pensiones, de forma que esta carga no la soporte el Estado miembro en cuyo territorio reside el interesado por el mero hecho de que éste resida en él». Para el Tribunal de Justicia estaba clara la finalidad de esta disposición: «no penalizar a los Estados miembros cuya legislación concede un derecho a prestaciones en especie basada únicamente en la residencia en su territorio». ( 14 )

39.

A continuación, el Tribunal de Justicia añadió –y esto es de particular importancia para el presente asunto– que el artículo 28 bis del Reglamento establece que la institución que soporta la carga de las prestaciones en especie debe determinarse según normas idénticas a las que se aplican en virtud del artículo 28 del Reglamento. Tal y como señalaba el Tribunal de Justicia, «en virtud de dichas normas, la institución del lugar de residencia sirve las prestaciones en especie a los titulares de las pensiones o rentas por cuenta y a cargo de la institución de uno de los Estados miembros competentes en materia de pensiones». ( 15 )

40.

Sobre esta base, el Tribunal de Justicia concluyó que «según el sistema establecido de esta forma por los artículos 27, 28 y 28 bis del Reglamento […], la institución a cuyo cargo corren las prestaciones en especie siempre es una institución de un Estado miembro competente en materia de pensiones, en la medida en que el titular de la pensión o la renta tendría derecho a estas prestaciones en virtud de la legislación del Estado miembro si residiera en su territorio. Cuando varios Estados son competentes en materia de pensiones, la carga de las prestaciones se atribuye a uno de ellos en función de criterios concretos, como el lugar de residencia del interesado o, si ninguno de estos Estados miembros es Estado de residencia del interesado, la duración del período en el que estuvo sometido a la legislación de cada uno de estos Estados miembros». En este contexto, el Tribunal de Justicia destacó igualmente que «el vínculo así creado por este sistema entre la competencia para servir las pensiones o rentas y la obligación de asumir la carga de las prestaciones en especie lleva a concluir que esta obligación es accesoria a una competencia efectiva en materia de pensiones». ( 16 )

41.

En la sentencia dictada más recientemente en el asunto van Delft, el Tribunal de Justicia confirmó estos principios al señalar que «el Estado miembro deudor de la pensión o renta abonada a un titular que reside en otro Estado miembro soporta lo esencial del riesgo correspondiente a la dispensación de las prestaciones de enfermedad en especie en el Estado miembro en que éste reside». ( 17 )

42.

En mi opinión se desprende claramente de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que el núcleo del artículo 28 del Reglamento está constituido por un vínculo necesario entre la pensión o renta y las prestaciones en especie. En este caso, siembre será el Estado miembro deudor de la pensión o renta el que también deberá sufragar los gastos de las prestaciones en especie.

43.

Esta interpretación del artículo 28 se ve respaldada además por las tres consideraciones siguientes.

44.

En primer lugar, como han señalado varias de las partes que han presentado observaciones escritas en este procedimiento, lo dispuesto en el artículo 28 se basa en la premisa de que la financiación de cualquier sistema de seguridad social depende inevitablemente de las cotizaciones abonadas por los ciudadanos que desempeñan algún tipo de actividad económica. ( 18 ) Por ello resulta lógico y equitativo que los gastos de las prestaciones en especie dispensadas durante la jubilación corran a cargo del Estado miembro en el que el titular haya desempeñado su actividad económica durante más tiempo. ( 19 ) Cabe suponer que éste será el país donde dicho titular haya efectuado la mayor parte de sus cotizaciones.

45.

Según la interpretación propugnada por los recurrentes del procedimiento principal, deberían tomarse en cuenta igualmente aquellos períodos en los que el titular interesado seguramente no haya cotizado nada o sólo haya cotizado de forma limitada. Sin embargo, esto significaría en algunos casos que prevalecerían los períodos más largos en los que no se ha cotizado sobre los períodos más cortos en los que sí se cotizó. Ciertamente, varios Estados miembros conceden prestaciones en especie por enfermedad simplemente sobre la base de la residencia en su territorio.

