1. 

A través del presente recurso, en el marco de la lucha contra la piratería en las costas de Somalia, se pide al Tribunal que precise los límites entre tres ámbitos de la acción exterior de la Unión Europea, a saber, la política exterior y de seguridad común (en lo sucesivo, «PESC»), la dimensión externa del espacio de libertad, seguridad y justicia (en lo sucesivo, «ELSJ») y la cooperación al desarrollo.

2. 

Este procedimiento pone de manifiesto una vez más, en especial después de la sentencia de 19 de julio de 2012, Parlamento/Consejo, ( 2 ) en materia de lucha contra el terrorismo internacional, que, a pesar de la desaparición formal de los pilares, la entrada en vigor del Tratado de Lisboa no ha suprimido la necesidad de delimitar los respectivos ámbitos de aplicación de las diferentes políticas de la Unión.

3. 

Esta tarea es delicada en la medida en que está en juego el objetivo de seguridad. En efecto, éste es un objetivo común a la PESC y al ELSJ. Dicho objetivo está también vinculado a la política de cooperación al desarrollo en la medida en que la seguridad constituye una condición previa necesaria para el desarrollo de los Estados afectados.

4. 

Sin embargo, la delimitación entre las políticas de la Unión resulta imprescindible, debido a la especificidad de la PESC en relación con las otras políticas de la Unión.

5. 

Esta especificidad se caracteriza, en particular, por el limitado papel del Parlamento Europeo en el marco de la PESC. Desde este punto de vista, la determinación de criterios claros que definan el ámbito de aplicación de esta política en relación con los otros ámbitos de la acción exterior de la Unión presenta sin duda una importancia constitucional.

6. 

Mediante su recurso, el Parlamento pide al Tribunal de Justicia la anulación de la Decisión 2011/640/PESC del Consejo, de 12 de julio de 2011, relativa a la firma y la celebración del Acuerdo entre la Unión Europea y la República de Mauricio sobre las condiciones de entrega, por la fuerza naval dirigida por la Unión Europea a la República de Mauricio, de sospechosos de piratería y de los bienes incautados relacionados, y sobre las condiciones de trato de tales sospechosos después de su entrega. ( 3 )

7. 

La Decisión impugnada se basa en los artículos 37 TUE y 218 TFUE, apartados 5 y 6.

8. 

A tenor del artículo 37 TUE, que forma parte del capítulo 2 del título V del Tratado UE, sobre «Disposiciones específicas sobre la [PESC]», «la Unión podrá celebrar acuerdos con uno o varios Estados u organizaciones internacionales en los ámbitos comprendidos en el presente capítulo».

9. 

El artículo 218 TFUE contiene las reglas relativas a la negociación, firma y celebración de acuerdos internacionales. Este artículo tiene el siguiente tenor:

«1.   Sin perjuicio de las disposiciones particulares del artículo 207, para la negociación y celebración de acuerdos entre la Unión y terceros países u organizaciones internacionales se aplicará el procedimiento siguiente.

2.   El Consejo autorizará la apertura de negociaciones, aprobará las directrices de negociación, autorizará la firma y celebrará los acuerdos.

3.   La Comisión, o el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad cuando el acuerdo previsto se refiera exclusiva o principalmente a la [PESC], presentará recomendaciones al Consejo, que adoptará una decisión por la que se autorice la apertura de negociaciones y se designe, en función de la materia del acuerdo previsto, al negociador o al jefe del equipo de negociación de la Unión.

[…]

5.   El Consejo adoptará, a propuesta del negociador, una decisión por la que se autorice la firma del acuerdo y, en su caso, su aplicación provisional antes de la entrada en vigor.

6.   El Consejo adoptará, a propuesta del negociador, una decisión de celebración del acuerdo.

Con excepción de los acuerdos que se refieran exclusivamente a la [PESC], el Consejo adoptará la decisión de celebración del acuerdo:

[…]

10.   Se informará cumplida e inmediatamente al Parlamento […] en todas las fases del procedimiento.

[…]»

10. 

En apoyo de su recurso, el Parlamento formula dos motivos.

11. 

Mediante su primer motivo, el Parlamento alega que el Acuerdo entre la Unión Europea y la República de Mauricio sobre las condiciones de entrega, por la fuerza naval dirigida por la Unión Europea a la República de Mauricio, de sospechosos de piratería y de los bienes incautados relacionados, y sobre las condiciones de trato de tales sospechosos después de su entrega ( 4 ) no se refiere exclusivamente a la PESC, en el sentido del artículo 218 TFUE, apartado 6, párrafo segundo, dado que la finalidad y el contenido del acuerdo están también vinculados a la cooperación judicial en materia penal, a la cooperación policial y a la cooperación al desarrollo, y en estos ámbitos se aplica el procedimiento legislativo ordinario. En consecuencia, la decisión de celebrar este Acuerdo debería haberse adoptado previa aprobación del Parlamento, de conformidad con el artículo 218 TFUE, apartado 6, párrafo segundo, letra a), inciso v).

12. 

Mediante su segundo motivo, el Parlamento mantiene que el Consejo ha infringido el artículo 218 TFUE, apartado 10, al no haberle informado cumplida e inmediatamente en todas las fases del procedimiento.

13. 

Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 5 de junio de 2012, se admitió la intervención en el presente asunto de la República Checa, la República Francesa, la República Italiana, el Reino de Suecia y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte en apoyo de las pretensiones del Consejo.

14. 

Se admitió también la intervención de la Comisión en la fase oral en apoyo del Parlamento.

15.

El Parlamento defiende una interpretación restrictiva del concepto de acuerdo que se refiere exclusivamente a la PESC. En su opinión, el Consejo únicamente está habilitado para celebrar un acuerdo internacional sin la aprobación o la consulta del Parlamento en circunstancias excepcionales y cuando el acuerdo se refiera exclusivamente a la PESC, sin que contenga ningún elemento relativo a otras políticas de la Unión.

16.

En lo que respecta al Acuerdo de que se trata en el presente recurso, el Parlamento afirma que contiene elementos relativos a tres políticas de la Unión diferentes, a saber, la PESC, la cooperación policial y judicial en materia penal y la cooperación al desarrollo. A su juicio, es suficiente con que uno de estos elementos esté presente en el Acuerdo, aunque sea a título secundario o accesorio, para que resulte de aplicación la obligación de obtener la aprobación del Parlamento. En efecto, según el Parlamento, en una situación como ésta no se puede considerar que el Acuerdo se refiera exclusivamente a la PESC.

17.

La tesis que defiende el Consejo consiste, por el contrario, en mantener que el Acuerdo no contiene ningún otro elemento que no se refiera a la PESC, ya sea a título principal o accesorio. Aunque pudieran identificarse elementos de tal naturaleza, éstos serían únicamente accesorios, de manera que no requerirían la aplicación de otra base jurídica. Dado que la base jurídica elegida, desde un punto de vista material, se refiere exclusivamente a la PESC, según el Consejo procede deducir que, desde un punto de vista procedimental, el Acuerdo «se refiere exclusivamente a la [PESC]», en el sentido del artículo 218 TFUE, apartado 6, párrafo segundo, por lo que el Consejo puede adoptar la decisión de celebrarlo sin la aprobación del Parlamento.

18.

Al igual que el Consejo y los Estados miembros que han intervenido en el presente asunto, considero que un acuerdo «se refiere exclusivamente a la [PESC]», en el sentido del artículo 218 TFUE, apartado 6, párrafo segundo, en la medida en que la decisión relativa a la celebración de dicho acuerdo esté fundada únicamente en una base jurídica material relativa a la PESC, es decir, con exclusión de cualquier otra base jurídica material.

19.

A mi juicio, sería ilógico examinar la cuestión del procedimiento aplicable para la celebración de un acuerdo internacional independientemente de la cuestión previa de la determinación de la base jurídica material que confiere a la Unión la competencia para adoptar tal acuerdo, dado que estas cuestiones están estrechamente ligadas. Tal separación conduciría a un doble examen, que implicaría la definición de nuevos criterios para determinar si un acuerdo se refiere exclusivamente o no a la PESC, con resultados inciertos que implicarían inseguridad jurídica.

20.

Por lo tanto, es preciso determinar la base jurídica material que autoriza a la Unión a adoptar un acuerdo internacional antes de determinar su base jurídica procedimental. Tal enfoque se ve sustentado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual «no son los procedimientos los que definen la base jurídica de un acto, sino que es la base jurídica del acto la que determina el procedimiento que se ha de seguir para adoptarlo». ( 5 )

21.

Al examinar si un acuerdo se refiere o no exclusivamente a la PESC, poco importa por tanto, al contrario de lo que mantiene el Parlamento, que el acuerdo en cuestión se refiera también, de manera secundaria, a otros ámbitos distintos de la PESC. Así, no basta con que un acuerdo se refiera a título accesorio o de manera incidental a ámbitos distintos de la PESC para que se requiera la consulta o la aprobación previa del Parlamento conforme al artículo 218 TFUE, apartado 6.

