Asunto T‑496/11
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte
contra
Banco Central Europeo (BCE)
«Política económica y monetaria — BCE — Recurso de anulación — Marco de vigilancia del Eurosistema — Acto impugnable — Admisibilidad — Vigilancia de los sistemas de pago y de liquidación de valores — Exigencia de domiciliación en un Estado miembro del Eurosistema aplicada a los sistemas de compensación mediante entidades de contrapartida central — Competencia del BCE»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Cuarta) de 4 de marzo de 2015
Recurso de anulación — Actos recurribles — Actos destinados a producir efectos jurídicos — Marco de vigilancia publicado por el Banco Central Europeo que impone una exigencia de domiciliación de las entidades de contrapartida central destinadas a compensar operaciones sobre valores financieros — Inclusión
(Art. 263 TFUE)
Recurso de anulación — Recurso dirigido contra un acto confirmatorio de un acto anterior no impugnado dentro de plazo — Inadmisibilidad — Concepto de acto confirmatorio — Acto que modifica una disposición de un acto anterior — Exclusión
(Art. 263 TFUE)
Recurso de anulación — Recursos de los Estados miembros — Recurso dirigido contra un acto del Banco Central Europeo — Admisibilidad no supeditada a la demostración de un interés en ejercitar la acción — No participación del Estado miembro de que se trate en determinados aspectos de la Unión económica y monetaria — Irrelevancia
(Art. 263 TFUE, párrs. 2 y 4; Protocolos no 4 y no 15 anexos a los Tratados UE y FUE)
Banco Central Europeo — Competencias del Sistema Europeo de Bancos Centrales — Promoción del buen funcionamiento de los sistemas de pago — Adopción de un marco de vigilancia respecto a los sistemas de compensación de valores — Exclusión
(Art. 127 TFUE, ap. 2; Protocolo no 4 anexo a los Tratados UE y FUE, art. 22)
Unión Europea — Competencias de atribución — Atribución implícita — Requisitos — Competencia implícita del Banco Central Europeo para regular los sistemas de compensación de valores — Inexistencia
(Arts. 13 TUE, ap. 2, y 48 TUE; art. 129 TFUE, ap. 3; Protocolo no 4 anexo a los Tratados UE y FUE, art. 22)
Constituye un acto recurrible en anulación con arreglo al artículo 263 TFUE un marco de vigilancia del Eurosistema, publicado por el Banco Central Europeo, que establece una política de domiciliación aplicable a las Entidades de contrapartida central domiciliadas en Estados miembros que no son parte del Eurosistema.
En efecto, la capacidad de un acto para producir efectos jurídicos y, por tanto, para ser objeto de un recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE implica examinar su tenor literal y el contexto en el que se inscribe, así como la intención de su autor. En lo que respecta, en primer lugar, al tenor literal y al contexto en el que se inscribe el acto impugnado, este examen permite evaluar la percepción que las partes interesadas podían razonablemente tener del mismo. A este respecto, el pasaje del marco de vigilancia relativo a la localización de las entidades de contrapartida central destinadas a compensar operaciones sobre valores financieros, que fue publicado más allá de la esfera interna del Banco Central Europeo, emplea una formulación de carácter imperativo y reviste un carácter particularmente preciso, con el fin de facilitar su aplicación. Igualmente, en la medida en que las autoridades reguladoras de los Estados miembros de la zona Euro podrían concluir que están obligadas a velar por el respeto de la exigencia de domiciliación recogida en el marco de vigilancia, una entidad de contrapartida central que no responda a los criterios que figuran en dicho marco podría verse privada del acceso a los otros actores implicados en la cadena de tratamiento de las operaciones sobre valores.
En segundo lugar, en lo que respecta a los aspectos esenciales del marco de vigilancia, la formulación de una exigencia de domiciliación en el seno de la zona euro para las entidades de contrapartida central cuya actividad excede los umbrales que allí se establecen equivale a añadir una nueva regla en el ordenamiento jurídico, dado que dicha exigencia no aparecía en ninguna norma jurídica anterior. En tercer lugar, en lo que respecta a la intención del Banco Central Europeo al adoptar el marco de vigilancia, dicho marco pretende imponer el respeto de una exigencia de domiciliación para las entidades de contrapartida central cuya actividad excede los umbrales que establece y, por tanto, a falta de indicios en sentido contrario en el texto del marco de vigilancia, constituye la posición definitiva del Banco.
(véanse los apartados 31, 32, 34, 37, 39, 45, 48, 50, 51, 53 y 54)
Un recurso de anulación interpuesto contra una decisión meramente confirmatoria de una decisión anterior no impugnada dentro del plazo establecido al efecto es inadmisible. Sin embargo, una decisión es meramente confirmatoria de una decisión anterior si no contiene ningún elemento nuevo en relación con un acto anterior y no ha sido precedida de una reconsideración de la situación del destinatario de dicho acto anterior. A este respecto, cuando se modifica una disposición de un Reglamento, queda de nuevo abierta la vía de recurso, no sólo contra esa disposición concreta, sino también contra todas aquellas que, aunque no hayan sido modificadas, forman un todo con ella.