46.

En su obra «De Legibus» («Las leyes»), el orador romano Marco Tulio Cicerón escribía: «salus populi suprema lex esto» («el bien del pueblo debe ser la ley suprema»). ( 20 ) En efecto, yo también pienso que uno de los objetivos principales de cualquier sistema de gobierno debe ser cuidar del bienestar de sus ciudadanos. A estos efectos, es importante que un país ofrezca un acceso amplio a los servicios sanitarios a todos sus ciudadanos, independientemente de posibles diferencias entre ellos con respecto a ingresos y recursos económicos. De hecho, es un rasgo común de las sociedades más desarrolladas que el acceso universal a una amplia gama de servicios públicos médicos y sanitarios esté previsto por ley. ( 21 ) En este contexto, procede recordar que la Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, establece que «toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social» (artículo 22) y que «toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad» (artículo 25, apartado 1). Del mismo modo, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, dispone en el artículo 35 bajo la rúbrica «Protección de la salud» que «toda persona tiene derecho a acceder a la prevención sanitaria y a beneficiarse de la atención sanitaria en las condiciones establecidas por las legislaciones y prácticas nacionales.»

47.

No obstante, los sistemas que ofrecen un acceso amplio a las prestaciones sanitarias para la totalidad de la población inevitablemente implican un gasto mayor para la sociedad. Los costes de la atención sanitaria dispensada a ciertas categorías de personas como los desempleados, estudiantes, menores o mujeres embarazadas deben financiarse normalmente con las cotizaciones aportadas por ciudadanos en activo o, en general, con los fondos abonados por los contribuyentes.

48.

Opino que la norma del artículo 28 del Reglamento pretende garantizar que aquellos Estados miembros que tienen un régimen más generoso en este ámbito no se vean obligados a sufragar los gastos de las prestaciones en especie dispensadas a los titulares de una pensión o de una renta que no hayan contribuido a su sistema de seguridad social o que sólo hayan contribuido mínimamente.

49.

La falta de equidad objetiva de semejante sistema –que amenazaría con impulsar a los Estados miembros a introducirse en una espiral descendente con respecto a los servicios sanitarios– puede ilustrarse tomando como ejemplo la situación del Sr. Farrington.

50.

El Sr. Farrington alega que el Reino Unido debería ser, con arreglo al artículo 28, apartado 2, letra b) del Reglamento, el Estado miembro a cuyo cargo han de correr las prestaciones en especie dispensadas en España, ya que residió en el Reino Unido desde 1948, cuando tenía siete años de edad, hasta 1972, cuando, tras catorce años de trabajo por cuenta ajena, emigró a los Países Bajos. Esto significa que durante una parte significativa del tiempo que residió en el Reino Unido, el Sr. Farrington tuvo acceso al National Health Service (servicio sanitario nacional), por el mero hecho de haber residido en dicho país. Por el contrario, el Sr. Farrington trabajó en los Países Bajos durante la totalidad del período de treinta y dos años en que residió en territorio neerlandés (de 1972 a 2004). Es de suponer, que el Sr. Farrington ha efectuado cotizaciones mucho más elevadas al sistema de seguridad social de los Países Bajos que al del Reino Unido –o al menos que así habría sido en el caso de la mayoría de las personas en una situación similar. Por ello no veo ninguna razón por la que deba ser el Reino Unido y no los Países Bajos el Estado miembro que tenga que correr con los gastos de las prestaciones en especie a las que el Sr. Farrington tiene derecho durante su jubilación en su nuevo país de residencia.

51.