22.

En contra de la voluntad de los autores de los Tratados de conferir al Parlamento un papel limitado en materia de PESC, la interpretación que propone esta institución implicaría que se le consultase o se obtuviese su aprobación para la adopción de la práctica totalidad de los acuerdos internacionales. En efecto, en la medida en que, conforme al artículo 21 TUE, apartado 3, párrafo segundo, la Unión debe velar por mantener la coherencia entre los distintos ámbitos de su acción exterior y entre éstos y sus demás políticas, es difícil que un acuerdo celebrado en el ámbito de la PESC no se refiera, al menos de manera incidental, a otras políticas de la Unión.

23.

Como señala acertadamente el Consejo, si se aceptara la tesis del Parlamento, la aprobación de éste último sería necesaria para numerosos acuerdos cuya base jurídica fuera únicamente relativa a la PESC, ya que éstos presentan a menudo algún tipo de relación con otras políticas de la Unión como consecuencia bien de los objetivos generales y transversales existentes en materia de relaciones exteriores, o bien de la exigencia de coherencia. Por ejemplo, la innegable interconexión entre la seguridad, el desarrollo y los derechos humanos implicaría que con frecuencia fuera posible alegar que las medidas adoptadas en uno de estos tres ámbitos afectan también a los otros dos y que, por tanto, se refieren también a ellos a efectos de la aplicación del artículo 218 TFUE, apartado 6. Sin embargo, éste no es el espíritu de los Tratados. Al contrario, éstos no han suprimido ni fusionado las diferentes políticas de la Unión y las bases jurídicas correspondientes a través de las que se deben conseguir estos objetivos horizontales, sino que cada medida es distinta y está sometida a su propia base jurídica y a sus propias reglas para la adopción de decisiones.

24.

La exigencia de coherencia empuja al Consejo a integrar en los actos que adopta en materia de PESC elementos relativos a otras políticas de la Unión. La presencia de estos elementos, si son accesorios, no permite considerar que el centro de gravedad del acto sea otro que el relativo a la PESC. Los objetivos horizontales y la exigencia de coherencia de la acción exterior de la Unión no eliminan las particularidades de cada una de las políticas de la Unión, al igual que su carácter complementario no elimina la especificidad de cada política.

25.

Los acuerdos relativos a la PESC pueden incluir elementos puramente accesorios derivados de otras políticas de la Unión cuando éstos tienen un alcance tan limitado que no justifican la adición de otra base jurídica. En consecuencia, en mi opinión, tales acuerdos se refieren exclusivamente a la PESC, también a los efectos del artículo 218 TFUE, apartado 6.

26.

Al contrario de lo que afirma el Parlamento, la diferencia entre la redacción del artículo 218 TFUE, apartado 3, y la del artículo 218 TFUE, apartado 6, párrafo segundo, no puede modificar este análisis.

27.

Es cierto que, según el artículo 218 TFUE, apartado 3, el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad presentará recomendaciones al Consejo «cuando el acuerdo previsto se refiera exclusiva o principalmente a la [PESC]». ( 6 ) El tenor de esta disposición menciona así dos categorías de acuerdos previstos, a saber, los que se refieren exclusivamente a la PESC y los que se refieren principalmente a esta política. El Parlamento deduce de la existencia de estas dos categorías en el artículo 218 TFUE, apartado 3, que el Consejo no puede, al amparo del artículo 218 TFUE, apartado 6, celebrar un acuerdo sin involucrar al Parlamento en el mismo cuando el acuerdo se refiere principal pero no exclusivamente a la PESC.

28.

Es necesario sin embargo señalar que las dos disposiciones mencionadas cubren dos etapas distintas del procedimiento relativo a los acuerdos internacionales. La primera disposición se refiere a la determinación de la institución o de la persona competente para presentar recomendaciones al Consejo para la apertura de negociaciones relativas a un acuerdo previsto. En cambio, la segunda alude al procedimiento de celebración de tal acuerdo.

29.

Además, y lo que es más fundamental, estimo que la diferencia de redacción alegada por el Parlamento no permite corroborar su tesis, por ser ésta contraria al sistema sobre el que reposa el artículo 218 TFUE, apartado 6.

30.

El artículo 218 TFUE, apartado 6, establece, en efecto, una simetría entre el procedimiento de adopción de medidas a nivel interno y a nivel externo. En otras palabras, esta disposición se basa en un paralelismo entre los poderes del Parlamento a nivel interno y sus poderes a nivel externo. Sería contrario a la letra y al espíritu de dicha disposición conferir más poderes al Parlamento para la adopción de una decisión relativa a la firma y a la celebración de un acuerdo internacional que los conferidos para la adopción de un acto interno que no tiene tal objeto.

31.

Además, la interpretación que defiende el Parlamento afectaría al equilibrio institucional establecido por el Tratado de Lisboa, que prevé un papel limitado del Parlamento en la definición y aplicación de la PESC, ya sea a través de actos unilaterales o de acuerdos internacionales.

32.

Como indica la República Checa, el artículo 218 TFUE, apartado 6, constituye una disposición procedimental cuyo objetivo es asegurar que los poderes «externos» del Parlamento se correspondan con sus poderes «internos», es decir, que, en relación con una determinada materia, disponga de los mismos poderes, independientemente de si la materia en cuestión deba regirse por un acto interno o por un acto externo.

33.

Concretamente, el objetivo de la expresión «con excepción de los acuerdos que se refieran exclusivamente a la [PESC]» que figura en el artículo 218 TFUE, apartado 6, párrafo segundo, es asegurar que, en caso de que el acto externo no se funde sólo sobre una base jurídica relativa a la PESC, sino que lo haga a la vez también en otras bases jurídicas, el Parlamento goce de los mismos poderes que tendría si se tratase de un acto interno fundado también sobre otras bases jurídicas distintas de la PESC. ( 7 )

34.

En la medida en que al aplicar el criterio del centro de gravedad del acto en cuestión se concluye que el acto se basa acertadamente en el artículo 37 TUE, que por tanto constituye su base jurídica única, procede deducir que, desde el punto de vista procedimental, el acuerdo se refiere exclusivamente a la PESC en el sentido del artículo 218 TFUE, apartado 6.

35.

De este análisis que vincula la interpretación del artículo 218 TFUE, apartado 6, párrafo segundo, a la elección de la base jurídica material se desprende que, para comprobar si la Decisión impugnada tiene como objeto un acuerdo que se refiere exclusivamente a la PESC en el sentido de esta disposición, y que ha sido por tanto adoptada correctamente sin consultar ni recibir la aprobación del Parlamento, resulta indispensable examinar si la base jurídica material adecuada de esta Decisión es efectiva y únicamente el artículo 37 TUE.

36.

La elección de la base jurídica adecuada de un acto de la Unión reviste una importancia de naturaleza constitucional. ( 8 ) Precisamente esta elección determina el procedimiento aplicable para la adopción del acto, ya se refiera éste a la acción interior o exterior de la Unión.

37.

Según reiterada jurisprudencia, la elección de la base jurídica de un acto de la Unión debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran la finalidad y el contenido del acto. ( 9 ) Si el examen del acto en cuestión muestra que éste persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble y si uno de dichos objetivos o componentes puede calificarse de principal o preponderante, mientras que el otro sólo es accesorio, dicho acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige el objetivo o componente principal o preponderante. ( 10 ) La búsqueda del centro de gravedad del acto debe tener también en cuenta el contexto en el que se inscribe.

38.

Es preciso examinar la Decisión impugnada en relación con el Acuerdo, ya que el objeto de dicha Decisión es la firma y la celebración de dicho Acuerdo en nombre de la Unión.

39.

En el presente asunto, la búsqueda del centro de gravedad de la Decisión impugnada implica examinar si tanto ésta como el Acuerdo están comprendidos únicamente dentro del ámbito de la PESC o si se refieren también, de manera indisociable y en una medida equivalente, por una lado, al ELSJ y/o, por otro, a la cooperación al desarrollo, de tal modo que dicha Decisión debiera haberse fundado en varias bases jurídicas, correspondientes a estas distintas políticas de la Unión.

40.

A requerimiento del Tribunal de Justicia durante la vista, el Parlamento indicó que, a su juicio, la Decisión impugnada debería tener como fundamento no sólo la base jurídica del artículo 37 TUE, sino también las de los artículos 82 TFUE, 87 TFUE y 209 TFUE.

41.

En mi opinión, tanto el contexto en el que se inscribe el Acuerdo como su objetivo y su contenido permiten considerar que la correspondiente Decisión impugnada debía fundarse únicamente sobre la base jurídica material constituida por el artículo 37 TUE.

42.

En mi análisis dirigido a demostrar la adecuación de la base jurídica material de la Decisión impugnada, el examen del objetivo y del contenido de ésta y del Acuerdo no puede efectuarse aisladamente, sino que debe tener en cuenta los actos a los que éstos se refieren y con los que guardan relación.

