SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)
de 6 de diciembre de 2011 (*)
«Espacio de libertad, de seguridad y de justicia – Directiva 2008/115/CE – Normas y procedimientos comunes en materia de retorno de los nacionales de países terceros en situación irregular – Normativa nacional que establece, en caso de estancia irregular, una pena de prisión y una multa»
En el asunto C‑329/11,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por la cour d’appel de Paris, mediante resolución de 29 de junio de 2011, recibida en el Tribunal de Justicia el 5 de julio de 2011, en el procedimiento entre
Alexandre Achughbabian
y
Préfet du Val-de-Marne,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. V. Skouris, Presidente, los Sres. A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot, J. Malenovský, U. Lõhmus y M. Safjan, Presidentes de Sala, y los Sres. A. Borg Barthet, M. Ilešič (Ponente) y A. Arabadjiev, la Sra. C. Toader y el Sr. J.‑J. Kasel, Jueces;
Abogado General: Sr. J. Mazák;
Secretaria: Sra. R. Şereş, administradora;
visto el auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 30 de septiembre de 2011 por el que se acuerda tramitar la petición de decisión prejudicial por el procedimiento acelerado previsto en el artículo 23 bis del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y 104 bis, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 25 de octubre de 2011;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre del Sr. Achughbabian, por Mes C. Papazian y P. Spinosi, avocats;
– en nombre del Gobierno francés, por la Sra. E. Belliard, el Sr. G. de Bergues y la Sra. B. Beaupère-Manokha, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno danés, por el Sr. C. Vang, en calidad de agente;
– en nombre del Gobierno alemán, por los Sres. T. Henze y N. Graf Vitzthum, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno estonio, por la Sra. M. Linntam, en calidad de agente;
– en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. M. Condou Durande, en calidad de agente;
oído el Abogado General;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (DO L 348, p. 98).
2 Esta petición se presentó en el marco de un litigio entre el Sr. Achughbabian y el préfet du Val-de-Marne en relación con la situación irregular del Sr. Achughbabian en el territorio francés.
Marco jurídico
La Directiva 2008/115
3 Los considerandos cuarto, quinto y decimoséptimo de la Directiva 2008/115 tienen la siguiente redacción:
«(4) Es necesario fijar normas claras, transparentes y justas para establecer una política efectiva de retorno como un elemento necesario de una política migratoria bien gestionada.
(5) Conviene que la presente Directiva establezca un conjunto horizontal de normas aplicable a todos los nacionales de terceros países que no cumplen o que han dejado de cumplir las condiciones de entrada, estancia o residencia en un Estado miembro.
[…]
(17) […] Sin perjuicio de la detención inicial por los servicios policiales, regulada por la legislación nacional, el internamiento debe llevarse a cabo, por regla general, en centros especializados de internamiento.»
4 El artículo 1 de la Directiva 2008/115, titulado «Objeto», dispone:
«La presente Directiva establece normas y procedimientos comunes que deberán aplicarse en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, de conformidad con los derechos fundamentales como principios generales del Derecho comunitario, así como del Derecho internacional, incluidas las obligaciones en materia de protección de los refugiados y de derechos humanos.»
5 El artículo 2 de esta Directiva, titulado «Ámbito de aplicación», establece:
«1. La presente Directiva se aplicará a los nacionales de terceros países en situación irregular en el territorio de un Estado miembro.
2. Los Estados miembros podrán decidir no aplicar la presente Directiva a los nacionales de terceros países:
a) a los que se deniegue la entrada […], o que sean detenidos o interceptados por las autoridades competentes con ocasión del cruce irregular de las fronteras exteriores terrestres, marítimas o aéreas de un Estado miembro […];
b) que estén sujetos a medidas de retorno que sean constitutivas de sanciones penales o consecuencia de sanciones penales, con arreglo a la legislación nacional, o que estén sujetos a procedimientos de extradición.