Este ejemplo demuestra, que la interpretación del artículo 28, apartado 2, letra b), invocada por los recurrentes del procedimiento principal no puede ser correcta. Básicamente, interpretar la expresión controvertida como relativa exclusivamente a la legislación sobre seguridad social en materia de maternidad y enfermedad rompería el vínculo entre las cotizaciones percibidas por el Estado y las prestaciones suministradas por el mismo, vínculo que constituye el fundamento de todos los sistemas de seguridad social. Esto llevaría, como bien señala la Comisión, a un desequilibrio en la distribución de la carga financiera entre los Estados miembros y yo añadiría que también podría menoscabar la estabilidad de algunos sistemas de seguridad social.

52.

Los recurrentes del procedimiento principal señalan que su interpretación de la expresión controvertida queda avalada por una sentencia del Tribunal Supremo de lo contencioso-administrativo de Suecia, de 14 de diciembre de 2011, ( 22 ) en la que los hechos objeto del litigio eran comparables a los hechos que se plantean en el presente procedimiento. En aquel asunto, el Tribunal Supremo contencioso-administrativo estimó que el artículo 28 del Reglamento, ubicado en el capítulo 1, denominado «Enfermedad y maternidad», del título III del Reglamento, constituye una excepción a las normas generales para la determinación de la legislación aplicable previstas en el artículo 13 del título II del Reglamento y concluyó que el término «legislación» debía entenderse en el sentido de que se refiere a la legislación sobre seguridad social en materia de maternidad y enfermedad.

53.

Si bien es cierto que el artículo 28 figura en el capítulo 1 denominado «Enfermedad y maternidad», del título III del Reglamento, esto no significa que la expresión controvertida quede restringida a la legislación sobre enfermedad y maternidad. Tal y como observaba el Gobierno sueco, el nombre del capítulo únicamente indica el tipo de prestaciones que se rigen por las normas contenidas en el mismo, como excepción a las normas generales previstas en el título II del Reglamento. ( 23 )

54.

La falta de solidez de los argumentos aducidos por los recurrentes del procedimiento principal –basados en la denominación del capítulo 1– se hace patente cuando se tienen en cuenta la denominación general del título III («Disposiciones particulares para las diferentes categorías de prestaciones») y las denominaciones de los capítulos posteriores del título, que indican respectivamente las categorías de prestaciones contempladas. ( 24 )

55.

En segundo lugar, la interpretación de la expresión controvertida que yo propongo ofrece una norma de conflicto que, como bien observa el Reino Unido, es relativamente simple de aplicar y proporciona seguridad jurídica en cuanto a los resultados. ( 25 ) Los períodos de tiempo acumulados a efectos de pensiones por un titular en cada Estado miembro quedan registrados y, obviamente, las instituciones competentes de cada Estado miembro tienen constancia de los mismos.

56.

Por el contrario, la interpretación del artículo 28, apartado 2, letra b), del Reglamento propugnada por CVZ y los Gobiernos de los Países Bajos y Suecia, expuesta en el punto 24 de las presentes conclusiones, parece obtener resultados menos ciertos. Como determinadas ramas de la seguridad social a menudo son aplicables a cualquier persona residente en un Estado miembro, el criterio principal de aplicación del artículo 28, apartado 2, letra b), del Reglamento sería normalmente la duración de la residencia de la persona en el país. No obstante, como algunos de los Gobiernos admitieron durante la vista, este dato no siempre puede comprobarse fácilmente o no es totalmente fiable. Mientras que los períodos de cotización al régimen de pensiones de un ciudadano quedan registrados de forma precisa y son fácilmente verificables, no ocurre lo mismo con respecto a los períodos en que los ciudadanos están sujetos a otras ramas de la seguridad social.

57.