43.

Es importante señalar a este respecto que tanto la Decisión impugnada como el Acuerdo hacen referencia a resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ( 11 ) y a la Acción Común 2008/851/PESC relativa a la Operación Militar de la Unión Europea destinada a contribuir a la disuasión, prevención y la represión de los actos de piratería y del robo a mano armada frente a las costas de Somalia. ( 12 )

44.

Habida cuenta del desarrollo de la piratería frente a las costas de Somalia y de la amenaza que ésta supone para la seguridad internacional, el Consejo de Seguridad ha adoptado varias resoluciones sobre esta cuestión, en particular las Resoluciones 1814 (2008), 1816 (2008), 1838 (2008), 1846 (2008) y 1851 (2008).

45.

En su Resolución 1814 (2008), el Consejo de Seguridad señaló que «la situación imperante en Somalia sigue constituyendo una amenaza para la paz y la seguridad internacionales en la región». ( 13 ) En el apartado 11 de dicha Resolución exhortó «a los Estados y a las organizaciones regionales a que, en estrecha coordinación entre ellos […] tomen medidas a fin de proteger la navegación para el transporte y el suministro de asistencia humanitaria a Somalia y para las actividades autorizadas por [la Organización de] las Naciones Unidas [(ONU)]».

46.

En su Resolución 1816 (2008), el Consejo de Seguridad se declaró preocupado «por la amenaza que los actos de piratería y robo a mano armada contra buques suponen para el suministro rápido, seguro y efectivo de ayuda humanitaria a Somalia, para la seguridad de las rutas comerciales marítimas y para la navegación internacional». ( 14 ) Señaló igualmente que «los incidentes de piratería y robo a mano armada contra buques en las aguas territoriales de Somalia y en alta mar frente a la costa de Somalia agravan la situación de Somalia, que sigue constituyendo una amenaza para la paz y la seguridad internacionales en la región». ( 15 )

47.

Partiendo de esta constatación, el Consejo de Seguridad hizo un llamamiento a la cooperación internacional para luchar contra la piratería. Alentó, en particular, a «los Estados interesados en el uso de las rutas comerciales marítimas situadas frente a la costa de Somalia a que aumenten y coordinen, en cooperación con el [Gobierno Federal de Transición], la acción llevada a cabo para desalentar los actos de piratería y el robo a mano armada en el mar». ( 16 ) El Consejo de Seguridad instó «a todos los Estados a que cooperen entre sí, con la [Organización Marítima Internacional (OMI)] y, cuando proceda, con las organizaciones regionales competentes en relación con los actos de piratería y robo a mano armada en las aguas territoriales y en alta mar frente a la costa de Somalia, a que intercambien información sobre dichos actos y a que presten asistencia a los buques amenazados o atacados por piratas o ladrones armados, de conformidad con las disposiciones pertinentes del derecho internacional». ( 17 )

48.

En su Resolución 1838 (2008), el Consejo de Seguridad, además, exhortó «a todos los Estados interesados en la seguridad de las actividades marítimas a que participen activamente en la lucha contra la piratería en alta mar frente a la costa de Somalia, en particular desplegando buques de guerra y aeronaves militares, de conformidad con el derecho internacional, reflejado en la [Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, firmada en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982 [ ( 18 ) ]]». ( 19 )

49.

Más allá del aspecto militar, esta cooperación internacional se extiende al ámbito de la represión de actos de piratería. Así, en su Resolución 1816 (2008), el Consejo de Seguridad exhortó «a todos los Estados, y en particular a los Estados del pabellón, del puerto y ribereños, a los Estados de nacionalidad de las víctimas y los autores de actos de piratería y robo a mano armada, y a otros Estados que tengan la jurisdicción pertinente en virtud del derecho internacional y la legislación nacional, a que cooperen para determinar la jurisdicción, y en la investigación y el enjuiciamiento de las personas responsables de actos de piratería y robo a mano armada frente a la costa de Somalia, en forma compatible con el derecho internacional aplicable, incluidas las normas internacionales de derechos humanos, y a que brinden asistencia mediante, entre otras cosas, la prestación de asistencia logística y para la entrega de las personas que estén bajo su jurisdicción y control, como las víctimas y los testigos y las personas detenidas como resultado de las operaciones ejecutadas con arreglo a la presente resolución». ( 20 )

50.

El Consejo de Seguridad instó así el refuerzo de la cooperación internacional para reprimir más eficazmente los actos de piratería, observando con preocupación «que la falta de capacidad, legislación interna y claridad sobre la adopción de disposiciones respecto de los piratas después de que han sido capturados ha impedido que se adopten medidas más firmes en el plano internacional contra los piratas frente a las costas de Somalia y, en algunos casos, ha hecho que éstos sean puestos en libertad sin comparecer ante la justicia». ( 21 )

51.

Al objeto de aplicar las Resoluciones del Consejo de Seguridad y participar en la cooperación internacional en materia de lucha contra la piratería, la Unión adoptó la Acción Común. Ésta se basa en los artículos 14 TUE, 25 TUE, último párrafo, y 28 TUE, apartado 3.

52.

El artículo 1 de la Acción Común, titulado «Misión», dispone en su apartado 1:

«La Unión […] emprende una operación militar en apoyo de las Resoluciones 1814 (2008), 1816 (2008) y 1838 (2008) del Consejo de Seguridad […] de manera conforme con la acción autorizada en caso de piratería en aplicación de los artículos 100 y siguientes de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar […] y a través, en particular, de compromisos contraídos con terceros Estados, denominada en adelante “Atalanta”, destinada a contribuir:

53.

A tenor del artículo 2 de la Acción Común, que tiene por título «Mandato»:

«En las condiciones fijadas por el Derecho internacional aplicable, especialmente la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, y por las Resoluciones 1814 (2008), 1816 (2008) y 1838 (2008) del [Consejo de Seguridad], y dentro del límite de sus capacidades disponibles, Atalanta:

[…]

[…]»

54.

El artículo 10 de la Acción Común, titulado «Participación de terceros Estados», tiene la siguiente redacción:

«1.   Sin perjuicio de la autonomía de decisión de la [Unión] y del marco institucional único de ésta, y atendiendo a las orientaciones pertinentes del Consejo Europeo, se podrá invitar a terceros Estados a participar en la operación.

[…]

3.   El régimen de participación de terceros Estados estará sujeto a acuerdos que deberán celebrarse de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 37 del Tratado. Cuando la [Unión] y un tercer Estado hayan celebrado un acuerdo que establezca un marco para la participación de este tercer Estado en las operaciones de gestión de crisis de la [Unión], lo dispuesto en dicho acuerdo será aplicable en el contexto de la presente operación.

[…]

6.   Las condiciones de entrega, a un tercer Estado que participe en la operación, de las personas capturadas y retenidas para el ejercicio de la competencia jurisdiccional de dicho Estado, se determinarán con motivo de la celebración o de la ejecución de los acuerdos de participación contemplados en el apartado 3.»

55.

Finalmente, debe citarse el artículo 12 de la Acción Común, titulado «Entrega de las personas capturadas y retenidas para el ejercicio de las competencias jurisdiccionales», según el cual:

«1.   Basándose en la aceptación por Somalia del ejercicio de su jurisdicción por Estados miembros o terceros Estados, por una parte, y en el artículo 105 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, por otra, las personas sospechosas de tener la intención de cometer, en el sentido de los artículos 101 y 103 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, de estar cometiendo o de haber cometido actos de piratería o robos a mano armada en aguas territoriales de Somalia o en alta mar que sean capturadas y retenidas para el ejercicio de procedimientos judiciales, así como los bienes que hayan servido para cometer esos actos, serán entregados:

2.   Ninguna de las personas mencionadas en el apartado 1 podrá ser entregada a un tercer Estado, si las condiciones de dicha entrega no han sido acordadas con ese tercer Estado de manera conforme al Derecho internacional aplicable, especialmente el Derecho internacional sobre derechos humanos, para garantizar en particular que nadie sea sometido a la pena de muerte, a tortura ni a cualquier otro trato cruel, inhumano o degradante.»

56.

Como se indica en el tercer considerando de la Decisión impugnada, el Acuerdo fue adoptado para dar cumplimiento al artículo 12 de la Acción Común. El Acuerdo prevé también el régimen de participación de un tercer Estado en la operación Atalanta con arreglo al artículo 10, apartados 3 y 6, de la Acción Común.

57.

En el presente procedimiento no se discute que, a la vista de su objetivo y de su contenido, la Acción Común forma parte de la PESC. A mi entender, lo mismo sucede con el Acuerdo y la Decisión impugnada, que constituye la prolongación de aquél. En particular, no veo por qué razones forman parte de la PESC el principio mismo de una participación de Estados terceros en la acción de la Unión en materia de disuasión, prevención y represión de actos de piratería frente a las costas de Somalia y la norma según la cual la entrega de las personas detenidas está sujeta al respeto, por parte de este Estado, del Derecho internacional, en particular el relativo a los derechos humanos, mientras que la determinación más precisa del régimen de entrega y el trato de las personas afectadas excede del ámbito de la PESC.