[…]»
6 El artículo 3 de dicha Directiva, titulado «Definiciones», establece:
«A efectos de la presente Directiva se entenderá por:
[…]
2) “situación irregular” la presencia en el territorio de un Estado miembro de un nacional de un tercer país que no cumple o ha dejado de cumplir las condiciones […] de entrada, estancia o residencia en ese Estado miembro;
3) “retorno” el proceso de vuelta de un nacional de un tercer país, bien sea en acatamiento voluntario de una obligación de retorno, bien de modo forzoso a:
– su país de origen, o
– un país de tránsito con arreglo a acuerdos de readmisión comunitarios o bilaterales o de otro tipo, u
– otro tercer país al que el nacional de un tercer país decida volver voluntariamente y en el cual será admitido;
4) “decisión de retorno” una decisión o acto de naturaleza administrativa o judicial por el que se declare irregular la situación de un nacional de un tercer país y se imponga o declare una obligación de retorno;
5) “expulsión” la ejecución de la obligación de retornar, es decir, el transporte físico fuera del Estado miembro;
[…]»
7 Los artículos 6 y 9 de la Directiva 2008/115 establecen:
«Artículo 6
Decisión de retorno
1. Los Estados miembros dictarán una decisión de retorno contra cualquier nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio, sin perjuicio de las excepciones contempladas en los apartados 2 a 5.
2. A los nacionales de terceros países que se encuentren en situación irregular en el territorio de un Estado miembro y sean titulares de un permiso de residencia válido u otra autorización que otorgue un derecho de estancia expedido por otro Estado miembro se les exigirá que se dirijan de inmediato al territorio de dicho Estado miembro. […]
3. Los Estados miembros podrán abstenerse de dictar una decisión de retorno contra un nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio si otro Estado miembro se hace cargo del mencionado nacional [...].
4. Los Estados miembros podrán, en cualquier momento, decidir conceder a un nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio un permiso de residencia autónomo u otra autorización que otorgue un derecho de estancia por razones humanitarias o de otro tipo. En este caso no se dictará ninguna decisión de retorno. [...]
5. Si el nacional de un tercer país que se halla en situación irregular en el territorio de un Estado miembro tiene [...] un procedimiento pendiente de renovación del permiso de residencia u otra autorización que otorgue el derecho de estancia, el Estado miembro considerará la posibilidad de abstenerse de dictar una decisión de retorno hasta que finalice el procedimiento pendiente [...].
[...]
Artículo 7
Salida voluntaria
1. La decisión de retorno establecerá un plazo adecuado, cuya duración oscilará entre siete y treinta días, para la salida voluntaria, sin perjuicio de las excepciones contempladas en los apartados 2 y 4. [...]
[...]
2. Los Estados miembros prorrogarán cuando sea necesario el plazo de salida voluntaria durante un tiempo prudencial, atendiendo a las circunstancias concretas del caso de que se trate, como son la duración de la estancia, la existencia de niños escolarizados y la existencia de otros vínculos familiares y sociales.
3. Durante el plazo de salida voluntaria podrán imponerse determinadas obligaciones para evitar el riesgo de fuga, tales como la presentación periódica ante las autoridades, el depósito de una fianza adecuada, la entrega de documentos o la obligación de permanecer en un lugar determinado.
4. Si existiera riesgo de fuga, o si se desestimara una solicitud de permanencia legal por ser manifiestamente infundada o fraudulenta o si la persona de que se trate representara un riesgo para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional, los Estados miembros podrán abstenerse de conceder un plazo para la salida voluntaria, o podrán conceder un periodo inferior a siete días.
Artículo 8
Expulsión
1. Los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias para hacer cumplir la decisión de retorno cuando no se haya concedido un plazo para la salida voluntaria de conformidad con el artículo 7, apartado 4, o cuando no se haya cumplido con la obligación de retorno dentro del plazo para la salida voluntaria concedido de conformidad con el artículo 7.
[...]
4. En los casos en que los Estados miembros utilicen, como último recurso, medidas coercitivas para llevar a cabo la expulsión de un nacional de un tercer país que se oponga a su expulsión, tales medidas serán proporcionadas y la fuerza ejercida no irá más allá de lo razonable. Se aplicarán según establezca la legislación nacional, de conformidad con los derechos fundamentales y con el debido respeto a la dignidad y la integridad física del nacional de un tercer país de que se trate.
[...]
Artículo 9
Aplazamiento de la expulsión
1. Los Estados miembros aplazarán la expulsión:
a) cuando ésta vulnere el principio de no devolución, o
b) mientras se le otorgue efecto suspensivo [a raíz de un recurso interpuesto contra una decisión relativa al retorno].
2. Los Estados miembros podrán aplazar la expulsión durante un período oportuno de tiempo, teniendo en cuenta las circunstancias específicas del caso concreto. En particular, los Estados miembros tendrán en cuenta:
a) el estado físico o la capacidad mental del nacional de un tercer país;
b) razones técnicas, tales como la falta de capacidad de transporte o la imposibilidad de ejecutar la expulsión debido a la falta de identificación.