Además, hasta los Gobiernos de los Países Bajos y Suecia alegan que el artículo 28, apartado 2, letra b), pretende garantizar que sea el país en el que el titular de la pensión o la renta haya trabajado durante más tiempo y, por tanto, donde probablemente haya cotizado más, el que corra con los gastos de las prestaciones en especie. No obstante, la interpretación del precepto propuesta por estos Gobiernos no parece garantizar que se alcance siempre este objetivo. De hecho, esta interpretación implica que, a efectos del artículo 28 del Reglamento, también se tendría en cuenta íntegramente el período durante el cual un ciudadano haya estado sometido a alguna rama de la legislación de seguridad social. No tendría ninguna relevancia que durante un período determinando el ciudadano hubiera sido, por ejemplo, un menor con acceso a los servicios de salud universales de un Estado miembro, y no un trabajador que aporta todas las cotizaciones debidas. De hecho, el factor temporal sería el único criterio relevante en el marco del artículo 28, apartado 2, letra b), del Reglamento.

58.

Opino que esta no puede ser la interpretación correcta del artículo 28, apartado 2, letra b). También esta interpretación podría imponer una carga desproporcionada a aquellos Estados miembros que conceden a los residentes en su territorio alguna forma de asistencia de seguridad social, independientemente de si dichos ciudadanos desempeñan una actividad económica o de si cotizan al sistema de seguridad social establecido.

59.

Como ya he explicado en los puntos 50 y 51 de estas conclusiones, este resultado me parece, por una parte, abusivo frente a los Estados miembros que son más generosos con respecto a sus sistemas de seguridad social y, por otra parte, potencialmente perjudicial para la estabilidad financiera de dichos sistemas.

60.

Es cierto que el artículo 1, que contiene las definiciones a los efectos del Reglamento, dispone en la letra j) que el término «legislación» designa «para cada Estado miembro, las leyes, los reglamentos, las disposiciones estatutarias y cualesquiera otras medidas de aplicación, existentes o futuras, que se refieren a las ramas y regímenes de seguridad social mencionados en los apartados 1 y 2 del artículo 4 o las prestaciones especiales de carácter no contributivo contempladas en el apartado 2 bis del artículo 4». Ello parece sugerir una interpretación amplia de la expresión controvertida.

61.

Sin embargo, no me convence este argumento. Entiendo que la definición del artículo 1 necesariamente debe ser omnicomprensiva, por cuanto esta definición es aplicable a los efectos de todo el Reglamento. Una definición amplia del término «legislación» es concordante con el propósito del legislador de la UE de garantizar una aplicación uniforme del Reglamento en todos los Estados miembros a pesar de la variedad de sus sistemas de seguridad social. Al mismo tiempo, la definición del artículo 1 también sirve para delimitar lo que no debe considerarse legislación de seguridad social (por ejemplo, convenios colectivos o regímenes especiales de trabajadores por cuenta propia, cuya creación se haya dejado a la iniciativa de los interesados).

62.

Esto no significa sin embargo que cada vez que aparece dicho término en el Reglamento deba entenderse en el sentido de la definición contemplada en el artículo 1. ( 26 ) Bien puede ser que algunas disposiciones del Reglamento maticen el término «legislación» de tal modo que se refieran a una rama de legislación concreta.

63.

Esto es precisamente lo que ocurre en el artículo 28 del Reglamento. El término «legislación» que aparece en el artículo 28, apartado 2, letra b), no debe ser entendido, en mi opinión, totalmente aislado del resto de la disposición. Debe tenerse en cuenta que el artículo 28, apartado 1, hace referencia al «titular de una pensión o de una renta debida en virtud de la legislación de un Estado miembro, o de pensiones o de rentas debidas en virtud de las legislaciones de dos o varios Estados miembros». La referencia al apartado 1 en la frase inicial del segundo apartado indica, pues, que es aplicable únicamente a los supuestos contemplados en aquel apartado. ( 27 )

64.

De una lectura del artículo 28 en su conjunto se desprende por tanto claramente que la legislación relevante es aquella en virtud de la cual una persona tiene derecho a una pensión o a una renta y no la legislación relativa a todas las ramas del sistema de seguridad social.

65.

En tercer y último lugar, la interpretación de la expresión controvertida que propongo parece estar respaldada por otras dos disposiciones legales.