58.

Pasemos a ver seguidamente en qué consiste en concreto el Acuerdo al que se refiere la Decisión impugnada.

59.

El Acuerdo determina el régimen de entrega de los sospechosos de actos de piratería y de los bienes incautados relacionados por la fuerza naval dirigida por la Unión Europea (Eunavfor) a la República de Mauricio, fija las condiciones de trato y de procesamiento de dichas personas y precisa la ayuda aportada por la Eunavfor a la República de Mauricio.

60.

El artículo 1 del Acuerdo, bajo el título «Objetivos», dispone:

«En el presente Acuerdo se establecen las condiciones y modalidades aplicables a:

61.

El artículo 3 del Acuerdo enuncia los principios generales que regulan los regímenes y las condiciones de la entrega a [la República de] Mauricio de las personas sospechosas de actos de piratería retenidas por la Eunavfor y de los bienes relacionados incautados por ésta. Establece en particular que la entrega de estas personas a las autoridades policiales competentes de [la República de] Mauricio sólo se efectuará tras decisión de estas últimas. Además, según el artículo 3, apartado 5, del Acuerdo, «toda persona que haya sido entregada recibirá un trato humano, que sea conforme con las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos consagradas en la Constitución de [la República de] Mauricio, incluida la prohibición de la tortura y de los tratos o penas crueles, inhumanos y degradantes y la prohibición de la detención arbitraria, y que respete el derecho a un juicio justo».

62.

El artículo 4 del Acuerdo contiene las normas relativas al trato, procesamiento y enjuiciamiento de las personas entregadas. Entre estas normas figuran el derecho a un juicio dentro de un plazo razonable y el derecho a un juicio justo, junto con la garantía de la presunción de inocencia. Además, el artículo 5 del Acuerdo establece la prohibición de la pena de muerte para las personas entregadas.

63.

El artículo 6 del Acuerdo, por su parte, se refiere a los atestados y a las notificaciones. Dispone, en particular, que la Eunavfor debe facilitar a la República de Mauricio los registros de detención de las personas entregadas, que la República de Mauricio es responsable de llevar un registro exacto de todas las personas entregadas y que los registros estarán a disposición de la Unión y de la Eunavfor.

64.

Además, el artículo 7 del Acuerdo detalla la asistencia que la Eunavfor prestará a la República de Mauricio con vistas a la investigación y el procesamiento de las personas entregadas. La Eunavfor prestará asistencia a la República de Mauricio, en particular, en lo que se refiere a la transmisión de los registros de detención constituidos con arreglo al artículo 6, apartado 2, del Acuerdo, y al tratamiento de pruebas y presentación de testimonios o declaraciones juradas de testigos.

65.

En el artículo 7, apartado 3, del Acuerdo se establece que, «por lo que respecta a los recursos que no sean suministrados por otros donantes financieros, las Partes instaurarán, con arreglo a los procedimientos aplicables, disposiciones de aplicación sobre asistencia financiera, técnica y de otro tipo, que permitan la entrega, detención, investigación, procesamiento y enjuiciamiento de las personas entregadas. Dichas disposiciones de aplicación abarcarán asimismo la asistencia técnica y logística a [la República de] Mauricio en los ámbitos de la revisión de la legislación, la formación de investigadores y fiscales, los procedimientos de investigación y judiciales, y en especial los sistemas de preservación y transmisión de pruebas y los procedimientos de recurso. Las disposiciones de aplicación contemplarán además la repatriación de las personas entregadas en caso de fallo absolutorio o de no procesamiento, su entrega a otro Estado para la finalización de su condena o su repatriación tras haber cumplido una pena privativa de libertad en Mauricio».

66.

Por lo demás, el artículo 10, apartado 1, del Acuerdo indica que «a los efectos de la aplicación del presente Acuerdo, las cuestiones operativas, administrativas y técnicas podrán ser objeto de disposiciones de aplicación acordadas entre las autoridades competentes de [la República de] Mauricio, por una parte, y las autoridades competentes de la UE y de los Estados de origen, por otra». A tenor del artículo 10, apartado 2, letra f), del Acuerdo, estas disposiciones de aplicación pueden consistir, en particular, en la «prestación de asistencia técnica, conocimientos técnicos, formación y demás asistencia mencionada en al artículo 7, a petición de [la República de] Mauricio, a fin de lograr los objetivos del presente Acuerdo».

67.

Finalmente, el artículo 11, apartado 2, del Acuerdo, dispone que éste «permanecerá en vigor hasta la notificación, por parte de la [Eunavfor], de la finalización de la operación [Atalanta]».

68.

De esta descripción de la Acción Común y del Acuerdo se desprende que existe una estrecha relación entre la operación militar prevista en la primera y las disposiciones relativas a la entrega y al trato de las personas sospechosas de actos de piratería contenidas en el segundo.

69.

Los acuerdos celebrados por la Unión con arreglo a los artículos 10, apartado 3, y 12, apartado 2, de la Acción Común tienen como objetivo llevar a efecto las resoluciones del Consejo de Seguridad en materia de lucha contra la piratería frente a las costas de Somalia y, por tanto, forman parte de la cooperación internacional en este ámbito. La Acción Común y el Acuerdo constituyen conjuntamente una respuesta adecuada y coherente a las peticiones del Consejo de Seguridad.

70.

Como observa la República Italiana, para asegurar el éxito de la actividad de prevención y de represión de los actos de piratería, es precisamente la Acción Común la que establece que es indispensable celebrar con los Estados de la región los acuerdos que sean necesarios a tal efecto, incluidos los relativos al ejercicio de la jurisdicción en relación con las personas sospechosas. Por tanto, el Acuerdo puede considerarse una medida de aplicación de la Acción Común, de la que forma parte integrante. A este respecto, es necesario señalar que el artículo 28 TUE, apartado 1, establece que, «cuando una situación internacional exija una acción operativa de la Unión, el Consejo adoptará las decisiones necesarias [, las cuales] fijarán […] las condiciones de su ejecución». El hecho de que el Acuerdo forma parte integrante de las condiciones de ejecución de la Acción Común constituye ya un serio indicio de su conexión con la PESC.

71.

Es necesario, además, insistir en el hecho de que los acuerdos de entrega son indispensables para la correcta ejecución y eficacia de la operación militar puesta en práctica por la Acción Común.

72.

En efecto, como indica la República Francesa, la lucha contra la piratería no se limita al apresamiento de buques piratas sospechosos, sino que se extiende a la entrega y al procesamiento y enjuiciamiento de las personas sospechosas de actos de piratería. Así, si bien las actividades de entrega y procesamiento de personas sospechosas a que se refiere el acuerdo no están comprendidas en sentido estricto en las actividades militares, hay que tener en cuenta que estas actividades están intrínsecamente unidas a la operación militar Atalanta.

73.

La misión Atalanta tiene como objetivo la disuasión, la prevención y la represión de actos de piratería. En el marco de esta misión, es preciso no sólo proteger los buques, sino también, llegado el caso, detener a las personas sospechosas de actos de piratería y entregarlas seguidamente a las autoridades competentes. Difícilmente se alcanzaría el objetivo de la misión si las personas que han cometido actos de piratería no fueran objeto de un procedimiento judicial y pudieran por tanto retomar inmediatamente sus actividades criminales.

74.

Como observa la República Italiana, si la identificación y la captura de los sospechosos de actos de piratería no implicase un juicio a la vez rápido, eficaz y respetuoso con los derechos humanos, la propia Acción Común estaría desprovista de efecto útil. No tendría ningún efecto disuasorio y no sería apta para resolver definitivamente el problema de la piratería frente a las costas de Somalia.

75.

Los acuerdos como el que es objeto de este procedimiento son fundamentales para la ejecución de la operación militar decidida por la Unión. La continuidad entre las actividades operativas y la actividad jurídica se reconoció desde el principio como uno de los centros de gravedad de esta operación militar. Sin esta continuidad, el procesamiento de los piratas es más difícil, cuando no imposible. En tal caso, la eficacia operativa de las actividades se malogra, y prácticamente se anula el efecto disuasorio que se espera de la acción de la Unión. ( 22 )

76.

La lucha contra la piratería tiene una importante dimensión militar y de seguridad que debe necesariamente estar acompañada de un elemento represivo y judicial de importancia similar. ( 23 ) Por este motivo la comunidad internacional se ha comprometido a firmar acuerdos de entrega a efectos de enjuiciamiento con los Estados de la región afectados, con la intención de compartir globalmente las cargas y por razones operativas, a saber, el interés en que la entrega se produzca cerca del lugar de comisión de la infracción. ( 24 )

77.

El propio Parlamento reconoce, además, en su Resolución de 10 de mayo de 2012 sobre la piratería marítima, ( 25 ) que «más piratería con impunidad es un obstáculo para la disuasión». ( 26 )

78.