3. Si se aplaza una expulsión, tal y como se establece en los apartados 1 y 2, podrán imponerse las obligaciones establecidas en el artículo 7, apartado 3, al nacional de un tercer país de que se trate.»
8 Los artículos 15 y 16 de la Directiva 2008/115 tienen la siguiente redacción:
«Artículo 15
Internamiento
1. Salvo que en el caso concreto de que se trate puedan aplicarse con eficacia otras medidas suficientes de carácter menos coercitivo, los Estados miembros podrán mantener internados a los nacionales de terceros países que sean objeto de procedimientos de retorno, únicamente a fin de preparar el retorno o llevar a cabo el proceso de expulsión, especialmente cuando:
a) haya riesgo de fuga, o
b) el nacional de un tercer país de que se trate evite o dificulte la preparación del retorno o el proceso de expulsión.
Cualquier internamiento será lo más corto posible y sólo se mantendrá mientras estén en curso y se ejecuten con la debida diligencia los trámites de expulsión.
[...]
4. Cuando parezca haber desaparecido la perspectiva razonable de expulsión, bien por motivos jurídicos o por otras consideraciones, o que hayan dejado de cumplirse las condiciones descritas en el apartado 1, dejará de estar justificado el internamiento y la persona de que se trate será puesta en libertad inmediatamente.
5. El internamiento se mantendrá mientras se cumplan las condiciones establecidas en el apartado 1 y sea necesario para garantizar que la expulsión se lleve a buen término. Cada Estado miembro fijará un período limitado de internamiento, que no podrá superar los seis meses.
6. Los Estados miembros sólo podrán prorrogar el plazo previsto en el apartado 5 por un periodo limitado no superior a doce meses más, con arreglo a la legislación nacional, en los casos en que, pese a haber desplegado por su parte todos los esfuerzos razonables, pueda presumirse que la operación de expulsión se prolongará debido a:
a) la falta de cooperación del nacional de un tercer país de que se trate, o
b) demoras en la obtención de terceros países de la documentación necesaria.
Artículo 16
Condiciones del internamiento
1. Como norma general, el internamiento se llevará a cabo en centros de internamiento especializados. En los casos en que un Estado miembro no pueda proporcionar alojamiento en un centro de internamiento especializado y tenga que recurrir a un centro penitenciario, los nacionales de terceros países sujetos al internamiento estarán separados de los presos ordinarios.
[…]»
9 Según el artículo 20 de la Directiva 2008/115, los Estados miembros debían poner en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en ella, a más tardar, el 24 de diciembre de 2010.
Normativa nacional
Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile
10 A tenor del artículo L. 211‑1 del Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (en lo sucesivo, «Ceseda»), «para entrar en Francia, todo extranjero deberá disponer […] de los documentos y visados exigidos por los Convenios internacionales y los reglamentos en vigor […]».
11 Conforme al artículo L. 311‑1 de dicho Código, «[…] todo extranjero mayor de dieciocho años que desee permanecer en Francia debe disponer, una vez transcurrido el plazo de tres meses desde su entrada en Francia, de una tarjeta de residencia».
12 El artículo L. 551-1 del Ceseda, en su versión vigente en la fecha en la que ocurrieron los hechos del asunto principal, tenía la siguiente redacción:
«Podrá decretarse el internamiento de un extranjero en locales no dependientes de la administración penitenciaria cuando ese extranjero:
[...]
3º pese a haber sido objeto de una orden administrativa de expulsión […] dictada menos de un año antes, o debiendo ser expulsado en ejecución de una orden judicial de no permanencia en el territorio francés prevista en el […] Código penal, no pueda abandonar inmediatamente suelo francés; o
[...]
6º pese a haberse decretado, menos de un año antes, la obligación de salida del territorio francés y habiendo concluido el plazo de un mes para hacerlo voluntariamente, no pueda abandonar inmediatamente dicho territorio.»
13 El artículo L. 552‑1, primera frase, del Ceseda, en su versión vigente en la fecha en la que ocurrieron los hechos del asunto principal, establecía que «cuando hayan transcurrido cuarenta y ocho horas desde la adopción de la decisión de internamiento, se acudirá al juez competente en materia de libertad y de privación de libertad para que resuelva sobre la prórroga del internamiento.»