66.

En primer lugar, a tenor del artículo 33, apartado 1, del Reglamento: «La institución de un Estado miembro que sea deudora de una pensión o de una renta y que aplique una legislación que prevea, para la cobertura de las prestaciones de enfermedad y de maternidad, la retención de cuotas al titular de una pensión o de una renta, quedará facultada para practicar estas retenciones […] sobre la pensión o la renta que deba, siempre que las prestaciones servidas […] sean a cargo de alguna institución de dicho Estado miembro.»

67.

Esta disposición parece respaldar la idea de que el Estado miembro que es deudor de una pensión o de una renta debe ser también el que corra con los gastos de las prestaciones en especie servidas por el Estado miembro de residencia del titular de la pensión o de la renta. Ello explica el motivo de que dicho Estado miembro pueda efectuar las retenciones sobre la pensión o renta que debe al titular. Procede destacar, que en la sentencia Rundgren, el Tribunal de Justicia estableció claramente que la expresión la pensión o renta «que deba» del artículo 33 se refiere a una pensión o renta efectivamente abonada al titular, y que no basta una competencia teórica con respecto al pago de una pensión o renta para permitir que la institución competente efectúe una retención. ( 28 )

68.

En segundo lugar, el artículo 95 del Reglamento (CEE) no 574/72 del Consejo, de 21 de marzo de 1972, por el que se establecen las modalidades de aplicación del Reglamento (CEE) no 1408/71, ( 29 ) bajo el epígrafe «Reembolso de las prestaciones en especie correspondientes al seguro de enfermedad y maternidad abonadas a los titulares de pensiones o de rentas y a los miembros de sus familias que no residan en un Estado miembro al amparo de cuya legislación disfruten de una pensión o de una renta y tengan derecho a las prestaciones», también parece tener relevancia. En la sentencia van der Duin y ANOZ Zorgverzekeringen, el Tribunal de Justicia estimó, en relación con dicha disposición, que «corresponde, en principio, a la institución competente del Estado deudor de la pensión o de la renta reembolsar a la institución del lugar de residencia la cuantía de las prestaciones satisfechas en virtud [del] artículo 28 […].» ( 30 )

69.

Si siguiésemos la interpretación del artículo 28, apartado 2, letra b), que invocan los recurrentes del procedimiento principal, o la interpretación defendida por el CVZ, estos dos preceptos perderían su razón de ser: no podría excluirse que, en determinados supuestos, los gastos de las prestaciones en especie tendrían que correr a cargo de un Estado miembro que no abona ninguna pensión o renta al titular. Obviamente, en estos supuestos, la institución deudora de una pensión o renta no podría llevar a cabo retenciones sobre la pensión o renta, ni podría efectuar reembolsos.

70.

A la luz de estas consideraciones, opino que mediante la expresión controvertida se hace referencia a la legislación en materia de pensiones.

71.

Una vez alcanzada esta conclusión, se plantea otra cuestión que debemos examinar. En la petición de decisión prejudicial, el Centrale Raad van Beroep pregunta en particular qué tipo de seguros de pensiones deben tenerse en cuenta a los efectos del artículo 28 del Reglamento en supuestos como el que aquí nos ocupa.

72.

Opino que el tenor del artículo 28 del Reglamento debe interpretarse a este respecto, en primer lugar, de forma amplia y, en segundo lugar, en concordancia con la legislación nacional pertinente.

73.

En cuanto al primer punto, debe señalarse que no existe ningún indicio en el texto del Reglamento que sugiera que esta disposición deba ser objeto de una interpretación restringida. Al contrario, la expresión «a cuya legislación haya estado sometido el titular» parece haber sido formulada deliberadamente en el sentido más amplio posible.

74.