De lo expuesto resulta que el Acuerdo se inscribe dentro del seguimiento de las resoluciones del Consejo de Seguridad y de la Acción Común, y que está intrínsecamente relacionado con la ejecución de la operación militar Atalanta. Se verá a continuación que el objetivo perseguido por el Acuerdo forma parte, como la Acción Común, del ámbito de la PESC.

79.

Desde el punto de vista de su objetivo, la Acción Común y el Acuerdo son instrumentos para los que la Unión ha puesto en marcha una acción decidida en el seno del Consejo de Seguridad y que trata de preservar la paz y la seguridad internacionales. Según lo previsto en las resoluciones del Consejo de Seguridad y en el artículo 12, apartado 2, de la Acción Común, el Acuerdo tiene el objetivo más concreto de conciliación de la lucha eficaz contra la piratería frente a las costas de Somalia con el respeto de los derechos fundamentales.

80.

La piratería frente a las costas de Somalia representa una amenaza para la seguridad internacional y la estabilidad regional. La acción de la Unión está destinada a luchar contra esta forma de criminalidad internacional que se ha extendido en el Océano Índico, en especial frente a las costas de Somalia y del Cuerno de África. Como señala el Parlamento en su Resolución de 10 de mayo de 2012 sobre la piratería marítima, ésta «es una amenaza creciente tanto para la vida humana y la seguridad de los marinos y otras personas, así como para el desarrollo y la estabilidad regional, el medio ambiente marino, el comercio mundial, todas las formas de transporte marítimo, incluidos los buques pesqueros, así como para la entrega de ayuda humanitaria». ( 27 )

81.

La acción de la Unión trata, por tanto, de salvaguardar la seguridad de la navegación marítima en esta zona de elevado nivel de tránsito internacional. En este sentido, esta acción persigue un objetivo de protección de la seguridad internacional frente a las costas de Somalia. Igualmente, favorece la estabilidad y la paz en la región.

82.

Desde el punto de vista de la Unión, la paralización del tráfico marítimo en el Mar Rojo y a lo largo del Golfo de Adén convierte la piratería en un problema estratégico. En efecto, se trata de una ruta marítima considerada fundamental para el abastecimiento de Europa. En mayor medida, la movilización internacional contra los actos de piratería demuestra que éstos pueden afectar potencialmente a todos los buques comerciales procedentes de distintas partes del mundo y que constituyen, por este motivo, una amenaza para la paz y la seguridad internacionales.

83.

A mi juicio, el objetivo de lucha contra la piratería frente a las costas de Somalia para mantener la paz y la seguridad internacionales, respetando los derechos humanos, en el marco de una cooperación internacional iniciada por el Consejo de Seguridad, está comprendido dentro del ámbito de la PESC.

84.

Es preciso señalar, a este respecto, que tal objetivo se corresponde con las finalidades de la acción exterior de la Unión, tal como se enumeran en el artículo 21 TUE, apartado 2, letras a), b), c) y h). A tenor de esta disposición:

«La Unión definirá y ejecutará políticas comunes y acciones y se esforzará por lograr un alto grado de cooperación en todos los ámbitos de las relaciones internacionales con el fin de:

[…]

85.

Es cierto que los objetivos enumerados en el artículo 21 TUE, apartado 2, son objetivos horizontales de la acción exterior de la Unión, sin que unos u otros sean atribuidos expresamente a la PESC. La identificación de los objetivos de la PESC resulta aún más difícil porque, por una parte, el artículo 23 TUE, que figura en el capítulo 2 relativo a las disposiciones específicas sobre la PESC, se remite a los objetivos horizontales de la acción exterior de la Unión mencionados en el artículo 21 TUE, apartado 2, y, por otra parte, porque el artículo 24 TUE, apartado 1, define el ámbito de la PESC de forma particularmente amplia y general. En efecto, según los términos de esta disposición, «la competencia de la Unión en materia de [PESC] abarcará todos los ámbitos de la política exterior y todas las cuestiones relativas a la seguridad de la Unión, incluida la definición progresiva de una política común de defensa que podrá conducir a una defensa común».

86.

Sin embargo, es indispensable definir los límites existentes entre la PESC y las otras políticas de la Unión. Esta obligación resulta de la aplicación recíproca de la cláusula de no afectación entre las competencias de la Unión en materia de PESC y las derivadas de otras políticas de la Unión, prevista en el artículo 40 TUE.

87.

A este respecto es preciso, ante todo, observar que los objetivos de la acción exterior de la Unión mencionados anteriormente, a saber, los enumerados en el artículo 21 TUE, apartado 2, letras a), b), c) y h), forman parte de los que tradicionalmente se asignan a la PESC. Observo que, a este respecto, los objetivos indicados en esta disposición corresponden, en esencia, a los que estaban asignados a la PESC, en virtud del artículo 11 TUE, apartado 1.

88.

Seguidamente, en la medida en que el artículo 21 TUE, apartado 2, indica los objetivos comunes a la acción exterior de la Unión, para determinar a qué política de la Unión pertenece más particularmente un objetivo es necesario leer esta disposición en relación con las disposiciones más específicas aplicables en el marco de cada política.

89.

En particular, por lo que se refiere al objetivo de mantenimiento de la paz y fortalecimiento de la seguridad internacional, la sentencia Parlamento/Consejo, antes citada, se decanta por su inclusión en la PESC.

90.

En efecto, en esta sentencia, el Tribunal de Justicia incluyó en el ámbito de la PESC el objetivo de lucha contra el terrorismo internacional y su financiación para preservar la paz y la seguridad internacional, basándose no sólo en el artículo 21 TUE, apartado 2, letra c), y 24 TUE, apartado 1, párrafo primero, sino también en el artículo 43 TUE, apartado 1.

91.

Como sucedía en el asunto que dio lugar a dicha sentencia, un elemento importante para considerar que el Acuerdo puede estar incluido en el ámbito de la PESC es el hecho de que dicho Acuerdo constituye uno de los instrumentos mediante los cuales la Unión ha aplicado una acción de vocación internacional que es objeto de numerosas resoluciones del Consejo de Seguridad y que está destinada indudablemente a salvaguardar la paz y la seguridad internacionales. ( 29 )

92.

Con arreglo al artículo 37 TUE, que, recordemos, constituye la base jurídica material de la Decisión impugnada, la Unión puede celebrar acuerdos internacionales en todos los ámbitos de la PESC, incluido por tanto el de la política común de seguridad y defensa (en lo sucesivo, «PCSD»), que, como indica el artículo 42 TUE, apartado 1, forma parte integrante de la PESC.

93.

Pues bien, considero que, en tanto prolongación necesaria de la operación militar Atalanta, con el mismo objetivo de mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales, el Acuerdo forma parte del ámbito de la PCSD.

94.

A tenor del artículo 42 TUE, apartado 1, la PCSD «ofrecerá a la Unión una capacidad operativa basada en medios civiles y militares. La Unión podrá recurrir a dichos medios en misiones fuera de la Unión que tengan por objetivo garantizar el mantenimiento de la paz, la prevención de conflictos y el fortalecimiento de la seguridad internacional, conforme a los principios de la Carta de las Naciones Unidas».

95.

El contenido de las misiones de la PCSD se precisa en el artículo 43 TUE, apartado 1, según el cual «las misiones contempladas en el apartado 1 del artículo 42, en las que la Unión podrá recurrir a medios civiles y militares, abarcarán las actuaciones conjuntas en materia de desarme, las misiones humanitarias y de rescate, las misiones de asesoramiento y asistencia en cuestiones militares, las misiones de prevención de conflictos y de mantenimiento de la paz, las misiones en las que intervengan fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de restablecimiento de la paz y las operaciones de estabilización al término de los conflictos. Todas estas misiones podrán contribuir a la lucha contra el terrorismo, entre otras cosas mediante el apoyo prestado a terceros países para combatirlo en su territorio».

96.

El Parlamento afirma que no entiende cómo podrían formar parte de una de las misiones específicas de la PCSD contempladas en los artículos 42 TUE y 43 TUE las misiones confiadas a los representantes de la Unión y a la Eunavfor en virtud del Acuerdo, como la entrega de personas y bienes, la presentación de pruebas, la facilitación de procesamiento y enjuiciamiento, la revisión de la legislación, la formación de investigadores y la asistencia financiera, técnica, logística o de otro tipo a la República de Mauricio. Aunque admite que estas misiones pueden contribuir al objetivo general de reforzamiento de la seguridad internacional y están relacionadas con la operación militar Atalanta, el Parlamento considera que su propia naturaleza y sus objetivos específicos van más allá de aquellos que fundamentaron el establecimiento de la operación Atalanta.

97.

Considero que, por el contrario, la enumeración de las misiones de la PCSD del artículo 43 TUE, apartado 1, es lo suficientemente amplia como para abarcar el conjunto de disposiciones del Acuerdo y para considerar, por lo tanto, que éste es parte integrante de una misión comprendida en el ámbito de la PESC.

98.