Así, en lo que respecta a un recurso dirigido contra un marco de vigilancia, publicado por el Banco Central Europeo, que establece una política de domiciliación aplicable a las entidades de contrapartida central establecidas en Estados miembros que no son parte del Eurosistema, el hecho de que el Banco haya podido expresar en actos anteriores el principio de una política de domiciliación que podría aplicarse a las entidades de contrapartida central no implica que la calificación de acto de carácter confirmatorio sea aplicable al marco de vigilancia, dado que la política de domiciliación en cuestión figura en este marco de forma modificada.
(véanse los apartados 59 a 62)
En su condición de Estado miembro, el Reino Unido tiene legitimación para recurrir los actos del Banco Central Europeo sobre la base del artículo 263 TFUE, párrafo segundo, sin estar sometido a los requisitos del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. Por otra parte, si bien, en aplicación del Protocolo no 15 del Tratado FUE, determinadas disposiciones del Tratado FUE y del Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo no son aplicables al Reino Unido, éste conserva su derecho a interponer un recurso con el fin de que el juez de la Unión verifique que el BCE no sobrepasó sus atribuciones.
(véanse los apartados 73 y 75)
El Banco Central Europeo no dispone de la competencia necesaria para regular la actividad de los sistemas de compensación de valores, de forma que un marco de vigilancia que impone a las entidades de contrapartida central que intervienen en la compensación de valores financieros una exigencia de domiciliación en el seno de la zona euro debe ser anulado por incompetencia.
El artículo 22 del Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo prevé que el Banco podrá dictar reglamentos, destinados a garantizar unos sistemas de compensación y liquidación eficientes y solventes dentro de la Unión, y con terceros países, siendo dicha atribución uno de los medios a disposición del Banco para llevar a cabo la función de promoción del buen funcionamiento de los sistemas de pago que confía al Eurosistema el artículo 127 TFUE, apartado 2. Sin embargo, un sistema de pago en el sentido de dicho artículo 127 TFUE, apartado 2, forma parte del ámbito de las transferencias de fondos. Por tanto, si bien dicha definición puede incluir el componente «efectivo» de las operaciones de compensación, es distinto el caso del componente «valores» de las operaciones de compensación de una entidad de contrapartida central, ya que si bien puede considerarse que tales valores son objeto de una operación que da lugar a una transferencia de fondos, no constituyen, sin embargo, pagos en sí mismos. La misma conclusión se impone igualmente en lo que respecta a la expresión «sistemas de compensación y liquidación» empleada en el artículo 22 de los Estatutos.
De ello se desprende necesariamente que la posibilidad de adoptar reglamentos ofrecida al Banco Central Europeo por dicho artículo 22 debe considerarse limitada únicamente a los sistemas de compensación de pagos. Por ello, a falta de una referencia expresa en el artículo 22 de los Estatutos a la compensación de valores, la elección de la expresión «sistemas de compensación y liquidación» está dirigida a destacar que el Banco dispone de la competencia para dictar reglamentos destinados a garantizar unos sistemas de pago eficientes y solventes, entre los que están aquellos que incluyen una fase de compensación, más que a atribuirle una competencia normativa autónoma respecto del conjunto de los sistemas de compensación.
(véanse los apartados 88, 89, 97 a 101 y 110)
Cuando un artículo del Tratado confía a una institución una misión específica, hay que admitir, so pena de restar todo efecto útil a esa disposición, que, por ello, dicho artículo le otorga los poderes indispensables para hacer frente a esta misión. No obstante, la existencia de una potestad normativa implícita, que constituye una excepción al principio de atribución de competencias enunciado por el artículo 13 TUE, apartado 2, debe apreciarse de modo estricto. Sólo excepcionalmente reconoce la jurisprudencia esta potestad implícita y, para ello, debe ser necesaria para garantizar el efecto útil de las disposiciones del Tratado o del reglamento de base de que se trate.
A este respecto, si bien es cierto que existen vínculos muy estrechos entre los sistemas de pago y los sistemas de compensación de valores y que las perturbaciones que afecten a las infraestructuras de compensación de valores puedan repercutir sobre los sistemas de pago y perjudiquen de esta manera su normal funcionamiento, la existencia de tales vínculos no puede, sin embargo, ser suficiente para justificar el reconocimiento a favor del Banco Central Europeo de potestades implícitas de regulación de los sistemas de compensación de valores, y ello porque el Tratado FUE prevé expresamente la posibilidad de que tales potestades sean otorgadas al Banco. Ahora bien, el artículo 129 TFUE, apartado 3, prevé un mecanismo de modificación simplificado, que deroga el previsto en el artículo 48 TUE, respecto de determinadas disposiciones de los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo, entre las que se encuentra el artículo 22 de éstos.
(véanse los apartados 104 a 108)