14 El artículo L. 621‑1 del Ceseda dispone:
«El extranjero que haya entrado o que permanezca en Francia incumpliendo lo dispuesto en los artículos L. 211‑1 y L. 311-1 o que permanezca en Francia más allá del período autorizado por su visado será castigado con una pena de prisión de un año y una multa de 3.750 euros.
Además, los órganos jurisdiccionales podrán prohibir al extranjero condenado, durante un plazo no superior a tres años, entrar o permanecer en Francia. La orden judicial de no permanencia en el territorio francés entrañará de pleno derecho la expulsión del condenado, en su caso una vez cumplida la pena de prisión.»
15 Algunas de estas disposiciones del Ceseda han sido modificadas por la Ley nº 2011‑672, de 16 de junio de 2011, sobre inmigración, integración y nacionalidad (JORF de 17 de julio de 2011, p. 10290), que entró en vigor el 18 de julio de 2011. El artículo L. 621‑1 del Ceseda no está entre las disposiciones modificadas.
Code de procédure pénale
16 A tenor del artículo 62‑2 del Code de procédure pénale, en su versión vigente en la fecha en la que ocurrieron los hechos del asunto principal:
«La detención preventiva es una medida coercitiva decidida por un agente de la policía judicial, bajo el control de la autoridad judicial, por la cual una persona contra la que existen motivos razonables para sospechar que ha cometido o intentado cometer un delito grave o menos grave castigado con pena de prisión se mantiene a disposición de los investigadores.»
Litigio principal y cuestión prejudicial
17 El 24 de junio de 2011, en Maisons‑Alfort (Francia), la Policía llevó a cabo controles de identidad en la vía pública. Uno de los individuos interrogados durante dichos controles declaró llamarse Alexandre Achughbabian y haber nacido en Armenia el 9 de julio de 1990.
18 Según el acta levantada por la Policía, el Sr. Achughbabian declaró asimismo tener la nacionalidad armenia. No obstante, él desmiente haber realizado tal declaración.
19 Al sospecharse que había cometido y seguía cometiendo el delito tipificado en el artículo L. 621-1 del Ceseda, el Sr. Achughbabian fue sometido a detención preventiva.
20 Un examen más detenido de la situación del Sr. Achughbabian reveló entonces que el interesado había entrado en Francia el 9 de abril de 2008 y había solicitado en ese país la concesión de un permiso de residencia; que esta petición fue denegada el 28 de noviembre de 2008, y que el préfet du Val-d’Oise confirmó dicha denegación el 27 de enero de 2009 y dictó, además, una orden, notificada al Sr. Achughbabian el 14 de febrero de 2009, obligándolo a abandonar el territorio francés en el plazo de un mes.
21 El 25 de junio de 2011, el préfet du Val‑de‑Marne dictó una orden administrativa de expulsión y una orden de internamiento, que fueron notificadas al Sr. Achughbabian.
22 El 27 de junio de 2011, el juez competente en materia de libertad y de privación de libertad del tribunal de grande instance de Créteil, al que se acudió en virtud del artículo L. 552-1 del Ceseda para que resolviese sobre la prórroga del internamiento más allá de cuarenta y ocho horas, ordenó dicha prórroga y desestimó las excepciones de nulidad planteadas por el Sr. Achughbabian contra, en particular, la detención preventiva de la que acababa de ser objeto.
23 Una de dichas excepciones se basaba en la sentencia de 28 de abril de 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, Rec. p. I‑0000), por la cual el Tribunal de Justicia declaró que la Directiva 2008/115 se opone a la normativa de un Estado miembro que establece una pena de prisión por el único motivo de que un nacional de un tercer país en situación irregular permanezca en el territorio de ese Estado sin causa justificada, con infracción de una orden de abandonar dicho territorio en un plazo determinado. Según el Sr. Achughbabian, de la referida sentencia se desprende que la pena de prisión que establece el artículo L. 621‑1 del Ceseda es incompatible con el Derecho de la Unión. Habida cuenta de dicha incompatibilidad y de la norma en virtud de la cual sólo puede decretarse la detención preventiva en caso de sospecha de comisión de un delito castigado con pena de prisión, el procedimiento seguido en el presente asunto es, a su juicio, irregular.