Incluso aunque se considerara que la entrega de sospechosos y el procesamiento de éstos no constituyen por su naturaleza actividades militares, es necesario señalar que una de las características importantes de la PCSD, que se desprende claramente de los artículos 42 TUE, apartado 1, y 43 TUE, apartado 1, es que no se limita a utilizar medios militares, sino que prevé también la utilización de medios civiles, en particular en el marco de las misiones de gestión de crisis. ( 30 )

99.

Según el Parlamento, el hecho de que el Acuerdo tenga como objetivo la lucha contra una forma de criminalidad, lo que se lleva a cabo a través de instrumentos similares a los utilizados en materia de cooperación policial y judicial en materia penal, en el marco de del título V de la parte tercera del Tratado FUE, relativo al ELSJ, implica que la Decisión impugnada debería fundarse también en las bases jurídicas de este título, a saber, los artículos 82 TFUE y 87 TFUE.

100.

La Comisión, por su parte, alega que el objetivo principal del Acuerdo es evitar que los Estados miembros afectados tengan que tramitar los procedimientos penales ellos mismos. Este Acuerdo facilita la cooperación entre las autoridades de los Estados miembros y las de la República de Mauricio, al crear un marco jurídico y práctico para la entrega de sospechosos al Estado tercero ribereño para que sea éste el que lleve a cabo la investigación y el procesamiento. De ello se deduce, según la Comisión, que el objetivo y el contenido del Acuerdo justifican la elección del artículo 82 TFUE como base jurídica de la celebración del Acuerdo, habida cuenta de su carácter esencialmente destinado a la cooperación judicial. El hecho de que el personal militar esté implicado en la ejecución del Acuerdo no altera las conclusiones a las que llega la Comisión. En efecto, para determinar la base jurídica adecuada, lo importante no es la naturaleza o la cualidad del actor, sino que es la naturaleza de la actividad propuesta la que resulta, en cambio, crucial.

101.

Los argumentos del Parlamento y de la Comisión son, a nuestro entender, incorrectos.

102.

En apoyo de la primera parte de su argumentación, el Parlamento alega que la lucha contra la criminalidad no es el objetivo ni la misión específica de la Unión en el marco de la PESC o de la PCSD, sino un ámbito comprendido en el ELSJ. Señala también que únicamente la lucha contra el terrorismo está contemplada en el artículo 43 TUE, apartado 1.

103.

Sin embargo, la mención que hace esta última disposición de que las misiones de la PCSD pueden contribuir a la lucha contra el terrorismo, no excluye en absoluto, en mi opinión, que estas misiones puedan también contribuir a la lucha contra otras formas de criminalidad.

104.

Además, como acertadamente observa el Consejo, la lucha contra los delitos internacionales que constituyen amenazas para la seguridad internacional cometidos fuera del territorio de la Unión es una cuestión que forma parte de la PESC, y, en tanto parte integrante de ésta, también de la PCSD a través de, en su caso, operaciones de gestión de crisis.

105.

Es preciso observar, a este respecto, que la Unión ha llevado a cabo varias misiones de reforma del sector de la seguridad en el marco de la PCSD, principalmente misiones civiles, para hacer frente a amenazas a la seguridad, incluidas las amenazas derivadas de actividades criminales, y diversas misiones de policía y de «Estado de Derecho». ( 31 ) Pues bien –en nuestra opinión, de una manera acertada– no se consideró que estas misiones estuvieran comprendidas en el ámbito del ELSJ. Las operaciones que se llevan a cabo en el marco de dichas misiones pueden tener como objetivo el mantenimiento o el restablecimiento del orden público. Las actividades previstas pueden abarcar, entre otras, la formación y dirección de personal de seguridad, o el apoyo en la elaboración de leyes. ( 32 )

106.

La argumentación del Parlamento y de la Comisión muestra en realidad que la distinción entre la PESC y la dimensión externa del ELSJ debe aclararse.

107.

La distinción entre estas dos políticas de la Unión es difícil debido a la doble vinculación que el imperativo de seguridad guarda con ellas. ( 33 ) Los objetivos de salvaguarda de la seguridad de la Unión y del reforzamiento de la seguridad internacional se asignan a la Unión en tanto objetivos de la acción exterior de ésta, en virtud del artículo 21 TUE, apartado 2, letras a) y c). Al mismo tiempo, con arreglo al artículo 67 TFUE, apartado 3, garantizar un nivel elevado de seguridad es igualmente un objetivo del ELSJ.

108.

Sin embargo, los ámbitos de aplicación respectivos de la PESC y del ELSJ en su dimensión externa deben diferenciarse claramente.

109.

Como señala el Consejo, las medidas encuadradas en el ELSJ, ya tengan dimensión interna o externa, deben adoptarse para hacer progresar la libertad, la seguridad y la justicia en la Unión. El artículo 67 TFUE, apartado 1, dispone, en efecto, que «la Unión constituye un [ELSJ]», mención que también aparece en el artículo 3 TUE, apartado 2. Así, a tenor de esta última disposición, «la Unión ofrecerá a sus ciudadanos un [ELSJ] sin fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia».

110.

La construcción de un ELSJ en beneficio de los ciudadanos de la Unión requiere que ésta utilice su competencia externa. ( 34 ) Por ejemplo, el artículo 79 TFUE, apartado 3, atribuye a la Unión una competencia externa explícita para celebrar acuerdos de readmisión. Además, basándose en el artículo 216 TFUE, la Unión puede celebrar acuerdos internacionales en materia de cooperación policial o judicial, en especial cuando sea necesario para alcanzar un objetivo propio del ELSJ.

111.

En consecuencia, se puede delimitar la dimensión externa del ELSJ a partir de los objetivos fijados en el artículo 3 TUE, apartado 2, y en el artículo 67 TFUE. En otras palabras, la dimensión externa del ELSJ tiene carácter funcional e instrumental con respecto a los objetivos mencionados en estas disposiciones. ( 35 ) Las políticas interiores y exteriores en el ámbito del ELSJ se hallan intrínsecamente unidas. Para definir aquello que constituye el aspecto exterior en el ámbito del ELSJ, es preciso tener en cuenta de manera prioritaria las funciones políticas internas del ELSJ. ( 36 )

112.

De lo expuesto resulta que, si la construcción de este espacio puede necesitar de una acción exterior por parte de la Unión, es preciso, para que un acuerdo se considere relativo al ELSJ, que mantenga una estrecha relación con la libertad, la seguridad y la justicia en el seno de la Unión. Esto significa que el vínculo con el ELSJ está justificado cuando existe relación directa entre la finalidad de la seguridad interior de la Unión y la cooperación judicial y/o policial que se desarrolla en el exterior. En cambio, una acción de la Unión está vinculada a la PESC cuando su objetivo prioritario es la paz, la estabilidad y la evolución democrática en una región fuera de la Unión. ( 37 )

113.

Ciertamente, la distinción no siempre es evidente, ya que el desarrollo de una forma de criminalidad en una región determinada puede constituir a la vez un peligro para la seguridad interior de la Unión y para la estabilidad de la región afectada. ( 38 ) Como se desprende en particular del Programa de Estocolmo, ( 39 ) adoptado por el Consejo Europeo en 2010, la seguridad interior y la exterior resultan inseparables. Es fundamental hacer frente a las amenazas, incluso lejos de nuestro continente, para proteger Europa y a sus ciudadanos. ( 40 )

114.

Con todo, en mi opinión, cuando se trata de una acción de la Unión que se enmarca en un proceso de cooperación internacional iniciado por el Consejo de Seguridad y que se dirige ante todo a luchar contra una amenaza que afecta a la paz y a la seguridad internacionales, la acción debe adoptarse en el marco de la PESC.

115.

Pues bien, el Acuerdo del que se trata en este asunto, que ya hemos visto que se inscribe en el marco de una acción decidida a nivel internacional y que tiene como objetivo la lucha contra los actos de piratería frente a las costas de Somalia para garantizar la paz y la seguridad internacionales en esta región, no abarca, a mi entender, ninguna situación que guarde una relación suficiente con la construcción del ELSJ.

116.

Al contrario de lo que afirma el Parlamento, el hecho de que el Acuerdo establezca una forma de cooperación entre la Eunavfor y las autoridades policiales de la República de Mauricio y de que abarque actividades similares a las actividades policiales o judiciales no constituye un elemento de unión lo suficientemente fuerte para vincularlo al ELSJ.

117.

En mi opinión, es un error afirmar que, dado que está en juego el trato judicial de individuos, esta circunstancia basta para enmarcar la acción de la Unión en el ámbito de la política sobre el ELSJ, en este caso en su dimensión externa. En efecto, la PESC puede recurrir a medios policiales o judiciales para poder alcanzar sus objetivos. La utilización de tales instrumentos no es en sí misma determinante, siempre que éstos se pongan al servicio del objetivo de mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales, que indiscutiblemente forma parte de la PESC, como ya hemos visto, y no del objetivo propio del ELSJ.