De hecho, en la sentencia Rundgren, el Tribunal de Justicia estimó que «la expresión “pensión o renta” que figura en el artículo 28 bis del Reglamento no 1408/71 se refiere tanto a una pensión basada en la residencia y que constituya en particular una prestación de invalidez y de vejez, […] como a una pensión basada en el ejercicio de un trabajo retribuido […]». ( 31 ) Opino que dicha expresión debe ser interpretada del mismo modo en el marco del artículo 28 del Reglamento.

75.

Por otra parte, mientras el encabezamiento de la versión inglesa del artículo 28 del Reglamento emplea el término «pensions payable», en otras versiones lingüísticas de dicho instrumento se usan expresiones diferentes. Así, por ejemplo, la versión danesa del artículo 28 dice «ret til pension eller rente», la neerlandesa, «Pensioenen of renten», la francesa, «pensions ou rentes dues», la italiana, «pensioni o rendite dovute», la portuguesa, «pensões ou rendas devidas», y la española, «pensiones o rentas debidas». ( 32 ) Esta comparación sugiere que procede aplicar una interpretación amplia del alcance del artículo 28.

76.

En síntesis, no hay ningún indicio de que el legislador de la UE tuviese intención de limitar el ámbito de aplicación del artículo 28 a algunos tipos específicos de pensiones o a períodos específicos del régimen de pensiones como, por ejemplo, las pensiones de jubilación o las pensiones acumuladas durante la vida laboral de una persona. Del mismo modo, no veo ninguna razón por la que no deban tenerse en cuenta los períodos durante los cuales el titular de una pensión o de una renta haya cotizado en un Estado miembro sobre la base de un régimen de seguro voluntario, cuando así lo prevea la legislación nacional.

77.

La introducción de una distinción entre los diferentes tipos de pensiones o los diferentes períodos del régimen de pensiones añadiría además un elemento de complejidad e incertidumbre a la aplicación de los requisitos previstos en el artículo 28, apartado 2, letra b), del Reglamento.

78.

En cuanto al segundo punto, procede recordar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, en principio, los requisitos a los que se sujeta la constitución de los períodos de seguro, de conformidad con el artículo 1, letra r), del Reglamento no 1408/71, son definidos exclusivamente por la legislación del Estado miembro con arreglo a la cual hayan sido cubiertos los períodos de que se trate. ( 33 )

79.

El hecho de que, esencialmente, el artículo 28 remite a la legislación nacional pertinente con respecto a este punto, me parece coherente con el hecho de que el Reglamento se basa en lo que actualmente es el artículo 48 TFUE (antiguo artículo 51 Tratado CEE). A este respecto, el Tribunal de Justicia ha estimado reiteradamente que «dado que el artículo 48 TFUE obliga a coordinar las legislaciones de los Estados miembros, y no a armonizarlas, las diferencias de fondo y de procedimiento entre los regímenes de seguridad social de cada Estado miembro y, por tanto, en los derechos de las personas afiliadas a esos regímenes, no se ven afectadas por dicha disposición». ( 34 )

80.

Por esta razón mi conclusión es que la expresión «pensiones o rentas» debe entenderse en sentido amplio y de conformidad con la legislación nacional pertinente, de manera que se incluyan, en su caso, las pensiones o rentas debidas por el Estado miembro en virtud de cotizaciones voluntarias.

81.

A la luz de todo lo expuesto, propongo que el Tribunal de Justicia responda a la cuestión prejudicial planteada por el Centrale Raad van Beroep (Países Bajos) del siguiente modo:

«La expresión “legislación a la que haya estado sometido el titular durante el mayor período de tiempo”, contenida en el artículo 28, apartado 2, letra b), del Reglamento (CEE) no 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, se refiere a la legislación en materia de pensiones. La expresión “pensiones o rentas” debe entenderse en sentido amplio y de conformidad con la legislación nacional pertinente, de manera que se incluyan, en su caso, las pensiones o rentas debidas por el Estado miembro en virtud de cotizaciones voluntarias.»