24 El 28 de junio de 2011, el Sr. Achughbabian recurrió en apelación ante la cour d’appel de Paris la resolución del juez competente en materia de libertad y de privación de libertad del tribunal de grande instance de Créteil. La cour d’appel hizo constar que el Sr. Achughbabian tiene la nacionalidad armenia, que fue objeto de detención preventiva y, posteriormente, de internamiento por hallarse en situación irregular, y que alegó la incompatibilidad del artículo L. 621-1 del Ceseda con la Directiva 2008/115, tal como se interpretó en la sentencia El Dridi, antes citada.
25 En estas circunstancias, la cour d’appel de Paris resolvió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Se opone la Directiva [2008/115], habida cuenta de su ámbito de aplicación, a una norma nacional, como el artículo L. 621-1 del [Ceseda], que prevé la imposición de una pena de prisión a un nacional de un tercer país con motivo únicamente de la irregularidad de su entrada o de su estancia en el territorio nacional?»
26 Además, el órgano jurisdiccional remitente puso fin al internamiento del Sr. Achughbabian.
27 A petición del órgano jurisdiccional remitente, la Sala designada examinó la necesidad de tramitar el presente asunto por el procedimiento de urgencia establecido en el artículo 104 ter del Reglamento de procedimiento. Dicha Sala decidió, oído el Abogado General, desestimar la solicitud.
Sobre la cuestión prejudicial
28 Debe señalarse, ante todo, que la Directiva 2008/115 sólo versa sobre el retorno de los nacionales de terceros países que se encuentran en situación irregular en un Estado miembro y, por tanto, no tiene por objeto armonizar totalmente las normas nacionales en materia de residencia de extranjeros. Por consiguiente, dicha Directiva no se opone a que el Derecho de un Estado miembro califique de delito la estancia irregular y establezca sanciones penales para desincentivar y reprimir la comisión de tal infracción de las normas nacionales en materia de residencia.
29 Dado que las normas y los procedimientos comunes instaurados por la Directiva 2008/115 sólo tienen por objeto la adopción de decisiones de retorno y la ejecución de tales decisiones, es preciso indicar, asimismo, que la citada Directiva no se opone a una detención con objeto de determinar el carácter regular o irregular de la situación de un nacional de un tercer país.
30 Corrobora esta afirmación el decimoséptimo considerando de dicha Directiva, del que se desprende que siguen rigiéndose por el Derecho nacional los requisitos de la detención inicial de los nacionales de terceros países sospechosos de hallarse en situación irregular en un Estado miembro. Por lo demás, como ha señalado el Gobierno francés, menoscabaría el objetivo de la Directiva 2008/115, esto es, el retorno eficaz de los nacionales de terceros países en situación irregular, el hecho de que los Estados miembros no pudiesen evitar, mediante una privación de libertad como la detención preventiva, que una persona sospechosa de encontrarse en situación irregular huya antes incluso de que pueda aclararse su situación.
31 Debe tenerse en cuenta, a este respecto, que las autoridades competentes deben disponer de un plazo, ciertamente breve pero razonable, para identificar a la persona controlada y para investigar los datos que permitan determinar si esa persona es nacional de un tercer país en situación irregular. La determinación del nombre y de la nacionalidad puede resultar difícil en caso de que el interesado no coopere. También la verificación de la existencia de una situación irregular puede resultar complicada, en particular si el interesado invoca la condición de solicitante de asilo o de refugiado. Dicho esto, las autoridades competentes están obligadas, para evitar menoscabar el objetivo de la Directiva 2008/115, como se recordó en el apartado anterior, a actuar con diligencia y a definir sin tardanza su posición acerca del carácter regular o irregular de la situación del interesado. Una vez comprobada la irregularidad de la situación, dichas autoridades deben, en virtud del artículo 6, apartado 1, de la referida Directiva y sin perjuicio de las excepciones que ésta establece, adoptar una decisión de retorno.
32 Si bien de las consideraciones expuestas anteriormente resulta que la Directiva 2008/115 no se opone ni a una norma nacional como el artículo L. 621‑1 del Ceseda, en la medida en que califica de delito la estancia irregular de un nacional de un tercer país y establece sanciones penales para reprimir dicha estancia irregular, incluida una pena de prisión, ni a la detención de un nacional de un tercer país para determinar el carácter regular o irregular de la situación de éste, debe examinarse, a continuación, si dicha Directiva se opone a una norma como el artículo L. 621‑1 del Ceseda en la medida en que pueda dar lugar a un encarcelamiento durante el procedimiento de retorno regulado por la referida Directiva.
33 A este respecto, el Tribunal ya ha señalado que, si bien es cierto que, en principio, la legislación penal y las normas de procedimiento penal son competencia de los Estados miembros, esta rama del Derecho puede, no obstante, verse afectada por el Derecho de la Unión. Por consiguiente, pese a que ni el artículo 63 CE, párrafo primero, punto 3, letra b) –disposición que se ha recogido en el artículo 79 TFUE, apartado 2, letra c)–, ni la Directiva 2008/115, adoptada con fundamento, concretamente, en esa disposición del Tratado CE, excluyen la competencia penal de los Estados miembros en el ámbito de la inmigración clandestina y de la estancia irregular, éstos deben ajustar su legislación en esta materia para asegurar el respeto del Derecho de la Unión. Dichos Estados no pueden aplicar una normativa penal que pueda poner en peligro la realización de los objetivos perseguidos por la citada Directiva, y, como consecuencia, privarla de su efecto útil (sentencia El Dridi, antes citada, apartados 53 a 55 y jurisprudencia citada).
34 Con el fin de responder a la cuestión de si la Directiva 2008/115 se opone, por razones similares a las expuestas por el Tribunal de Justicia en la sentencia El Dridi, antes citada, a una normativa como la del artículo L. 621‑1 del Ceseda, procede hacer constar, en primer lugar, que la situación del demandante en el asunto principal se subsume en la prevista en el artículo 8, apartado 1, de dicha Directiva.
35 Efectivamente, de los autos y de la respuesta del órgano jurisdiccional remitente a una petición de aclaración que le dirigió el Tribunal de Justicia se desprende que el 14 de febrero de 2009 se notificó al Sr. Achughbabian una orden de abandonar el territorio francés que establecía un plazo de un mes para una salida voluntaria y que el Sr. Achughbabian no le dio cumplimiento. Dado que esta decisión de retorno no estaba ya en vigor el 24 de junio de 2011, fecha en la que se controló al Sr. Achughbabian y se le sometió a detención preventiva, el 25 de junio de 2011 se adoptó una nueva decisión de retorno, en forma esta vez de una orden administrativa de expulsión que no establecía plazo para una salida voluntaria. De todo ello se desprende que, al margen de la cuestión de si la situación del demandante en el litigio principal debe considerarse la de una persona que no ha cumplido una obligación de retorno en el plazo acordado para una salida voluntaria o la de una persona sujeta a una decisión de retorno sin fijación de plazo para una salida voluntaria, dicha situación se subsume, en todo caso, en el artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2008/115 y, por tanto, genera la obligación que este artículo impone al Estado miembro interesado de adoptar todas las medidas necesarias para proceder a la expulsión, esto es, como dispone expresamente el artículo 3, punto 5, de la citada Directiva, el transporte físico del interesado fuera del Estado miembro.
36 Es preciso señalar, a continuación, que del artículo 8, apartados 1 y 4, de la Directiva 2008/115 se desprende que los términos «medidas» y «medidas coercitivas» que en él figuran hacen referencia a toda actuación que conduzca, de forma eficaz y proporcionada, al retorno del interesado. El artículo 15 de dicha Directiva dispone que el internamiento sólo se permite con objeto de preparar y de permitir la expulsión y que esta privación de libertad sólo puede mantenerse durante seis meses como máximo, pudiendo añadirse un período adicional de internamiento de doce meses únicamente en el supuesto de que no se haya ejecutado la decisión de retorno durante aquellos seis meses debido a la falta de cooperación del interesado o a demoras en la obtención de terceros países de la documentación necesaria.
37 Pues bien, es evidente que la imposición y la ejecución de una pena de prisión en el curso del procedimiento de retorno regulado en la Directiva 2008/115 no contribuyen a que se lleve a cabo la expulsión que dicho procedimiento persigue, esto es, a que se traslade físicamente al interesado fuera del Estado miembro de que se trata. Por tanto, dicha pena no constituye una «medida» o una «medida coercitiva» en el sentido del artículo 8 de la Directiva 2008/115.
38 Por último, ha quedado acreditado que la normativa nacional controvertida en el litigio principal, en la medida en que establece una pena de prisión para todo nacional de un tercer país, mayor de dieciocho años, que se halle en situación irregular en Francia una vez transcurrido el plazo de tres meses desde su entrada en el territorio francés, puede dar lugar a un encarcelamiento cuando, en realidad, con arreglo a las normas y a los procedimientos comunes que se establecen en los artículos 6, 8, 15 y 16 de la Directiva 2008/115, ese nacional de un tercer país debe ser objeto de un procedimiento de retorno o, si de una privación de libertad se trata, puede, a lo sumo, ser objeto de internamiento.
39 Por consiguiente, una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal puede frustrar la aplicación de las normas y de los procedimientos comunes que establece la Directiva 2008/115 y demorar el retorno, menoscabando de este modo el efecto útil de dicha Directiva, igual que la normativa controvertida en el asunto que dio origen a la sentencia El Dridi, antes citada.
40 No invalida la conclusión que se acaba de exponer ni el hecho, puesto de relieve por el Gobierno francés, de que, en aplicación de unas circulares dirigidas a las instancias judiciales, las penas previstas por la normativa nacional controvertida en el litigio principal raramente se apliquen al margen de los supuestos en los que la persona en situación irregular ha cometido otro delito, además del delito de estancia irregular, ni el hecho, también invocado por el referido Gobierno, de que el Sr. Achughbabian no fuese condenado a dichas penas.
41 A este respecto, es preciso señalar que los nacionales de terceros países que, además del delito de estancia irregular, hayan cometido otro u otros delitos pueden, en su caso, en virtud del artículo 2, apartado 2, letra b), de la Directiva 2008/115, quedar excluidos del ámbito de aplicación de ésta. No obstante, ningún dato en los autos remitidos al Tribunal de Justicia indica que el Sr. Achughbabian haya cometido otro delito que no sea el de hallarse en situación irregular en el territorio francés. Así pues, la situación del demandante en el litigio principal no puede quedar excluida del ámbito de aplicación de la Directiva 2008/115, sin que –evidentemente, so pena de privar a esta Directiva de su objeto y de su efecto vinculante– su artículo 2, apartado 2, letra b), pueda interpretarse en el sentido de que los Estados miembros pueden dejar de aplicar las normas y los procedimientos comunes recogidos en dicha Directiva a los nacionales de terceros países que sólo han cometido la infracción de estancia irregular.
42 Por lo que respecta al hecho de que, hasta la fecha, el Sr. Achughbabian no haya sido condenado a las penas de prisión y de multa previstas en el artículo L. 621‑1 del Ceseda, debe señalarse que no se niega que la adopción en su contra de una orden administrativa de expulsión se basó en la confirmación del delito de estancia irregular previsto en dicho artículo y que éste, al margen del contenido de las circulares mencionadas por el Gobierno francés, puede dar lugar a una condena a tales penas. Por consiguiente, ni el artículo L. 621‑1 del Ceseda ni la cuestión de su compatibilidad con el Derecho de la Unión carecen de relevancia en el asunto principal, sin que el órgano jurisdiccional remitente y el Gobierno francés hayan hecho mención de un archivo sin ulterior trámite ni, con carácter más general, de una decisión que excluya definitivamente cualquier posibilidad de perseguir al Sr. Achughbabian por dicho delito.
43 Por lo demás, tal como se ha señalado en el apartado 33 de la presente sentencia, debe destacarse el deber de los Estados miembros –derivado del artículo 4 TUE, apartado 3, y recordado en el apartado 56 de la sentencia El Dridi, antes citada– de adoptar todas las medidas adecuadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones resultantes de la Directiva 2008/115 y de abstenerse de adoptar toda medida que pueda poner en peligro la realización de los objetivos de ésta. Es preciso que las disposiciones nacionales aplicables no puedan poner en peligro la correcta aplicación de las normas y procedimientos comunes instaurados por dicha Directiva.
44 Por último, no puede estimarse la alegación de los Gobiernos alemán y estonio según la cual, si bien es cierto que los artículos 8, 15 y 16 de la Directiva 2008/115 impiden que se imponga una pena de prisión durante el procedimiento de expulsión previsto en esos artículos, no se oponen a que un Estado miembro imponga una pena de prisión a un nacional de un tercer país en situación irregular antes de expulsar a esa persona de conformidad con lo previsto en la Directiva.
45 Basta con señalar, a este respecto, que tanto del deber de lealtad de los Estados miembros como de las exigencias de eficacia recordadas, en particular, en el cuarto considerando de la Directiva 2008/115 se deriva que la obligación impuesta a los Estados por el artículo 8 de dicha Directiva de proceder a la expulsión en las hipótesis recogidas en el apartado 1 de ese artículo debe cumplirse lo antes posible. Es obvio que no ocurriría así si, después de haber confirmado la situación irregular del nacional de un tercer país, el Estado miembro interesado hiciese que la ejecución de la decisión de retorno –o, incluso, la adopción misma de tal decisión– viniese precedida por un procedimiento penal, seguido, en su caso, de una pena de prisión. Tal medida retrasaría la expulsión (sentencia El Dridi, antes citada, apartado 59) y no figura, además, entre las circunstancias justificativas de un aplazamiento de la expulsión que se mencionan en el artículo 9 de la Directiva 2008/115.
46 Si bien de todas las consideraciones que preceden resulta que los Estados miembros vinculados por la Directiva 2008/115 no pueden establecer una pena de prisión para los nacionales de terceros países en situación irregular en aquellos casos en los que éstos deban ser expulsados en virtud de las normas y de los procedimientos comunes establecidos por dicha Directiva y que esas personas pueden ser, a lo sumo, sometidas a internamiento con el fin de preparar y ejecutar tal expulsión, ello no excluye la facultad de los Estados miembros de adoptar o de mantener, respetando los principios de la citada Directiva y su objetivo, disposiciones, en su caso de carácter penal, que regulen el supuesto de que las medidas coercitivas no hayan permitido lograr la expulsión de un nacional de un tercer país en situación irregular (sentencia El Dridi, antes citada, apartados 52 y 60).
47 Habida cuenta de esta facultad, hay que señalar que carece de fundamento la tesis apuntada por los Gobiernos que han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia según la cual una interpretación como la que se acaba de ofrecer pone fin a la posibilidad de que los Estados miembros desincentiven la estancia irregular.
48 En particular, la Directiva 2008/115 no se opone a que se impongan sanciones penales, con arreglo a las normas nacionales en materia de procedimiento penal, a los nacionales de terceros países a los que se aplique el procedimiento de retorno establecido en la citada Directiva y que se hallen en situación irregular en el territorio de un Estado miembro sin que exista un motivo justificado para el no retorno.
49 Debe ponerse de relieve a este respecto, que en el marco de la aplicación de las normas de procedimiento penal, la imposición de sanciones está sometida al pleno respeto de los derechos fundamentales, y en particular de los que garantiza el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950.
50 Habida cuenta de todas las consideraciones que preceden, procede responder a la cuestión planteada que la Directiva 2008/115 debe interpretarse en el sentido de que
– se opone a una normativa de un Estado miembro que reprime mediante sanciones penales la estancia irregular en la medida en que ésta permite el encarcelamiento de un nacional de un tercer país que, aunque se halle en situación irregular en el territorio de dicho Estado miembro y no esté dispuesto a abandonarlo voluntariamente, no está sujeto a medidas coercitivas como las que contempla el artículo 8 de la citada Directiva, no habiendo expirado, en el supuesto de internamiento con objeto de preparar y ejecutar su expulsión, el plazo máximo de duración de tal internamiento; y
– no se opone a tal normativa en la medida en que ésta permite el encarcelamiento de un nacional de un tercer país al que se haya aplicado el procedimiento de retorno establecido en dicha Directiva y que se halle en situación irregular en el referido territorio sin que exista un motivo justificado para el no retorno.
Costas
51 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:
La Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, debe interpretarse en el sentido de que
– se opone a una normativa de un Estado miembro que reprime mediante sanciones penales la estancia irregular en la medida en que ésta permite el encarcelamiento de un nacional de un tercer país que, aunque se halle en situación irregular en el territorio de dicho Estado miembro y no esté dispuesto a abandonarlo voluntariamente, no está sujeto a medidas coercitivas como las que contempla el artículo 8 de la citada Directiva, no habiendo expirado, en el supuesto de internamiento con objeto de preparar y ejecutar su expulsión, el plazo máximo de duración de tal internamiento; y
– no se opone a tal normativa en la medida en que ésta permite el encarcelamiento de un nacional de un tercer país al que se haya aplicado el procedimiento de retorno establecido en dicha Directiva y que se halle en situación irregular en el referido territorio sin que exista un motivo justificado para el no retorno.
Firmas
* Lengua de procedimiento: francés.