118.

Las misiones llevadas a cabo por la Unión en el marco de la PCSD muestran que los instrumentos tradicionales del ELSJ pueden ser utilizados en beneficio de los objetivos de la PESC. Así, la posibilidad de recurrir a medios civiles, como el reforzamiento del sistema judicial y de los servicios de policía de los Estados terceros afectados, facilita las misiones internacionales decididas por la Unión para garantizar el mantenimiento de la paz, la prevención de conflictos y el reforzamiento de la seguridad internacional. ( 41 ) El aspecto externo del ELSJ resulta así absorbido por el ejercicio de la competencia de política exterior de la Unión en beneficio de los objetivos de la PESC. ( 42 )

119.

Finalmente, observo que el hecho de que el Acuerdo tenga como objetivo la protección de los derechos de las personas sospechosas de actos de piratería, y aunque se remita a un futuro acuerdo de las partes para determinar el régimen de asistencia técnica y logística facilitada por la Unión a la República de Mauricio, en particular, en los ámbitos de la revisión de la legislación, la formación de investigadores y fiscales, y los procedimientos de investigación y judiciales, no permite incluir este Acuerdo en el ámbito del ELSJ. En efecto, estos componentes del Acuerdo tratan de garantizar la protección de los derechos humanos y la consolidación del Estado de Derecho, que forman parte de los objetivos de la PESC. Resultaría paradójico, en relación con este extremo, que la voluntad de las partes del Acuerdo de garantizar que la represión eficaz de los actos de piratería no se haga en detrimento de los derechos fundamentales de sus autores contribuyera a excluir este Acuerdo del ámbito de la PESC, que, como las demás políticas de la Unión, está sometida al respeto de los derechos fundamentales.

120.

La operación militar llevada a cabo por la Unión entraña forzosamente la detención de los autores de actos de piratería. La definición del régimen de trato de estas personas tras su detención y de su futuro evidentemente forma parte de la propia operación. Pues bien, el único trato de las personas detenidas que es jurídicamente válido es su enjuiciamiento. Desde esta perspectiva, contribuir a que los Estados a los cuales se entregan los piratas tengan procedimientos judiciales conformes con el Derecho internacional en materia de derechos humanos constituye la última pero esencial etapa de la operación militar llevada cabo en el marco de la PESC.

121.

De todo lo expuesto resulta que el Consejo consideró fundadamente, al adoptar la Decisión impugnada, que ésta no estaba comprendida en la dimensión externa del ámbito del ELSJ y que, por lo tanto, no tenía que recurrir a ninguna de las bases jurídicas relativas a esta política de la Unión.

122.

A mi juicio, el Acuerdo tampoco tiene ningún elemento de cooperación al desarrollo que justifique el recurso a una base jurídica comprendida en la quinta parte del Tratado FUE, título III, capítulo 1.

123.

En su sentencia de 20 de mayo de 2008, Comisión/Consejo, ( 43 ) el Tribunal de Justicia declaró que «para que, en el marco de su política de cooperación al desarrollo, la Comunidad pueda adoptar una medida concreta dirigida a luchar contra la proliferación de las armas ligeras y de pequeño calibre, dicha medida debe estar comprendida, tanto por su finalidad como por su contenido, en el ámbito de aplicación de las competencias que el Tratado CE le atribuye en esa materia». ( 44 ) Según el Tribunal de Justicia, «no ocurre así, cuando dicha medida, pese a contribuir al desarrollo económico y social de países en vías de desarrollo, tiene como objetivo principal aplicar la PESC». ( 45 )

124.

Pues bien, ya hemos visto que el centro de gravedad del Acuerdo y de la Decisión impugnada es precisamente la PESC.

125.

Según el artículo 208 TFUE, apartado 1, párrafo segundo, «el objetivo principal de la política de la Unión [en el ámbito de la cooperación al desarrollo] será la reducción y, finalmente, la erradicación de la pobreza».

126.

Como señala el Consejo, el artículo 208 TFUE, apartado 1, ha reajustado el ámbito de aplicación de la cooperación al desarrollo, de manera que el elemento fundamental de la política de desarrollo de la Unión es la reducción y la erradicación de la pobreza. Además, dicho artículo 208 TFUE, apartado 1, párrafo segundo, última frase, precisa que «la Unión tendrá en cuenta los objetivos de la cooperación para el desarrollo al aplicar las políticas que puedan afectar a los países en desarrollo». Las otras políticas de la Unión, como la PESC, deben por tanto tener en cuenta los objetivos de la cooperación al desarrollo y, en consecuencia, pueden contribuir a los mismos, lo cual resulta conforme con la exigencia de coherencia de la acción exterior de la Unión. Por consiguiente, el simple hecho de que una medida relativa a la PESC pueda producir efectos positivos incidentales sobre el desarrollo de un Estado tercero no la convierte en una medida comprendida en el ámbito de aplicación de la cooperación al desarrollo en el sentido del artículo 208 TFUE.

127.

Ciertamente, con arreglo a los Tratados anteriores al Tratado de Lisboa, el Tribunal de Justicia interpretó de manera relativamente amplia el ámbito de aplicación de la cooperación al desarrollo. ( 46 ) Sin embargo, este concepto amplio tiene ciertos límites. En particular, es preciso diferenciar las medidas que se refieren al desarrollo de las que persiguen otros objetivos de la Unión, como los de la PESC. Desde este punto de vista, el reforzamiento de la capacidad de la República de Mauricio para juzgar no es un fin en sí mismo, sino que tiene como finalidad la represión de manera eficaz de actos de piratería que constituyen una amenaza para la paz y la seguridad internacionales, respetando los derechos fundamentales de los autores de estos actos.

128.

Toda asistencia prestada al amparo del Acuerdo, en particular la contemplada en su artículo 7, apartados 2 y 3, se referirá a la entrega de sospechosos de actos de piratería con vistas a la represión eficaz de dichos actos y a la capacidad de la República de Mauricio de aplicar el Acuerdo conforme al Derecho internacional en materia de derechos humanos. Observo, además, que, según el artículo 10, apartado 2, letra f), del Acuerdo, la prestación de asistencia técnica, conocimientos técnicos, formación y demás asistencia mencionada en el artículo 7 de aquél, lo es a los únicos efectos «de lograr los objetivos [de dicho] Acuerdo». Por tanto, la asistencia prevista por el Acuerdo no va más allá de los objetivos para los que se puso en práctica la operación Atalanta. En consecuencia, no tiene en absoluto como objetivo el desarrollo de la República de Mauricio y, por lo tanto, no constituye una medida de desarrollo con arreglo a los artículos 208 TFUE y 209 TFUE.

129.

El tipo de asistencia no es determinante y ninguno de ellos se enmarca por su naturaleza en el ámbito de la cooperación al desarrollo. ( 47 ) A este respecto, una asistencia como «la asistencia técnica y logística a [la República de] Mauricio en los ámbitos de la revisión de la legislación, la formación de investigadores y fiscales, los procedimientos de investigación y judiciales» ( 48 ) puede prestarse perfectamente en el marco de la PESC, y en particular de la PCSD, como ya he expuesto, con vistas a garantizar la seguridad y a promover los derechos humanos y el Estado de Derecho.

130.

De todo lo expuesto se desprende que, en la medida en que no observo en el Acuerdo ningún elemento relativo a la cooperación al desarrollo, la Decisión impugnada ha sido fundada con acierto en el artículo 37 TUE, sin que sea de aplicación al mismo ninguna base jurídica relativa a la cooperación al desarrollo.

131.

Dado que la Decisión impugnada está correctamente fundada sobre una base jurídica relativa a la PESC, el correspondiente Acuerdo debe considerarse relativo exclusivamente a la PESC en el sentido del artículo 218 TFUE, apartado 6, párrafo segundo. La adopción de la Decisión de celebrar este Acuerdo no requiere por tanto ni la aprobación ni la consulta del Parlamento.

132.

Mediante su segundo motivo, el Parlamento reprocha al Consejo no haberle informado «cumplida e inmediatamente […] en todas las fases del procedimiento», en contra de lo que exige el artículo 218 TFUE, apartado 10.

133.

El Consejo mantiene, con carácter principal, que este motivo es inadmisible en la medida en que, al tratarse de un Acuerdo que se refiere exclusivamente a la PESC, el Tribunal de Justicia no es competente para comprobar si se ha respetado o no la obligación de información contemplada en esta disposición. Con carácter subsidiario, en el caso de que el Tribunal se considerase competente para comprobar el respeto de esta disposición por parte del Consejo, éste afirma que no cabe reprocharle infracción alguna del artículo 218 TFUE, apartado 10.

134.

En virtud del artículo 24 TUE, apartado 1, párrafo segundo, el Tribunal de Justicia «no tendrá competencia respecto de [las disposiciones relativas a la PESC], con la salvedad de su competencia para controlar el respeto del artículo 40 [TUE] y para controlar la legalidad de determinadas decisiones contempladas en el párrafo segundo del artículo 275 [TFUE]».

135.

Además, el artículo 275 TFUE, párrafo primero, precisa que el Tribunal de Justicia «no será competente para pronunciarse sobre las disposiciones relativas a la [PESC]». No obstante, con arreglo al artículo 275 TFUE, párrafo segundo, «el Tribunal de Justicia será competente para controlar el respeto del artículo 40 [TUE] y para pronunciarse sobre los recursos interpuestos en las condiciones contempladas en el párrafo cuarto del artículo 263 TFUE, y relativos al control de la legalidad de las decisiones adoptadas por el Consejo en virtud del capítulo 2 del título V del Tratado [UE] por las que se establezcan medidas restrictivas frente a personas físicas o jurídicas».

136.

De estas disposiciones se desprende que aunque la regla general es la falta de competencia del Tribunal de Justicia en materia de PESC, ésta no escapa totalmente a la vigilancia del juez de la Unión.

137.

Ha quedado claro que el artículo 218 TFUE establece las normas relativas a la negociación y a la celebración de acuerdos internacionales. En particular, la norma prevista en el artículo 218 TFUE, apartado 10, según la cual «se informará cumplida e inmediatamente al Parlamento […] en todas las fases del procedimiento», se aplica a todos los ámbitos del Derecho de la Unión. Si bien esta disposición tiene, en consecuencia, vocación de aplicación a, en particular, los acuerdos internacionales celebrados por la Unión en materia de PESC, no se trata en absoluto de una disposición relativa a la PESC, en el sentido del artículo 24 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y del artículo 275 TFUE, párrafo primero. En consecuencia, este primer motivo de falta de competencia debe ser rechazado.

138.

Además, incluso aunque la Decisión impugnada constituye evidentemente, como ya hemos visto, un acto adoptado, desde un punto de vista material, sobre la base de disposiciones relativas a la PESC, en el sentido del artículo 275 TFUE, párrafo primero, de ello sin embargo no se desprende, en mi opinión, que el Tribunal deba declarar su falta de competencia para controlar el respeto por parte del Consejo de una medida procedimental, como la prevista en el artículo 218 TFUE, apartado 10, que resulta aplicable a todos los acuerdos internacionales y cuya aplicación a acuerdos internacionales celebrados en materia de PESC no ha sido expresamente excluida.

139.

Aunque el principio de competencia del Tribunal de Justicia para controlar el respeto por parte del Consejo del artículo 218 TFUE, apartado 10, debe por tanto, a mi juicio, ser aceptado, también es cierto que, en el marco de su control, cuando se encuentra ante un acuerdo que se refiere exclusivamente a la PESC, como sucede en el presente procedimiento, el Tribunal de Justicia debe tener en cuenta la naturaleza específica de las reglas y procedimientos a los que está sometida la PESC, tal y como se desprende del artículo 24 TUE, apartado 1, párrafo segundo.

140.

Ciertamente, como declaró el Tribunal de Justicia en su sentencia Parlamento/Consejo, antes citada, «la participación del Parlamento en el proceso legislativo es sin duda el reflejo, a escala de la Unión, de un principio democrático fundamental según el cual los pueblos participan en el ejercicio del poder a través de una asamblea representativa». ( 49 ) Sin embargo, al mismo tiempo, el Tribunal de Justicia no pudo sino constatar que los autores del Tratado de Lisboa habían decidido «atribuir al Parlamento, respecto de la acción de la Unión en el marco de la PESC, un papel más limitado». ( 50 )

141.

Pues bien, una de las reglas y procedimientos específicos en materia de PESC es que, con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 6, párrafo segundo, no se requiere la aprobación o la consulta del Parlamento cuando el acuerdo en cuestión se refiere exclusivamente a la PESC.

142.

En mi opinión, de ello se desprende que las modalidades y la precisión de la información que debe facilitarse al Parlamento en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 10, no pueden ser las mismas según el acuerdo de que se trate se refiera o no exclusivamente a la PESC. En otras palabras, pienso que al Consejo se le puede exigir legítimamente que informe al Parlamento de manera más rápida y detallada sobre un acuerdo internacional cuando esta institución deba dar su aprobación o deba ser consultada conforme al artículo 218 TFUE, apartado 6, párrafo segundo, que cuando no se requiere ningún tipo de aprobación o consulta. En efecto, para dar un dictamen informado, el Parlamento debe disponer necesariamente con la adecuada antelación de una información suficientemente detallada, y podría fundadamente negarse a dar su aprobación a falta de tal información.

143.

En cada caso, la comprobación por parte del Tribunal de Justicia de si el Consejo respeta la obligación de información prevista en el artículo 218 TFUE, apartado 10, en mi opinión, debe efectuarse teniendo en cuenta la naturaleza del acuerdo de que se trate y de los poderes de los que dispone el Parlamento conforme al artículo 218 TFUE, apartado 6, párrafo segundo, para influir en el contenido material del acuerdo.

144.

Dicho esto, la aceptación de que la obligación de información prevista en el artículo 218 TFUE, apartado 10, puede graduarse según la implicación que tenga el Parlamento en el procedimiento de celebración de acuerdos internacionales no debe conducir a admitir que se prive al Parlamento de una información suficiente cuando el acuerdo en cuestión se refiera exclusivamente a la PESC. He de recordar que, en efecto, a pesar de que la información pueda ser más o menos detallada según los casos, la obligación de información contemplada en el artículo 218 TFUE, apartado 10, es de aplicación general, incluyendo, por tanto, el ámbito de la PESC.

145.

Por otro lado, no debe olvidarse que, aunque disponga de un papel limitado en el ámbito de la PESC, y especialmente cuando un acuerdo se refiera exclusivamente a ésta, el Parlamento dispone no obstante de un derecho de control sobre esta política, como se desprende en particular del artículo 36 TUE. ( 51 )

146.

Veamos, a continuación, en qué momentos se ha informado al Parlamento de la negociación y celebración del Acuerdo.

147.

El 22 de marzo de 2010, el Consejo autorizó al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad a iniciar negociaciones para celebrar acuerdos de entrega con varios Estados terceros, entre ellos la República de Mauricio.

148.

Mediante escrito de la misma fecha, el Consejo informó al Presidente del Parlamento de esta decisión, indicándole que en su momento se le informaría sobre la celebración de los correspondientes acuerdos.

149.

Las negociaciones finalizaron el 12 de julio de 2011 con la adopción de la Decisión impugnada, mediante la cual el Consejo autorizó la firma del Acuerdo.

150.

El Acuerdo se firmó el 14 de julio de 2011.

151.

La Decisión impugnada y el Acuerdo se publicaron en el Diario Oficial de la Unión Europea el 30 de septiembre de 2011.

152.

Mediante escrito de 17 de octubre de 2011, el Consejo informó al Presidente del Parlamento de la adopción de la Decisión impugnada y de la firma del Acuerdo.

153.

El Parlamento reprocha al Consejo, por una parte, no haberle informado durante la fase de negociación del Acuerdo y, por otra, haber tardado más de tres meses en comunicarle la Decisión impugnada y el Acuerdo.

154.

En mi opinión, estas imputaciones no implican la anulación de la Decisión impugnada.

155.

En efecto, en primer lugar, estimo que el artículo 218 TFUE, apartado 10, requiere una gestión efectiva de información por parte del Consejo dirigida al Parlamento. Así, a mi juicio, no puede considerarse que se ha cumplido la obligación de información prevista en esta disposición con la mera publicación de una decisión del Consejo en el Diario Oficial de la Unión Europea. Sin embargo, observo que el Consejo informó directa y personalmente al Presidente del Parlamento del inicio de las negociaciones y, posteriormente, de la adopción de la Decisión impugnada y de la firma del Acuerdo.

156.

En segundo lugar, como ya he indicado anteriormente, cuando el acuerdo en cuestión se refiera exclusivamente a la PESC, no se le puede exigir al Consejo que informe al Parlamento de manera tan detallada como si se requiriese su aprobación o consulta. En particular, en la medida en que el Parlamento no tenía que emitir dictamen sobre el contenido del Acuerdo, informarle sobre la evolución de las negociaciones no era obligatorio.

157.

En tercer lugar, en lo que respecta al plazo de tres meses transcurrido antes de que el Consejo comunicara al Parlamento la Decisión impugnada y el Acuerdo, observo que habría sido más acorde con el espíritu del artículo 218 TFUE, apartado 10, que se hubiera informado al Parlamento antes de la publicación de la Decisión impugnada y del Acuerdo en el Diario Oficial de la Unión Europea. Sin embargo, habida cuenta de que, por las razones expuestas anteriormente, a saber, que el Acuerdo se refiere exclusivamente a la PESC, que el plazo en cuestión no ha menoscabado las prerrogativas del Parlamento y que no ha podido tener ningún impacto en el contenido del Acuerdo, considero que no se cumplen los requisitos para declarar una infracción del artículo 218 TFUE, apartado 10.

158.

A la vista del conjunto de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que: